— 97—

的诉前调、判后调、执行调等，也在从各方面进行非诉争议解

决的努力，深圳前海合作区人民法院并明确规定了不诚信调解

的惩罚机制，起到了较好的效果，但仅限于前海适用，措施也

主要局限于诉讼费。囿于我国诉讼费的低廉的现状，不利于促

使当事人落实“调解优先”这一原则，需要拓宽思路，加大引

导，强化保障措施和机制，建议明确将律师费纳入促调保障机

制，加大调解促进力度，以真正做到“调解优先”。

三、适时推动商事调解立法

基于前述思考，个人认为，《条例》虽设有商事调解专

章，但仅将商事调解作为多元化纠纷化解多种手段之调解下的

其中一种纠纷解决形式，无论是立法体例还是篇幅上，都不可

能面面俱到，而只是做了较为原则的规定。区区七个条款，实

难于涵盖“商事调解”所具备的解决商事纠纷这一高端、复

杂、专业法律领域的所有事项。

建议在大力推行商事调解实践，不断积累经验、总结经验

教训的前提下，发挥特区立法权优势，再次率先创新，适时进

行商事调解立法，保障商事调解的健康、可持续发展。

以上，为商调委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 98—

数字经济法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

为做强做优做大深圳数字经济，打造具有粤港澳大湾区、

先行示范区“双区”优势和国际竞争力的数字经济，结合当前

国内外的监管形势以及深圳数字经济现状，我们认为：深圳应

当对数字经济的政策法规、标准规范、人才培养等多方面进行

全面规划、统筹和布局。具体提出以下六大建议：

一、加快制定相关政策法规，提供制度保障

目前全国各省市各地区纷纷制定《数字经济促进条例》，

而《深圳经济特区数字经济产业促进条例（草案）》已经市人

大三审，有望年内出台实施，但与其他省市或地区相比，已然

有所落后。建议有关部门积极推进《数字经济产业促进条例》

尽快出台，以政策法规作引导，积极推动数字技术与实体经济

的深度融合，统筹和规范数字经济有序发展。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色

社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025 年）》

提出深圳要“率先完善数据产权制度，探索数据产权保护和利

用新机制”。数据作为数字经济的核心生产要素，数据领域的

立法是数字经济立法的重点。深圳应当积极探索和支持建立现

代数据产权制度，推动数据持有权、使用权等相关权利有序分

离与流通，满足数据流通使用需求。

而且深圳特区有先行先试的权限和使命，应结合深圳实际

— 99—

情况和发展需求，注重与国家现行法规和标准的融合，持续完

善数据管理的政策法规，加快制定《深圳特区数据条例》相关

实施细则和配套制度，落实数据开放与共享的管理规定或制

度，为数据要素市场、数据安全、数据交易、数据跨境传输等

行业或产业发展，激发数据要素活力提供制度保障。

二、强化标准体系建设，引领数字经济标准发展

中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》，提出

实施新产业标准化领航工程；建立健全大数据与产业融合标

准，推进数字产业化和产业数字化；推动平台经济、共享经济

标准化建设，支撑数字经济发展；强化信用信息采集与使用、

数据安全和个人信息保护、网络安全保障体系和能力建设等领

域标准的制定实施等。

深圳应当制定相关政策法规，鼓励和支持深圳企事业单位

社会各界共同参与数字经济的标准制定工。对数字经济领域地

方标准制定修订项目，应予以优先支持、优先立项；对主导或

参与数字经济领域国际标准、国家标准、行业标准及地方标准

制定修订的企事业单位，应予以资金资助，发挥专项资金引导

和杠杆作用。深圳要不断推进数字经济领域标准化建设，引领

数字经济相关国际标准、国家标准、行业标准、地方标准和团

体标准的发展。

三、完善数字经济治理体系，建立公平竞争制度

数字经济活动具有跨时空、跨专业、高技术性以及虚拟化

等特点。传统治理模式和治理体系不足以满足数字经济的发

— 100—

展。建议深圳率先规范、创新发展数字经济治理体系，制定更

加灵活有效的政策措施，鼓励多方参与、有效协同的治理模

式，强化跨部门、跨层级协同监管。建立完善政府、平台、企

业、行业组织和社会公众多元参与、有效协同的数字经济治理

新格局，尽可能降低同一事项接受多个政府部门、多个法律法

规管理的难度。以综合性的服务平台和信息中心，打通数据互

联互通的瓶颈，实现集约化、标准化、信息化的管理。

特别是完善竞争监管规则制度，加快健全市场准入制度、

公平竞争审查机制，完善数字经济公平竞争监管环境，预防和

制止滥用行政权力排除限制竞争，加强反垄断和不正当竞争执

法，畅通多元主体诉求表达、权益保障的渠道。坚持发展与规

范并重，突出公平竞争政策的基础地位，鼓励公平竞争，维护

市场主体权益。要在强化反垄断、防止资本无序扩张同时，尊

重平台经济等新业态、新模式发展规律，保护来之不易的发展

成果和创新实践，在发展中规范、在发展中完善，合力推动数

字市场的公平竞争。

四、立法支持加快数字基础设施建设和数字人才培养

发展数字经济，离不开完善的数字基础设施，应与数字经

济立法协同，全面布局、软硬兼顾、产研并重。尤其是在建设

数字基础设施的同时，重视数据、算法、人才、技术、教育等

软基础设施。依法加快新型信息基础设施建设，推进重大科技

基础设施建设，为科研和产业发展提供基础支撑。

数字经济的发展、数字经济与实体的融合均需要人才做支

— 101—

撑，应当及时出台有关数字经济人才的专项政策法规，通过产

学研合作，吸引和汇聚全国各地的数据资源、先进技术成果、

人才团队来深发展。制定和推行数字经济人才发展规划，培养

数字技术人才、合规人才，为深圳数字经济法律与合规工作、

合规文化建设提供广泛支持，主要包括：支持政府相关部门、

行业协会、专家智库等主体组织举办各类论坛、交流活动；支

持政府、企业、高校、专业机构的专家参与国际或国家性的数

字经济标准组织；鼓励学术界、实务界相融合，通过政府、企

业设立激励机制培养专业数字经济人才。与此同时，还要依法

加强综合型和专业型人才队伍的培养和建设，依法引导传统工

作者转变传统技能和认知，适应数字经济时代的发展。

五、推广落实专家顾问制度，推动第三方参与监督评估

数字经济包罗万象，新问题、新情况层出不穷、纷繁复

杂。应当构建数字经济产业生态圈，加强数字经济发展重大政

策和重点任务的统筹推进和督导评估。

应当依法组建数字经济专家咨询委员会，围绕前沿科技、

产业升级、人才培养、对外合作交流等问题，为深圳数字经济

发展献言献策。开展数字经济评价，推动第三方参与监督评

估，探索与长三角、环渤海、粤港澳等重点城市数字经济发展

对比分析，合理构建深圳数字经济发展指标和治理体系。

建议政府机构、企业事业单位等各行各业，充分利用第三

方专业机构参与监督和评估工作。尤其是建立和推广落实数字

经济专家顾问制度，通过聘请数字经济专家顾问，对数字经济

— 102—

涉及的各类问题进行研究，既可为市场主体提供合法合规的决

策建议，也可为执法部门严格规范公正文明执法提供准确依

据。而且，通过法律等专家顾问人员积极加强与相关部门的沟

通联系，对涉及数字经济的法律法规、政策文件、管理措施等

内容快速审查，全面梳理，甚至提前介入重大行政执法案件监

督或审查，切实帮助解决数字经济执法中遇到的新问题、新情

况。

建议将聘请专家顾问、第三方参与监督评估制度确立为深

圳优化数字经济营商环境的战略目标之一，督促各行业企业筑

牢守法合规经营底线，建立健全合规管理体系，重点防范数据

安全与隐私保护、反垄断与公平竞争等合规风险。既实现数字

经济的高效运转，确保数字经济的安全运行，又充分保障市场

主体的合法权益、公平竞争。

六、加强司法、执法案例宣传，建立合规指引

在数字经济创新保护的大背景下，充分发挥司法/执法案例

指导的作用，可破解数字经济相关市场主体维权举证难、成本

高的难题，营造公平竞争的市场环境。通过加强对违规事件及

行为的执法力度，发布相应的监管要求及典型违规案例，监督

政府部门、企事业单位加强合规管控，并对违规事件及时、有

效地进行查处，发布重点领域的合规要求、最佳实践，强化数

字经济执法与司法，全面提升法治建设水平。

建议结合深圳本地企业及国内典型企业所遇到的有关数字

经济法律典型案例，由市司法局/市律协专门组织法律研讨与培

— 103—

训，鼓励发展具备专业能力的中介服务机构，识别可能存在合

规风险的企业，对重点投资行业、重点企业已经出现或可能出

现的风险进行针对性的预警提示，督促相关企业尽快完善内部

的合规机制与流程，防范或降低潜在的合规风险；建立国内外

数字经济立法执法趋势的发布机制、深圳企业遭受重大执法及

重大案件的上报渠道，及时提示、汇总风险信息及可能遭受的

损失，为数字经济市场主体提供相应的指导和支持。

综上所述，为做强做优做大深圳数字经济，助推数字技术

与实体经济深度融合，需政府相关部门及时出台和完善政策法

规，并对现行规章、规范性文件进行全面梳理，修改完善，形

成促进数字经济发展的政策法规合力。我们深圳市律协数字经

济委也将与全市各有关部门、企事业单位、社会各界，凝心聚

力、主动作为，共同助力深圳数字经济高质量发展。

以上，为数字经济委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 104—

港澳台法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

——关于适度鼓励深圳律师到香港执业共同促进大湾区

营商和司法环境的意见

一、背景

目前，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务

院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律

师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定》和国务

院办公厅印发的《香港法律执业者和澳门执业律师在粤港澳大

湾区内地九市取得内地执业资质和从事律师职业试点办法》的

规定，符合条件的港澳律师可以参加粤港澳大湾区律师执业考

试，经过广东省律师协会集中培训并考核合格后，可以在大湾

区内地九个城市，办理适用内地法律的部分民商事法律事务。

实际上，不少深圳律师服务的深圳企业，在香港有香港法

律服务需求，不管是在跨境交易或者跨境争议解决方面。而香

港企业，在深圳本地亦有而不少香港法律服务需求，特别是港

企在内地的投资和争议解决，均可能约定适用香港法律。而有

不少深圳涉外律师，已经具备能力，为其服务的深圳企业和深

圳本地的香港企业，提供适用香港法律的民商法律事务。如果

深圳涉外律师，可以取得香港执业资格，为有需要的深圳企业

和香港企业提供香港民商法律事务，将促进两地律师行业的融

合，进一步改善大湾区营商和司法环境。

就目前而言，对于内地律师，如果要在香港执业，可以通

过成为“注册外地律师”（Registered Foreign Lawyer，以下简

— 105—

称“RFL”）和“海外律师”（Overseas Lawyer，以下简称

“OL”）两个途径。

如果注册成为 RFL，可以被香港本地律所或外地律所

（Registered Foreign Law Firm）聘请为外地法律顾问，但不能

成为本地律所合伙人。RFL 可就其取得执业资格所在地的法律

或其他地区的法律提供法律服务，但不能提供香港法律服务。

如果要成为 OL，内地律师需要在内地有 5 年以上执业经验

方能报名参加香港的“海外律师资格考试”（Overseas Lawyers

Qualification Examination，以下简称“OLQE”）。通过该考试

并居留一定时间后，可申请成为香港的事务律师（Solicitor），

与香港本地其他事务律师一样提供香港法律服务，并有资格成

为本地律所合伙人。

但是，不管是 RFL 还是 OL 途径，对于内地律师都有一定

限制，而这些限制有改善空间。

二、现存的问题

（一）RFL 的问题

内地律师在香港成为 RFL 存在以下现实问题：

（1）香港律所聘请 RFL 的数量不能超过聘请的香港本地

律师，这将导致内地律师在香港申请 RFL 存在数量限制。

（2）内地律师登记成为香港 RFL 的条件之一，是保持作

为大陆执业律师，同时作为大陆律师与香港 RFL，导致律师承

担双倍执业成本，加重内地律师的执业负担。

（二）OL 的问题

对于 OL，内地律师存在以下限制：

（1）需要在香港居留一定时间；

— 106—

（2）需要通过海外律师资格考试；

（3）内地律师需要保持国内执业资格，由此加重内地律师

成为 OL 时的执业负担。

三、建议

我们建议，深圳司法部门和律师协会支持和适当鼓励深圳

律师到香港申请成为 RFL 与 OL，共同促进大湾区的营商和司

法环境建设。具体建议如下：

1.对于 OL，争取与香港方面沟通豁免深圳律师的居留条件

要求，或将居留地域放宽到大湾区或者深圳，即在大湾区或深

圳居留亦视同在香港居留（香港律师到内地执业并未有硬性居

留条件要求，可以考虑对等安排）。

2.深圳司法局、律师协会与香港律师会沟通，商议促进深

港两地律师合作的政策，争取适度放宽对 RFL 律师人数的比例

限制。

3.鼓励深圳涉外律师申请成为香港 RFL 与 OL，深圳司法局

或律师协会对相关律师给予年检会费的减免优惠，以及组织深

圳涉外律师参加 OLQE 培训（培训课程可由香港律师会或专业

培训机构提供，现时香港律师到大湾区执业的培训即是由广东

省律协组织提供）。

4.律师协会与香港律师会沟通，考虑到疫情情况，允许在

深圳参加由香港律师会组织的 OL 考试。

以上，为港澳台委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 107—

专利法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

——关于深圳应加强对服装行业知识产权保护的建议

随着我国自主创新理念不断增强，愈多主体注重打造自身

独创品牌，在服装行业尤显如此。新的款式的衣服、新的花型

的衣服总会让人耳目一新，增加消费者的购买欲望。然而，服

装抄袭之风一直存在，比如某宝同款、某某明星同款。随着电

商购物平台的蓬勃发展，电商购物平台已成为主要购物渠道，

特别是最近几年直播购物爆火，抄袭变得愈加便捷。在新的市

场环境下，服装企业的维权工作面临更多挑战。

一、服装企业知识产权的主要类型

（一）服装企业的商标保护

对企业来讲，商标既是企业形象也是产品形象。它能标识

产品的来源，知名的服装品牌有：佐丹奴/华伦天奴/帝蓬/圣保

罗/歌力思等。牌子就意味款式的风格、产品的质量、做工的精

细程度等等。很多消费者买衣服为省掉挑衣服的麻烦，都是直

接奔着牌子去买。

（二）服装企业的著作权保护

服装本身的款式、服装的花型，达到足够的独创性高度后

就可以获得美术作品著作权的保护。当下服装行业中，除了完

全“傍名牌”的服装侵权行为外，更多的还是 1：1 仿造，很多

企业花了巨大心血设计、打版、宣传推广一款服饰，卖火之后

— 108—

很快就可以在某平台用图片搜到同款。针对这种已经更换了品

牌（无法用商标维权），但服装系仿造的情形，企业用著作权

维权显得很有必要。

（三）服装企业的专利权保护

服装本身也是工业产品，当一件服装的外观产生美感时，

也可将其申请外观设计专利。当然，有些特殊的技术设计，譬

如拉链、缝合结构等也可以考虑申请发明和实用新型。但服装

类产品主要申请外观设计专利。

二、服装企业知识产权保护存在的问题与相关建议

深圳关于商标的维权措施和手段都没问题，我今天主要说

下外观设计和著作权的维权问题。

（一）深圳应制定服装类产品外观设计加快审查制度

笔者经过检索发现，与服装专利相关诉讼数量的曲线图如

下图，与十年前相比，服装相关专利诉讼数量并没有很大变

化。

服装行业专利维权情形较少，其中一个原因就是每个季度

的服装销售期很短，外观设计专利审批周期很长，专利没有批

下来服装销售季已经过去，故服装企业认为申请专利没有意义

— 109—

而放弃，因此缺乏专利保护权利基础。

目前深圳的服装设计产业颇具规模，深圳被誉为“中国女

装之都”。深圳的服装设计尤其是女装设计具有很强创新活

力。但新款服装设计完成后申报审批专利却需要大概 5-12 个月

的时间。因此，你若不想服装设计出来之后被大量抄袭却无能

为力，那就本年度设计，明年销售，这显然不现实。针对以上

问题，建议通过国家知识产权局设在深圳的专利代办处加速服

装类产品的外观设计审查审批进程，加强对服装类产品的专利

保护，并通过广泛的宣传，引导服装类企业对服装类产品实施

外观设计专利保护。

（二）推动执法机关提高行政执法效率

目前深圳市场监督管理局各分局已经可以管辖处理其管辖

区域的服装类产品的著作权侵权查处事务，但从执法实际来

看，保护效果非常不理想。以笔者负责处理的某服装企业的印

花版权保护来看，从深圳市场监督某局 2021 年 5 月份接手处理

该侵权查处事宜到现在 5 月份，整整一年的时间，该分局没有

任何处理结论。此间侵权方大肆生产、销售，态度非常嚣张，

而权利人却束手无策。整个销售旺季，侵权人堂而皇之的享受

权利人版权所带来的销售红利。

（三）推动法院实施诉前、诉中禁令

关于法院诉前、诉中禁令，国家法律早有制度上的安排，

现在需要解决的是实务操作层面的落实问题。

创新型的服装产品能够为企业的销售带来爆款产品引流效

— 110—

应，谁掌握爆款产品谁就能在激烈的市场竞争中占有一席之

地。而受知识产权保护的爆款产品则是服装企业独享爆款产品

红利的重要利器。在一年的销售旺季中，允许权利人申请诉

前、诉中禁令，独享爆款产品，则是服装企业研发新产品的重

要推动力。否则，对诉讼诉讼维权而言，整个一审、二审下

来，整个审理周期就得一年半载、甚致时间更长，在此期间，

侵权人大肆生产销售，利用权利人的爆款产品在整个销售旺季

狠狠大赚一笔，然后撤场走人，只留下权利人欲哭无泪。

改革开放以来，我国基本实现了服装制造强国的既定目

标。到 2035 年，我国服装行业要成为世界服装科技的主要驱动

者、全球时尚的重要引领者，中国力图在服装行业建设方面成

为对全球有创造、有贡献、有推动的时尚强国。1创新发展成为

持续健康发展的应有之义。只有政府层面切实、有效加强知识

产权保护，服装类企业才能走得更远、更久。

以上，为专利委就深圳法治先行示范城市建设建言。

1 《中国服装行业“十四五”发展指导意见和 2035 年远景目标》—中国服装协会

— 111—

环境与资源法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

——深圳经济特区环境保护禁止令立法建议

一、立法背景

2021 年 12 月 28 日，在《民法典》《环境保护法》《民事

诉讼法》等关于生态环境保护的法条基础之上，最高人民法院

发布了《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规

定》 并于 2022 年 1 月 1 日施行，至此，环境保护禁止令在全国

奠定了统一的制度基础。环境保护禁止令在最近十年里，在国

内极个别城市如重庆、珠海、云南等地区法院印发有关环境保

护禁止令的意见或事实办法。2020 年，深圳大鹏环资法庭对深

圳小辣椒餐馆出具诉中环境保护禁止令，为全国首个对餐饮行

业出具的环保令，2022 年广州海珠区金湾法院对一起环境污染

侵权诉讼案诉前裁定准予环境保护禁止令，开启了广东省内首

个私益诉讼诉前禁令的先例，宣告以最强的制度保护生态环境

的时代来临了。最高法颁布并与今年 1 月 1 日实施的《关于生

态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》之后，北京

市密云法院印发了密云法院密云生态环境局环境保护禁止令实

施办法，但全国仍然没有一个具体的实施条例。深圳作为改革

开放先行先试法治示范城市，且作为经济特区，有权制定深圳

特区适用的条例，结合环保禁止令在具体实践成功案例以及社

会广泛的正面报道和评价，符合 2021 年 12 月，习近平总书记

— 112—

在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领

域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决

定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标。 本文为环

资委关于推动深圳经济特区环境保护禁止令条例立法的意见

书，从最高法对环境保护令制度基础、国内近年来环境保护禁

止令相关立法探索、实例借鉴、深圳推广环境保护禁止令的必

要性、紧迫性和可行性进行论证，提出深圳经济特区先行先

试。

2021 年 12 月 28 日，在《中华人民共和国民法典》（以下

简称《民法典》）《中华人民共和国环境保护法》（以下简称

《环境保护法》）《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称

《民事诉讼法》）关于生态环境保护的法条基础之上，最高人

民法院发布了《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的

若干规定》 （以下简称《禁止令保全措施若干规定》），并于

2022 年 1 月 1 日施行。

禁止令保全措施的具体法律依据为《民事诉讼法》中规定

的行为保全。在生态环境保全裁定基础上制作单独的禁止令予

以公示，既体现了行为保全制度的一般特征，又体现了生态环

境保护的特殊需要，是民事诉讼保全制度在生态环境保护领域

的新尝试、新拓展。禁止令保全措施的适用，对生态环境司法

保护发挥积极作用，也对被侵权人提供具有强制执行力和及时

的救济手段，充分彰显我国环境保护法当中的“保护优先、预

防为主”的生态环境保护原则。

— 113—

二、国内对环保禁止令的立法情况

在最高法院颁布实施《禁止令保全措施若干规定》之前，

地方法院在针对环境保护禁止令的立法上和运用上，主要根据

《环境保护法》、《民事诉讼法》、《中华人民共和国行政强

制法》（以下简称《行政强制法》）、《最高人民法院关于审

理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简

称《最高法侵权案件解释》）以及结合当地的环境保护条例，

加以运用这一生态环境保全措施：

2011 年 11 月 15 日，重庆市高级人民法院印发了《关于试

点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的

意见》，提到了环境保护禁止令制度。

2011 年 12 月，云南省昆明市中级人民法院印发了《关于在

环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的若干意见（试行）》。

2012 年 8 月，贵州省贵阳市中级人民法院《环保司法诉前

禁令试行办法》。

2014 年 8 月，重庆市万州区法院出台《重庆市万州区人民

法院关于三峡库区试行环境保护禁止令的意见》。 根据该意

见，人民法院根据环境保护行政机关申请，对行政机关提出要

求行政相对人立即停止污染环境、破坏生态行为的申请，针对

正在发生的、不立即制止将产生严重后果，影响社会公共利益

的环境违法行为,依法作出的，责令立即停止环境违法行为的一

种司法措施。从该意见看，早期法院受理的环境保护禁止令的

申请，是环境保护行政机关提出的申请。

— 114—

2018 年 5 月 8 日，重庆市第三中级人民法院印发《重庆市

第三中级人民法院环境保护禁止令实施办法》（以下简称

“《重庆三中院环保禁止令实施办法》”），为全国第一份较

具体的地方法院环境保护禁止令的实施办法，该办法在破解环

境行政执法领域在案件在诉前和诉中所面临的“时间空挡期”

问题上进行了实践和探索。

2019 年 6 月，广东省珠海市人民法院印发《珠海市金湾区

人民法院环境保护禁止令实施办法(试行)》（以下简称“《珠海

金湾人民法院环保禁止令施行办法》”），系广东省内地方法

院首次推出“环境保护禁止令”的司法实践。根据该办法规

定，环境保护禁止令是指法院依申请，针对正在发生的、不立

即制止将产生严重后果的环境违法行为，作出责令立即停止违

法行为的司法措施。相对于《重庆三中院环保禁止令实施办

法》，《珠海金湾人民法院环保禁止令施行办法》将可以提起

环境保护令申请的主体，由环境保护管理职责的行政机关扩展

到包括环境公益组织、环境民事诉讼原告和利害关系人主体，

该些主体可以根据上述实施办法向法院提起申请环境保护禁止

令，而环境保护禁止令的保护范围也明确涵盖造成大气、水、

噪声、废物污染的行为、致使土壤、森林、草原等自然资源被

破坏的行为以及其他污染或破坏环境的行为。

2021 年 12 月 3 日，最高人民法院召开新闻发布会发布生物

多样性保护专题指导性案例暨“新时代推动法治进程十大案

件，会上最高人民法院环境与资源法庭答记者问时提到，将探

— 115—

索建立“环境保护禁止令制度”。

2021 年 12 月 28 日，在《民法典》、《环境保护法》、

《民事诉讼法》有关生态环境保护的法条基础之上，最高人民

法院发布了《禁止令保全措施若干规定》。

2022 年 4 月，北京市密云区人民法院、生态环境局制定

《密云区法院密云区生态环境局环境保护禁止令实施办法》

（以下简称“《密云环境保护令实施办法》”），该实施办法

系在最高法院颁布《禁止令保全措施若干规定》后，率先发布

的地方法院和地方环保部门之间推动落实环境保护禁止令措施

的落地运用和实践。《密云环境保护令实施办法》对具体法律

适用的标准和实施操作进一步明确，是地方法院努力让环境保

护禁止令这一把“环保利剑”不但能落地且得以实施和推广所

做出的的积极尝试和创新举措。

三、深圳经济特区环境保护禁止令的立法建议

（一）制定深圳经济特区环境保护禁止令的必要性和可行

性

1.必要性

（1）进一步落实和实践《禁止令保全措施若干规定》需要

2022 年 1 月 1 日开始实施的《禁止令保全措施若干规

定》，全国各地环保司法和执法需进一步地区推动和落实，北

京密云法院发布了区法院和区生态环境局有关环境保护经的实

施办法，为全国率先推动落实最高法《禁止令保全措施若干规

定》的实际举措。

— 116—

（2）填补环境行政执法的“时间空档期”

环境行政执法过程中，执法前、执法中到执法后，起诉期

限或者申请复议期限届满前，针对正在发生的破坏环境行为，

再到诉前和诉中所面临的“时间空挡期”，对于确实存需要及

时制止破坏环境的侵权问题，需要具体有效措施和办法消除因

现行的执法、司法程序规定产生的空档和衔接问题。从小辣椒

餐馆环境保护禁止令和广州海珠法院诉前环境保护禁止令的实

施，在有效填补环境行政执法领域出现的时间空档期的问题上

进行了有益的实践，证明环境保护令在及时制止破坏环境问

题、让被侵权人及时得到救济问题上可以发挥其作用。

（3）解决非诉行政执法无法制止破坏环境污染行为的困境

“非诉行政执法”即作出具体行政行为的行政机关，依照

法律的规定，对其作出的具体行政行为的相对人在法定期限内

不提起诉讼又不履行的，作出该具体行政行为的行政机关依法

向人民法院申请强制执行，法律依据为：

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定，

“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉

讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依

法强制执行。”

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼

法〉的解释》第一百五十五条第一款和第二款规定，“行政机

关根据行政诉讼法第九十七条的规定申请执行其行政行为，应

当具备以下条件：（一）行政行为依法可以由人民法院执行；

— 117—

（二）行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是

作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组

织；（四）被申请人是该行政行为所确定的义务人；（五）被

申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履

行义务；（六）申请人在法定期限内提出申请；（七）被申请

执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。行政机关

申请人民法院执行，应当提交行政强制法第五十五条规定的相

关材料。”

根据《中华人民共和国行政强制法》第五十五条规定，

“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事

实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；

（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的

其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖

行政机关的印章，并注明日期。”

而现实中负有环境保护职责和行政机关对于存在破坏环境

行为的单位活个人所做出的的具体行政行为，主要为责令其改

正和依法罚款。责令改正、进行行政处罚后，被处罚单位依照

行政处罚结果缴纳了罚款，但往往仍然继续环境污染行为，即

行政处罚无法制止被处罚人再次使用相同的生产工具， 或在同

一地点，同样的生产方式产生破坏环境的污染问题，如果前述

的行政处罚中存在其他收到环境污染行为影响的利害关系人，

甚至会导致人们对行政执法的公平和正义产生不信任的危机—

— 118—

—即产生环保行政执法无法终了、制止破坏环境的污染问题、

污染者缴纳了罚款后继续破坏环境......最后甚至误解为缴纳罚款

就可以破坏生态环境。

环境保护禁止令的运用恰恰能迅速、有效制止破坏环境污

染行为，解决非诉行政执法中存在无法制止破坏环境行为的尴

尬。

（4）从“填补性救济”向“预防性救济”转型，充分发挥

司法能动性

环境保护禁止令破解传统环境执法面临的效率低下的困

境，避免生态环境损害扩大化。基于环境立法不能无限制超

前，立法和执法存在滞后性问题，最大限度避免损害扩大话的

环境保护禁止令显得迫切需要。

（5）尚无相关特区立法

最高法颁布并实施《禁止令保全措施若干规定》后，仅北

京密云法院印发《密云区法院密云区生态环境局环境保护禁止

令实施办法》，2022 年之前个别地区如重庆市万州区人民法

院、重庆三中院、珠海市金湾区人民法院印发地方法院针对环

境保护禁止令的具体实施办法或意见，均为零散的地方法院文

件，缺乏完整的环保禁止令制度作为支撑，由于各地实际情况

不一样，各地对环境保护令的适用范围、审查等规定不统一，

并不互通适用。

深圳至今尚无针对环境保护禁止令的特区立法，法院和环

境保护部门之间也无针对环境保护令的具体实施办法，环境保

— 119—

护禁止令在深圳本地的适用范围、审查、执行以及救济等具体

程序规定上尚无具体可操作的指印和规范。环保执法机关缺乏

深圳本地立法或相关规定，在需要及时制止环保违法行为的案

件上主动运用环保禁止令。

（6）环境保护禁止令是一项接地气的环保措施，能增加人

民群众司法获得感和幸福感

2021 年 12 月，习近平总书记 在主持中央政治局第三十五

次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在

每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受

到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设

公正高效权威的社会主义司法制度。2022 年 1 月 1 日，最高人

民法院《禁止令保全措施若干规定》不但是我国法律中首次提

出“禁止令”，也是环境司法专门化改革的制度创新。

司法实践证明，环境保护禁止令能提高司法效率，有利于

从源头解决环境污染问题，让违法的侵权行为快速得以制止，

是新型、实效和接地气的环保措施，能增加人民群众司法获得

感和幸福感。

2.可行性

（1）1992 年７月１日第七届全国人民代表大会常务委员

会第二十六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授

权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别

制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，决定授权深圳

市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵

— 120—

循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在

深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务

院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政

府制定规章并在深圳经济特区组织实施。

（2）深圳具备环境保护令实施条例的立法基础

2021 年 12 月最高法颁布并与 2022 年 1 月实施的《禁止令

保全措施若干规定》，规范和统一了在此之前地方环境保护禁

止令的有关实体和程序标准不一致的问题，确保了环境司法中

的同一性和整体性，为深圳经济特区环境保护禁止令立法提供

了制度基础。

（3）在先其他法院印发的实施办法、意见和实践作为借鉴

2019 年珠海市金湾区人民法院印发《珠海市金湾区人民法

院环境保护禁止令实施办法(试行)》，系至今广东省内首个地方

法院对环境保护令发布的具体实施办法，颁布后受社会广泛正

面报道，社会反映好，但其仅为地方法院印发，与《禁止令保

全措施若干规定》相比较，珠海市金湾区人民法院印发的的环

境保护令的实施办法有待进一步修订适用。

（4）具备社会接纳的基础，符合社会的期待和预期，系人

民群众期盼的环保利器

2020 年起至今，从深圳大鹏环资法庭对小辣椒餐馆出具环

保禁令， 到广州海珠法院出具的诉前环保禁令从而最终诉前化

解多年积累的邻里矛盾，环境保护禁止令的申请和适用问题

上，已经从环境保护行政机关作为申请人，明确延伸到民事侵

— 121—

权诉讼的利害关系人，环境保护禁止令的运用也从公益诉讼，

延展到地地道道的私益民事诉讼。 无论是对小辣椒餐馆的环境

保护禁止令，还是对荒山野鬼噪声的环保禁止令，该些报道一

出无不受社会广泛反映正面、积极报道，不仅因为公平正义得

以伸张，快速制止破坏环境的行为一扫过往司法诉讼等待和审

判时间长的问题，有利于社会主义公平正义和美德得到进一步

弘扬。

（5）《深圳经济特区生态环境保护条例》内容缺乏环境保

护禁止令措施

2021 年 9 月 1 日实施的《深圳经济特区生态环境保护条

例》里尚无有关环境保护禁止令措施的内容，该法第六章监督

管理的内容里，出现多处有关行政机关查处生态环境违法行为

的规定，鉴于本意见提到环保执法查处与及时制止破坏环境行

为之间存在“时空空档期”，为使得“执法”与“制止破坏环

境行为的目标”得以闭环，环境保护禁止令措施系《深圳经济

特区生态环境保护条例》有益和必要的搭配，保障《深圳经济

特区生态环境保护条例》的执行和落实。

（6）具有可操作性

最高法发布《禁止令保全措施若干规定》以及大鹏法院、

金湾区人民法院出具环保禁令的实践证明，环境保护禁止令对

快速制止正在实施的破坏环境的行为有积极的作用，且具有实

际可操作性。

（二）深圳经济特区环境保护禁止令的先行先试亮点

— 122—

根据《中华人民共和国环境保护法》、《深圳经济特区生

态环境保护条例》等法律法规，以《禁止令保全措施若干规

定》为制度基础，草拟《深圳经济特区环境保护禁止令实施条

例》，进一步落实和实践《禁止令保全措施若干规定》的需

要、填补环境行政执法的“时间空档期”、从“填补性救济”

向“预防性救济”转型，充分发挥司法能动性、能增加人民群

众司法获得感和幸福感，将包括但不限于适用范围、申请人种

类、提起程序、受理单位、审理标准、时效、异议和救济，同

时，深圳作为建设法治先行示范城市，率先将环境保护禁止令

纳入信用信息管理，在条例里加以具体规定，同时融入深圳多

元化矛盾纠纷解决机制，在处理群众案件、敏感案件或社会关

注度较高案件时，主动搭建沟通调解平台，从源头解决环境污

染侵权纠纷，乃大胆创新和突破：

1.关于申请环境保护禁止令的时间

与《禁止令保全措施若干规定》保持一致，即诉前和诉中

可以向人民法院提出环境保护禁止令措施；

2.关于申请人的范围——深圳先行先试亮点：将具有环境

保护职责的行政机关及其派出机构纳入申请人的范围，与《深

圳生态环境保护条例》第一百二十三条呼应。

根据《深圳经济特区生态环境保护条例》（以下简称

“《深圳生态环境保护条例》”）第一百二十三条规定，“市

生态环境部门应当加强生态环境保护的监督管理。市生态环境

部门派出机构可以以自己名义开展辖区生态环境保护监督管

— 123—

理，依法查处生态环境违法行为。”，可见，深圳市生态环境

部门派出机构可以以自己名义对辖区内破坏生态环境的行为进

行依法查处，即前述具体行政行为的作出单位系深圳市生态环

境部门的派出机构。

因此，结合并保持与《深圳生态环境保护条例》一致性的

规定，彰显深圳特区立法先行先试的特点，具有环境保护职责

的行政机关及其派出机构、有权提起环境公益诉讼的环保公益

组织、因破坏环境权益受到侵害的利害关系人为依法可以申请

环境保护禁止令措施的申请人。

3.关于环境保护禁止令措施所适用的案件种类——深圳先

行先试亮点：将非诉行政执法明确纳入适用范围。

根据《禁止令保全措施若干规定》规定，结合深圳市龙岗

区人民法院大鹏环境法院对小辣椒餐馆出具的环境保护禁止令

实例和广州海珠法院出具的诉前环保禁令的实例，在深圳经济

特区实行的环境保护禁止令的适用案件范围应包括非诉行政执

法类案件、行政诉讼和民事诉讼。

4.关于环境保护禁止令措施针对的破坏环境的行为——深

圳先行先试亮点：将“即将发生的破坏环境行为”纳入禁止的

行为对象。

结合《禁止令保全措施若干规定》规定，在深圳经济特区

的环境保护禁止令措施，建议针对正在发生或即将发生的破坏

环境的行为，落实环境保护从“填补性措施”延伸至“预防性

措施”上延伸。

— 124—

5.关于受理环境保护禁止令单位——深圳先行先试亮点：

根据深圳本地实际情况，分别由深圳市龙岗区人民法院大鹏环

境法庭和深圳市中级法院依法对各自受理的环资类案件涉及的

环境保护禁止令申请。

根据深圳市中级人民法院集中管辖东江流域五市环境民事

公益诉讼案件，龙岗区法院成立全省首个“三合一”环境资源

法庭，集中管辖基层法院环境资源案件，实行刑事、民事、行

政案件“三合一”审理模式。因此，在深圳受理环境保护禁止

令单位应区分不同情况由不同的法院进行受理：

（1）非诉行政执法方式申请环境保护禁止令的情形由龙岗

区人民法院大鹏环境法庭受理；

（2）在由龙岗区人民法院大鹏环境法庭集中管辖的环境资

源案件中，申请人申请诉前或诉中环境保护禁止令的，依法由

龙岗区人民法院大鹏环境法庭受理；

（3）在由深圳市中级人民法院受理的公益诉讼前或诉中申

请环境保护禁止令，由深圳市中级人民法院受理。

6.受理法院作出裁定时限

人民法院应当在接受申请后五日内裁定是否准予，情况紧

急的，人民法院应当在接受申请后四十八小时内作出裁定。

7.现场勘察并了解实际情况——深圳先行先试亮点：必须

现场勘查，彰显各方当事人主体权利平等和保障，防治权利受

滥用

人民法院审查环境保护禁止令应当进行现场勘察，了解实

— 125—

际情况。

8.申请书格式内容

申请环境保护禁止令应采取书面形式，申请书应包括申请

人和被申请人的基本信息、联系地址等联系方式；

申请禁止的具体破坏环境或环境污染侵权行为；

申请人需说明环境保护禁止令的必要性，即是否存在被申

请人正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为，以及如

不及时制止将使申请人合法权益或者生态环境受到难以弥补损

害的情形。

9.人民法院审查环境保护禁止令的标准

（1）被申请人污染环境、破坏生态行为被行政主管机关依

法处理后仍继续实施；

（2）被申请人污染环境、破坏生态行为对申请人合法权益

或者生态环境造成的损害超过禁止被申请人一定行为对其合法

权益造成的损害；

（3）禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益或

者他人合法权益产生的不利影响；

（4）其他应当考量的因素。

10.提供担保——深圳先行先试亮点：对于应当提供担保的

诉前申请，确实因客观因素无法缴纳担保的情况下，法院应坚

持《环境保护法》、《深圳生态环境保护条例》等法律法规

规、深圳经济特区条例等规定，坚持保护优先为原则制止破坏

环境行为，防治损害扩大。

— 126—

为确保权利不被滥用、环境保护禁止令正当被使用，保护

各方当事人合法权益，避免出现地方法院擅自增加审查门槛或

审查不严，建议参照《禁止令保全措施若干规定》规定，申请

人在提起诉讼时或者诉讼过程中申请禁止令的，人民法院可以

责令申请人提供担保，不提供担保的，裁定驳回申请。申请人

提起诉讼前申请禁止令的，人民法院应当责令申请人提供担

保，除客观原因确实无法提供担保的情况外，不提供担保的，

裁定驳回申请。

11.坚持保护优先原则，平衡各方合法权益

人民法院审查申请人禁止令申请，应当听取被申请人的意

见，保障被申请人的陈述权利。人民法院应依职权进行现场勘

查。情况紧急无法询问或者现场勘查的，人民法院应当在裁定

准予申请人禁止令申请后四十八小时内询问被申请人的意见，

既体现保护优先，又兼顾被申请人合法权益。被申请人意见成

立的，人民法院应当裁定解除禁止令。

12.环境保护禁止令于法院裁定作出之日起生效——深圳先

行先试亮点：裁定作出即生效，复议或上诉不影响执行，彰显

保护优先原则。

人民法院准予或不准予申请人禁止令申请的，应当制作民

事裁定书，并送达当事人。为避免因无法送达、被申请人躲避

送达等导致破坏环境行为扩大化，裁定书自作出之日起生效。

13.粘贴禁止令公告——深圳先行先试亮点：结合企业信用

信息，利用和结合数字政务资源，充分实现环境保护禁止令的

— 127—

作用。

为彰显公平和正义，体现司法公开原则，响应以最强的生

态环境保护制度环保生态环境，人民法院裁定准予申请环境保

护禁止令申请的，应当根据裁定内容制作禁止令张贴在被申请

人住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地

等相关场所，同时，充分利用数字政务的便利，将环境保护禁

止令的信息备注在企业信用信息里，让破坏环境的主体处处受

限，自觉主动停止破坏生态环境行为。

14.不服复议结果，可以依法上诉——深圳先行先试亮点：

明确复议不符可以上诉，防治权利滥用，充分保护各方当事人

合法权利。

由于人民法院以裁定的形式作出准予或不准予环境保护禁

止令，当事人、利害关系人对复议结果不服的，可以在收到复

议结果五日内，通过作出裁定的人民法院向其上一级法院提交

上诉，上一级人民法院的裁决为终局裁决。

15.撤诉时，已裁定准予的环境保护禁止令应裁定解除——

深圳先行先试亮点：对撤诉的情况加以明确，条例更加完善。

《禁止令保全措施若干规定》并未就撤诉的情形加以规

定，建议深圳有关的环境保护禁止令条例对此进行明确，人民

法院对申请人提起诉讼时或诉讼过程中申请的环境保护禁止令

裁定准予后，申请人撤诉的，经人民法院审查准予撤诉的，人

民法院应作出撤诉裁定时，一并裁定解除环境保护禁止令。

16.纠正法律援引笔误

— 128—

《禁止令保全措施若干规定》第十二条规定，“被申请人

不履行禁止令的，人民法院可依照民事诉讼法第一百一十一条

的规定追究其相应法律责任。”

经查，《民事诉讼法》第一百一十一条规定系“当事人对

保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。复议期

间不停止裁定的执行。”。

援引作为被申请人不履行禁止令的，人民法院可以作为法

律依据追究被申请人法律责任的法律规定应该系《民事诉讼

法》第一百一十四条的规定，即：

“第一百一十四条 诉讼参与人或者其他人有下列行为之

一的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪

的，依法追究刑事责任：

（一）伪造、毁灭重要证据，妨碍人民法院审理案件的；

（二）以暴力、威胁、贿买方法阻止证人作证或者指使、

贿买、胁迫他人作伪证的；

（三）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押的财产，

或者已被清点并责令其保管的财产，转移已被冻结的财产的；

（四）对司法工作人员、诉讼参加人、证人、翻译人员、

鉴定人、勘验人、协助执行的人，进行侮辱、诽谤、诬陷、殴

打或者打击报复的；

（五）以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行

职务的；

（六）拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定

— 129—

的。

人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要

负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法

追究刑事责任。”

因此，建议深圳有关的环境保护禁止令条例对此作出纠

正。

17.引入多元化矛盾纠纷解决机制——深圳先行先试亮点：

对于涉众、敏感案件，把握环境保护禁止令生效期间静默期，

引入多元化矛盾纠纷解决机制，从源头真正地解决问题，提高

人民群众司法获得感。

充分借鉴大鹏法庭对小辣椒餐馆出具环保禁令、广州海珠

法院处理邻里噪声出具环保禁令，化解矛盾的成功经验，结合

深圳多元化矛盾纠纷解决机制，环境保护禁止令出具后，利用

禁止令措施陈胜的侵权静默期，主动搭建调解沟通桥梁，从源

头解决矛盾纠纷。

18.异议和申请解除——深圳先行先试亮点：增加对撤诉的

情形处理

为杜绝权利被滥用从而增加司法成本、浪费司法资源，条

例应有较清晰和可操作的申诉异议和救济方式：

（1）申请复议：当事人、利害关系人对人民法院裁定准予

或者不准予申请人禁止令申请不服的，可在收到裁定书之日起

五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次。人民法院应当在

收到复议申请后十日内审查并作出裁定。复议期间不停止裁定

— 130—

的执行。

（2）法院依职权解除：诉前法院作出环境保护禁止令裁定

后，申请人未在指定期限内起诉的，作出裁定的人民法院应当

依职权裁定解除。

（3）被申请人申请解除：作出裁定的事由发生变化，被申

请人可以向作出裁定的人民法院申请解除，由法院进行审查。

（4）增加对撤诉情形的处理。

19.时效

《禁止令保全措施若干规定》并未就起诉后，已经作出或

即将作出的环境保护禁止令措施的期限进行规定和明确，建议

深圳有关的环境保护禁止令条例进一步明确、细化。

20、与企业信用信息互通，加强环保禁止令的震慑作用—

—深圳先行先试亮点：在企业信用和征信信息进行备注，让被

动接受处罚向主动停止破坏环境的意识和行为转变。

为落实最强的生态环境保护制度，督促被出具环境保护令

的企业主动快速停止破坏环境行为和消除影响，建议先行先试

在深圳范围内将环境保护禁止令信息显示在企业信用信息里，

让环保合规企业路路畅通，破坏生态环境拒不改正者处处受

限。

四、先行先试利用数字司法资源推动落实环境保护禁止令

实施

响应人民法院全流程网上办案工作规则、民商事案件全流

程网上办案工作细则，便于当事人申请环境保护禁止令，高效

— 131—

司法、解约资源和节省时间，充分利用深圳移动微法院数字司

法资源，建议待深圳相关环境保护禁止令条例办法后，深圳移

动微法院小程序同步开通“环境保护禁止令”在线申请功能模

块，先行先试实现环境保护禁止令全流程网上申请。

人民法院依法裁定准予环境保护禁止令后，在粘贴公告的

阶段，可以同步将信息同步在深圳企业信用信息里，同时借助

信用征信的力量，用最强的环境保护制度保护生态环境。

五、《深圳经济特区环境保护禁止令措施实施条例（草

案）》建议稿

第一条 【立法目的】为妥善受理行政非诉案件以及生态环

境侵权案件中的环境保护禁止令，及时有效制止破坏环境的行

为，落实最强的生态环境保护制度，维护民事主体合法权益，

落实节约优先、保护优先、预防为主原则，形成节约资源和保

护环境的空间格局、产业布局、生产方式、生活方式，实现绿

色低碳循环发展，根据《中华人民共和国民法典》、《中华人

民共和国环境保护法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、

《深圳经济特区生态环境保护条例》等有关法律规定，结合本

市实际，制定本条例。

第二条【环境保护禁止令】申请人以被申请人正在实施或

者即将实施污染环境、破坏生态行为，不及时制止将使申请人

的合法权益或者生态环境受到难以弥补的损害为由，依照民事

诉讼法第一百条、第一百零一条规定，向有权受理人民法院申

请环境保护禁止令，人民法院应当受理，并依照本条例进行审

— 132—

查。

第三条 【申请人】因污染环境、破坏生态行为受到损害的

自然人、法人或者非法人组织、民法典第一千二百三十四条、

第一千二百三十五条规定的“国家规定的机关或者法律规定的

组织”，以及对破坏环境的单位或个人作出具体行政行为的环

境保护行政管理机关及其派出机构，可以向人民法院申请作出

环境保护禁止令。

第四条 【适用案件类型】本条例规定的环境保护禁止令的

适用案件包括非诉行政执法案件、行政诉讼和民事诉讼。

第五条 【受理法院】申请人以非诉行政执法方式申请环境

保护禁止令的情形由龙岗区人民法院大鹏环境法庭受理；

在由龙岗区人民法院大鹏环境法庭集中管辖的环境资源案

件中，申请人申请诉前或诉中环境保护禁止令的，依法由龙岗

区人民法院大鹏环境法庭受理；

第六条 【申请材料】申请人向人民法院申请裁定环境保护

禁止令的，应当提交书面申请书和初步证明材料。申请书应当

载明下列事项：

（一）申请人与被申请人的名称、送达地址、联系方式等

基本情况；

（二）针对被申请人哪些实施或者即将实施污染环境、破

坏生态行为；

（三）说明被申请人正在实施或者即将实施污染环境、破

坏生态行为，以及如不及时制止将使申请人哪些合法权益或者

— 133—

生态环境受到难以弥补损害的情形；

第七条 【审查标准】人民法院在审查环境保护禁止令申请

时，应当综合考虑以下因素：

（一）被申请人存在正在实施污染环境或破坏生态行为被

行政主管机关依法处理后仍继续实施污染环境或破坏生态行

为；

（二）被申请人即将实施污染环境或破坏生态行为如不制

止可能导致无法弥补的严重后果；

（三）被申请人污染环境或破坏生态行为对申请人合法权

益或者生态环境造成的损害超过禁止被申请人一定行为对其合

法权益造成的损害；

（四）禁止被申请人一定行为对国家利益、社会公共利益

或者他人合法权益产生的不利影响；

（五）其他应当考虑的因素。

第八条【裁定期限】对破坏环境的单位或个人作出具体处

理行政行为的环境保护行政管理机关及其派出机构，向人民法

院申请裁定对其作出具体处理行政行为的被申请人作出环境保

护禁止令的，或申请人提起生态环境侵权诉讼时或者诉讼过程

中，向人民法院申请环境保护禁止令的，人民法院应当在接受

申请后五日内裁定是否准予。情况紧急的，人民法院应当在接

受申请后四十八小时作出。

第九条【现场勘察】人民法院审查环境保护禁止令应当进

行现场勘察，了解实际情况。

— 134—

第十条【被申请人陈述意见的权利】人民法院审查环境保

护禁止令的申请，应当听取被申请人的意见。被申请人无法联

络或在限期内不作出意见的，不影响人民法院依法受理和审查

环境保护禁止令的申请。

情况紧急无法询问被申请人或者客观原因无法到现场勘查

的，人民法院应当在裁定准予申请人禁止令申请后四十八小时

内询问被申请人的意见。被申请人意见成立的，人民法院应当

裁定解除环境保护禁止令。

因情况紧急，申请人可在提起诉讼前对案件有管辖权的人

民法院申请作出诉前环境保护禁止令，人民法院应当依照本条

例的规定，在接受申请后四十八小时内裁定是否准予。

第十一条【提供担保】申请人在提起诉讼时或者诉讼过程

中申请禁止令的，人民法院可以责令申请人提供担保，不提供

担保的，裁定驳回申请。

申请人提起诉讼前申请禁止令的，人民法院应当责令申请

人提供担保，除客观原因确实无法提供担保的情况外，不提供

担保的，裁定驳回申请。

第十二条【禁止令的效力期间】人民法院裁定准予申请人

环境保护禁止令申请的，应当根据申请人的请求和案件具体情

况确定禁止令的效力期间。

环境保护禁止令期限效力终止前一个月内，申请人应当书

面向作出裁定准予该环境保护禁止令的人民法院申请延期，未

申请延期的，被申请人可以依照本条例的规定向人民法院申请

— 135—

解除。

第十三条【自作出之日起生效】人民法院准予或者不准予

申请人禁止令申请的，应当制作民事裁定书，并送达当事人，

裁定书自作出之日起生效。

第十四条【禁止令公告】人民法院裁定准予申请环境保护

禁止令申请的，应当根据裁定内容制作禁止令张贴在被申请人

住所地，污染环境、破坏生态行为实施地、损害结果发生地等

相关场所，并视情况可通过新闻媒体等方式向社会公开。

第十五条 【申请人和被申请人的救济权】当事人、利害关

系人对人民法院裁定准予或者不准予申请人禁止令申请不服

的，可在收到裁定书之日起五日内向作出裁定的人民法院申请

复议一次。人民法院应当在收到复议申请后十日内审查并作出

裁定。复议期间不停止裁定的执行。

当事人、利害关系人可以在收到复议结果十日内，通过作

出裁定的人民法院向其上一级法院进行上诉，上一级人民法院

的裁决为终局裁决。

第十六条【信用信息】经人民法院裁定准许的环境保护禁

止令的信息，被申请人的信用信息应有相应的备注。

第十七条【多元化矛盾纠纷解决方式】人民法院依照本条

例规定在诉前或诉中裁定准予环境保护禁止令的，或人民法院

在诉前作出裁定准许环境保护禁止令且申请人在限期内提起诉

讼的，人民法院应当结合深圳多元化矛盾纠纷解决方式，为申

请人和被申请人提供沟通和调解平台。

— 136—

第十八条 【不及时起诉或撤诉的情形】申请人在人民法院

作出诉前环境保护禁止令后三十日内不依法提起诉讼的，人民

法院应当在三十日届满后五日内裁定解除禁止令，申请人依照

人民法院要求提供了担保的，人民法院应一并处理。

禁止令效力期间内，申请人、被申请人或者利害关系人以

据以作出裁定的事由发生变化为由，申请解除禁止令的，人民

法院应当在收到申请后五日内裁定解除理由是否成立，理由成

立的，人民法院应当裁定解除。

人民法院对申请人提起诉讼时或诉讼过程中申请的环境保

护禁止令裁定准予后，申请人撤诉的，经人民法院审查准予撤

诉的，人民法院应作出撤诉裁定时，一并裁定解除环境保护禁

止令。

第十九条 【拒不履行环境保护禁止令的情形】被申请人不

履行人民法院以本条例规定裁定的环境保护禁止令的，人民法

院可依照民事诉讼法第一百一十四条的规定追究其相应法律责

任。

第二十条【施行日期】本规定自 XXXX 年 XX 月 XX 日起

施行。

以上，为环资委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 137—

城市更新法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

“法治城市示范”是深圳建设中国特色社会主义先行示范

区五大战略定位之一。为庆祝深圳建设法治先行示范城市一周

年，深圳市律师协会城市更新专业委员会立足法治实践需求，

结合本专委会业务方向，特提出以下两点建议: 一、深圳市城市更新的发展从 2009 年《深圳市城市更新办

法》到 2021 年《深圳经济特区城市更新条例》出台已经历经

12 年，但历年衍生了城市更新得诉讼和争议逐年增多，有别于

往常的房地产和商品房买卖纠纷，城市更新有其特殊性和专业

性，司法工作者对于城市更新的知识的普及尚不够全面和深厚

（一）现状

2021 年，《深圳经济特区城市更新条例》的出台从法律法

规层面为城市更新市场主体和政府行政管理提供了行为指引。

但因该类项目兼具复杂疑难、周期长、利益主体众多的特点，

在规划审批、资金筹集、项目实施等各个环节均极易引发各类

纠纷，且该类案件往往涉案标的高、涉案项目对深圳市城市建

设影响大、案件社会影响力强，司法人员在审判中因专业壁垒

的限制，难免产生束缚、无力之感。

（二）建议

希望深圳市司法工作队伍人员提高对城市更新、土地整备

方面的重视及学习，包括可邀请专家学者或专业律师开展相应

— 138—

的交流和培训，以便在审理因城市更新、土地整备所衍生出来

的民事诉讼、行政诉讼的案件中能结合项目的性质及特点，把

握项目实施的程序和关键节点，从而更好地分析该类案件的争

议焦点，更好地促进公正审判，保障公共利益的落实。力争为

全国树立该类典型案例，打造更高水平的司法环境。

二、法院对于涉及到房改房的权属纠纷，均简单参照相应

规定不予受理或驳回起诉，加大了城市更新、土地整备利益统

筹、棚户区改造的推进难度，无相应的救济途径和指引

（一）现状

在深圳市改革开放初期，存在诸多员工向国家机关、事业

单位及国有企业申请购买单位福利房的情形，即使深圳市政府

及其相关部门在后续相继推出了诸多政策处理福利房住房制度

改革的相关规定，但仍存在诸多单位福利房和（原）用人单位

的房屋权属纠纷。根据《最高人民法院关于房地产案件受理问

题的通知》第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法

有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，

因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，

因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，

均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉

讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部

门申请解决”，该类案件不属于人民法院的受理范围，但该条

款并未明晰且实践中也并未明确处理该类案件的行政部门，群

众往往求助无门。

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（二）建议

深圳市政府法治部门关注城市更新、土地整备利益统筹、

棚户区改造项目中涉及权属争议的房改房，明晰划分政府职

能，处理好相关政府部门与法院之间的衔接工作，并对此公告

指引。用法治思维和法治方式解决城市发展中的顽疾难题，全

面满足深圳法治建设提出的“更高水平的法治政府、更加法治

化的营商环境、创建模范法治社会”新要求。

深圳市作为法治先行示范区，依法治市取得巨大成就，始

终坚持法治建设为了人民、依靠人民。作为深圳市法治建设的

参与者，本专业委员会将深入学习贯彻习近平法治思想，积极

投身社会主义法治建设，坚定扛起主体责任，助力深圳市法治

先行示范城市建设各项任务扎实推进。

以上，为城市更新委就深圳法治先行示范城市建设建言。

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