第 ６期 王 露：跨国代孕中出生证明的承认规则 ９５

情况下，通过国家间的紧密合作快速确认文书的真实性。另外，可以考虑建立市场信息系统，利用电子手

段交换信息并提出请求。

具体而言，较为理想的状态是，意向父母仅需提供出生证明的原件或能够得到验证的复印件，儿童接

收国即可对其真实性予以认可。在有证据证明文件不真实的情况下，如作出国是禁止代孕的国家，却作出

了记载意向父母作为儿童法定父母的出生证明，那么该出生证明的来源就值得质疑。此时，可以利用各国

共同建立的市场信息系统找寻各国文件的标准模板，也可以通过系统向文件作出国或／和对复印件提供证

明的国家提出请求。各国可以指派专门机关协助他国判断文件的真实性，传递并提供相关信息、接受并在

必要时解答他国提出的疑问。在国际合作更为密切的情况下，可以考虑采用国际统一的出生证明文件，提

供多国语言的标准申请表格，从而最大限度地降低时间与金钱成本，推动当事方权利义务的实现。

（二）出生证明中法定亲子关系承认条件的构想

针对出生证明中认定的法定亲子关系，如何更好地总结各国的立法与实践经验，构建合理的承认规则体

系，不仅是公约需要研究的重点，而且是各国积极应对跨国代孕安排、关注相关主体权益所面临的重要

课题。

准据法条件最大的弊病在于各国的冲突规范不同导致法律适用的结果具有较大的不确定性。海牙国际

私法会议正在致力于统一各国认定法定亲子关系的冲突规范，一旦冲突规范得到了统一，冲突法方法与准

据法条件的问题就都能得到有效解决。届时，儿童出生地国与接收国均采用相同的法律适用规则指引准据

法，那么确定的法定亲子关系结果将具有一致性，准据法条件自然也就能够得到满足。

若想统一确定亲子关系的法律适用规则，就必须设置合理的连结点从而避免陷入前文所述的逻辑死循

环。有学者提出以儿童与假定父母的惯常居所地作为连结点，并以保护弱者利益作为指定准据法的基本原

则①［１］

。假定父母在跨国代孕中通常就是儿童的意向父母，相较父母这一通常指向法定父母的概念更符合

跨国代孕的现实与需要。但问题在于，意向父母一般在代孕儿童出生后就立即带其返回本国，而惯常居所

地的确定需要该地具有长期居住的特质，所以在具体判断上可能存在一定的障碍。值得肯定的是，此观点

将儿童最佳利益原则扩展为弱者权利保护原则，充分考虑在跨国代孕中任何一方都可能处于弱势地位的复

杂情况，但也同时赋予了各国在亲子关系认定问题上较大的自由裁量权，导致最终的认定结果仍陷于未知

当中，有损法律的确定性与可预见性，准据法相同的条件也就更难得到满足。

结合上述分析，未来可以考虑采用儿童出生地国 （证明出具国）作为连结点、以儿童出生地国法作

为准据法确定跨国代孕中的法定亲子关系。当然，为了避免挑选法院，可以设置该儿童出生地应同时为儿

童惯常居所地的条件，或基于儿童惯常居所地难以确定的事实，要求儿童出生地同为分娩者的惯常居所

地。在出生地国与惯常居所地国未能重合的情况下，考虑分娩者的惯常居所地或与儿童有实质联系的其他

地点作为辅助性连结点②。

法律规避与公共政策／公共秩序保留一直以来都是拒绝承认外国出生证明的重要理由。就意向父母规

避其国内禁止代孕或特定类型代孕等强制性法律规定的情况而言，笔者认为，其不应影响接收国对是否承

认外国出生证明的判断。这两个问题应分割开来，即便儿童接收国认定代孕协议或行为因法律规避而无

效，也不代表该国绝对不能承认儿童出生地国作出的出生证明，对代孕尤其是商业代孕的抵制以及对意向

父母规避法律的惩罚不应加诸无辜的儿童身上。

针对公共政策／公共秩序保留的适用，应当尽可能地明确标准，并对接收国的自由裁量进行合理限制，

①

②

所谓假定父母就是指寻求确认其法定父母身份的男子或女子。该作者拟定的统一冲突法规则具体表述为：跨国代孕中法定父母身份

（或亲子关系）的认定，适用儿童及假定父母的共同惯常居所地法律，没有共同惯常居所地的，适用儿童或假定父母惯常居所地中有利

于保护弱者利益的法律。

ＨａｇｕｅＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅＰｅｒｍａｎｅｎｔＢｕｒｅａｕ（２０１８），Ｒｅｐｏｒｔｏｆｔｈｅｅｘｐｅｒｔｓｇｒｏｕｐｏｎｔｈｅｐａｒｅｎｔａｇｅ／ｓｕｒｒｏｇａｃｙｐｒｏｊｅｃｔ（Ｍｅｅｔｉｎｇｆｒｏｍ２５ｔｏ２８Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ

２０１８），Ｎｏ２ＡｏｆＯｃｔｏｂｅｒ２０１８，ｐａｒａ．２７。

９６ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

尤其应让位于儿童最佳利益原则。在公共政策／公共秩序保留的判断标准上，客观说中的结果说已经得到

了广泛认可，即只有在外国法适用的结果违背本国公共秩序的情况下，方能排除外国法的适用。具体到跨

国代孕的情境当中，儿童接收国不能因为外国法允许代孕而其本国禁止代孕 （尤其是商业代孕），或儿童

出生地国的亲子关系认定标准以及作出的亲子关系认定结果与本国不一致，就以公共秩序保留之名拒绝承

认外国作出的出生证明［５］

。随着各国经济交往的日益密切与文化生活的逐渐融合，公共秩序中公共性的

范围不宜再局限于本国，而是应当采用更广阔的视野，实现公共秩序的全球化，维护国际社会的共同价值

追求［６］

。在评判外国出生证明是否违反公共政策或公共秩序保留的问题时，不应再囿于本国对代孕或同

性婚姻的抵制，而是应当最大限度地维护跨国代孕中的弱势群体尤其是儿童的利益。

四、结 语

我国代孕相关法律规定①不甚明确、部门规章②层级较低，在实践中并非主要的代孕儿童出生地国，

反而是跨国代孕意向父母的主要来源国［７］

。由于实践经验非常有限，我国目前尚未形成系统的出生证明

承认规则体系。但基于我国越来越多的意向父母寻求跨国代孕的现实，承认规则的构建已是箭在弦上，势

在必行。

我国 （香港、澳门特别行政区除外）尚未加入海牙国际私法会议 《海牙关于取消外国公文认证的公

约》，所以儿童出生地国作出的出生证明要想在我国内地使用，就必须首先在出具国当地办理公证认证，

再到我国驻外使领馆办理领事认证，以此来证明该文件的真实性③。整个流程耗时较长且费用较高。基于

此，我国外交部领事司认证处表示，我国正在加速推进加入 《取消外国公文书认证要求的公约》的相关

工作［８］

。同时，我国高度重视公文书跨国流转的便利化，未来势必会顺应国际规则的发展趋势，更加积

极地推动包括出生证明在内的公共文件验证规则的简化。

我国虽然只认可外国出生证明在认定亲子关系方面的证据效力，但在未出现相关纠纷的情况下，一般

会承认该出生证明上记载的法定亲子关系，特别是外国的出生证明上通常不会记录跨国代孕的事实。一旦

发生争议或出现相反证据，在对法定亲子关系进行审查和重新认定的过程当中，因为没有专门针对跨国代

孕法定亲子关系认定的冲突规范，有权机关就只能依据 《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》的

第二十五条④，利用传统的连结点来认定代孕儿童的法定父母，而该条无法避免前文所提到的逻辑死循环

等诸多问题。为有效避免跛脚法律关系、提高法律的确定性、维护私人关系的稳定，我国应积极参与海牙

国际私法会议亲子关系／代孕项目的研究与讨论，寻找跨国代孕情境下更为合理的连结点 （如儿童出生地

国），在国内法中构建以该等连结点作为核心的冲突规范。这样，无论未来是否以准据法作为外国法定亲

子关系认定结果的承认条件，都能够较好地应对跨国代孕中法定亲子关系的确定问题。

虽然处理跨国代孕案件的实践经验还比较有限，但针对国内代孕，我国法院通常的做法是判定代孕儿

童的监护权归属于意向父母［９］

，儿童最佳利益原则的优先适用性已十分明显。在我国首例代孕子女监护

权纠纷案件当中，二审法院上海市第一中级人民法院选择适用儿童最佳利益原则，综合考量监护人的监护

能力、家庭环境以及子女教育等问题，最终判决意向母亲取得代孕儿童的监护权⑤。未来在判断是否承认

外国出生证明认定的法定亲子关系时，公共秩序保留的适用也应受到儿童最佳利益原则的合理限制，在尊

①

②

③

④

⑤

２０２１年 １月 １日实施的 《中华人民共和国民法典》第一千零七条第一款规定：“禁止以任何形式买卖人体细胞、人体组织、人体器官、

遗体。”第一千零九条规定：“从事与人体基因、人体胚胎等有关的医学和科研活动，应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，不得

危害人体健康，不得违背伦理道德，不得损害公共利益。”但上述条款是否意味着禁止一切形式的代孕行为尚存在争议。

２００１年 ８月 １日实施的 《人类辅助生殖技术管理办法 （卫生部令第 １４号）》第三条第二款禁止医疗机构和医务人员实施任何形式的代

孕技术。

如果是与我国无外交关系的国家出具并送往我国内地使用的出生证明，需先经该国外交部或其授权机构以及与我国有外交关系国家驻

该国使领馆认证后，再办理我国驻该第三国使领馆的认证。

该条规定：“父母子女人身、财产关系，适用共同经常居所地法律；没有共同经常居所地的，适用一方当事人经常居所地法律或者国籍

国法律中有利于保护弱者权益的法律。”

参见上海市第一中级人民法院 （２０１５）沪一中少民终字第 ５６号判决。

第 ６期 王 露：跨国代孕中出生证明的承认规则 ９７

重他国出生证明的基础上，结合实际情况对是否承认法定亲子关系的认定结果进行个案判断，更好地促进

跨国代孕出生证明在我国的承认与跨国流动。

参考文献：

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ＷＡＮＧＬｕ

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ｆｏｒｍｏｆｂｉｒｔｈｃｅｒｔｉｆｉｃａｔｅｏｒｊｕｄｉｃｉａｌｄｅｃｉｓｉｏｎｔｏｄｅｔｅｒｍｉｎｅｔｈｅｌｅｇａｌｐａｒｅｎｔｈｏｏｄｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｉｎｔｅｎｄｅｄ

ｐａｒｅｎｔｓａｎｄｔｈｅｓｕｒｒｏｇａｔｅｃｈｉｌｄ．Ｂｉｒｔｈｃｅｒｔｉｆｉｃａｔｅｉｓａｐｕｂｌｉｃｄｏｃｕｍｅｎｔｉｓｓｕｅｄｂｙａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｇｅｎｃｉｅｓ

ｔｈａｔｒｅｃｏｒｄｓｔｈｅｃｉｖｉｌｓｔａｔｕｓａｎｄｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｏｆｎｅｗｂｏｒｎｓ．Ｔｈｅｒｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎｒｕｌｅｓｏｆｂｉｒｔｈｃｅｒｔｉｆｉｃａｔｅ

ｍａｉｎｌｙｉｎｃｌｕｄｅｔｈｅｖｅｒｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｆｔｈｅａｕｔｈｅｎｔｉｃｉｔｙａｎｄｔｈｅｒｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎｏｆｌｅｇａｌｐａｒｅｎｔａｇｅ．ＴｈｅＥＵ

ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎｈａｓｄｅｖｅｌｏｐｅｄｒｕｌｅｓｆｏｒｔｈｅｖｅｒｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｆｔｈｅａｕｔｈｅｎｔｉｃｉｔｙ，ａｎｄｔｈｅｒｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ

ｏｆｔｈｅｌｅｇａｌｐａｒｅｎｔｈｏｏｄｍａｉｎｌｙｃｏｎｓｉｓｔｏｆａｐｐｌｉｃａｂｌｅｌａｗａｎｄｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ．Ｉｎｔｈｅｆｕｔｕｒｅ，ｉｔｉｓｂｅｔｔｅｒｔｏ

ｓｉｍｐｌｉｆｙｖｅｒｉｆｉｃａｔｉｏｎｒｕｌｅｓａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈａｒｅａｓｏｎａｂｌｅａｎｄｕｎｉｆｉｅｄｃｏｎｆｌｉｃｔｎｏｒｍｓｆｏｒｔｈｅｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｆ

ｐａｒｅｎｔ－ｃｈｉｌｄｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ，ａｎｄｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｕｎｉｖｅｒｓａｌｒｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎｏｆｂｉｒｔｈｃｅｒｔｉｆｉｃａｔｅｓｉｎｔｒａｎｓｎａｔｉｏｎａｌ

ｓｕｒｒｏｇａｃｙｂｙｕｓｉｎｇｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｔｈｅｂｅｓｔｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｃｈｉｌｄｒｅｎｔｏｌｉｍｉｔｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ

ｏｒｐｕｂｌｉｃｏｒｄｅｒｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎｓ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｓｕｒｒｏｇａｃｙ；ｂｉｒｔｈｃｅｒｔｉｆｉｃａｔｅ；ｌｅｇａｌｐａｒｅｎｔｈｏｏｄ

华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版 ）

第 ２３卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｏｕｔｈＣｈｉｎａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｖｏｌ２３ Ｎｏ６

２０２１年 １１月 （ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅＥｄｉｔｉｏｎ） Ｎｏｖ ２０２１

收稿日期：２０２１－０５－１３

基金项目：广东省自然科学基金项目 （２０２０Ａ１５１５０１０４８８）；广州市哲学社会科学发展 “十三五”规划项目 （２０１９ＧＺＺＫ０３）。

作者简介：王福涛 （１９７６—），男，博士，教授，博士研究生导师，研究方向为公共政策分析。段子威 （１９９７—），男，

硕士研究生，研究方向为公共政策。

·公共管理·

政治动员、政策资源与政策执行偏差

———Ｇ省欠发达地区人民调解政策执行案例分析

王福涛，段子威，谢媛媛

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 ５１０６４０）

摘 要：在政治动员模式下，决策机构往往采用政治权威传导政治压力弥补政策资源不足，该替代作

用能否奏效直接影响政策执行效度。以 Ｇ省欠发达地区人民调解政策执行为案例，探讨政治权威的替

代作用对政策执行效度的影响。研究发现，Ｇ省以政治动员模式执行人民调解政策，在欠发达地区并

未摆脱政策资源不足的困境，政治权威对政策资源投入的替代作用并未显现。以政治权威与政策资源

为维度构建政策执行分析模型，探析原因，进而提出政治动员模式下提升政策执行效度关键在于加强

政策目标细化过程管理、合理设定转移支付资金配套比例、优化政策执行方式。

关键词：政治动员；专项转移支付；政策执行偏差；人民调解

中图分类号：Ｄ５２３５ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００９－０５５Ｘ（２０２１）０６－００９８－１０

ｄｏｉ：１０１９３６６／ｊｃｎｋｉ１００９－０５５Ｘ２０２１０６０１１

一、问题的提出

受 “拉斯韦尔 －德洛尔”政策科学主流研究范式深度影响，政策研究长期聚焦于议程设置和政策制

定，而相对忽视包括政策执行在内的其他政策过程阶段。尽管新公共管理运动对此有所矫正，但对政策执

行规律认识相对不足的局面未能得到根本改变。既有研究主要从科学主义和行为主义两个视角认识政策执

行。在科学主义视角下政策执行被视为一种为实现政策目标的控制过程，政策执行偏差相应被视为一种失

控形式；从行为主义角度认知，政策执行被理解为一种合作行为，政策执行偏差则被认为源于政策主体博

弈结果不符合政策预期。以上两种视角均存在认识缺陷。

自上而下是政策执行的主要模式，在目标指引下对政策资源、执行者意愿和非法规因素等变量施控以

产生有效执行［１－２］

。受政策环境与情境深度影响，政策执行时常修正政策目标，科学主义将政策执行理解

为目标管理下的控制并不符合政策实践；常规模式和政治动员模式是政策执行的主要方式［３］

，行为主义

基本可以有效阐释常规模式下的政策执行偏差的形成机理，但对政治动员模式下的成因分析存在解释力不

足的缺陷。因此，有必要转换视角，基于政策系统以及政策过程的特征，探析政策执行偏差的形成机理。

在单一制国家结构下，中央与地方间权力配置呈现集权特征。这使得较之复合制国家，政治动员模式

在政策执行中更易采用。政治动员模式是政党或政府为实现政治目标，进行政治宣传与号召，借助政治权

威推动执行组织自上而下地落实政治目标的政策推行方式。政党或政府作为动员主体提出政治目标，执行

第 ６期 王福涛 等：政治动员、政策资源与政策执行偏差 ９９

组织制定专项政策予以落实，并借助政治权威自上而下推动实施，将政治权威转为政策执行能力，是政治

动员模式区别于其他政策推行方式的典型特征。其中，政策执行者的财政能力对其政策执行能力具有关键

性影响。事权配置决定财权配置，而不同层级政府间的事权分配多以制度明确规定，政治动员模式虽便于

突破既有制度安排，但易导致不同层级政府间出现事权与财权不匹配的情况。为此，２０１７年中国共产党

第十九次全国代表大会报告明确提出 “建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的

财政制度改革目标。国务院自 ２０１８年以来加快明晰中央和地方之间以及地方层级政府间在基本公共服务

等领域的共同财政事权和支出责任。

政治动员模式高效源于在政治权威影响下能够以政策目标为导向配置政策资源，从而保障政策执行能

力与目标适配。财政资金投入对政策执行能力通常具有决定性影响，财政专项转移支付与财政配套具有调

整上下级政府之间事权财权制度安排，推动特定政策任务落实的作用［４］

，以政治动员模式执行政策时常

使用［５］

。在政治动员模式下，政策资源投入不足状况较为常见。一般认为，可通过政治权威传导政治压

力，以专项转移支付和财政配套等手段，调动下级政府投入财政或组织等资源以弥补不足，为政策执行提

供条件保障。政治权威实则起到了替代政策资源投入的作用。发达地区财政资源充足，执行条件有所保

障。但欠发达地区财政自给率一般较低，可调用的财政资源相对较少，在此类地区借助政治权威传导政治

压力能否替代政策资源，保障政策执行效度，避免政策执行偏差，是政策执行理论亟待在实践中验证明晰

的问题。简言之，在财政能力较弱地区，政治权威能否有效转化为政策执行能力是值得探究的问题。

本文以 Ｇ省 １５个欠发达地市所属 ９４个县区人民调解政策执行为案例，对政策执行效度做规则内检

验，发现在欠发达地区以政治动员模式执行政策，容易产生政策执行偏差。由此构建理论解释框架，结合

实践探究其成因。

二、文献梳理

政治动员模式下的政策执行主要包括目标传递和任务分配、方案实施、考核评价三个阶段，政治权威

所产生的政治势能作用贯穿整个过程［６］

。已有研究从组织和行为视角解释了其运作机理，周雪光等［３］认

为在行政组织内部委托方掌握着政策的目标设定权、检查验收权和激励分配权，通过向管理方和承包方施

加政治权威，传递可信承诺与压力信号，推动地方政府按中央政府意图执行政策。杨爱平［７］认为在动员

过程中，上级党委或政府通过目标设立、行政包干、会议推动、绩效考核等一系列压力策略，强力推动下

级政府执行政策。由此可知，在政策执行过程中，政治动员模式与常规模式大不相同，政治动员模式具有

以领导层为动员主体［８］

、以政治权威为动力源［９］

、以绩效考核为运作导向［１０－１１］

等特点。对政治权威作用

的认识存在大相径庭的两种观点：肯定方认为通过政治权威能够促进政策资源充分配置、明晰政策目标、

提高政策执行效率［１２－１４］

；否定方则提出借助政治权威虽有助于提升政策执行的效率，但也容易使政府间

财权与事权配置失衡加剧［１５］

，该模式下 “事权下放”，从而进一步激化与分税制所产生的 “财权上集”

效应之间的冲突［１６］

。

财政专项转移支付是平衡政府财权与事权的重要工具［１７］

，也是以政治动员模式推动政策执行的主要

手段，有助于内部化地方政府外溢性成本［１８］

，对地方政府产生财政收入 “粘蝇纸效应”，进而发挥政策

执行的作用［１９－２０］

。上级政府进行专项转移支付时往往要求下级政府安排财政配套资金［２１］

，从而使政治权

威得以产生提高下级政府政策执行效能的作用。然而，财政专项转移支付中的下级政府财政资金配套在实

践中也有消极作用。刘圣中等［２１］发现专项转移支付在欠发达地区实施过程中，上下级政府间存在 “钓

鱼”与 “反钓鱼”博弈。因下级政府财政自给率较低，处于 “吃饭财政”水平，导致专项转移支付资金

时常被挪用，财政资金虚假配套，以致财政专项转移支付难以发挥应有作用。

为实施人民调解政策而设立的财政专项转移支付，其支出绩效必然受人民调解工作中所存问题的影

响。费艳颖等［２２］

发现在人民调解工作中推广 “枫桥经验”时，存在调解机构建设不足、调解机制运行配

１００ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

套性不够的缺陷。赵静波［２３］

认为基层矛盾纠纷复杂性增强、调解人员选拔和工作开展缺乏长效机制、人

民调解工作条件差等阻碍人民调解工作的开展。何阳等［２４］提出我国人民调解员在技术监督、工作环境、

薪酬、职业发展机会、职业安全感等方面均有所不足，这些保健因素存在的问题挫伤了调解员工作积极

性。因此，加强调解组织建设、调解员队伍建设、调解工作保障等是推动人民调解工作开展的着

力点［２５－２６］

。

既有研究概括了政治动员模式下政策执行的特点和运作机制，分析了财政专项转移支付在该模式下的

运转机理，但对地方财政能力不足产生的影响关注不够，尚不能较好回答在财政支出不足条件下，政治权

威能否依然有效转化为政策执行能力。对人民调解政策执行情况的研究虽发现了实践障碍，但较少从政策

过程视角予以审视，以便有效阐释实践障碍的成因和提出对策建议。

三、政策执行的分析模型

政策环境、政策资源、政策目标、政策方案、政策行为等是执行政策的必备要素，要素间的交互

作用方式 构 成 政 策 执 行 模 型。Ｓｍｉｔｈ［２７］的 政 策 执 行 模 型、Ｒａｂｉｎｏｖｉｔｚ等［２８］的 政 策 执 行 循 环 模 型、

Ｍｃｌａｕｇｈｌｉｎ［２９］

和 Ｇｏｇｇｉｎ等［３０］

基于合作行为所构建的政策执行模型、Ｍａｚｍａｎｉａｎ等［２］

的政策执行综合模

型等四种模型在政策分析中较多使用。

Ｓｍｉｔｈ的政策执行模型将政策执行视为理想化政策嵌入政策环境的过程。政策方案制定者、政策执行

者、政策目标群体等之间的共识程度与行动协同水平对政策执行具有关键性影响。该模型的缺陷在于实践

中政策主体与政策客体之间一般存在信息不对称，导致各自的行为逻辑起点与前提存在差异，甚至出现逻

辑冲突，削弱了该理论解释力。

Ｒａｂｉｎｏｖｉｔｚ等的政策执行循环模型认为政策执行是拟定政策执行纲领、将政策执行所需要的资源分配

给政策执行者和监督三个阶段不断循环的过程，其间目标的显著性、可利用资源的特点与供给量、政策执

行程序的复杂性等环境条件具有重要影响。该模型强调资源的重要作用，但以政策主体与客体间存在共识

为政策执行基础值得商榷。政治动员模式下政策主体与客体间虽存在集体行动，但不一定形成共识。

Ｍｃｌａｕｇｈｌｉｎ认为政策执行的有效与否从根本上取决于政策主体与政策客体间的行为调适，其缺陷在于

认为政策主体作为政策的执行者，是上令下行的被动接受者，而政策客体的反馈信息直接影响政策，该观

点与事实出入较大。Ｇｏｇｇｉｎ等的府际政策执行沟通模型强调上下级政府之间在政策执行过程中并非命令

与服从关系，基层政府政策能力直接影响政策执行结果，执行过程中府际间存在相互适应与政策学习。政

治动员模式下上下级政府正是命令与服从关系，该模型的不足之处在于难以有效解释该种情形下的政策执

行机理。

Ｍａｚｍａｎｉａｎ等的政策执行综合模型将影响政策执行的因素分为基于政策问题的可处理性、政策规制能

力、影响政策执行的非政策因素三类，分阶段研究这些因素的影响机理。该模型提出明确的政策指令、充

分的财政资源、征募执行的人员等因素对政策规制能力具有重要影响，但在政治动员模式下，构成模型重

要组成部分的非政策因素，如媒体对议题的持续关注程度等作用相对较小。

综上所述，政策行为分析需要建立于同一逻辑起点以强化逻辑自洽。财政支出是关键性政策资源，技

术视角下相关财政支出情况基本反映政治动员模式下的政策执行过程。政策主体和客体财政支出这一具体

政策行为既贯穿政策执行过程，又关联密切，适于被设置为分析的逻辑起点。由此，以 Ｓｍｉｔｈ的政策执行

过程模型为基本架构与分析维度，针对政治动员模式的特点，吸取另外三种模型的优点，构建出政策执行

分析框架 （见图 １）。

第 ６期 王福涛 等：政治动员、政策资源与政策执行偏差 １０１

图 １ 政策执行分析框架

以政治权威传递与财政支出为逻辑起点，以政策过程为分析路径，将政治动员模式中的政策执行主体

划分为决策机构 （中央或省政府）、中介执行机构 （市县政府）、基层执行机构 （乡镇政府）和执行者，

将执行要素划分为政策目标、政策主体行为和财政资源。在政治动员模式下，决策机构借以政治权威向中

介执行机构下达政策目标，以专项转移支付方式投入政策资源；中介执行机构为专项转移支付进行本级配

套，在制定执行方案后将其与政治权威同时向下传递；基层执行机构在收到执行方案和压力信号并获取政

策执行资源后，组织引导执行者实施，输出政策结果；其后，决策机构获取政策反馈，进行绩效考核，政

策周期结束。政策执行的财政资源由专项转移支付 （政策资源投入）和地方资金配套构成，用作基层执

行资源和执行者薪资待遇 （政府购买服务），构成保障基层执行机构办公条件和执行者稳定性与专业化的

基础。决策机构所制定政策目标的明确性、中介执行机构的财政能力、基层执行机构的办公条件和执行者

队伍是影响政策执行与政治权威向政策执行能力转化的重要因素。本文将以此框架对 Ｇ省欠发达地区人

民调解政策的执行展开分析，对执行偏差进行测度与归因，探究在财政能力较弱地区政治权威能否有效转

化为政策执行能力这一问题。

四、Ｇ省欠发达地区人民调解政策执行实践

（一）政策背景及方案概述

２０１８年 ３月中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了 《关于加强人民调解员队伍建设的意见》

（以下简称 《意见》），中央政法委等六部门随后联合印发通知，要求各地推动人民调解员队伍建设。为落

实中央 “把矛盾化解在基层”的政治目标，同年 ９月，Ｇ省先后出台了 《坚持发展 “枫桥经验”实现矛

盾不上交三年行动实施方案》（以下简称 《人民调解实施方案》）、《关于加强人民调解员队伍建设的实施

意见》（以下简称 《队伍建设实施意见》）等专项政策，并以会议等形式在全省范围内逐级传达，设立了

专项考核指标和监督反馈机制，要求省内各级司法行政机关提高政治站位，集中资源，切实执行人民调解

专项政策，保障政治目标完成。

Ｇ省发达地区财政资源充足，Ｇ省要求其所需财政等执行资源由自身投入解决。在政策执行过程中，

发达地市财政平均增加本级财政司法支出额近 １４００万元①，人民调解工作的资源保障较为充足。１３个欠

发达地市的 ９４个县区因可用财政资源相对较少，人民调解工作条件薄弱，调解委员会及调解员数量不达

标等问题较突出。Ｇ省在民生实事 （健全社会矛盾纠纷化解）项目基础上设立人民调解政策财政专项资

金，２０１８—２０２０年间每年向 ９４个欠发达县区下拨专项转移支付共计 ５０００万元 （见图 ２），为其政策执行

提供基本保障。同时对该地区市县两级政府作出财政配套等规定，以弥补执行过程中政策资源不足。“调

解员队伍建设”和 “调解组织建设”是 Ｇ省人民调解政策的主要任务 （见表 １），专项财政资金分为四项

主要类目与之匹配。其中，“聘人员费”和 “以案定补”用于 “调解员队伍建设”，构成调解员的 “基本

① 根据 Ｇ省各市财政局官网公开的 ２０１９年市级财政预算决算报告整理计算得出。

１０２ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

工资 ＋绩效补贴”，由各县区司法局负责使用，以政府购买方式聘请调解员，充实基层调解队伍，提高调

解队伍专业化水平。“规范／指导费”和 “调解工作费”用于 “调解组织建设”及调解经费支出，由各乡

镇司法所具体使用，以完成调解组织规范化建设。在政策执行中，欠发达地市虽平均增加本级财政司法支

出额近 ３８０万元①，但人民调解政策的执行仍存在较大资源缺口。以政治权威传导政治压力，调动欠发达

地区投入诸如组织力量等资源，替代财政资源投入以保障政策执行成为选择。

图 ２ Ｇ省 ２０１９年人民调解专项转移支付使用类目及资金分配

注：数据来源于 Ｇ省司法厅。

表 １ Ｇ省人民调解政策主要目标任务及具体内容

目标任务／绩效指标 具体内容

调解员队伍建设

优化人民调解员队伍结构

强化对人民调解员的培训

组建调解信息员和志愿者队伍

调解组织建设

健全管理制度

建立等级评定制度

强化培训指导

绩效指标

“以案定补”中增加地方投入

每个街道或社区 （村）建设不少于 ２个调解组织

案件调解成功率不低于 ９５％

资料来源：Ｇ省司法厅人民调解相关政策文件。

综上所述，Ｇ省人民调解政策在欠发达地区采用政治动员模式，将人民调解作为专项政治任务，制定

相关政策和方案，通过政治权威传导政治压力自上而下推动政策在全省内实施。不同的是，Ｇ省在发达地

区并未投入财政资源，发达地区自身可以为人民调解提供充足的财政资源保障。而在欠发达地区，虽以专

项转移支付和配套弥补财政资源，但其政策资源缺口仍然存在，政治权威的替代作用由此发生。

（二）政策执行中存在的主要偏差

对 Ｇ省欠发达地区其中的三个地市三级政府的司法部门负责人进行半结构化访谈，以 “规则内检验”

方法，用政策执行实践比照政策目标任务，并结合绩效考核结果，发现 Ｇ省欠发达地区人民调解政策在

执行中存在以下偏差：

第一，地方未按规定落实资金配套。Ｇ省在下拨专项转移支付资金时要求地方政府应对专项资金进行

配套，将 “以案定补”中增加地方财政投入纳入 ２０１９年人民调解工作绩效考核指标。但在政策执行中，

有 ５０％以上的地市和县区并未对省级专项资金进行本级配套。

第二，调解组织运作不规范。《人民调解实施方案》要求加强乡镇人民调解组织建设，将其作为提升

人民调解工作规范化和法制化的平台。但欠发达地区有近 ８０％的县区司法局反映，乡镇人民调解组织所

做的卷宗不规范，导致人民调解结果缺少应有法律效用，人民调解组织运行缺少相应管理规章，未按要求

对人民调解员进行等级评定和奖惩，组织效能有待提升。

第三，调解员队伍建设滞后。《队伍建设实施意见》中明确要求 “调解员应具有一定文化水平、政策水平

和法律知识”“不断提升人民调解员专业化水平”。但欠发达地区有近６０％的县区司法局反映，其所能聘请的调

解员的综合素质和业务能力参差不齐，现有调解员年龄结构存在断层，调解员队伍的稳定性较差。

（三）产生政策执行偏差的原因

１地方政府财力难以满足财政配套要求

理论上，专项转移支付制度及其所衍生出的财政配套机制使上下级政府间建立财政支出上的强关

联［３１］

，上级政府通过专项转移支付和财政配套机制以资金统筹的方式吸纳下级政府财力资源，以政治权

威为势能引导政策资源配置，带动下级政府参与公共问题治理，保障政策执行能力与政策目标相匹配。Ｇ

省 ２０１８—２０２０年连续三年向省内欠发达地区每年下拨 ５０００万专项转移支付资金并要求相应配套，目的

① 根据 Ｇ省各市财政局官网公开的 ２０１９年市级财政预算决算报告整理计算得出。

第 ６期 王福涛 等：政治动员、政策资源与政策执行偏差 １０３

是借此补充整合政策资源，引导地方政府执行行为，推动人民调解政策的实施。

但实践中，配套并非合理化的机制［３２］

，配套要求多未被地方政府完全兑现，其整合和引导功能的发

挥不甚理想［３１］

。Ｇ省欠发达地区财政自给率低 （见图 ３），远低于 ２０１９年全省财政收支比 ７３％。政府的

基本运行依赖上级政府的转移支付，财力不足使其需对资金安排进行考量，地方政府 “不仅要为这一年

度的公务员工资发愁，还要考虑为专项政策进行资金配套，肯定要首要满足前者”① （访谈编号：

ＭＭ２０２００６０９Ｑ３）。加之 Ｇ省仅要求 “各市县政府应进行相应配套”，未明确配套比例和相应奖惩措施，

配套要求具有较大弹性，为专项资金进行配套成为欠发达地区政府的次要选择，有超过 ５０％的地市未进

行配套 （见图 ４），政策执行可用资源相对减少。

图 ３ ２０１９年 Ｇ省 １５地市一般公共预算财政收支比

注：资料来源于 《Ｇ省 ２０２０统计年鉴》；财政收支比为该地一般公共预算收入占一般公共预算支出的比例。

图 ４ ２０１９年 Ｇ省 １５地市人民调解专项资金接收与配套情况

资料来源：Ｇ省人民调解政策绩效考核数据。

Ｇ省人民调解政策的资金方案设计与地方财政状况存在矛盾，地方财政配套难以落实，政策资源统筹

受政策资源总量所限导致效能减弱，使政治权威向政策执行能力的转化缺少资源保障，执行机构的政策执

行能力难与政策目标适配，影响了政策目标任务的实施，产生执行偏差。

２事权与财权不适配导致地方行政职能部门超负荷运转

乡镇政府在基层社会治理中发挥着基础性作用，以组织视角来看，县区政府在政策压力和政策目标的

传递过程中，把相关责任层层下压，搭便车式地顺带 “打包”给乡镇政府［３３］

，乡镇政府及其职能部门是

① 资料来源于三个地市三级政府的司法部门负责人的半结构化访谈记录，下同。

１０４ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

压力的最后承接者。从财政视角来看，乡镇政府不具有自创税收的合法性，资源分配绝对权力掌握在上级

政府手中，乡镇政府对县区政府形成了较大的财政依赖。

Ｇ省欠发达地区各县区司法局将人民调解任务下达至乡镇司法所，但对于调解工作的范围，８０％以上

的县区司法局并未作出具体规定，致使在政策执行中 “基层医疗纠纷调解、交通纠纷调解等其他部门的

专业性工作也纳入到了人民调解范围” （访谈编号：ＭＨ２０２００６０９Ｑ３），作为人民调解员与人民调解组织

的指导机构，乡镇司法所的职责范围也随之不断扩大。但 “（乡镇）存在较多 ‘一人所’，文件规定有 ２

个编制，但实际上司法所只有 １个人”（访谈编号：ＭＧ２０２００６０８Ｑ８）。人员配置较少，加之人民调解专项

资金下 拨 至 乡 镇 司 法 所 的 办 公 经 费 不 足，且 “工 作 做 起 来 有 许 多 想 不 到 的 开 销” （访 谈 编 号：

ＪＰ２０２００６０８Ｑ６），使得乡镇司法所在事多人少钱不够状况下执行人民调解政策。为完成上级政府分配的绩

效任务，乡镇司法所采取变通式或象征式执行等行为策略，将注意力更多地集中在 “目标责任制下”［１２］

的规定考核指标，注重完成绩效考核的数量指标，忽视了对调解组织和调解队伍规范化的指导，导致

“基层调解组织缺少相应规章，调解员队伍也没有成文的淘汰和奖励办法” （访谈编号：ＪＰ２０２００６０８Ｑ８），

使政策绩效指标 “达量”，政策结果却 “不达标”。

工作繁重、人手不足和资源有限成为人民调解政策在基层执行的条件阻滞，政治权威不能改变政策资源

紧缺的客观条件，难以转化为有效完成政策目标任务的执行能力，产生了调解组织运作不规范等执行偏差。

３综合待遇欠佳导致调解员队伍建设滞后

执行者是政策执行末端的个体，处于基层并直接与目标群体互动［３４］

，执行者的执行行为构成政策实

践的具体过程［３５］

，其综合素质和业务能力是影响政策结果产出的重要变量。从人民调解实践来看，经济

高速发展使社会矛盾日益复杂，基层纠纷内容愈加专业化，纠纷诉求愈加复杂化，对人民调解员的数量和

专业化也提出了更高要求［３６］

。拥有业务能力过硬、稳定性强的调解员队伍是人民调解政策目标实现和工

作深入开展的必需条件，而岗位吸引力是实现该条件的必要前提。

由于缺少地方财政的配套资金，Ｇ省欠发达地区人民调解政策的执行经费中可用于人民调解员聘

任和培训的费用不足，人民调解员队伍建设面临资金困境。在调解员聘任方面，各地市所能提供给调

解员的月基本工资与当地月最低工资标准相近，远低于非私单位职员平均工资 （见图 ５），加之缺少

“五险一金”等劳动保障性待遇，使得人民调解员岗位 “薪酬标准对素质相对高的 （人）没有吸引力”

（访谈编号：ＭＧ２０２００６０８Ｐ２）。但为满足 “每个乡镇 （街道）聘请 １名专职调解员”的考核要求，各地

选择了降低标准聘任调解员，使得所聘调解员自身业务能力差，无法深度参与基层纠纷案件的调解，很难

拿到设定的绩效补贴。“基本工资 ＋绩效补贴”双不足使现有调解员队伍流动性增加，队伍稳定性无法得

到保障，沉淀下来的调解员大多数不合要求。“所聘调解员专业化水平低”和 “调解员队伍稳定性差”成

为阻碍 Ｇ省人民调解工作深入开展的突出问题。聘任专业人士和加强调解员培训是提升调解员专业化水

平的有效方法，但专业人士 “没有资金支持，很难请得动” （访谈编号：ＪＰ２０２００６０９Ｑ２）， “培训经费短

缺，使培训频次和效果均无法保证” （访谈编号：ＭＡ２０２００６０８Ｑ６），提高调解队伍专业化的实践方法无

法在欠发达地区有效应用。

图 ５ ２０１９年 Ｇ省 １５地市人民调解员月基本工资情况

资料来源：Ｇ省人民调解政策绩效考核数据及 Ｇ省人社厅公开数据。

第 ６期 王福涛 等：政治动员、政策资源与政策执行偏差 １０５

政府购买是体制内外进行资源交换的市场交易过程［３７］

，而政治权威无法由体制内向外扩散，左右市

场交易的合意行为。Ｇ省欠发达地区的购买需求与其所能提供的资源间出现了矛盾，而政治权威无法从根

本上解决这一矛盾，也就难以有效提升调解队伍的稳定性与专业化，推动人民调解工作深入开展，产生了

调解员队伍建设滞后等执行偏差。

Ｇ省在欠发达地区人民调解政策的实施中采用了政治动员模式，预想通过专项转移支付方式统筹政策

资源，将政治权威转化为政策执行能力，以实现政策目标。但政策实践中，欠发达地区市县政府因财力不

足无法为专项资金配套，使调解政策执行的政策资源总量相对减少。政策资源紧缺使基层工作经费短缺，

乡镇司法所集中资源于考核中的数量指标，在政策执行中采用了变通式或象征式执行策略，调解组织建设

不规范等偏差由此产生。政策资源紧缺还使聘任和培训调解员经费短缺，调解员队伍稳定性和专业化难以

提升，产生了调解员队伍建设滞后等偏差。综上，在 Ｇ省欠发达地区人民调解政策执行中，地方财力不

足、事权与财权不适配、调解员综合待遇欠佳是导致政策执行产生偏差的主要原因。

五、对政治动员作用在政策执行过程中受阻的讨论

政策目标因政策环境的复杂性与多样性而无法具体化，模糊性成为其基本属性［３８］

，增加了政策执行

机构的行政自由裁量权。政策目标如何转化为政策执行机构的组织目标，是政策宏观执行的重要问题之

一。政策执行机构组织目标与政策目标出现分歧时，组织目标选择偏好使政策执行机构行使行政自由裁量

权过程中更易强化，甚至选择相背的目标予以对抗［３９］

。政治动员模式下政策执行机构受政治权威影响，

较少出现对抗行为，但其自由裁量权对执行过程的影响依旧不容忽视。在政策实践中，政策执行机构通过

自由裁量权将组织其他目标 “打包”政策执行方案中，借助政策资源完成组织其他任务，使政策内容不

断扩大，政策方案及执行过程愈加复杂，政策资源需求不断上升，导致政策资源投入的有限性和政策目标

聚焦之间产生矛盾，制约了政策有效执行。政策目标模糊性成为政治动员模式下影响政治权威转化为政策

执行能力的重要原因。

资源依赖理论及相关研究认为，组织无法自给自足，需从外部获取资源以维持自身运转［４０］

。资源是

约束组织执行政策的重要因素［４１］

，具有客观性与不可替代性，充足的财政资源是政策有效执行的必要条

件［２］

。政治动员模式下专项转移支付及配套机制是实现财政资源投入多级化和保证政策资源投入充分的

重要路径［４２］

，但并非总能有效运行。政治权威虽可提高执行机构的主观积极性［４３］

，但并不能改变地方财

政能力较弱等客观条件以促使地方政府履行财政配套，也不能完全替代人力、财力等刚性投入，配套资金

缺位引发的政策资源短缺难以避免，政策执行难以有效进行。地方财政资源的紧缺性严重制约了政治权威

对整体政策资源的有效配置及其向政策执行能力的转化。

在从决策到执行过程中微观执行极为重要，基层执行机构必须考虑如何把中介执行机构的政策执行方

案适应于具体执行过程，这种适应性选择包含非执行、同化、技术学习和相互适应等形态，相互适应才会

使政策执行产生最有效的结果［３９］

。但在财政能力较弱地区，受地方财政能力所限，组织规模小、资源和

人员配置不足等构成了基层执行组织的基本特征，且其往往面临着一职多责等状况，基层执行组织精力分

散、行政能力不足与专业化水平低等问题凸显。在政策方案内容复杂及政策资源紧缺的约束下，薄弱的基

层执行组织只能在多种政策目标任务中进行选择排序，致力于完成绩效的定量目标而忽视政策效果产

出［４１］

。这显然相悖于微观执行的良性互动过程，削弱了政治权威的作用，抑制了其向政策执行能力的转

化，难以使政策执行产生最有效的结果。

总而言之，政策目标模糊性、财政资源紧缺性和基层组织薄弱性等是政治动员模式下影响政治权威向政策

执行能力有效转化的主要原因，成为在财政能力较弱地区推动政策有效执行所不可回避、亟待解决的问题。

六、结 语

政治动员是我国常用的政策执行方式之一，在财政能力较弱地区，政治权威传递的政治压力并不能使

其在政策执行中摆脱财政资源总体不足的困境，政治权威对政策资源投入的替代作用并未达成实效，未能

有效转化为政策执行能力。政策目标模糊性、财政资源紧缺性和基层组织薄弱性等仍是实践中制约财政能

力较弱地区政策执行的主要原因，易使政策执行产生偏差。

１０６ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

把控目标细化过程、制订合理配套比例和优化政策执行方式是提高财政能力较弱地区政策执行效度的

可能路径。对地方政府的执行行为做事前控制，对其政策方案作出内容审核，以把控目标细化的过程。合

理制订配套比例，适当提升财政转移支付比例，优化政策资源投入结构，动态调整资源分配，以保持资源

投入与执行实践间的高度关联。加强对行政人员的行政能力培训，对政策执行作出事中监督与指导，以提

高政策执行效率。以过程控制为主要逻辑，以执行构成要素为切入点，结合地区情景特征是其中要义。

如何在财政等资源有限的背景下实现对复杂社会事务的治理，是国家治理能力现代化必须要面对的课题。

除本文探讨的人民调解政策外，其他政策在财政能力较弱地区的推行也可能遇到类似问题，以此提供参考。

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［３５］ 刘伟忠 基层公务员的政策执行：类型、内在风险与规范策略 ［Ｊ］．贵州社会科学，２０１７（１０）：４－９．

［３６］ 钟杨，韩舒立 行政吸纳与治理资源的生成：基于人民调解专业化的研究 ［Ｊ］．行政论坛，２０２０（１）：９９－１０７．

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［３８］ ＭＡＴＬＡＮＤＲＥＳｙｎｔｈｅｓｉｚｉｎｇｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ：ｔｈｅａｍｂｉｇｕｉｔｙｃｏｎｆｌｉｃｔｍｏｄｅｌｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ［Ｊ］．

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［４０］ ＰＦＥＦＦＥＲＪ，ＳＡＬＡＮＣＩＫ Ｇ ＲＴｈｅｅｘｔｅｒｎａｌｃｏｎｔｒｏｌｏｆｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ：ａｒｅｓｏｕｒｃｅｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ［Ｊ］．Ｓｏｃｉａｌ

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［４１］ 刘焕，吴建南，徐萌萌 不同理论视角下的目标偏差及影响因素研究述评 ［Ｊ］．公共行政评论，２０１６（１）：１５１－１７１．

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政策评论，２０２０（４）：５２－５９．

ＰｏｌｉｔｉｃａｌＭｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎ，ＰｏｌｉｃｙＲｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄＰｏｌｉｃｙＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎＤｅｖｉａｔｉｏｎ

—ＡＣａｓｅＳｔｕｄｙｏｎｔｈｅＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆＰｅｏｐｌｅｓ

ＭｅｄｉａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙｉｎｔｈｅＵｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄＡｒｅａｓｏｆＧＰｒｏｖｉｎｃｅ

ＷＡＮＧＦｕｔａｏ ＤＵＡＮＺｉｗｅｉ ＸＩＥＹｕａｎｙｕａｎ

（ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＳｏｕｔｈＣｈｉｎａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ５１０６４０，Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｔｈｅｍｏｄｅｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｍｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎ，ｐｏｌｉｔｉｃａｌａｕｔｈｏｒｉｔｙｉｓｏｆｔｅｎｕｓｅｄｔｏｔｒａｎｓｍｉｔｐｏｌｉｔｉｃａｌ

ｐｒｅｓｓｕｒｅｔｏｍａｋｅｕｐｆｏｒｔｈｅｌａｃｋｏｆｐｏｌｉｃｙｒｅｓｏｕｒｃｅｓ．Ｗｈｅｔｈｅｒｔｈｅｓｕｂｓｔｉｔｕｔｉｏｎｅｆｆｅｃｔｃａｎｂｅｅｆｆｅｃｔｉｖｅ

ｄｉｒｅｃｔｌｙａｆｆｅｃｔｓｔｈｅｖａｌｉｄｉｔｙｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．Ｔａｋｉｎｇｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｐｅｏｐｌｅｓｍｅｄｉａｔｉｏｎ

ｐｏｌｉｃｙｉｎｕｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄａｒｅａｓｏｆＧ Ｐｒｏｖｉｎｃｅａｓａｎｅｘａｍｐｌｅ，ｔｈｉｓｐａｐｅｒｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅｉｍｐａｃｔｏｆｔｈｅ

ａｂｏｖｅｓｕｂｓｔｉｔｕｔｉｏｎｏｎｔｈｅｖａｌｉｄｉｔｙｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．Ｔｈｅｓｔｕｄｙｆｏｕｎｄｔｈａｔｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆ

ｔｈｅｐｅｏｐｌｅｓｍｅｄｉａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙｉｎＧ Ｐｒｏｖｉｎｃｅｂｙｐｏｌｉｔｉｃａｌｍｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎｍｏｄｅｄｉｄｎｏｔｇｅｔｒｉｄｏｆｔｈｅ

ｄｉｌｅｍｍａｏｆｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔｐｏｌｉｃｙｒｅｓｏｕｒｃｅｓｉｎｕｎｄｅｒｄｅｖｅｌｏｐｅｄａｒｅａｓ，ａｎｄｔｈｅｓｕｂｓｔｉｔｕｔｉｏｎｅｆｆｅｃｔｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌ

ａｕｔｈｏｒｉｔｙｏｎｐｏｌｉｃｙｒｅｓｏｕｒｃｅｓｉｎｐｕｔｄｉｄｎｏｔａｐｐｅａｒ．Ｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｍｏｄｅｌｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｉｓ

ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｅｄｆｒｏｍ ｔｈｅｄｉｍｅｎｓｉｏｎｓｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌａｕｔｈｏｒｉｔｙａｎｄｐｏｌｉｃｙｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ａｎｄｔｈｅｒｅａｓｏｎｓａｒｅ

ａｎａｌｙｚｅｄ．Ｔｈｅｎ，ｉｔｉｓｐｒｏｐｏｓｅｄｔｈａｔｔｈｅｋｅｙｔｏｉｍｐｒｏｖｉｎｇｔｈｅｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓｏｆｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｕｎｄｅｒｔｈｅｍｏｄｅｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｍｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎｉｓｔｏｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆｐｏｌｉｃｙｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓｉｎｄｅｔａｉｌ，

ｒｅａｓｏｎａｂｌｙ ｓｅｔｔｈｅ ｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎ ｏｆｔｒａｎｓｆｅｒｐａｙｍｅｎｔｆｕｎｄｓ， ａｎｄ ｏｐｔｉｍｉｚｅ ｔｈｅ ｍｏｄｅ ｏｆｐｏｌｉｃｙ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： ｐｏｌｉｔｉｃａｌｍｏｂｉｌｉｚａｔｉｏｎ； ｓｐｅｃｉａｌｔｒａｎｓｆｅｒｐａｙｍｅｎｔｓ； ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｄｅｖｉａｔｉｏｎ；

ｐｅｏｐｌｅｓｍｅｄｉａｔｉｏｎ

华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版 ）

第 ２３卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｏｕｔｈＣｈｉｎａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｖｏｌ２３ Ｎｏ６

２０２１年 １１月 （ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅＥｄｉｔｉｏｎ） Ｎｏｖ ２０２１

收稿日期：２０２１－０７－１６

基金项目：教育部人文社科青年基金 （１３ＹＪＣ６３００９１）。

作者简介：刘江 （１９８１—），男，博士研究生，副教授，研究方向为政府回应、政府与公民关系。

·公共管理·

流程透明度与政府网络回应绩效

———基于首长信箱的探索性分析

刘 江

（福州大学 阳光学院，福建 福州 ３５００１５；台湾政治大学，台湾 台北 １１６０５）

摘 要：为弥补现有文献尚未探讨流程透明度与网络回应绩效两者关系的缺失，基于服务品质

ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表建构政府网络回应绩效评估体系，以首长信箱为对象，设计单一组后测设计实验，以

跟踪观察方式收集实证数据，进而对两者间关系进行实证检验。分析发现，政府网络回应绩效显现分

群样态，“网络截访”突出，流程透明度呈现以低度透明为主体的两极分化；流程透明度对网络回应

绩效具有显著的影响力；两者间展现出三种关系样态，隐含了照章办事、声誉塑造考量、依靠道德自

觉三种行动逻辑；此外，制度承诺对网络回应绩效仅具有限影响。建议重视流程透明度在网络回应服

务中的程序价值，尤其要强化网络回应服务的流程约束与正式制度激励。

关键词：首长信箱；政府回应；回应绩效评估体系；流程透明度；网络回应绩效

中图分类号：Ｄ６３－３ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００９－０５５Ｘ（２０２１）０６－０１０８－１１

ｄｏｉ：１０１９３６６／ｊｃｎｋｉ１００９－０５５Ｘ２０２１０６０１２

一、引 言

现代信息通信技术的迅猛发展推动了电子政务的快速成长，各国政府越来越倾向于通过电子政务提供

在线服务［１］

，尤其是随着新公共管理理论对顾客导向理念的倡导，公共部门与公众之间借助互联网建立

更直接的联系，政府迅速、公开地对公众诉求作出反应越来越成为公共管理的发展趋势。电子政务的发展

重心从以政府为中心的硬件投入与平台搭建［２］

转向以公众为中心的互动交流［３］

与诉求解决。

在此背景下，近几年我国政府在增加电子政务硬件投入的同时，强化了公众网络问政 （网络信访）

与政府网络回应的实践探索，“互联网 ＋政务服务”逐渐成为公共服务的新样态。中共中央办公厅、国务

院办公厅在其印发的 《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》 （以下简称 《意见》）中提出

“实行网上受理信访制度……全面推进信访信息化建设，建立网上流转、网下办理的群众信访事项办理程

序”，鼓励公众选择网络信访，并以网络信访取代传统信访。从技术角度看，信息通信技术的广泛应用不

仅让交互沟通更为便捷，还改变 “传统政治参与方式和政治过程的隐秘性和封闭性”［４］

惯性，网络渠道让

“问事于政府”的公众诉求表达与 “问计于社会”的政策沟通有机整合，进而使 “技术吸纳行政”［５］

成为

可能。不过，要想网络信访替代效应发生，仅有基础条件是不够的，提供公众所需的优质网络回应服

务———畅通的互动场域与妥善解决公众诉求———才是关键要件。然而，现有研究表明，即便在政府搭建

的 “政民互动”平台上，政府端的互动意愿也较为有限，公众问政常常沦为 “单向度独白”，或流于形

式。网络信访虽减少了公众舟车劳顿的负担，但网络回应绩效与传统信访相比未有显著提升，因而非但难

第 ６期 刘江：流程透明度与政府网络回应绩效 １０９

以产生网络信访替代效应，还可能衍生网络信访向传统信访的回流态势［５］

。

鉴于网络回应服务在电子政务建设中的关键地位，特别是针对我国当前网络信访服务过程中的现实问

题，国务院进一步发布 《关于加快推进 “互联网 ＋政务服务”工作的指导意见》，该指导意见明确提出

“畅通互联网沟通渠道，充分了解社情民意……针对涉及公共利益等热点问题，及时回应社会关切”。可

见，网络信访服务在政民沟通与政府回应领域被寄予厚望，但如何才能让网络信访服务取信于民呢？《意

见》给出了 “大力推行阳光信访……实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明

度和公正性”的路径指导，而政府网络回应过程及结果 “可查询、可跟踪、可督办、可评价”，意即本文

所言的 “流程透明度”。换言之，《意见》认为，政府网络回应服务流程的公开透明是政府网络回应绩效

的重要解释变量。果真如此吗？本文试图加以检验。

作为公共部门重要支柱［６］

、民主治理关键组成［７］

、善治决定性因素［８］的政府透明度，长期以来备受

理论界的青睐，并日益成为公众生活中 “无条件使用”的必需品［９］

。公众对公共信息需求的增加，让政

府管理者面临越来越大的供给压力。而电子政务的普遍采用，让政府透明度逐渐从政治理念变成日常实

践，公民由此可更好地理解公共服务流程［１０］

。 “公民能够在多大程度上清楚地了解政府服务流程的运

作”［１１］

也成为电子政务条件下政府透明度的具体展现。

近年来，我国以政府网络回应为核心内容的网络信访取得了一定的进展，但也面临 “向传统信访回

流”［５］

的现实困境，这就迫切要求找到让公众对政府网络回应服务形成 “顾客粘性”的解方，其关键在于

如何让公众获得优质的网络回应服务或感知良好的网络回应绩效，流程透明度会是良好的解方吗？现有研

究鲜有讨论，流程透明度通常被当作政府网络回应绩效的组成部分［１２］

，但如此处理可能掩盖了流程透明

度对网络回应服务的程序价值。鉴于此，本文试图弥补这一研究不足，围绕 “流程透明度是否会提升政

府网络回应绩效”这一核心问题展开探讨。

接踵而来的研究难题在于：如何评估政府网络回应绩效，绩效评估数据如何获取？现有研究对于政府

网络回应绩效的评估与衡量相对简单［１３－１５］

，所得的网络回应绩效数据缺乏代表性样本［１４］

、来源于虚拟化

情境［１５］

，难以客观反映政府网络回应服务的品质。因而在进行 “流程透明度与政府网络回应绩效”关系

讨论之前，须先建构出具有说服力的网络回应绩效评估体系，设计有效的网络回应绩效数据收集方法。对

此，本文试图以服务品质 ＳＥＲＶＱＵＡＬ（ＳｅｒｖｉｃｅＱｕａｌｉｔｙ）量表为基础建构网络回应绩效评估体系，以我国

电子政务最具权威性的网络互动平台———政府网站首长信箱① （以下简称 “首长信箱”）为研究对象，基

于单一组后测设计实验的跟踪观察收集实证数据，以期深入解析流程透明度对政府网络回应绩效的影响

因素。

二、政府网络回应绩效评估体系与研究假设

鉴于目前尚无成熟的网络回应绩效评估体系，本文以服务品质 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表为基础，建构政府网

络回应绩效评估体系。基于现有研究文献，对流程透明度与政府网络回应绩效之间的关系提出假设。

（一）基于 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表的政府网络回应绩效评估体系

政府网络回应绩效评估体系的建构由政府网络回应绩效评价框架的建立与指标权重衡量两部分工作组

成。就政府网络回应绩效评价框架而言，现有研究所给的测量方案较为简单，仅停留于回应与否、回应速

度与回应完整性等维度［１４，１６］

，难以反映政府回应服务品质的全貌。本文的政府网络回应绩效评价框架主

要基于 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表而设计，Ｐａｒａｓｕｒａｍａｎ、Ｚｅｉｔｈａｍｌ和 Ｂｅｒｒｙ开发的 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表已被证明是最广

泛应用的服务品质评价量表［１７］

。在 Ｐａｒａｓｕｒａｍａｎ等［１８－１９］

看来，服务品质的评定不仅针对服务结果，还包

含服务传递的过程。基于此，初期的 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表包含可靠性、反应性、胜任性、接近性、礼貌性、

沟通性、信赖性、安全性、了解性以及有形性等 １０个测量维度，其后 Ｐａｒａｓｕｒａｍａｎ等又将 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量

表简化为有形性、可靠性、反应力、确实性和同理心等 ５个测量维度。作为第一个系统性的服务品质量

① 即搭建于政府网站的各类首长信箱，如省长信箱、市长信箱、县长信箱等。

１１０ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

表，ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表从此成为评量服务品质的重要依据，不仅广泛用于商业服务领域，还被运用于警察

服务［２０］

、电子政务服务［２１］

、公共教育［１６］等公共领域。同时，Ｐａｒａｓｕｒａｍａｎ等［２２］认为，ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表

只需根据现实需要稍加修改，就可以适用于任何服务组织。以 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表为基础，参照相关文献，

基于资料收集的可及性考量，本文从反应性、同理心和可靠性 ３个维度入手设计政府网络回应绩效评价框

架，重点围绕政府网络回应的功能设置与互动服务设计指标内容，通过征询专家意见，筛选出政府网络回

应绩效评估指标，如表 １所示。

表 １ 政府网络回应绩效评估体系

目标层

准则层

维度 操作化定义 权重

指标层

维度 操作化定义 权重 总权重

首

长

信

箱

回

应

服

务

绩

效

反应性

同理心

可靠性

对问政者所提诉

求即时服务能力

与问政者交流，进一步

了解问政者需求并完善

回应服务的能力

提供回应服务的

可靠、专业程度

０３７

０１８

０４５

初始回应度 是否有初始回应 ０２６ ００９

回应速度 诉求信件提交与初始回应之间的时间

间隔

０３１ ０１２

回应质量 回应内容与诉求问题的关联度及诉求

解答处理程度

０４３ ０１６

反馈通道设置 初始回应后，为问政者提供反馈意见

通道的情况

０４３ ００８

互动设置 与问政者互动，进一步征询对问政者

反馈意见的情况

０２１ ００４

回应内容优化 经过进一步互动，对有瑕疵的初始回

应内容进行优化的情况

０３６ ００６

平台可及性 网络回应平台是否运行正常 ０２６ ０１２

问政可及性 问政信件能否提交 ０１７ ００８

服务可信度 是否有公开的回应案例 ０１８ ００８

问政可靠性 诉求信件是否删除 ０２２ ０１０

互动专业化 互动平台设置情况 ０１７ ００８

就评估指 －标的权重衡量而言，本文以层次分析法 （ＡＨＰ）制作政府网络回应绩效评价指标权重的

ＡＨＰ比较问卷，邀请专家 （学术专家与政府实务专家各 １０名）填答问卷，并通过 ＡＨＰ分析软件进行数

据运算和一致性检定，获得各级指标的权重值。评价框架与指标权重衡量有机结合，最终形成政府网络回

应绩效评估体系 （见表 １）。

（二）流程透明度与政府网络回应绩效之间的关系假设

为验证流程透明度对政府网络回应绩效的影响效果，排除流程透明度以外因素的干扰，本文将流程透

明度设为唯一自变量，将现有讨论提及的经济因素、制度安排、电子政务发展水平、区位因素、行政层

级、议题类型等因素［１３－１５］

设为控制变量。

现有研究虽鲜有探讨流程透明度与政府网络回应绩效之间的关系，但流程透明度与公共服务绩效、政

府透明度与电子政务服务绩效之间关系等议题的讨论，可为本文的研究提供启发。就流程透明度与公共服

务绩效之间的关系，学者的研究表明，服务流程透明度是促进政府提供一流服务品质的重要手段［２３］

，其

作用机理在于：透明的政府服务流程意味着政府将有更大程度的开放，降低信息不对称，强化问责和监

督，给予公众检查监督政府行为的机会［２４－２５］

，有助于让政府与公众的委托代理关系更加有效，进而提升

公共服务的绩效［２６］

；相反，低透明度将增加腐败的风险、寻租的机会，破坏社会规范并减少信任，难以

激励公务人员有效率且廉洁的工作［２７］

。简言之，流程透明度成为提升公共服务品质的重要影响因素［２８］

。

就流程透明度与电子政务服务绩效之间关系，研究发现，电子政务平台的流程透明度有助于增强公众对电

子政务服务的初步接纳［２９］

，降低电子政务服务的不确定性［３０］

，同时，Ｌｅｅ等［３１］

、单玲玲［３２］基于跨国数

第 ６期 刘江：流程透明度与政府网络回应绩效 １１１

据分析也证实政府透明度对电子政务绩效具有正向影响。

循着上述文献的研究逻辑，本文预期，流程透明度将给予公众跟踪观察政府网络回应服务的便捷机

会，这不仅可以形成政府公务人员提供高效回应服务的声誉激励机制，还可催生公众对于政府 “互联网 ＋

政务服务”服务承诺的检验监督机制。借由流程透明度而触发的声誉激励机制与检验监督机制，政府网

络回应绩效将会有正向的发展态势。因而，本文提出假设：流程透明度将正向促进政府网络回应绩效。

三、数据来源及变量测量

（一）单一组后测设计实验与数据来源

鉴于首长信箱在政府网络回应服务中的权威性，本文将其作为研究对象进行研究，以前述的政府网络

回应绩效评估体系为工具，以单一组后测设计实验的跟踪观察为手段，收集首长信箱回应绩效数据，被网

络问政的首长信箱相当于本文的受试者。之所以选择此研究方法，原因在于：第一，针对公众［３３］和政府

官员［３４］

展开的问卷调查法，存在问卷设置主观性、调查成本、抽样代表性等因素的限制［１４］

；第二，针对

单一问政平台 （苏州 “寒山闻钟”、广州市 １２３４５政府服务热线等）［３５－３６］

的样本数据进行文本分析，仅为

事后追踪与间接观察，在信息透明度不足的情况下，研究者难以了解回应服务的全貌；第三，研究者以问

政者身份借助政府部门 Ｅｍａｉｌ、在线互动平台开展网络问政，进而展开实验调查［１３，１５］

，这一方法可以搜

集第一手的政府回应数据，因而受到研究者的广泛青睐。

基于本文的目的，将流程透明度确定为自变量，根据程度差异，设定高度、中度、低度和不透明四种

刺激条件，将首长信箱回应绩效确定为因变量。为确切识别自变量与因变量之间的关系，将经济、制度安

排、电子政务发展水平、区位、行政层级、议题类型等因素设定为控制变量，控制这些变量对两者间关系

的干扰。为便于操作，本文未设置对照组和实验前测，只设计一组首长信箱的受试者，研究者向其提出诉

求问政，相当于施予实验刺激，此后在一定的回应时限内跟踪其反应，记录其回应绩效表现。

具体操作步骤：首先，研究者跟踪在网络论坛、微博等社交媒体上由媒体报道、网民爆料发起讨论的

热点议题 （如奶粉安全问题、官员不当行为传言等），收集整理公众讨论中的主流意见并进行内容分析，

提炼关键诉求。初步实验发现，诉求类型大致分为三类：针对政府部门已有初步处理意见但未完整解决的

事件或议题，公众的关键诉求在于 “跟踪后续处理动态”；针对初发而政府尚未提出解决方案的事件或议

题，公众的关键诉求在于 “期待政府尽快回应处置”；针对一些公务人员的不当传言，公众的关键诉求在

于 “向政府部门进行信息求证”。确定公众不同类型的关键诉求后，研究者以问政者身份制作问政信件①，

搜寻相关联的首长信箱作为实验受试者，向其提交问政信件，开启网络问政的实验刺激。其次，依据首长

信箱回应绩效评估体系所设计的指标跟踪收集回应绩效数据。问政诉求提交后，在 ９０天内②跟踪首长信

箱的回应动态，记录相关实验数据。本文近几年共搜集近 １４０余个首长信箱样本，剔除重复样本，最终产

生 １０２个有效样本，样本摘要资料如表 ２所示。

表 ２ 首长信箱样本数据的摘要表

公众讨论的热点议题 关键诉求 样本量

Ｓ市奶粉安全事件、Ｘ市城管执法争议、Ｇ县校园伤害事件等 后续跟踪 ２７

Ｐ市征地争议、Ｃ市公务员医疗争议、Ｂ市电梯事故质检问题等 期待处置 ５６

Ｎ市官员不当任职传言、Ｙ市官员不法行为传言等 信息求证 １９

本文与以往研究不同的是：第一，向首长信箱提交的诉求问政内容皆源于真实案例，而非以往研究设

计的虚拟问题，因为虚拟化的诉求信息 （如模拟弱势群体寻求生活救助）缺乏准确的时间、地点、事由

①

②

研究者与这些诉求事件或议题并无直接的利害关系，并尽力确保实验调查过程的客观中立性。

由于目前尚无统一的首长信箱问政回应服务操作规范，在回应时限上，大多数首长信箱仍沿用 《信访条例》规定的信访办结时限来办

理公众的网络问政事项，《信访条例》规定的最长信访办结时限为 ９０天，这成为本文设定实验调查时限的依据。

１１２ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

等关键情节，政府部门难以提供完整的回应服务，研究者难以对回应绩效进行准确测量。第二，跟踪评估

的回应绩效不限于以往研究采用的 “回应与否” “回应时间” “回应完整度”等简单指标，而是基于

ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表围绕问政回应过程设计了复杂多元的评估指标。因而本文对于首长信箱回应服务的数据

获取与绩效评估更为准确和客观，但缺点是耗时耗力，不易达到大样本容量。原因在于：本文跟踪调查的

评估指标较多，需要耗费大量时间跟踪收集，更重要的是，首长信箱所依据的 《信访条例》规定的信访

办结时限较长，为了获取完整数据，必须在 ９０天内甚至更长时间内对选入实验样本的首长信箱进行数次

跟踪收集，单一实验样本较大的时间成本增加了扩充实验样本容量的难度。

（二）变量测量与赋值

变量测量与赋值如表 ３所示。基于政府网络回应绩效评估体系，首长信箱的回应绩效指标按照程度差

异进行顺序尺度的赋值，最高值 １０分，最低值 ０分。其中，初始回应度、互动设置、平台可及性、问政

可及性、服务可信度和问政可靠性等指标按照 “功能是否正常设置”划分两级尺度，其中，问政可靠性

（诉求信件是否删除）为反向记分；对于回应速度，参照 “４８小时以内的网络回应速度才被认为较高政

府回应性”的国际惯例［１４］

，将回应速度在 １!２天内赋值为 １０，无回应者赋值为 ０，根据程度差异将回

应速度划分 ８级尺度；针对回应质量，主要围绕 “网络回应是否直面公众诉求问题”进行测量，具体细分

为 ４级尺度；反馈通道设置、回应内容优化与互动专业化 ３个指标根据实验调查的程度差异细分 ３级尺度。

表 ３ 变量测量与赋值

变量类型 变量操作化与赋值

首长信箱

回应绩效

（因变量）

初始回应度、互动设置、平台可及性、问政可及性、服务可信度和问政可靠性：两级尺度，功能正常设置 ＝１０，功能缺失或

运行失灵 ＝０

回应速度：１!２天 ＝１０；３!７天 ＝８５；８!１５天 ＝７；１６!３０天 ＝５５；３１!６０天 ＝４；６１!９０天 ＝２５；超过 ９０天 ＝

１；无回应 ＝０

回应质量：直面问题型回应 ＝１０；残缺式回应 ＝５；敷衍、推诿、回避型回应 ＝１；无回应 ＝０

反馈通道设置：有评论与反馈通道 ＝１０；仅可评价 ＝５；无评价与反馈通道 ＝０

回应内容优化：全面改进有瑕疵初始回应 ＝１０；部分改进有瑕疵初始回应 ＝５；未改进有瑕疵初始回应 ＝０

互动专业化：交互性平台 ＝１０；电子邮件通道 ＝５；无互动管道 ＝０

自变量

流程透明度：高度透明 （可查询到回应服务步骤、回应责任单位与回应服务承办人） ＝４

中度透明 （可查询到回应服务步骤或部分责任单位） ＝３

低度透明 （可供查询，但查询不到回应服务步骤与回应责任单位） ＝２

不透明 （查询通道缺失或无查询设置，无从查询） ＝１

控制变量

经济因素：即人均 ＧＤＰ，来源于所调查年份上年度的城市统计年鉴

制度安排：承诺回应服务步骤与时限，且承诺回应课责 ＝６；承诺回应时限与流程 ＝５；抽象的服务承诺 ＝４；仅规定问政者

责任 ＝３；无制度承诺 ＝２；设置问政的限制条款① ＝１

电子政务发展水平：省级、副省级城市、省会城市政府网站绩效排名居前 １０名，一般地级市、区县政府网站绩效排名居前

３０名，视为高电子政务水平，其余为低电子政务水平

区位因素：细分为东部、中部和西部，以西部为参照组

行政层级：细分为省部级、地市级、区县级，以地市级为参照组

议题类型：细分为后续跟踪、期望处置和信息求证，以后续跟踪为参照组

① 部分首长信箱设置的网络问政限制条款，如 “请在白天上班时间提交信件”“每月 ２０日为领导网上接待日，其余时间网上信访暂时关闭”。

对于流程透明度的测量，本文参考 Ｖｅｎｋａｔｅｓｈ等［３０］

的做法，主要从回应服务流程完备性入手对其进行

衡量，预期完善的回应服务流程透明度应包含回应服务步骤、回应责任单位与回应服务承办人等内容的公开

化，根据回应服务流程公开的程度对流程透明度划分高度、中度、低度和不透明４级尺度，并赋值４到１分。

第 ６期 刘江：流程透明度与政府网络回应绩效 １１３

控制变量方面，以人均 ＧＤＰ作为经济因素的操作化变量；对于制度安排的测量，考虑到目前尚无统

一、标准化的网络问政回应服务的制度规范，各首长信箱的制度安排基本属于自我承诺形态，本文通过对

首长信箱制度承诺内容进行文本分析，从承诺回应服务步骤、承诺时限、承诺问责、有无限制条款等维度

将制度安排划分 ６级尺度，根据制度安排表现从高到低赋值 ６到 １分；电子政务发展水平源于中国软件评

测中心发布的政府网站绩效评估年度数据［３７］

，根据绩效表现划分 “高电子政务水平”与 “低电子政务水

平”两组，以低电子政务水平为参照组设置虚拟变量；根据经济区位划分法，将区位细分为东、中、西

部，以西部为参照组设置虚拟变量；行政层级为首长信箱所在的行政层级，根据实验调查对象类别细分为

省部级、地市级、区县级，以地市级为参照组设置虚拟变量；将议题类型细分为后续跟踪、期望处置和信

息求证，以后续跟踪为参照组设置虚拟变量。

四、结果分析

（一）描述性分析：网络回应绩效的分群样态和流程透明度的两极分化

如图 １所示，首长信箱回应绩效的观测值并非连续性数据，而是显现分群样态。为验证图示结果，本

文运用二阶段集群分析对首长信箱回应绩效数据展开分析，以反应性、同理心和可靠性为集群变量，首先

以阶层式集群分析计算各集群的重心，取得集群数量，再利用 Ｋ平均数法进行分群。结果显示，受测样

本分为两个集群，与图示数据呈现的结果一致，本文分别将其命名为低回应服务集群 （６７个受测样本，

占比 ６５６９％）和高回应服务集群 （３５个受测样本，占比 ３４３１％）。

图 １ 首长信箱回应绩效集群分布图

分析发现，其一，低回应服务集群受测样本的硬件达标，但互动服务极不称职，“网络截访”现象严

重。除个别极端值外，低回应服务集群的大部分受测样本在 “可靠性”这一功能设置维度上表现较好，

表明其功能设置齐全，公众亦可查阅部分既往回应服务案例，表面上具有较高的回应服务可靠性。然而，

研究者提交问政信件后跟踪发现，这些受测样本在 “反应性、同理心”等互动服务维度上表现极差，多

个指标得分为零，以致其回应绩效总体低于 ４５。其中八成 （８２０９％，总占比为 ５３９２％）受测样本甚至

出现删除问政信件的情形，这可能与 ２０１５年开始的政府网站普查与抽查活动有关，在目前考核机制尚不

完善的情况下，一些首长信箱为了掩盖其 “不回应”或 “回应不足”的问题，通过删除其不 （愿）回应

的问政信件的办法，制造出漂亮的回应绩效。删除网络问政信件的做法形如 “网络截访”［５］

，单方面中断

回应服务流程，“唯上不唯下”行政思维依然强烈。在 “互联网 ＋政务服务”新语境下，学者此前指出的

１１４ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

“只向上级负责，而非向用户负责”［３８］ “重硬件投入、轻公众的满意度”［１４］

的问题依然存在，违背了 “真

诚、切合情境的意向性、参与意愿及实质性贡献”［３９］

的话语沟通规则。其二，相较而言，高回应服务集群

受测样本在可靠性、反应性和同理心等维度均有不同程度的积极表现，其回应绩效总体均高于 ５７。然

而，高回应服务集群受测样本占总受测样本的比例仅为 ３４３１％，反映出我国首长信箱回应服务品质尚有

极大的提升空间。

在流程透明度方面，高度、中度、低度和不透明的受测样本的占比分别为 ５８８％、９８％、４４１２％、

４０２０％，表明受测首长信箱呈现以低度透明为主体，并向中、高度透明与不透明两极分化的态势。原因

可能在于：其一，许多政府部门将首长信箱回应服务片面理解为对问政者的诉求处理与问题解答，忽略了

回应服务流程的建设与服务流程的透明度；其二，缺乏回应服务流程透明度的强制规范，致使流程透明度

建设往往依靠政府部门的主观考量，然而 “黑箱惯性”［４０］阻碍了相当大比例的首长信箱在流程透明度方

面的努力。总体而言，首长信箱回应服务的流程透明度建设刻不容缓。

（二）影响因素分析与行动逻辑探讨

鉴于因变量 “首长信箱回应绩效”的观测值呈非正态分布，因而不能用 ＯＬＳ线性回归模型进行分析，

借助集群分析的结果将其处理成二元变量，采用二元 Ｌｏｇｉｓｔｉｃ回归模型探讨自变量 “流程透明度”对其的

影响 （以 “低回应服务集群”为参照组）。结果如表 ４所示，模型 （１）的 ＮａｇｅｌｋｅｒｋｅＲ２＝０３４７，模型系

数的综合检验 ｐ＜００５；模型 （２）ＮａｇｅｌｋｅｒｋｅＲ２＝０６１８，模型系数的综合检验 ｐ＜０００１，表明模型 （１）

与模型 （２）均拟合良好。

表 ４ 首长信箱回应绩效影响因素的逻辑回归分析

变 量

模型 （１）

β ｐ Ｅｘｐ（β）

模型 （２）

β ｐ Ｅｘｐ（β）

控制变量

经济因素 ０００１ ０３３０ １ ０００１ ０３４７ １

制度安排 ０４９４ ００２９ １６３８ ０３７０ ０１８１ １４４８

电子政务水平 －０００３ ０９９６ ０９９７ －０６２７ ０４７３ ０５３４

区位因素

东部

中部

１１８３

０１０１

０１０２

０９０３

３２６３

１１０６

０４３６

－０００９

０６３９

０９９２

１５４７

０９９１

行政层级

区县级

省部级

－１８６４

－０５４３

００６０

０４２１

０１５５

０５８１

－１５８０

－０４２２

０１３４

０６５６

０２０６

０６５６

议题类型

信息求证

期望处置

－００２３

０８３７

０９７８

０２０１

０９７８

２３１０

－００１４

０８３４

０９９０

０４２２

０９８６

２３０２

自变量

流程透明度

１８６５ ０００１ ９５７６

ＮａｇｅｌｋｅｒｋｅＲ２＝０３４７

Ｏｍｎｉｂｕｓ测试 ｐ＝０００６

ＮａｇｅｌｋｅｒｋｅＲ２＝０６１８

Ｏｍｎｉｂｕｓ测试 ｐ＝００００

从模型 （１）到模型 （２），ＮａｇｅｌｋｅｒｋｅＲ２ 系数显著增加，表明自变量 “流程透明度”的加入对模型

解释力大幅提升，控制经济因素、制度安排、电子政务水平、区位因素、行政层级、议题类型等因素后，

流程透明度对首长信箱回应绩效具有显著影响力 （ｐ＜０００１），在其他条件不变的情况下，流程透明度每

增加一个单位，首长信箱高回应绩效出现的概率就增加 ８５７６倍。这显示流程透明度对首长信箱回应绩效

具有极强的解释力，印证了 Ｌｅｅ等［３１］

、单玲玲［３２］ “政府透明度对电子政务绩效具有正向影响”的观点。

第 ６期 刘江：流程透明度与政府网络回应绩效 １１５

结合表 ５的数据分析可知，流程透明度与首长

信箱回应绩效之间呈现三种关系形态：一是 “黑

箱惯性”、低回应绩效型。近七成 （６５６９％）的

低度透明、不透明受测样本与低回应服务集群重

合，反向印证了流程透明度对首长信箱回应绩效的

促进价值。二是高透明度、高回应绩效型，即流程

透明度处于中、高水平，回应绩效隶属高回应服务

集群，占比为 １４７％，正向呈现前者对后者的激

励作 用。三 是 低 流 程 透 明 度、高 回 应 绩 效 型。

１９６１％的低度透明、不透明受测样本的回应绩效

落入高回应服务集群，显示这些首长信箱只重回应

结果而忽略回应服务流程。

表 ５ 流程透明度及其与首长信箱回应绩效关联性分析

流程透明度 占比／％ 回应服务集群

高透明度 ５８８

中度透明 ８８２

低度透明 １８６３

不透明 ０９８

高回应服务集群

高透明度 ０

中度透明 ０９８

低度透明 ２５４９

不透明 ３９２２

低回应服务集群

流程透明度与网络回应绩效之间为何会出现三种关系样态？各自的背后又隐含怎样行动逻辑？本文认

为，三种关系样态背后隐含了三种不同的行动逻辑。首先，“低透明度、低回应绩效型”首长信箱照章办

事的官僚逻辑。与 《改革政府》倡导的 “注重目标使命而非照章办事”［４１］

原则正好相反，这类首长信箱

及其相关职能部门奉行照章办事的行动逻辑，在目前尚无规范、严格的首长信箱问政回应服务管理制度的

情况下，其缺乏改善流程透明度、提高回应服务品质的动力，公众难以跟踪其服务流程和监督相应职能部

门的责任人，无法对其集聚有效的外部压力，固守 “黑箱惯性” “得过且过”成其行动的 “潜规则”。其

次，“高透明度、高回应绩效型”首长信箱的声誉塑造逻辑。尽管也面临无制度约束的情境，但此类首长

信箱并不拘泥于照章办事，出于形塑当地政府或职能部门开放透明形象的声誉考量，打造较高流程透明度

的首长信箱平台。而流程透明度一旦形成，政府部门即面临公众对其回应服务的公开检验与监督。既往的

政府回应案例一再显示，首长信箱在对公众问政诉求 “不回应”或做出 “奇葩回应” “雷人回复”时，

一旦被公开查询到，相关首长信箱及回应责任单位极易被问政者追溯，并卷入被问政者网络曝光、被媒体

报道的舆论漩涡之中。为避免重蹈卷入舆论漩涡的覆辙，此类有声誉塑造考量的首长信箱运营者及其政府

部门通常会从既往的回应教训中开展危机学习，进而提升当下的首长信箱回应绩效。再次，“低流程透明

度、高回应绩效型”首长信箱的道德自觉逻辑。这一另类现象反映此类首长信箱及其政府部门尚无改进

流程透明度的意识，公众无法跟踪其回应服务流程，难以对其进行有效监督，因而主要依赖其道德自觉推

动回应服务。不过，现有研究已表明，随着公众问政回应进程的推进，首长信箱回应绩效呈渐次下降趋

势［５］

。因而，在现有条件下，如若没有公开透明的回应服务流程作支撑，却期望首长信箱取得高回应绩

效，将面临不稳定、不可靠的管理风险，难以避免因信息不对称而产生的 “道德风险”，因而不符合现代

组织的制度理性要求。

总体而言，前两种关系样态分别从反、正两方面诠释了二元 Ｌｏｇｉｓｔｉｃ回归分析中流程透明度作为解释

变量对因变量的显著影响力，充分显示 “程序正义”的价值；第三种关系样态的另类情形具有极大的风

险，且其占比远低于前两种，因而不足以推翻本文的主要结论。概言之，流程透明度对首长信箱回应绩效

显著的正向影响力不容忽视，《意见》提出的 “流程透明度”路径的确有助于满足公众 “优质网络回应服

务”的核心需求。

就控制变量而言，经济因素、电子政务水平、区位因素、行政层级、议题类型对于首长信箱回应绩效

的影响未达到显著性水平，这印证了殷存毅等［１４］ “经济因素、电子政务绩效对电子政务回应性影响不显

著”的观点，但与其 “东部和西部地区的电子政务回应水平显著高于中部地区”“行政级别显著影响回应

质量”的观点有所不同；同时也不支持 Ｃｈｅｎ等［１５］ “议题类型影响政府回应”的论点。制度安排在模型

（１）中对因变量的影响达到显著水平 （ｐ＜００５），但在模型 （２）中，一旦纳入自变量流程透明度后，

制度安排对因变量的影响变得不显著。这表明制度安排对因变量的影响力有限，与殷存毅等［１４］研究的结

论类似，但其并未深入分析其原因。本文认为，这主要与首长信箱问政回应服务有关的制度安排尚处于自我

承诺层次有关，若其自我承诺无流程透明度作约束，制度承诺仅为虚假的说辞，制度效力将难以充分发挥。

１１６ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

五、结论与建议

为弥补流程透明度与政府网络回应绩效两者间关系讨论的研究缺失，本文以服务品质 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量

表为基础建构网络回应绩效评估体系，以首长信箱为研究对象，利用单一组后测设计实验的跟踪观察数据

进行实证分析。分析发现：其一，首长信箱回应绩效显现分群样态，“网络截访”突出，流程透明度呈现

以低度透明为主体的两极分化；其二，流程透明度对政府网络回应绩效具有显著的影响力，照章办事、声

誉塑造考量、依靠道德自觉共同构成首长信箱平台处理两者间关系的行动逻辑；其三，制度承诺仅对网络

回应绩效产生有限影响力，原因在于自我承诺层次的制度安排，其制度效力偏弱。

基于重塑政府网络回应绩效的现实需要，本文建议：首先，应重视流程透明度在政府网络回应服务中

的价值。政府网络回应服务流程应当贯穿公众问政发起到诉求问题有效处理的全过程，重视 “程序正义”

对提升回应服务品质的约束性价值，同时，应当认识到回应服务流程的公开化，与诉求问题的有效处理、

合理解答一样，均属于公众的公共服务需求。其次，强化回应服务的流程约束与正式制度激励。一方面，

政府部门应当充分拓展网络回应服务内容，按照 “公众提交诉求—平台接收并提供查询信息—信件流转

至职能部门—流转回复—职能部门受理并核实调查—初次回应—公众意见反馈—职能部门二次核实调查—

二次回应”［５］

的基本流程形成标准化的回应服务操作规范，对首长信箱及相关职能部门形成流程约束；另

一方面，又要制定与基本流程、操作规范相配套的职能界定、责任划分、绩效考核、声誉激励、奖惩问责

等一系列提升回应服务品质的激励制度，将增强流程透明度与提升回应服务品质有机统一，更重要的是，

应将照章办事、声誉塑造考量、依靠道德自觉等回应行动逻辑引导到正式制度激励、为公众服务导向的轨

道上来，让首长信箱平台特别是政府部门能充分感知到提升回应服务品质的制度压力，逐步让 “畅通的

互动场域与妥善解决公众诉求”成为政府网络回应服务的标配。最终确保政府部门在提供网络回应服务

的过程中，不仅践行 《意见》强调的 “办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价”服务承诺，

还应实现网络回应服务过程的 “能互动”，以及网络回应内容的 “能优化”的服务目标。

本文的主要贡献为：一是明确验证了流程透明度对首长信箱回应绩效的显著影响，为政府网络回应绩

效提供了新的解释变量，弥补了现有研究的缺失。在 “互联网 ＋政务服务”新语境下，为提升政府网络

回应服务品质找到新的努力方向。二是详细阐述了首长信箱乃至政府部门在处理流程透明度与网络回应绩

效两者间的三种关系样态及内在行动逻辑，为上级部门对网络回应服务现状的深入理解与对策探索提供了

启示。三是基于服务品质 ＳＥＲＶＱＵＡＬ量表、层次分析法和专家意见法，建构的政府网络回应绩效评估体

系，可为未来进行政府网络回应绩效评估提供重要参考。四是基于单一组后测设计实验的跟踪观察，为政

府回应绩效数据的收集提供了新方案，为公共管理的实证研究提供了方法论的新探索。

本文的不足在于：一是这项研究属于探索性的，由于时间精力有限，研究所取得的实验调查样本不够

充足，研究结论的稳健性还有待进一步验证。二是跟踪观察的实验设计相对简单，未来可加入政府网络回

应服务的实验对照组，增加实验前测，或将发现更多影响政府网络回应绩效的潜在因素。

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［２０］ ＢＵＲＧＥＳＳＴＰＳｅｒｖｉｃｅｂｒｅａｋｄｏｗｎａｎｄｓｅｒｖｉｃｅｒｅｃｏｖｅｒｙ［Ｊ］．Ｔｈｅｐｏｌｉｃｅｊｏｕｒｎａｌ，１９９４，６７（１）：２６－３８．

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［２３］ ＤＡＢＨＯＬＫＡＲＰＡ，ＯＶＥＲＢＹＪＷＬｉｎｋｉｎｇｐｒｏｃｅｓｓａｎｄｏｕｔｃｏｍｅｔｏｓｅｒｖｉｃｅｑｕａｌｉｔｙａｎｄｃｕｓｔｏｍｅｒｓａｔｉｓｆａｃｔｉｏｎｅｖａｌｕａｔｉｏｎｓ：

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ｍｅｄｉａｔｉｎｇａｎｄｍｏｄｅｒａｔｉｎｇｒｏｌｅｓｏｆｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙａｎｄｔｒｕｓｔ［Ｊ］．Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍｓｒｅｓｅａｒｃｈ，２０１６，２７（１）：８７－１１１．

１１８ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

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ＰｒｏｃｅｓｓＴｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙａｎｄＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＮｅｔｗｏｒｋＲｅｓｐｏｎｓｉｖｅＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ

—ＡｎＥｘｐｌｏｒａｔｏｒｙＲｅｓｅａｒｃｈＢａｓｅｄｏｎｔｈｅＣｈｉｅｆＭａｉｌｂｏｘ

ＬＩＵＪｉａｎｇ

（ＹａｎｇｏＣｏｌｌｅｇｅ，ＦｕｚｈｏｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｆｕｚｈｏｕ３５００１５，Ｆｕｊｉａｎ，Ｃｈｉｎａ；ＴａｉｗａｎＣｈｅｎｇｃｈｉＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｔａｉｐｅｉ１１６０５，Ｔａｉｗａｎ，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｍａｋｅｕｐｆｏｒｔｈｅｌａｃｋｏｆｅｘｉｓｔｉｎｇｌｉｔｅｒａｔｕｒｅｏｎｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｂｅｔｗｅｅｎｐｒｏｃｅｓｓ

ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙａｎｄｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｓｅｒｖｉｃｅｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ，ｔｈｉｓｓｔｕｄｙｄｅｓｉｇｎｓｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅ

ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｅｖａｌｕａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ ｏｎａｂａｓｉｓｏｆｔｈｅＳＥＲＶＱＵＡＬｓｃａｌｅ，ｔａｋｅｓｔｈｅｃｈｉｅｆｍａｉｌｂｏｘａｓｔｈｅ

ｏｂｊｅｃｔ，ａｎｄｃｏｌｌｅｃｔｓｅｍｐｉｒｉｃａｌｄａｔａｗｉｔｈａｓｉｎｇｌｅｇｒｏｕｐｐｏｓｔｔｅｓｔｄｅｓｉｇｎｅｘｐｅｒｉｍｅｎｔ，ｔｏｔｅｓｔｔｈｅ

ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｂｅｔｗｅｅｎｐｒｏｃｅｓｓｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙａｎｄｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ．Ｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｆｏｕｎｄｔｈａｔ

ｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｗａｓｉｎａｇｒｏｕｐｃｌｕｓｔｅｒｉｎｇｐａｔｔｅｒｎ，ｔｈｅｎｅｔｗｏｒｋ

ｉｎｔｅｒｃｅｐｔｏｆｏｎｅｗａｙｉｎｔｅｒｒｕｐｔｉｎｇｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｐｒｏｃｅｓｓｉｓｐｒｏｍｉｎｅｎｔ，ａｎｄｐｒｏｃｅｓｓｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙｐｒｅｓｅｎｔｓ

ｔｗｏｌｅｖｅｌｓｏｆｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉａｔｉｏｎｗｉｔｈｌｏｗｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙａｓｔｈｅｍａｉｎｂｏｄｙ．Ａｎｄｐｒｏｃｅｓｓｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙｈａｓａ

ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｉｍｐａｃｔｏｎｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ，ｔｈｅｒｅａｒｅｔｈｒｅｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｐａｔｔｅｒｎｓｂｅｔｗｅｅｎ

ｔｈｅｍ：ａｃｔｉｎｇａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃｒｕｌｅｓ，ｒｅｐｕｔａｔｉｏｎｓｈａｐｉｎｇｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎｓａｎｄｒｅｌｙｉｎｇｏｎｍｏｒａｌ

ｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓｃｏｎｓｔｉｔｕｔｅｔｈｅａｃｔｉｏｎｌｏｇｉｃｏｆｄｅａｌｉｎｇｗｉｔｈｔｈｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｂｅｔｗｅｅｎｐｒｏｃｅｓｓｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙ

ａｎｄｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ．Ｉｎａｄｄｉｔｉｏｎ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｃｏｍｍｉｔｍｅｎｔｓｈａｖｅｏｎｌｙｌｉｍｉｔｅｄｉｍｐａｃｔ

ｏｎｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ．Ｉｔｉｓｓｕｇｇｅｓｔｅｄｔｏａｔｔａｃｈｉｍｐｏｒｔａｎｃｅｔｏｔｈｅｐｒｏｃｅｄｕｒａｌｖａｌｕｅｏｆ

ｐｒｏｃｅｓｓｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙｉｎｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｓｅｒｖｉｃｅ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙｔｏｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓ

ｃｏｎｓｔｒａｉｎｔｓａｎｄｆｏｒｍａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｎｃｅｎｔｉｖｅｓｏｆｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｓｅｒｖｉｃｅｓ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｔｈｅｃｈｉｅｆｍａｉｌｂｏｘ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｒｅｓｐｏｎｓｅ；ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍ ｏｆｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅ

ｓｅｒｖｉｃｅ；ｐｒｏｃｅｓｓｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙ；ｎｅｔｗｏｒｋｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ

华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版 ）

第 ２３卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｏｕｔｈＣｈｉｎａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｖｏｌ２３ Ｎｏ６

２０２１年 １１月 （ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅＥｄｉｔｉｏｎ） Ｎｏｖ ２０２１

收稿日期：２０２０－１１－２０

基金项目：国家社会科学基金重点项目 （１８ＡＫＳ００８）。

作者简介：刘伟 （１９８３—），男，博士研究生，研究方向为公共政策。通信作者：范旭 （１９６２—），男，教授，博士研究

生导师，研究方向为公共政策。

·公共管理·

基于扎根理论的产业扶贫模式比较研究

———以广州—梅州、深圳—汕尾对口帮扶为例

刘 伟，范 旭

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 ５１０６４０）

摘 要：珠三角地区与粤东西北地区产业对口帮扶是广东推动区域协调发展、协同发展、共同发展的

重要举措。采取扎根理论的研究方法，科学寻找广州—梅州和深圳—汕尾对口帮扶工作中行动者、情

境和产出之间的内在联系，构建出产业扶贫的 “脱嵌—传播—再镶嵌”模型。对行动者与情境互动

下的产业扶贫模式生成机理及效果的故事线进行理论阐释，研究发现：两对帮扶关系中由于政府力量

与市场参与的差异，分别形成了参与式扶贫与整合式扶贫两种典型模式。广州—梅州扶贫中，以政府

行动者为主的行政资源在对口帮扶中发挥了绝对主导作用，其他行动者有限参与；深圳—汕尾扶贫

中，强大的市场力量与政府行动者相互作用，形成了 “整合式”的扶贫模式。这两种模式取得了显

著的帮扶成效，但也各自存在不足，需要因地制宜、互补利用。

关键词：产业扶贫；对口帮扶；扎根理论；扶贫模式

中图分类号：Ｆ３２３ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００９－０５５Ｘ（２０２１）０６－０１１９－１２

ｄｏｉ：１０１９３６６／ｊｃｎｋｉ１００９－０５５Ｘ２０２１０６０１３

一、问题的提出

习近平总书记指出 “城乡区域不平衡发展是广东高质量发展的最大短板”［１］

，广东的区域经济格局是

中国平衡发展问题的缩影。以广州、深圳为核心的珠三角地区经济社会的高速发展，形成了中国经济体量

最大的城市群，而面积约占广东 ７０％、人口接近 ５０％的粤东西北地区一直处在相对缓慢发展状态，部分

地区甚至是国家级贫困县市。为突破区域发展不平衡的约束，广东省先后出台了多项政策措施，并将区域

协调发展作为省委省政府的重点工作任务。但是，粤东西北的贫困问题仍然没有得到根本性的解决，因此

产业扶贫被提上日程。２０１３年底，广东省探索通过珠三角地区与粤东西北地区对口帮扶来推动区域协调

发展，取得显著成效。２０１６年底，在总结第一轮帮扶经验的基础上，第二轮对口帮扶以产业共建为核心，

探索解决区域发展不平衡不协调问题的新路径。在对口帮扶工作中，珠三角地区 ６市与粤东西北地区 ８市

形成全面对口帮扶关系，其中广州—梅州 （以下简称广梅）和深圳—汕尾 （以下简称深汕）对口帮扶效

果突出，为广东省产业扶贫工作树立了典范。综观两对帮扶关系，各自开创了新的扶贫模式，具有鲜明的

特点。可以提炼出新一轮产业扶贫中的不同模式及优缺点，为产业扶贫工作的进一步有效开展提供借鉴。

广梅和深汕对口帮扶中存在各自的独特之处和普适之处。从帮扶方来看，广州和深圳具有不同的帮扶

优势：广州作为省会城市，是广东省的政治中心、国有企业总部的聚集地，政策和国有企业的先天优势显

１２０ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

著，可以看作我国绝大多数省会城市的代表，对省会城市的扶贫工作有重要的指导意义。深圳是我国改革

开放的先行市和市场经济、民营企业最活跃的城市，具有发展经济的先进经验，是新兴城市的典范，能够

为实施 “先富带后富”提供宝贵的实践经验。从被帮扶方来看，梅州和汕尾也具有各自的普适性：梅州

是我国的革命老区、苏区，产业基础薄弱、人才外流等问题是制约其发展的主要原因，但同时也有发展红

色旅游等机遇，研究梅州的对口帮扶，可以为革命老区、苏区振兴提供经验。汕尾同样是我国的革命老

区，面临着交通基础设施落后，与腹地人流、物流不畅的问题，且历史上汕尾社会乱象频出，市场经济秩

序和商业诚信缺失，难以吸纳外来资本，是典型的 “沿海经济陷落带”。因此，无论从帮扶方还是被帮扶

方来看，广梅和深汕的对口帮扶都有其独特性和代表性，具有一定的示范和推广意义。

二、相关文献回顾

贫困问题是全世界高度重视的社会问题，随着扶贫实践的探索，理论界开展了丰富的讨论。Ｐｅｔｅｒ

Ｔｏｗｎｓｅｎｄ和 ＡｍａｒｔｙａＳｅｎ作为扶贫理论研究的代表，得到了学术界的广泛认可。Ｔｏｗｎｓｅｎｄ［２］通过对不同

贫困地区的比较，提出了相对贫困理论；Ｓｅｎ［３］

则通过对扶贫原因的深入探讨，提出了能力贫困理论。在

摆脱贫困的途径方面，Ｎａｒａｙａｎ［４］

提出了有关贫困群体赋权的理论框架，着重剖析增加穷人的选择自由度

以及塑造自己生活的行动自由度。Ｗｕ等［５］

认为创业是贫困群体摆脱贫困的重要途径之一。

理论界对产业扶贫的效果关注较多，研究成果较为丰富。Ｓｕｒｙａｈａｄ等［６］学者考察了印度尼西亚的贫

困问题，认为该地区服务业的增长对于缓解各个部门和地区的贫困均有显著效果，农业增长在农村地区的

减贫中发挥着重大作用。Ｆｅｒｒｅｉｒａ等［７］

对巴西 ２０年的数据分析显示，扶贫效果在不同部门、不同区域和不

同时期均存在显著性差异，其中第三产业的扶贫效果大于第一产业和第二产业。Ｍｏｎｔａｌｖｏ等［８］使用省级

面板数据，研究了中国近 ３０年的贫困变动情况，认为农业经济增长是减少贫困的主要动力。虽然产业扶

贫对提升贫困地区 “造血”功能效果显著，但一些研究显示，由于内生动力不足［９］

、地方政府能力式

微［１０］

、利益联结机制缺陷［１１］

、扶贫资源瞄准偏离［１２］

等困境的存在，产业扶贫的实际效果依然难以评估。

胡振光等［１３］

从政府与市场关系的角度，对产业扶贫发展路径展开了讨论，认为产业对口帮扶本质上是一

种政府行为，而产业的发展离不开市场机制的约束，产业帮扶需要平衡政府与市场两种力量的关系。

由于产业扶贫离不开帮扶双方的合作，学术界也对 “结对帮扶”的帮扶模式和减贫效应进行了研究。

莫代山［１４］

肯定了对口帮扶对解决贫困问题，帮助欠发达地区提高 “造血”能力的作用，并分析了对口帮

扶工作的机制、成效、障碍和对策。苏海红等［１５］考察了青南地区发展飞地经济的必要性与条件，对省域

间对口帮扶和省域内区域合作两种模式进行了比较分析。崔建刚等［１６］对苏陕、浙川、沪滇三对帮扶关系

进行了实证分析，发现对口帮扶的溢出效应较弱，要提高结对扶贫效率应考虑对口帮扶地区的产业关联

度，培育被帮扶地区的主导性产业。

从上述文献分析可以看出，有关产业扶贫和产业对口帮扶的相关研究取得了一定进展，为后续研究提

供了丰富的理论和实践基础。值得进一步研究的是，在具体研究上，宏观理论探讨较多或主要集中在对贫

困户扶贫的讨论，不同产业帮扶模式的总结和对比分析比较少，特别是鲜见省域内产业对口帮扶的整体讨

论，且关于产业扶贫政策的文本分析很少有学者涉及。综上所述，本文以广梅、深汕的产业扶贫政策文本

为分析对象，总结对比对口帮扶模式的特点与困境，进而提出相应的建议，对后续的产业扶贫工作和相关

研究具有参考价值。

三、模型构建及定性分析

本文资料来源于课题组 ２０１９年 ５月至 １２月对广梅、深汕产业对口帮扶的跟踪调查，主要包括 ２０１７

年至 ２０１９年梅州、汕尾两地对口帮扶指挥部的会议纪要、政府文件、对口帮扶工作考评报告，涉及广梅

和深汕的政策文本分别为 ３５份和 ５４份。此外，本文的资料还包括课题组成员 ２０１９年 １０月随广东省发展

与改革委员会领导奔赴梅州、汕尾开展对口帮扶工作评估考核工作时所获取的汇报会、座谈会和现场视察

第 ６期 刘伟 等：基于扎根理论的产业扶贫模式比较研究 １２１

的文字记录 （见表 １）。从资料整体看文本材料数量和质量上基本对称，从而保证了比较分析的科学性和

合理性。

表 １ 资源来源分类与编号

广梅 深汕

资源来源 数量 编号 资料来源 数量 编号

对口帮扶指挥部会议纪要 ２０ Ａ１ 对口帮扶指挥部会议纪要 ４０ Ｂ１

政府文件 ６ Ａ２ 政府文件 ６ Ｂ２

对口帮扶工作考评报告及佐证材料 ９ Ａ３ 对口帮扶工作考评报告及佐证材料 ８ Ｂ３

评估考核汇报会现场记录 ９ Ａ４ 评估考核汇报会现场记录 ３ Ｂ４

合计 ４４ 合计 ５７

（一）开放式编码

开放式编码的一般程序是：定义现象→发掘范畴→为范畴取名字→发掘范畴的性质和面向→各种不同

的开放性译码→写译码笔记。本文在对广梅和深汕的文本材料的编码中，通过 Ｎｖｉｖｏ１２０软件逐字逐句

解析记录，共得到 １１８８个编码，并形成了 ５６个相对独立的初始概念，对初始概念进行聚类和范畴化，

最终凝聚成了 ７个范畴，因为篇幅有限，故每个初始概念仅节选一段话作为代表，如表 ２所示。

表 ２ 广梅、深汕开放式编码表

范畴 原始材料 （初始概念）

帮扶干部特性

Ａ１－１４建立了帮扶双方党政主要领导亲自谋划推动、分管领导协调落实机制 （帮扶干部性质）

Ａ２－１抢抓广梅对口帮扶的发展机遇，专门抽调 ３７名熟悉情况的优秀干部组成市、县两级帮扶办，与广梅指挥部及

各县工作队合署办公 （干部选派）

Ａ３－１目前广州市派驻梅州帮扶干部共 ４０２人 （工作形式）

Ａ４－２指挥部其他干部在市政府办公室、发改、财政、教育等部门挂职 （权力划分）

Ｂ１－２４为落实脱贫攻坚责任，各区和相关部门 “一把手”靠前指挥，层层抓落实 （帮扶干部性质）

Ｂ２－３制定 《深圳对口帮扶汕尾指挥部考勤管理办法 （暂行）》和 《深圳对口帮扶汕尾指挥部请 （休）假管理办法的

通知》（干部管理）

Ｂ３－５实施贫困村党组织 “头雁”工程，组织村支部书记参加基层党建和脱贫攻坚培训班，培育一支致富带头人队伍

（基层干部培养）

Ｂ３－７扶贫先扶智，加强对被帮扶地区干部的培训，提高汕尾城市治理能力 （干部培养）

帮扶企业性质

Ａ３－１帮助引进了广州汽车集团、广州药业集团等行业领军企业，使园区发展从一开始就站在了高的起点上 （领军企

业）

Ａ４－５通过以商招商、敲门招商、产业链招商、专业机构招商、乡贤招商等各类渠道帮扶企业 （招商引资）

Ａ３－３引入世界 ５００强企业广州汽车集团，中国最大的医药企业广州药业集团，食在广州第一品牌广州酒家 （国企牵

头）

Ａ３－８由广州市和广州开发区投入 ７亿元设立园区投资开发公司 （投资形式）

Ｂ４－１遵循 “重大项目、高端技术产业、规模集聚项目”三优先原则，着力引进投资 １０亿元以上的龙头企业项目

（龙头企业）

Ｂ４－３引入香雪制药、天集产城集团、广东众恒科技 （民企集群）

Ｂ３－２大项目招商、产业链招商、精准招商、特色招商 （招商引资）

Ｂ１－２５汕尾市承接珠三角转移项目 ５３个，亿元以上动工项目 ２０个 （投资形式）

１２２ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

续上表

范畴 原始材料 （初始概念）

其他主体

Ａ３－９借助广州农业科研院所力量，针对贫困村农业发展需求，提供有订单式的科技指导服务 （科研院所）

Ａ３－１０积极推动中山大学、华南师范大学、仲恺农业工程学院与广梅产业园合作，充分利用和依托广州高等院校的

科研成果和公共服务平台，服务梅州的优势资源、主导产业 （高等院校）

Ｂ１－２２安排指挥部选派干部分批参加省产业园区协会组织的调研交流活动，学习各地园区先进经验 （产业协会）

Ｂ３－６利用扶贫济困日、慈展会等平台，广泛发动和组织社会各界通过捐赠或志愿服务等多种方式，参与新时期精准

扶贫和社会主义新农村示范村建设 （慈善捐赠）

Ｂ３－３加强与知名学术机构对接，策划举办学术沙龙、主题演讲、学术研讨等系列活动，为汕尾经济社会体制改革提

供智库支持 （智库支持）

资源流动

Ａ２－３强化顶层设计和配套政策支持 （政策支持）

Ａ３－２广州市本级财政拨付梅州市 ９亿元、区县拨付 ２８３亿元 （帮扶资金）

Ａ３－４广州市帮助梅州培训骨干教师 １９８３名，选派 ３６２名医务人员到梅州挂职或支医 １个月以上 （人才支持）

Ａ３－６广梅产业园实施道路、供水、供电、消防、通信及生活服务设施项目 １１０个 （其他资源）

Ｂ１－３０借助 “万企帮万村”契机，携手华侨城集团，打造华侨城·螺溪谷项目 （企业资源）

Ｂ２－２制定 《建立健全招商联动机制若干措施》，建立全市统一招商信息平台，整合各方优势力量，全面开展招商工

作 （招商资源）

Ｂ１－１截至 ２０１９年 １０月底，第二轮全面对口帮扶汕尾累计投入帮扶资金 ４１亿元 （帮扶资金）

Ｂ３－１合作区将建成通车道路 ２７条，道路长约 ６０公里 （政府投资）

帮扶导向

Ａ１－１０践行 “绿水青山就是金山银山”理念，推动广梅产业园从传统工业园打造绿色高质量发展示范园 （园区发展

导向）

Ａ２－１建成运营粤港澳大湾区 “菜篮子”产品梅州配送中心 （运营导向）

Ａ２－４积极培育打造电子商务科技园、互联网电子信息产业园 （技术导向）

Ａ３－８打造 “从田头到舌尖”的绿色产业链，在为大湾区提供优质生态产品中实现脱贫 （产业发展导向）

Ｂ１－１５着力提升企业服务水平，营造良好的投资环境 （运营导向）

Ｂ３－６产业引进严格遵循标准示范化，以点带面，连片推动，注重发展新兴特色产业 （产业标准化）

Ｂ３－８针对陆河、陆丰两园区相对偏远，投资吸引力相对弱的实际情况，采取 “筑巢引凤”的发展模式，引导园区充

分运用帮扶资金启动标准化厂房建设，消除企业的前期运营压力 （园区标准化）

管理模式

Ａ１－８建立了帮扶双方党政主要领导亲自谋划推动、分管领导协调落实、帮扶指挥部具体推进的工作机制 （指挥部工

作）

Ａ１－１９探索出 “帮扶市主导、专业团队运作”的模式 （帮扶市主导）

Ａ２－５广州和梅州两市共召开 ５次对口帮扶工作党政联席会议，高效推进和保障了对口帮扶工作实施 （府际合作）

Ａ３－７着力开展以龙头国有企业为引领、以产业集群为依托的高水平产业共建，有力提升梅州造血功能 （国企引领）

Ｂ１－１５探索投资 “政府投资 ＋企业生产”模式 （政企合作）

Ｂ３－３在省扶贫办、市对口办等上级部门指导下，指挥部紧密联系汕尾市扶贫、教育、卫生等部门 （指挥部工作）

Ｂ３－４海丰统筹扶贫资金 ６６００万元建设 “海龙投资大厦”惠及 ３３个贫困村 （投资形式）

Ｂ３－６结合深圳帮扶单位资金、人才、市场等优势，坚持政府引导，借力龙头民营企业支持，走出了一条体现汕尾特

色、具有深圳元素 “强强”联合发展的产业扶贫新路子 （政府引导）

帮扶绩效

Ａ３－５各对口共建产业园新开工亿元以上工业项目 ９５个，目标任务完成率 １５８３％ （项目绩效）

Ａ３－６实现脱贫人口数 ４０６０１人，脱贫率 ９７２３％ （扶贫绩效）

Ａ３－７广梅产业园建设发展绩效评价在全省 ８个产业共建示范园中跃居第二 （综合绩效）

Ａ３－８产业园区的清洁生产和绿色低碳循环发展，助推了生态文明建设，巩固了生态文明成果 （生态绩效）

Ｂ３－２目前扶贫云系统显示贫困户 １０６９６户、贫困人口 ４２７９３人。还剩 １２１６户 ５８８８人未脱贫，脱贫率 ８６３％ （扶

贫绩效）

Ｂ３－８深圳对口帮扶汕尾共建产业园区 （含深汕特别合作区）共引进产业项目 １５４个，计划投资额 ６４７１０亿元 （项

目绩效）

Ｂ３－１２深圳市在珠三角帮扶市中连续三年取得优秀，２０１６年度考核良好，２０１７年度优秀，２０１８年第一名 （综合绩

效）

第 ６期 刘伟 等：基于扎根理论的产业扶贫模式比较研究 １２３

续上表

范畴 原始材料 （初始概念）

政策偏差

Ａ３－１４梅州财政薄弱，无力承担珠三角企业投资补贴，企业在项目投资、企业转移等方面比较谨慎 （内生动力不足）

Ａ３－１５目前的对口帮扶政策主要是单向度帮扶，产业园区的招商引资优惠政策主要依靠广州落实，不利于充分发挥

帮扶双方的积极性 （缺乏长效机制）

Ｂ１－１１产业链条短，聚集能力有待提升，不利于吸引大企业落户 （内生动力不足）

Ｂ４－３脱贫攻坚任务较重，精准扶贫精准脱贫考核压力较大 （绩效考核压力大）

Ｂ４－１４招商引资优惠政策有差距，成本环境优势不明显，优质项目落户难度大 （缺乏综合竞争力）

注：排序原则为 Ａ—Ｂ对应排序；Ａ３－１为领导企业，Ｂ４－１为龙头企业，Ａ３－８为投资形式，Ｂ１－２５为投资形式。

（二）轴心式编码

利用 Ｎｖｉｖｏ１２０软件对文献信息进行编码，主轴编码 （ａｘｉａｌｃｏｄｉｎｇ）的任务是陈述副范畴与现象间

关系的本质，构想副范畴与主范畴间的假设性关系，并通过实际资料来研判是否支持这种假设性的关系。

Ｓｔｒａｕｓｓ等［１７］

提出了主轴编码的参考模型，分为三个部分：第一是条件，形成被研究对象的环境或情境；

第二是行动，研究对象对主题、事件或问题的常规性或策略性的反应；第三是结果，即行动的结果。借助

以上的参考模型，本文对 ７个副范畴进行主轴编码，得到了行动者、情境、产出三个主范畴。由于广梅和

深汕的材料文本主要为会议纪要的形式，且都属于广东省第二轮产业扶贫的规范性文件，因此文件的内容

和格局大致相同，两次编码的结果也较为接近，故将两次编码进行对比，如表 ３、表 ４所示。

表 ３ 广梅轴心式编码

主范畴 副范畴 内涵

行动者

帮扶干部特性 帮扶干部性质、干部选派、工作形式、权力划分

帮扶企业性质 领军企业、招商引资、国企牵头、投资形式

其他帮扶主体 科研院所、高等院校

情境

资源流动 帮扶资金、政策支持、人才支持、其他资源

管理模式 指挥部工作、帮扶市主导、府际合作、国企引领

帮扶导向 园区发展导向、技术导向、运营导向、产业发展导向

产出

帮扶绩效 项目绩效、综合绩效、扶贫绩效、生态绩效

政策偏差 内生动力不足、缺乏长效机制

表 ４ 深汕轴心式编码

主范畴 副范畴 内涵

行动者

帮扶干部特性 帮扶干部性质、干部管理、干部培养、基层干部培养

帮扶企业性质 龙头企业、招商引资、民企集群、投资形式

其他帮扶主体 智库支持、慈善捐赠、产业协会

情境

资源流动 帮扶资金、招商资源、企业资源、政府投资

管理模式 政企合作、指挥部工作、投资形式、政府引导

帮扶导向 运营导向、产业标准化、园区标准化

产出

帮扶绩效 项目绩效、综合绩效、扶贫绩效

政策偏差 内生动力不足、缺乏综合竞争力、绩效考核压力大

（三）选择式编码

选择性编码是通过主范畴梳理和发现核心范畴，并在核心范畴与其他范畴之间建立起系统的联系，通

过资料与正在成型的理论的互动来进一步把握各个范畴及相互关系，最终发展出一个新的理论。本文将政

策文本材料进行编码分析，分别提炼出了七个范畴，并由此总结形成了行动者、情境、产出三个主范畴。

１２４ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

产业扶贫的本质是行动者将资源从优势地区向贫困地区转移的一个过程，即政府、企业和其他非官方行动

者通过综合运用经济、行政、法律、宣传动员等手段组织和引导产业要素从优势地区抽离出来，经传播

后，被帮扶地区在整合自身产业优势、资源禀赋的基础上承接或参与产业项目，即资源的再镶嵌，故可将

其总结为脱嵌、传播、再镶嵌的三个阶段，至此，本文的核心范畴可以总结为行动者与情境互动下的产业

扶贫模式生成机理及效果。

产业扶贫并非简单的资源从帮扶方流向被帮扶方，而是一个复杂的多因素复合驱动的构建过程。其中

行动者是指产业扶贫中的多元主体，既包括对口扶贫双方的政府及其帮扶干部，也包括企业、高校、科研

院所和社会组织。情境是指产业扶贫中的背景以及影响因素的集合，包括共同的价值观、正式的规则和行

动资源，这构成了产业扶贫中行动者的限制条件和机会，并促成了行动者的行动路线选择。多元行动者在

具体情境的制约下产生了不同的行动逻辑，共同作用并带动当地生产要素优化整合，产出结果。情境是影

响不同模式形成的核心变量，这一变量涉及行动者协调机制的建立和运作、交换资源和利益、形成共识。

基于此，本文形成了以下的故事线：在广梅、深汕产业扶贫中，帮扶方通过不同的情境带来的人才、资

金、政策等资源要素，与被帮扶地区的产业要素相结合，产生不同的扶贫效果。在这个过程中，多元行动

者在不同的情境下相互作用，也对结果产生了一定的影响，如图 １所示。

图 １ 产业扶贫 “脱嵌—传播—再镶嵌”模型

（四）理论饱和度检验

扎根理论研究中，理论饱和度检验是通过对新的经验资料是否出现新的概念类属的分析，来判断是否

继续采样研究的标准［１８］

。邀请一名专家随机抽取对口帮扶指挥部会议纪要、政府文件、对口帮扶工作考

评报告及佐证材料、评估考核汇报会现场记录各一份，进行理论饱和度检验，尚未从材料中发现新的更有

价值的范畴，也没有发现每个主范畴内部之间新的逻辑关系。因此，贫困行动者与情境互动下的产业扶贫

模式生成机理及效果理论饱和度较好，符合扎根要求。

四、模型阐释及关系分析

在政策和产业资源转移的过程中，无论是广梅还是深汕都大致依照上文中 “脱嵌—传播—再镶嵌”

第 ６期 刘伟 等：基于扎根理论的产业扶贫模式比较研究 １２５

的思路进行。但是从编码结果来看，在这个大致的思路下，二者也存在具体的差别，故需要定位到相应的

文本材料，比较二者的异同点，才能总结出两种不同的产业帮扶模式。

（一）行动者分析

１政府行动者

产业扶贫本质是一种行政行为，通过借助外力，跨行政区协作实现产业要素从发达地区向欠发达地区

的聚合，这离不开政策和上级政府的命令，因此政府毫无疑问是最重要的行动者。政府作为行动者在产业

扶贫中的角色，其政策意图和扶贫目标主要依靠派出的帮扶干部来贯彻执行，而扶贫绩效也直接关系到派

出干部的提拔任用，资源的汲取整合、扶贫政策的制定与实施以及成效与帮扶干部的个体特质息息相关。

因此，本文对政府角色的分析主要体现为帮扶干部性质的分析，帮扶干部通过争取政策倾斜、扶贫资源投

入等手段吸引企业和资本从发达地区向贫困地区流动，同时采取宣传、号召、动员等方式形成社会共同认

知，引导社会各界广泛参与。从两对帮扶关系的领导人性质来看，具有一定的共同点，即帮扶双方党政一

把手担任主要领导人，统筹指导工作。除领导人之外，广州、深圳共派出驻派干部 ８００余人，与被扶贫方

干部共同组成指挥部，指挥部正、副总指挥由扶贫方派出，全面负责扶贫方案的实施和协调相关工作。二

者的不同点在于，广州市的干部在驻派过程中均挂职或兼任梅州市政府相关职能部门的实职，强调双方政

府内部的协调和沟通，能够有效地贯彻落实扶贫政策；深圳市政府则将对派出干部的管理监督作为干部工

作的重点，注重对本地干部培养，对扶贫工作一线的村支部书记培训，助力当地形成脱贫攻坚队伍。

２企业行动者

扶贫并不是企业的核心功能和责任，营利才是企业的根本目标［１９］

。要实现产业扶贫的战略目标，需

要遵循市场的逻辑调动企业的积极性，只有企业在产业扶贫中能获得长期稳定的收益，产业与扶贫才能真

正处于 “镶嵌”状态。以大型国有企业为代表的产业集群发展是广梅实现产业扶贫的有效载体，广州市

通过 “政策撬动 ＋市场驱动 ＋龙头带动”的产业扶贫体系，把广州的国有企业优势、市场优势与梅州的

资源禀赋、生态环境优势有效结合，增强了梅州造血功能。其中龙头带动具体指由广州的大型国有企业先

行落户梅州，搭建要素平台，吸引产业链配套民营企业落户并形成产业集群，如以广州汽车集团引领的龙

头企业 ＋产业链配套的汽车零部件集群。深圳市则将工作重点放在民营龙头企业上，通过政府与民营龙头

企业签订协议，引入具体的标准化项目，包括华为企业云项目、比亚迪新能源汽车制造项目等一系列龙头

民营企业项目的落地。不仅如此，随着各大企业的逐步深入发展，企业在社会责任的驱使下参与社会建

设。如腾讯针对水资源匮乏及受到严重污染的贫困村，打造南粤精准扶贫公益平台，开展碧水行动项目，

解决了村民饮水难、生活污水横流的问题。

３其他行动者

高校、科研院校以及其他社会力量蕴含着丰富的社会资源，它们响应政府的号召，发挥专业优势挖掘

自身服务功能，运用慈善资源与政府构建普惠救助图谱，在产业扶贫领域与政府、企业实现互益共进式互

动。广州科技创新资源丰富，高校、科研院所和科学家团队数量众多。广梅产业扶贫实践中充分利用了这

一优势，选择科技帮扶作为梅州创新驱动发展战略的重要着力点，如华南师范大学成立广东省昆虫发育生

物学与应用技术重点实验室广梅园研发中心，将广州市一流的绿色科技创新资源导入梅州市，极大地提高

了梅州市把生态优势转化成产业优势的能力。深圳则选择了加强与社会组织之间的合作，通过与国内知名

学术研究机构和智库、产业园区协会、慈善组织对接，开展调研交流活动，扩大了扶贫资源的获取渠道，

突破了扶贫产品的销售与市场对接不畅的瓶颈，使社会力量在贫困治理中的优势得以有效发挥。

４广梅和深汕行动者特征比较

如表 ５所示，从行动者的范畴来看，二者的政府行动者、企业行动者和其他行动者都有显著的区别。

在广梅的行动者分析中，政府力量发挥了主导全局的作用，帮扶干部由政府直接委派，挂职两地部门；扶

贫企业主要由国有企业组成，其他主体则主要来自高校、科研院所的力量。在深汕的行动者中，除了政府

力量，还出现了同等重要的资本市场和民间组织力量，形成了政府力量带动市场力量，市场力量回馈当地

社会，民间组织协作的良性循环。总结二者行动者的特点，如图 ２、图 ３所示。从行动者模式来看，广梅

的产业扶贫实践较为清晰地呈现了自上而下的参与式扶贫特征，在扶贫过程中，在帮扶干部的领导力和行

政命令的推动下，扶贫资源直接从扶贫地区向被扶贫地区流动；深汕却表现出明显的整合型的合作式扶贫

１２６ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

特征，资源的流动建立在政府、市场和社会合作基础之上，实现了多方资源的整合流向被扶贫地区。

表 ５ 广梅和深汕行动者归纳

帮扶关系 政府行动者 企业行动者 其他行动者

广梅 干部驻派与挂任实职 大型国有企业 高校、科研院所

深汕 当地脱贫攻坚干部培养 龙头民营企业 智库、慈善组织、产业协会

图 ２ 自上而下的参与式扶贫 图 ３ 整合型的合作式扶贫

（二）情境分析

１资源情境

按扶贫资源的种类分为政策资源和物质资源，在产业扶贫视角下，资源流动可视为资源导入被扶贫地

区的情境下再镶嵌的过程。产业扶贫作为一项政治任务，帮扶双方政府都采取 “书记挂帅”高位推进，

在地方政府精心编制的产业扶贫工作实施方案和详细规划中，两者的产业扶贫政策都涉及贷款贴息、财政

补贴、土地、项目落户、人才培养等，有效动员了行政资源有组织、有计划地投入到产业扶贫中来。如广

州市特别重视政策叠加对资源的引领作用，所有扶贫政策均由广州市政府和梅州市政府联合起草制定，上

报广东省政府审核同意，并由省政府统一协调下发，先后谋划制定了 《广州市对口帮扶梅州市助推老区

苏区振兴发展规划 （２０１９—２０２５年）》《广州市对市属国有企业到广州 （梅州）产业转移工业园投资给予

扶持资金及业绩考核支持的实施意见》等政策文件。

两地资源情境的不同主要体现在资金方面。在广梅情境中，按资金用途分为精准扶贫及引导资金、园

区开发引导资金，其来源是省市级财政预算和国有资本经营预算资金，共 ２４８亿元。国有资本经营预算

中，广州市本级国有资本经营预算的 ２０６亿元注入了广州轻工智能家电产业集群，１９３亿元注入万宝电

器有限公司以及市本级鼓励企业入园 １５亿元作为投资性或经营性补助，区级资金以园区项目资本金的方

式，引导其他资金投入园区建设。由此可见，投入到梅州市的资金基本来自政府财政以及国有企业资本，

也就是政府出资多，社会资本较少。从财政直接转移支付的资金来看，深圳市财政拨付资金多于广州市，

但这些资金主要用于基础设施建设、人才培养和引进工作，而不是用于直接支持企业。此外，深汕的情境

中民间资本也发挥了一定作用，如 “万企帮万村”等企业自发组织的扶贫项目。

２管理模式情境

在管理模式方面，广梅的情境中更加依赖政府的运作，一是注重行政审批制度改革经验的分享，即借

鉴广州市先进经验，复制推广南沙区投资便利化、贸易便利化、“放管服”改革、金融开放创新等制度创

新经验，推动梅州市政府职能优化，打造良好的营商环境。二是政府挖掘具有发展潜力的资本并赋予特殊

政策倾斜。如提出 “由市农业局牵头，对金柚康健康科技有限公司原材料组织化、集约化供应问题进行

研究”“在依法依规的前提下，积极拓宽本地企业产品推广应用，扶持本地做大做强”，依托政府的扶持，

不断培育和强化本地产业链，形成了贫困地区内生发展的重要支柱。深汕的情境中更加强调对口帮扶指挥

部的桥梁作用，所有产业帮扶项目的政府经费均由指挥部下拨，并列入指挥部工作经费，指挥部实际上承

担了协调两地政府，监督管理扶贫项目经费的职责。在政府与企业关系方面，深汕情景中政府的作用相对

第 ６期 刘伟 等：基于扎根理论的产业扶贫模式比较研究 １２７

弱化，更强调建立互利共赢的合作关系，坚持市场化运作模式，通过修订完善企业贷款贴息政策、扶贫企

业的政策和资金扶持、完善基础设施建设等策略提升政府服务水平，营造良好的投资环境，体现了扶贫政

策的制定者、引导者，扶贫项目的协调者、监督者特征。

３扶贫导向情境

在扶贫导向方面，广梅具有较强的扶贫项目设计导向，产业扶贫实践中立足梅州生态发展区定位，强

调绿色创新驱动发展，通过搭建创新平台，出台绿色产业扶持性政策，吸引绿色科技企业入驻，打造出了

诸多绿色科技重点扶贫项目，如王老吉原液提取基地重点项目的引进和培育。依托当地资源禀赋，可整合

政府有限的扶贫资源，打造有长远发展潜力的优势产业，形成了良好的品牌示范效应。深汕扶贫项目的运

作采取的是 “标准化 ＋扶贫”路径，政府着眼于政策法规、规划布局、基础设施、城市管理职能，以可

复制、可推广和产业扶贫项目标准化为目的，采取 “筑巢引凤”，坚持产业的市场化集聚和运作，运用帮

扶资金先行启动基础设施建设、产业园区和厂房标准化建设、农业生产基地标准化建设，形成可靠的市场

预期，吸引企业落地生根并产生示范效应，充分凸显了深圳元素、深圳特色和深圳优势。

４广梅和深汕行动者特征比较

从现实情况来看，广州和深圳在开展扶贫工作中，都注重政策的传播作用，对扶贫企业的政策支持包

含了从企业购置土地、生产，到产品的市场流通等全环节。广州市具有深厚的行政资源，而深圳市的市场

资源更为丰富，因此在资源传播的具体情境中又有所不同。如表 ６所示，在广梅和深汕的情境中，各自发

挥着自身的比较优势。在广梅传播逻辑中，从前期资源投入来看，除了财政转移支付，国有企业运营资本

投入也是重要组成部分。在中期管理模式上，主要依赖政府的运作，具体体现在数字政府建设、政府制度

改革、重点扶持重点企业等。从后期的落脚点来看，远期目标是其价值取向，通过搭建创新平台，引导人

才、资源向绿色科技产业聚集发展，在深汕传播逻辑中，市场力量发挥了更为重要的作用。从前期资源来

看，深圳市政府除了大量的财政转移支付外，更加注重招商引资，吸引社会资本在汕尾落地生根，引入了

包括阿里巴巴、腾讯在内的民营龙头企业。从中期的管理来看，由于市场力量的参与，深圳市政府更加注

重协调和指挥工作，力图形成 “政府引导 ＋市场主导”下的市场化产业扶贫运作模式。从后期的落脚点

来看，则以打造标准化扶贫项目为主，形成可持续发展的社会资本运作。

表 ６ 广梅、深汕情境归纳

帮扶关系 资源 管理模式 帮扶导向

广梅 政策先行、国企经营资本主导 政府运作为主 绿色科技示范扶贫

深汕 政策先行、社会民间资本积极参与 市场化运作为主 标准化扶贫

（三）产出分析

１帮扶绩效

产出分析包括帮扶绩效和政策偏差。从帮扶绩效的数据来看：广州帮助梅州引进产业项目 ３３５个，新

开工亿元以上工业项目 ９５个，目标任务完成率 １５８３％，其中，２０１７年 ２６个、２０１８年 ３０个、２０１９年

１—１０月 ３９个，完成率分别为 １３０％、１５０％、１９５％。广梅产业园建设发展绩效评价在全省 ８个产业共建

示范园中跃居第二。梅州实现脱贫人口数 ４０６０１人，脱贫率为 ９７２３％，贫困村人均可支配收入 １３９０９

元，比 ２０１５年增长一倍。在产业帮扶的同时，梅州的清洁生产和绿色低碳产业循环发展，助推了生态文

明建设，巩固了生态文明成果。深圳帮助汕尾引进产业项目 １５４个，计划投资额 ６４７１０亿元，累计完成

投资额 １２４７８亿元；投产项目 ５２个，计划总投资额 １３２１９亿元，累计完成投资额 ８９１７亿元；完成工

业固定资产投资 ２８２０４亿元，完成规上工业增加值 ２８６１０亿元。在脱贫方面，汕尾共有贫困户 １０６９６

户、贫困人口 ４２７９３人，还剩 １２１６户 ５８８８人未脱贫，脱贫率为 ８６３％。根据上文数据可知：从投资率

来看，广州的投资额和任务完成率均高于深圳；从脱贫率来看，梅州市的脱贫率达到了 ９７２３％，汕尾市

为 ８６３％，广州市扶贫的效率高于深圳。这体现了依靠行政强干预的产业扶贫和坚持市场运作两种扶贫

路径的特点，广梅在强大的政府主导下，大量扶贫资源和项目输入到梅州，直观且能达到立竿见影的效

果；而深汕市场化运作依赖生产要素的组织开发水平，生产要素越聚集，产业链越完善，市场需求越大，

才能形成高收益的良性循环，而这种生产要素的聚集需要一段时间的市场来验证，发展周期相对较长。

１２８ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

２政策偏差

尽管广梅、深汕产业扶贫在优化产业发展环境、完善产业链水平、提升产业创新能力等方面产生了积

极效果，但政策执行与帮扶双方产业建设有效衔接、产业共建水平大幅提升的政策目标之间仍存在一定程

度的偏差。在实施产业扶贫过程中，贫困地区由于地域广阔、历史欠账、财力不足等原因，内生动力不

足，城乡基础设施和教育、卫生等公共服务等方面还存在一些短板，产业层次较低，企业间关联度不高、

衔接性不强等困境难以短时间改变，因此往往具有高成长性优质企业更倾向把资源投放在综合吸聚能力较

强的地区而非贫困地区，而规模小、科技含量低、经济效益不高的普通企业又不受贫困地区欢迎，这需要

政府投入大量行政资源和政策资金扶持才能吸引优质企业落户。企业落户后受发达地区虹吸效应、城市吸

引力、地理位置等因素影响，招工难、人才引进难，一定程度上限制了企业的可持续发展，难以在贫困地

区形成产业链条、壮大产业规模。两者的政策偏差也有所不同，在广梅产业扶贫实践中，由于政府自上而

下的强力运作，提供高额税收优惠返还和财政补贴才促使部分大型企业落户梅州，扶贫长效机制面临着政

府财政可持续性压力的挑战，也导致部分企业观望情绪严重。深汕在市场化运作过程中，政策倾斜、财政

补贴、人才引进等方面的支持力度有限，这就导致了贫困地区承接珠三角地区产业转移能力上缺乏综合竞

争力，帮扶干部则面临着绩效考核的巨大压力，陷入了短期的经济效益与产业的可持续发展取舍两难。这

些政策偏差，造成 “再镶嵌”内生性阻力，导致产业扶贫事倍功半，难以可持续发展。

３广梅和深汕政策偏差比较

从帮扶绩效来看，广梅和深汕两种产业扶贫模式均得到了充分认可，产业园项目数与脱贫率在全省 ８

个对口帮扶地区中保持在较高水平，在 ２０１７—２０１９年广东省产业对口帮扶的绩效评价中分别获得第三名

和第一名。从课题组参与广东省政府会议、专家组会议以及实地考察情况来看，这两种帮扶模式都是符合

帮扶地与被帮扶地实情的成功模式。但同时二者也有不同之处，如表 ７所示，深汕的项目数多于广梅的项

目数，这是因为有市场力量，中小微企业的参与所导致的。广梅的脱贫率高于深汕，且计划投资额和任务

完成率同样如此，这是因为依靠政府力量和国有企业的扶贫模式，收益期要早于依靠市场力量的扶贫模

式。在政策的偏差方面，其共同点均在于贫困地区内生动力性不足，广梅面临着政府财力有限，现有的产

业扶贫模式能否有效延续的问题，而深汕帮扶干部在政绩考核压力下能否坚持市场化发展的考验。

表 ７ 广梅、深汕政策偏差归纳

帮扶关系 帮扶绩效 政策偏差

广梅 扶贫效率高、扶贫收益快 内生性动力不足、扶贫长效机制难以建立

深汕 产业要素聚集、发展前景好 内生性动力不足、缺乏综合竞争力、干部绩效考核压力大

五、结论与启示

（一）研究结论

脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务，在完成脱贫攻坚战的收官任务之后，我国将进入后扶贫

时代。这种情况下，国家扶贫政策极有可能被减弱或取消，贫困地区是否具备内生的造血能力，是有效帮

扶返贫人口和新发生贫困人口的关键。产业扶贫是防范和解决后扶贫时代贫困问题，稳定持续脱贫的

关键。

广东作为地区发展严重不均衡的省份，在推进脱贫攻坚任务过程中采取了珠三角地区产业对口帮扶粤

东西北地区的方式。本文以此为例，应用扎根理论构建出产业扶贫 “脱嵌—传播—再镶嵌”模型，揭示

了以广梅为代表的自上而下的参与式扶贫模式和以深汕为代表的整合型的合作式扶贫模式。这两种模式体

现了产业扶贫的政府主导特质，政府通过牵线搭桥和扶贫政策协同企业、高校、科研院校以及其他社会行

动者，推动发达地区的产业要素资源向贫困地区转移。行动者参与产业扶贫的逻辑受制于管理模式、扶贫

资源和扶贫导向等情境，它们影响了行动者的产业扶贫行为和产业要素的转移。行动者和情境的互动使得产

业要素从发达地区脱嵌后经传播导入贫困地区，实现产业要素的再镶嵌。产业扶贫的产出受政府与市场作用

程度的影响，两种模式都得到了充分认可，也存在政策偏差。这意味着我们需要总结产业扶贫的优点和不

第 ６期 刘伟 等：基于扎根理论的产业扶贫模式比较研究 １２９

足，强调从贫困地区的特质出发，利用帮扶地区的优点，理性选择适合帮扶双方产业共同发展的模式。

广梅和深汕所代表的两种产业扶贫模式各有优缺点。对于 “参与式扶贫”而言，帮扶方的政府主导

了资源分配的话语权，能调动的资金、人才、土地等资源更丰富，通过行政力量的动员，产业要素能在短

时间内聚集并更快地产生收益，但同时也面临着扶贫项目与贫困地区自我发展能力不匹配的高风险，特别

是当帮扶干部任职期满离开后，扶贫项目在丧失了原有的帮扶资源的情况下是否能够真正可持续运转，还

是未知数。对于 “合作式扶贫”而言，市场力量的积极参与为贫困地区产业发展注入了活力，可以充分

借鉴发达地区产业发展经验，在竞争中发展，某种程度上也为政府的资源投入提供了监督和保障，但是这

种模式也面临着帮扶企业发展能力强弱不同，帮扶项目质量和完成情况难以保障的风险。

因此，“参与式扶贫”与 “合作式扶贫”在本质上都是产业对口帮扶的形式之一，同时也各有优缺

点。究竟采用何种模式，还要因地制宜、因时制宜，根据不同的情况选择不同的模式。很显然，广梅和深

汕都选择了适合自身的正确的产业帮扶模式，但还有很多细节执行上的问题值得探讨和改进，也值得后续

研究的进一步深入。

（二）对产业扶贫的启示

产业扶贫作为复杂性难题，需要用系统思维全面谋划。在扶贫实践中，除了要对行动者所面临的贫困

地区的经济状况、工业基础、自然环境等条件关注，还要重视扶贫导向、管理模式和扶贫资源等要素对行

动者的影响，因地制宜、科学规划，发挥比较优势。从广梅和深汕的经验来看，政府行为和市场力量参与

扶贫各具优势又面临着不确定性，需要在政府主导的产业扶贫中有效利用市场力量，建立和完善政府主导

与市场合作相结合的产业扶贫对接机制，抓住薄弱环节进行重点突破。

产业扶贫缺乏内生动力，很大程度上在于没有建构市场主导下对口帮扶双方的利益联结机制。扶贫攻

坚仅靠贫困地区的本地资源和产业是无法高质量完成的，必须要引进资源和产业，即需要帮扶方脱贫力量

和资源的输入。对口帮扶是运动型治理在扶贫领域的再现和复兴［２０］

，按照规定，帮扶方在上级政府扶贫

政策的指导下，动用自身力量帮助被帮扶方发展，具有资源单向度流动的特征。这种帮扶方式缺乏要素和

收益共享的利益分配机制，帮扶方即使面临着考核问责压力，也必须考虑财政的压力和自身经济发展，影

响了帮扶方将优质产业项目向被帮扶方转移的积极性。此外，产业培育周期长，是自然生长和经济成长并

进的过程，具有很强的系统性，必须以一种长效稳定的产业扶贫利益共享机制激励帮扶方持续发力。单纯

依靠帮扶单位或者政府部门大包大揽，一旦撤出，被帮扶地区产业缺乏市场竞争力，难以可持续发展。因

此，要坚持走可持续发展的道路，通过市场化手段实现对扶贫资源的有效配置，协商探索援受双方的利益

分享机制，形成帮扶双方互惠互利的双向联动和密切合作，形成产业扶贫的内外合力。

干部激励机制是指挥棒和风向标，完善的干部绩效考核机制有利于形成稳定的政策预期。在产业扶贫

干部考核实践中，要实行全方位、多角度的考核，不仅要注重眼前产业帮扶的情况，还要注重发展平衡

性、协调性和长效性，特别是产业的市场化集聚和运作情况；不仅要注重硬环境考核，还要注重软环境考

核，如行政力量、市场力量与社会力量如何共同发力。

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１３０ 华 南 理 工 大 学 学 报 （社 会 科 学 版） 第 ２３卷

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ＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＳｔｕｄｙｏｎｔｈｅＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＰｏｖｅｒｔｙＡｌｌｅｖｉａｔｉｏｎ

ＭｏｄｅｌＢａｓｅｄｏｎｔｈｅＧｒｏｕｎｄｅｄＴｈｅｏｒｙ

—ＴａｋｉｎｇＧｕａｎｇｚｈｏｕＭｅｉｚｈｏｕａｎｄＳｈｅｎｚｈｅｎＳｈａｎｗｅｉＣｏｕｎｔｅｒｐａｒｔＡｓｓｉｓｔａｎｃｅａｓＥｘａｍｐｌｅｓ

ＬｉｕＷｅｉ ＦａｎＸｕ

（ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＳｏｕｔｈＣｈｉｎａＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ５１０６４０，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｃｏｕｎｔｅｒｐａｒｔａｓｓｉｓｔａｎｃｅｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅＰｅａｒｌＲｉｖｅｒＤｅｌｔａａｎｄｔｈｅｎｏｒｔｈｗｅｓｔｏｆ

ＧｕａｎｇｄｏｎｇＰｒｏｖｉｎｃｅ ｉｓａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔｍｅａｓｕｒｅ ｆｏｒＧｕａｎｇｄｏｎｇ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ

ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｃｏｍｍｏｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｂａｓｅｄｏｎｔｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｍｅｔｈｏｄｏｆｇｒｏｕｎｄｅｄｔｈｅｏｒｙ，ｔｈｅｉｎｔｅｒｎａｌ

ｒｅｌａｔｉｏｎｓａｍｏｎｇａｃｔｏｒｓ，ｓｉｔｕａｔｉｏｎｓａｎｄｏｕｔｐｕｔｓｉｎｔｈｅｃｏｕｎｔｅｒｐａｒｔａｓｓｉｓｔａｎｃｅｗｏｒｋｏｆ“Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ

Ｍｅｉｚｈｏｕ”ａｎｄ“ＳｈｅｎｚｈｅｎＳｈａｎｗｅｉ”ａｒｅｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｌｌｙｓｅａｒｃｈｅｄ，ａｎｄｔｈｅｍｏｄｅｌｏｆ“ｄｅｅｍｂｅｄｄｅｄ—

ｐｒｏｐａｇａｔｉｏｎ—ｒｅｅｍｂｅｄｄｉｎｇ”ｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎｉｓｃｏｎｓｔｒｕｃｔｅｄ．Ｂａｓｅｄｏｎｔｈｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ

ｅｘｐｌａｎａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｓｔｏｒｙｌｉｎｅｏｆ“ｍｅｃｈａｎｉｓｍａｎｄｅｆｆｅｃｔｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎｍｏｄｅｌｕｎｄｅｒｔｈｅ

ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎｏｆａｃｔｏｒｓａｎｄ ｓｉｔｕａｔｉｏｎｓ”， ｔｈｅｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅｓｔｕｄｙ ｆｉｎｄｓｔｈａｔｔｗｏ ｔｙｐｉｃａｌｍｏｄｅｌｓｏｆ

ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｏｒｙｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎａｎｄｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎｈａｖｅｂｅｅｎｆｏｒｍｅｄｒｅｓｐｅｃｔｉｖｅｌｙｉｎｔｈｅ

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ｔｈｅ“ＧｕａｎｇｚｈｏｕＭｅｉｚｈｏｕ”ｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎ，ｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｒｅｓｏｕｒｃｅｓｄｏｍｉｎａｔｅｄｂｙｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ

ａｃｔｏｒｓｐｌａｙａｎａｂｓｏｌｕｔｅｌｅａｄｉｎｇｒｏｌｅｉｎｃｏｕｎｔｅｒｐａｒｔａｓｓｉｓｔａｎｃｅ，ｗｉｔｈｌｉｍｉｔｅｄｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｏｆｏｔｈｅｒａｃｔｏｒｓ；

ｉｎｔｈｅ“ＳｈｅｎｚｈｅｎＳｈａｎｗｅｉ”ｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎ，ｓｔｒｏｎｇｍａｒｋｅｔｆｏｒｃｅｓｉｎｔｅｒａｃｔｗｉｔｈｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｃｔｏｒｓ，

ｆｏｒｍｉｎｇａｎ“ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ”ｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎｍｏｄｅｌ．Ｔｈｅｓｅｔｗｏｍｏｄｅｌｓｈａｖｅａｃｈｉｅｖｅｄｒｅｍａｒｋａｂｌｅｒｅｓｕｌｔｓ

ｉｎａｓｓｉｓｔａｎｃｅ，ｂｕｔｔｈｅｙａｌｓｏｈａｖｅｔｈｅｉｒｏｗｎｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ，ｗｈｉｃｈｎｅｅｄｔｏｂｅａｄａｐｔｅｄｔｏｌｏｃａｌｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ

ａｎｄｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔｅａｃｈｏｔｈｅｒ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎ；ｃｏｕｎｔｅｒｐａｒｔａｓｓｉｓｔａｎｃｅ；ｇｒｏｕｎｄｅｄｔｈｅｏｒｙ；ｐｏｖｅｒｔｙａｌｌｅｖｉａｔｉｏｎ

ｍｏｄｅ

书

（社会科学版）

第 ２３卷 总目次 ２０２１年

庆祝中国共产党成立 １００周年专题 主持人：章熙春

历史规律·历史大势·历史主动———以唯物史观与大历史观为根本视域 解丽霞 李 斌 （４·１）

抗日战争时期 《群众》周刊对列宁主义的传播 林绪武 周玉顺 （４·９）

学习习近平总书记 “七一”重要讲话精神 主持人：章熙春

新中国史的叙事方式、问题把握与精神铸就 李 捷 （６·１）

科技自立自强思想的百年演进与时代价值 李胜会 戎芳毅 （６·９）

伟大建党精神引领中华民族伟大复兴——— “伟大建党精神与中华民族伟大复兴”高端论坛综述 夏玲玲 （６·１７）

粤港澳大湾区发展专题研究

粤港澳大湾区法制协调及其实现路径———以外商投资法制为视角 宁红玲 （１·１）

前海深港现代服务业合作区的保险增长效应———基于面板数据的反事实分析 吴祥佑 刘雪萍 （２·１）

人工智能专题研究

人工智能嵌入政府治理的风险及其规避 李良成 李雨青 （５·１）

马克思主义研究

从象征到价值化：意识形态建设实效生成路径 赖怡芳 张国启 （１·９）

批判与建构：社会主义意识形态工作的逻辑向度———基于 《德意志意识形态》“费尔巴哈”章的分析

吕幸星 谭建平 （１·１５）

马克思政治经济学的思想驿站——— 《新莱茵报》时期的文本研究 张自永 吴宏洛 （３·１）

经济与管理前沿探索

促进还是抑制：多重绩效反馈与企业创新 朱桂龙 邱榕新 （１·２３）

中国企业海外投资为何选择绿地新建？ 曾 萍 杨超然 （１·３５）

科技成果转化过程不确定性测度与行业比较———基于高技术产业 １８个子行业数据 冯 锋 邱莹莹 张雷勇 （１·４８）

传统能源、可再生能源电力生产与经济增长———基于半参数结构全局向量自回归模型的实证分析 陈丛波 叶阿忠 （１·６０）

含羞草效应：竞争者导向对服务创新绩效的影响机制———一个被调节的中介传导模型 简兆权 刘 文 张胜君 （２·１５）

政府补贴、市场博弈与乡村绿色发展机制 刘祚祥 汪 靖 （２·２８）

员工知识分享：个体积极性与社会积极性的交互作用 晁 罡 余云丹 王 磊 （２·３６）

电商环境下评分和折扣对在线销量的影响研究———以酒店行业为例 叶 飞 周丽华 童 阳 （２·４６）

无边界和易变职业生涯研究的知识演变和展望 王 岚 温 馨 （２·５８）

减排补贴与私有化政策下港口竞争与合作 王爱虎 黄凌波 贺裕雁 王梦瑶 （３·８）

中美农产品贸易竞争与互补关系及其潜力 彭 虹 林绍珍 张祖娟 （３·２０）

金融科技、技术进步与银行业全要素生产率增长 刘孟飞 蒋 维 王 琦 （３·３２）

社交媒体使用、知识获取与员工合作行为 黄爱华 黄卉卉 刘 文 李 漾 （３·４５）

合格境外机构投资者持股对中小创上市公司绩效的影响 徐 勇 陈 曦 （４·１８）

在线品牌社区氛围对消费者品牌认同的影响 陈 明 张伊雯 王金平 （４·２９）

家族控制、产品市场竞争与企业社会责任———基于经济目标与社会情感财富目标的双重视角 曾 萍 郭华英 （４·４１）

考虑节点中断与碳排放的冷链物流网络规划研究 曾敏刚 王秀慧 黎建宇 （４·５５）

网红直播带货一定更受青睐吗：在线购物情境匹配对新产品采用的影响研究 刘志超 邹晓莹 （５·１４）

人力资源功能柔性对员工绩效和承诺的影响———一个跨层次有调节的中介模型 李 敏 方 芳 关翩翩 （５·２５）

企业声誉与股票回购公告的价值效应研究———基于信号传递理论视角 潘婉彬 洪国俊 陶利斌 （５·３５）

“活跃的小众”与 “安静的大众”：网络口碑营销效果研究 李 锋 朱彦霖 袁士超 （５·４７）

“份子钱”众筹的情感表达与习俗所迫———基于社会网络理论的影响机制研究 刘志迎 田 卉 刘天翔 龚秀媛 （６·２２）

１

股票持仓集中度与基金选股绩效研究 于孝建 戴 宇 （６·３４）

银行业市场结构的经济影响———基于文献综述 唐晶星 （６·４６）

法 学

大数据时代被遗忘权的合法性证成 洪丹娜 （１·７３）

论知识产权裁判的不确定性及其约束路径 杨雄文 张文宜 （２·７３）

重大疫情防控中个人信息的利用与限制 陈琬珠 （２·８３）

论告知承诺制的性质———基于信用担保的简易程序 何洪全 （３·５８）

环境刑事附带民事公益诉讼制度的检视与完善 陈学敏 （３·６９）

行政公益诉讼诉前磋商机制 马 超 （４·６７）

经济宪法概念重释：还原经济宪法的起点 许俊伟 （４·７７）

认罪认罚从宽制度的构设机理与完善进路———基于中国特色认罪协商制度视角 李 原 朱国平 （５·５９）

大数据时代个人数据的权利配置 张俊发 （５·６９）

专利法中利润剥夺的理论构造 杨雄文 马志伟 （６·５８）

冷链食品监管的法律问题 娄丙录 孙 宇 （６·６８）

夫妻忠诚协议的性质及其对内效力———基于社会关系 “泛”契约化的一般认识 邹开亮 邰 帅 （６·７９）

跨国代孕中出生证明的承认规则 王 露 （６·９０）

民法典专题研究

《民法典》不可抗力与情势变更规则的界分适用 刘清生 陈伟斌 （５·７８）

《民法典》情势变更制度的体系构造与程序要义 谭佐财 （５·８９）

公共管理

“旧改”背景下城市老旧社区社会治理创新探索———以广州 Ｘ街为例 刘 江 付易东 石胜涛 （１·８４）

行政问责研究的知识图谱和拓展空间 许浩天 张 强 （１·９３）

反腐败对社会公平感的影响———从严治党背景下的准自然实验 李文彬 张 榕 （２·９１）

政府 “在场”抑或 “退出”：第三部门发展的困境与出路 孟祥林 （２·１０５）

新自由主义国家治理的逻辑悖论 张南燕 （２·１１４）

管理控制抑或企业福利：宿舍劳动体制的再思考 黄 岩 朱少瑞 （３·７８）

自然灾害中政府和媒体的议程互动关系———以台风 “山竹”为例 李贺楼 徐 强 （３·８６）

多维视域下 “放管服”改革研究的演进、主题与展望 郑 烨 姜蕴珊 （４·８７）

论合法致富认同 刘国新 （４·９９）

中国农村公共物品供给主体的历史变迁和发展方向 王 欧 胡静仪 （５·９８）

改善农村失能老人增能照护的新场景与新路径———基于增能理论视角 王瑞华 （５·１０８）

当前我国传统农区闲置宅基地的治理模式———基于皖鄂赣三地宅改试点的多案例比较分析 王向阳 邢韵龄 （５·１１８）

政治动员、政策资源与政策执行偏差———Ｇ省欠发达地区人民调解政策执行案例分析 王福涛 段子威 谢媛媛 （６·９８）

流程透明度与政府网络回应绩效———基于首长信箱的探索性分析 刘 江 （６·１０８）

基于扎根理论的产业扶贫模式比较研究———以广州—梅州、深圳—汕尾对口帮扶为例 刘 伟 范 旭 （６·１１９）

公共卫生风险防控专题研究

协同式应急：重大疫情中的医疗挤兑与合作治理———以新冠肺炎疫情为例 邓 玮 董丽云 （１·１０４）

基层重大公共卫生风险防控中的敏捷治理机制———基于 Ｈ街道的新冠肺炎疫情防控个案分析

颜海娜 唐 薇 王露寒 （１·１１３）

数字政府专题研究

政务数据共享影响因素研究述评 刘红波 邱晓卿 （３·９６）

中国农村居民移动政务的使用及其影响因素———以政务微信为例的调查研究 王泽亚 马 亮 （３·１０７）

新闻传播

社交网络内容生产中 “标准偶像”现象与机理———基于潜在语义分析的微博文本挖掘 徐 翔 （４·１０９）

多维逻辑视域下网络空间社群经济的话语关系 周建青 李俊韬 （４·１２２）

建筑美学

中国传统建筑与篆刻艺术的审美共通性 汤朝晖 徐慧丹 （３·１１７）

高等教育

文化自信视域下中国古诗词艺术歌曲在高校的传承 陈刚毅 黄振洪 （２·１２１）

２