U R B A N R E N E WA L
MA R K E T R E S E A R C H
F I R S T Q U A R T E R R E P O R T
2 0 2 2 , S H E N Z H E N
U R B A N R E N E WA L MA R K E T R E S E A R C H F I R S T Q U A R T E R R E P O R T 2 0 2 2 , S H E N Z H E N
编委会
深圳市城市更新协会行业信息中心 刘 芳
广东合一城市更新研究院 罗 宇
深圳市城市更新协会行业信息中心 胡秀华 谢杏枝
广东合一城市更新研究院 王思瑶 陈建塔
深圳市城市更新协会行业信息中心 梁滢汀 张灵丽 钟苏媚
广东合一城市更新研究院 黄向雷 肖 巍 曾卓君 胡 胜
马晓圳 张华莉 胡益红 张晓雯
李嘉益 郑康寿
总编
执行主编
编委
（排名不分先后）
行业洗牌，危与机
一季度，新冠疫情来袭，叠加政策宏观环境、房企暴雷行情等多重因素的持续影响，
深圳市城市更新市场受冲击较大，项目推进速度缓慢、市场观望情绪浓重。但同时
亦蕴藏着较大机遇，如《深圳市住房发展“十四五”规划》明确“十四五”期间计
划供应居住用地不少于 15 平方公里；《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》
发布，预示着利益统筹或将进入 4.0 时代……在新的目标之下，存量市场领域将有
待挖掘新的市场机遇。
新政变化及项目动态
新政变化：加大居住用地供应已成定势
从数量看，一季度出台涉及深圳更新相关政策 42 个，其中，国家级政策 15 个，省
级政策 9 个，市级政策 4 个，区级政策 14 个（罗湖 4 个；龙岗、龙华及坪山各 2 个；
盐田、光明、大鹏、南山各 1 个）。深圳市、区政策合计 18 个，平均一月六策，仍
处于较密集发布的态势。
国家、省级层面：1 月 6 日，国务院办公厅发布《关于印发要素市场化配置综合改
革试点总体方案的通知》，明确各阶段要素市场化配置综合改革试点工作目标。1
月 24 日，国家发展改革委和商务部发布《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范
区放宽市场准入若干特别措施的意见》，明确研究基础设施领域不动产投资信托基
金（REITs）税收政策，放宽城市更新业务市场准入推进全生命周期管理。《关于保
障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》和《关于银行保险机
构支持保障性租赁住房发展的指导意见》明确保障性租赁住房项目有关贷款不纳入
房地产贷款集中度管理，利于银行业金融机构加大对保障性租赁住房项目的信贷投
放，支持我国住房保障体系建设，进一步加强对保障性租赁住房发展的金融支持。2
月 11 日，广东省财政厅发布《关于进一步促进城镇老旧小区改造规范化提升质量和
效果的通知》，政策明确指出老旧小区以微改造为主。3 月 14 日， 2022 年省《政
府工作报告》重点任务分工方案明确将村镇工业集聚区升级改造、防止城镇老旧小
区改造大拆大建及古树名木保护等，列入省 2022 年重点任务。可见，盘活存量土地
发展模式已从数量型增长转向了高质量发展，对存量土地开发提出高质量、高标准
的要求。
深圳市层面：1 月 11 日，《深圳市住房发展“十四五”规划》明确了“十四五”
期间计划供应居住用地不少于 15 平方公里，计划建设筹集住房 89 万套，计划供应
分配住房 65 万套，明确了多渠道建设筹建保障性租赁住房，进一步满足了居民住
房需求。3 月 31 日，《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》，明确以
盘活存量低效用地为目的，“利益统筹新政”在适用范围、规划容积算法及用地出
让等方面均进行了创新，利益统筹或将进入 4.0 时代。
各区层面：深圳各区政策内容相对比较分散，其中，罗湖 4 个；龙岗、龙华及坪山
各 2 个；盐田、光明、大鹏及南山各 1 个。罗湖集中于棚户区改造、创新型产业用
房及租赁市场“十四五”，龙岗集中于集体用地开发和交易和产业用地提容后产业
用房管理规则等，龙华集中于非经营性国有储备土地和行政调解等，坪山集中于非
农建设用地和违法建筑处理等，大鹏集中于城市更新实施办法，光明集中于更新整
备“十四五”规划。盐田集中于创新型产业用房。
项目动态：更新市场低迷，业内高度关注利益统筹模式
一季度在疫情、宏观政策管控及项目审批速度减缓等多重因素影响之下，更新市场
低迷，计划、规划及实施主体三大阶段同比环比均呈下滑趋势。一季度利益统筹项
目动态整体较为活跃，棚改项目涉及两个项目动态。
城市更新项目：
计划立项阶段：计划公示 2 个，拆除范围面积共 84.4 公顷，计划公告 3 个，拆除
范围面积共 23.4 公顷。计划公示公告的数量和规模同环比总体呈现下降态势，其
中计划公示同比数量和规模降幅明显。
规划审批阶段：规划公示 6 个，拆除范围面积共 52 公顷，规划公告 8 个，拆除范
围面积共 72.5 公顷。规划公示公告同比数量和规模降幅明显。
实施主体阶段：实施主体公示 8 个，拆除范围面积 44.1 公顷，开发建设用地面积
共 31.9 公顷。实施主体公示同比数量下滑明显、规模基本持平，环比数量、规模
下滑明显。
总体而言，一季度城市更新项目推进减缓，主要特点是：大项目大统筹依然是当前
项目审批的趋势；在当前加大居住用地供应的大背景下，一季度规划建筑类型仍然
以住宅为主，占比超五成；平均移交率回落至 35.7%；实施主体以民企为主，占比高达 88%。
土地整备利益统筹项目：
据不完全统计，截至一季度，深圳市土地整备利益统筹项目计划立项合计 153 个，整备总实
施规模 6549.7 公顷。其中，龙华数量最多，为 53 个，其次为龙岗和宝安，分别为 39 个、29 个；
龙岗规模最大，为 2710.2 公顷，其次为龙华和宝安，分别为 997 公顷、982.1 公顷。福田和
盐田均无土地整备利益统筹计划立项项目。
一季度，共新增实施方案公告 5 个，总规模 179 公顷，留用地总规模 53.9 公顷；新增专规
规划 4 个（含规划公示 2 个，规划公告 2 个），整备实施总规模 250.2 公顷，留用地总规模
71.4 公顷；新增留用地上平台 7 个，留用地规模为 3.7 公顷；龙华最热。
由于土地整备利益统筹模式对原村集体的进一步让利，经过近几年的不断推进发展，市场接
受度较高，且与现行城市更新路径形成有效互补，更新与整备融合将是未来存量土地盘活的
重要路径之一。
棚户区改造项目：
据不完全统计，截至一季度，深圳市棚户区改造项目累计 34 个，合计改造面积约 240.7 公顷，
容积率基本处于 6.0 以上。项目所处的阶段各不相同，其中前期申报项目（包含意愿征集、前
期准备工作等）13 个，已计划立项 21 个，实施主体公示 21 个，规划批复 13 个，进入开发
建设阶段仅 10 个（占比 29%）。分区域看，在项目数量方面，福田最多，为 9 个，其次为宝
安 7 个、南山 6 个；在项目规模方面，主要集中于福田和罗湖，两区规模合计约 155.4 公顷，
在全市占比约 65%，其次为南山，规模约 36.4 公顷，占比约 15%。
《深圳经济特区城市更新条例》规定：“根据市住房发展规划，旧住宅区拆除重建后优先用
于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设”，《关于进一步加大居住用地
供应的若干措施（征求意见稿）》规定：政府主导，市场参与，旧住宅区成片统筹改造，允
许在新增居住建筑面积中安排一定比例的商品住房，在政府负责完成……等前期工作后，公
开挂牌选择市场主体。由此可预见，未来旧住宅区改造模式将迎来政策转型，将基于现有更
新和棚改两种路径寻求均衡的解决方案，相互对接。
趋势一：“留改拆”并举，以保留提升为主，推进有
机更新
十四五期间，深圳将严格贯彻落实中共中央办公厅、国务院
办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的
意见》和住建部印发的《关于在城市更新行动中防止大拆大
建问题的通知》，积极鼓励开展城中村和旧工业区有机更
新，统筹有序推进拆除重建类城市更新，深入开展土地整备
利益统筹。坚持“留改拆”并举，以保留提升为主，除违法
建筑、经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑以及
满足存量低效用地盘活评价标准的用地外，不大规模、成片
集中拆除现状建筑。深入推进城中村综合整治，切实推进工
业区保留提升区的综合整治。除增建必要的公共服务设施和
盘活存量低效用地外，不大规模新增老城区建设规模，不突
破原有密度强度，全面开展旧住宅区综合整治工作。严格保
护历史文化资源，加强历史风貌区和历史建筑周边风貌协
调，实行动态开放的文化遗产保护策略保存潜在历史文化资
源，综合运用多种手段加强历史文化资源的活化利用。深圳
市《2022 年政府工作报告》明确提出，推进城市有机更新
和科学绿化，加强历史文化街区和历史建筑保护，加强古树
名木保护，坚决防止出现急功近利、大拆大建等破坏性“建
设”。可以预见，未来深圳盘活存量空间将“留改拆”并举，
以保留提升为主，推进有机更新。为构建有机更新模式体系，
期待政府尽快出台相关支持性配套政策，推动有机更新更好
落地实施。
趋势二：城市更新与土地整备利益统筹融合发展，助
力重点片区整体升级
《关于打造高品质产业发展空间促进实体经济高质量发展
的实施方案》中提出，“十四五”期间，重点完成土地整备
25 平方公里、连片升级改造 25 平方公里，结合近年已整备
四大核心趋势预判
入库的 20 平方公里及深汕特别合作区内整备约 30 平方公
里产业用地，共同形成约 100 平方公里产业空间”；《关
于进一步加大居住用地供应的若干措施（征求意见稿）》中
提到，创新居住用地整备模式，划定以居住为主的成片整
备片区，加大土地整备实施力度，确保“十四五”期间整备
居住潜力用地不少于 10 平方公里。近期发布的《深圳市土
地整备利益统筹办法（征求意见稿）》，在适用范围、权益
容积算法及用地出让等方面进行了创新，利益统筹或将进入
“4.0 时代”。
从以上可知，土地整备利益统筹是未来存量土地盘活的重要
路径之一，与城市更新互补性极强，未来城市更新与土地整
备利益统筹必将融合发展，助力重点片区整体升级。
趋势三：城市更新运作模式将由开发转向运营，精细
化运营日益重要
城市更新是一场长周期的风险投资，在严禁大拆大建的背景
下，倒逼市场主体从“开发模式”转向“运营模式”。
对于深圳，土地资源极为稀缺，在城市化发展过程中一直强
调土地的节约集约利用，据不完全统计，合法外建筑几乎占
据一半，存量巨大，亟需进行再盘活、再优化，助力城市有
机更新。长期而言，深圳城市更新高质量发展将更聚焦于生
态修复和功能完善、存量低效用地盘活、历史遗留问题用地
处置、历史文化保护和城市风貌塑造、城中村和老旧小区改
造、以及多方面加大租赁住房供应等方面，精细化运营日益
重要。
值此变局之时，市场主体需要提高城市更新综合运营实力，
调整城市更新的盈利逻辑，加强项目前期拓展、项目改造实
施与开发建设以及项目招商运营的全程联动，通过项目全生
命周期的精细化运营来实现项目整体投资效益。
趋势四：实施主体呈现出国企央企补位、国民协同共
进新趋势
民营企业一直都是城市更新的重要参与主体，灵活的企业
管理机制契合城市更新项目前期特点。2021 年多家房企出
现流动性危机，为了项目的顺利推进，出现了国企央企补位，
国企央企与民企协同共进的趋势。
为了做好重点房企的风险处置，2022 年 1 月 8 日广东省政
府曾召集多家房企开会，同时为国企央企收并购出险房企项
目“牵线搭桥”，央行和银保监会近期下发了《关于做好重
点房地产企业风险处置项目并购金融服务的通知》，鼓励银
行稳妥有序开展并购贷款业务，也支持优质房企进行收并购，
并购贷款将不计入房地产三道红线相关指标。基于项目盘活
目的，未来将会有更多央国企介入出险项目，与民营企业携
手在城市更新领域实现合作共赢，共同维护城市更新市场的
稳定。国企央企在城市更新领域中发挥着重要补位作用，未
来将继续发挥其融资成本、项目收并购、项目实操实力及产
业的优势，推动城市更新行动的落地实施。
综上所述，一季度城市更新市场延续 2021 年下半年的疲
态，更新项目推进速度减缓。更新市场面临新一轮洗牌，运
作模式、参与者、质量要求等都将发生一系列质的变化。在
黎明到来之前，市场主体应把握时代机遇，积极参与有机更
新，抢滩布局利益统筹，同时提高自身实操实战能力，向精
细化“运营”转型；国民协同共进，发挥各自优势，相互补
充，推动项目快速落地……从而更好的响应国家城市更新行
动，助力存量土地盘活和城市整体升级，共创美好生活！
深圳市城市更新协会行业信息中心
广东合一城市更新研究院
二〇二二年四月
CONTENTS
目录
06
42
57
63
67
第一章 重要政策解析
第二章 城市更新项目数据与趋势
第三章 土地整备利益统筹项目数据与趋势
第四章 集体资产交易项目数据与趋势
第五章 棚户区改造项目数据与趋势
索引
INDEXES
08
18
08
25
10
72
74
75
76
76
《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》
《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》
《深圳市住房发展“十四五”规划》
《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）
历史文化资源和古树名木保护、城市树木管理专题
附录 1. 2022 年第一季度城市更新政策清单
附录 2. 2022 年第一季度计划公示 / 公告项目清单
附录 3. 2022 年第一季度规划公示 / 公告项目清单
附录 4. 2022 年第一季度实施主体公示项目清单
附录 5. 2022 年第一季度各区集体资产交易项目清单
01 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
本次研报数据主要来源于合一城市更新集团 / 深圳市城市更新协会更新数
据库、区更新局统计数据及规划院更新数据等，经过对各方数据整理与对比，
最终形成城市更新数据库，个别数据不准确之处，敬请谅解。
【计划原始类型】不同类型计划公示或公告，均统一为计划公示 / 公告，例如计划
修改公示、计划重新公示、计划补充公示、计划调出公示等均统一为计划公示。
【统计个数】对计划类项目公示、公告分别进行统计，已进行公告的项目并不剔除
其公示项目，同一项目公示或公告，只统计最新一次公示或公告数据。
【现状】按照目前分类为城中村、旧工业区、旧商业、旧住宅区、其他（公共配套
设施）等大类。其中如有混合类型，以现状面积最多的类型为主。
【申报主体】以项目计划公示 / 公告为准。
【项目实际控制人】以申报主体通过企业穿透至背后大股东。
【计划阶段项目申报主体上市情况】以背后实际控制人是否上市为准。
【改造方向】以计划公示 / 公告改造方向为准，计划阶段未标明改造方向，则以规
划阶段改造方向为准。
【改造类型】以现状类型为准，现状为城中村则为村改、现状为旧工业区则为工改、
现状为旧居住区则为居改、现状为旧商业则为商改。
【二级改造类型】基 于 工 改 细 分 二 级 改 造 类 型， 工 改 M1、 工 改 M0、 工 改
M1+M0、工改商、工改居、工改商住、工改综合，其中工改商住包括居住和商业或
两种的混合用地，工改综合指改造类型超过 2 种以上。
统计口径说明
1 拆除重建类计划数据
统计口径说明 02
【规划原始类型】不同类型规划公示或公告，均统一为规划公示 / 公告，例如规划修改公示、
规划重新公示、规划补充公示、规划调整公示等均统一为规划公示。
【统计个数】对规划类项目公示、公告分别进行统计，已进行公告的项目并不剔除其公示项目，
同一项目公示或公告，只统计最新一次公示或公告数据。
【统计年份】以城市更新单元规划公示 / 公告最新发布日期为准。
【现状】以同一更新单元计划为准，如拆除范围与计划时发生改变，则以规划公示 / 公告现状
类型为准。
【申报主体】以项目计划公示 / 公告为准。
【改造方向】以规划公示 / 公告改造方向为准。
【二级改造类型】基于工改细分二级改造类型，工改 M1、工改 M0、工改 M1+M0、工改商、工改居、
工改商住、工改综合，其中工改商住包括居住和商业或两种的混合用地，工改综合指改造类型
超过 2 种以上。
【拆除用地面积】以规划公示 / 公告拆除范围面积为准。
【开发建设用地面积】以规划公示 / 公告开发建设用地面积为准。
【移交用地面积】原则上按拆除用地面积减去开发建设用地面积进行计算。
【计容建筑面积】以规划公示 / 公告计容建筑面积为准。
【住宅类计容面积】规划单元居住类建筑面积中，分为住宅、保障房、居住配套进行分别计算，
无包含关系。
【商业类计容面积】规划单元商业类建筑面积中，分为商业、办公、商务公寓及人才公寓进行
分别计算，无包含关系。其中如规划中商业及办公面积未分开显示，则按商业：办公 =3:7 进
行计算。
【工业类计容面积】规划单元工业类建筑面积中，分为普通工业、仓储物流、新型产业用房、
创新型产业用房、工业宿舍及工业配套进行分别计算，无包含关系。
【公共配套类计容面积】规划单元中公共配套设施面积。
【其他类计容面积】规划单元中除以上类型面积外的其他类型面积。
【容积率】按项目计容建筑面积 / 开发建设用地面积进行计算。
【移交率】按项目移交用地面积 / 拆除范围面积进行计算。
【平均移交率】深圳市及各区平均移交率 = 统计日期内所有项目总移交面积 / 总拆除范围面积。
【平均容积率】深圳市及各区平均容积率 = 统计日期内所有项目总计容建筑面积 / 总开发建设
用地面积。
2 拆除重建类规划数据
03 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
【交易平台】主要通过深圳市联合产权交易及各区公共资源交易中心进行数据收集，仅统计涉及村集体
土地上平台的项目，未包含仅有村集体物业上平台及其他类型上平台交易项目。
【交易公告说明】交易公告指最后平台发布确定合作对象的交易公告，本次数据均来着政府平台网站，
不考虑涉及由于政府网站信息公布不及时或之前公布信息删除等因素。
【交易类型】根据项目内容主要分为城市更新、土地整备、非农建设用地（包括指标）、征地返还地（包
括指标）、外部移交公共设施用地及其他类型的集体资产交易，若城市更新项目中含非农或征返指标，
则认定为城市更新项目。
【交易方式】根据项目交易方式主要分为公开招标、竞争性谈判及单一来源谈判三种方式。
【统计个数】相同的城市更新单元记为一个项目，同一项目分期公示，计数记为一次。
【统计年份】以实施主体公示最新发布日期为准。
【实施主体】以实施主体公示主体为准。
【实施主体类型】以实施主体公示主体背后实际控制人为准。
【项目实际控制人】以实施主体公示主体通过企业穿透至背后大股东。
【实施主体上市情况】以背后实际控制人是否上市为准。
【改造方向】以规划公示 / 公告改造方向为准。
【二级改造类型】基于工改细分二级改造类型，工改 M1、工改 M0、工改 M1+M0、工改商、工改居、
工改商住、工改综合，其中工改商住包括居住和商业或两种的混合用地，工改综合指改造类型超过 2 种
以上。
【拆除用地面积】以实施主体公示拆除范围面积为准。
【开发建设用地面积】以实施主体公示开发建设用地面积为准。若项目未标明开发建设用地面积，则以
项目规划阶段总开发建设用地面积 * 分期拆除范围面积 / 规划阶段总拆除范围面积进行计算。
实施主体公示数据
土地整备利益统筹项目数据
3
4
【土地整备利益统筹项目】深圳市土地整备利益统筹项目相关数据主要从计划立项、实施方案、规划
批复及留用地上平台四个阶段进行统计分析，其中计划立项项目统计以官方公布的《深圳市 2021 年度
城市更新和土地整备计划》为准，其他阶段数据以各区政府官网公示信息每季度进行统计分析。计划
立项数据覆盖后面阶段数据，以此类推。
5 集体资产交易数据
统计口径说明 04
【棚户区改造项目】深圳市棚户区改造项目相关数据为不完全统计，以深圳市棚户区改造的流程节点进
行统计分析，主要划分为前期申报、计划立项、实施主体公示、规划批复及开发建设五个阶段。计划立
项数据覆盖后面阶段数据，以此类推。
深圳市及各区拆除重建类城市更新项目实施率计算公式说明
【计划实施率】深圳市及各区计划实施率 = 实施主体公示总拆除范围面积 / 计划总拆除范围面积。
【规划实施率】深圳市及各区规划实施率 = 规划总拆除范围面积 / 计划总拆除范围面积。
深圳市及各区拆除重建类城市更新项目同比、环比说明
【同比、环比幅度表述】增 / 降低 10%，视为基本持平；增 / 降 10%-30%，视为略增/ 降；增 / 降
30%-50%，视为增长 / 下降明显；增 / 降 50%-100%，视为增长 / 下降显著；增 / 降大于 100%，采用
倍数表示增长 / 下降。
棚户区改造项目数据
特殊统计数据计算说明
6
7
【合作模式】根据项目合作模式主要分为被拆赔及合作分成两种合作模式。
【摘牌企业类型】摘牌企业类型以项目成交人的实际控制人类型进行统计。
【摘牌企业上市情况】企业上市情况以项目成交人背后的实际控制人是否上市为准进行统计。
【平均周期统计情况】上平台平均周期为最后交易结果公告时间扣减第一次上平台招商公告时间，以政
府平台网站时间为准。
【标的合作土地及合作物业说明】以政府平台网站公布为准，若网站中未标明具体土地类型及物业类型，
按其他类型计算。
05 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
01 重要政策解析
重要政策解析 06
政策概述
从数量看，一季度出台涉及深圳更新相关政策 42 个，其中，国家级政策 15 个，省级
政策 9 个，市级政策 4 个，区级政策 14 个（罗湖 4 个；龙岗、龙华及坪山各 2 个；盐田、
光明、大鹏、南山各 1 个）。深圳市、区政策合计 18 个，平均一月六策。
国家、省级层面：1 月 6 日，国务院办公厅发布《关于印发要素市场化配置综合改革
试点总体方案的通知》，明确各阶段要素市场化配置综合改革试点工作目标。1 月 24
日，国家发展改革委和商务部发布《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽
市场准入若干特别措施的意见》，明确研究基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）
税收政策，放宽城市更新业务市场准入推进全生命周期管理。《关于保障性租赁住房
有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》和《关于银行保险机构支持保障性租
赁住房发展的指导意见》明确保障性租赁住房项目有关贷款不纳入房地产贷款集中度
管理，利于银行业金融机构加大对保障性租赁住房项目的信贷投放，支持我国住房保
障体系建设，进一步加强对保障性租赁住房发展的金融支持。2 月 11 日，广东省财
政厅发布《关于进一步促进城镇老旧小区改造规范化提升质量和效果的通知》，政策
明确指出老旧小区以微改造为主。3 月 14 日，2022 年广东省《政府工作报告》重点
任务分工方案明确将村镇工业集聚区升级改造、防止城镇老旧小区改造大拆大建及古
树名木保护等，列入省 2022 年重点任务。可见，对存量土地开发提出高质量、高标
准的要求 , 盘活存量土地的发展模式已从数量型增长转向了高质量发展。
深圳市层面：1 月 11 日，深圳市住房和建设局、深圳市发展和改革委员会发布《深
圳市住房发展“十四五”规划》，明确了“十四五”期间计划供应居住用地不少于
15 平方公里，计划建设筹集住房 89 万套，计划供应分配住房 65 万套，明确了多渠
道建设筹建保障性租赁住房，进一步满足居民住房需求。3 月 31 日，深圳市规划和
自然资源局发布《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》，明确以盘活存量
低效用地为目的，以规划统筹、公益优先及集约节约等为基本原则，兼顾政府、土地
权利人及开发主体等多方利益。该政策在适用范围、规划容积计算及用地出让等方面
均进行了创新。
07 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
各区层面：深圳各区政策内容相对比较分散，其中，罗湖 4 个；龙岗、龙华及坪山各 2 个；
盐田、光明、大鹏及南山各 1 个。罗湖主要涉及棚户区改造、创新型产业用房及住房租
赁市场“十四五”规划，具体为《深圳市罗湖区棚户区改造实施办法》《罗湖区创新型
产业用房管理办法》《罗湖区住房租赁市场“十四五”发展规划》。龙岗主要为集体用
地开发交易和产业用地提容后产业用房管理，具体为《深圳市龙岗区社区股份合作公司
集体用地开发和交易监管实施细则（第四次征求意见稿）》《产业用地容积调整拟贡献
产业用房经区政府批准后由企业自行持有相关规则（征求意见稿）》。龙华集中于非经
营性国有储备土地和行政调解等，如《深圳龙华区非经营性国有储备土地管理规定（征
求意见稿）》《深圳市龙华区行政调解实施暂行办法（征求意见稿）》。坪山集中于非
农建设用地和违法建筑处理等，如《深圳坪山区非农建设用地管理办法》（征求意见稿）
和《深圳市坪山区农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑处理实施细则》（征
求意见稿）。大鹏、光明和盐田的主要政策分别为《大鹏新区城市更新实施办法》《光
明区城市更新和土地整备“十四五”规划（征求意见稿）》《盐田区创新型产业用房管
理实施细则（修订）》。
重要政策解析 08
一季度重点政策主要有 4 个：《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》《关于深圳建设中国特色
社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》《深圳市住房发展“十四五”规划》及《深圳市土地整备利
益统筹办法》（征求意见稿）。
城市更新模式由数量型转向高质量发展和精细化运营
随着深圳城市更新发展进入深水区，城市更新发展模式已由数量型增长转向高质量和精细化运营。2021 年 9 月，住
房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确严格控制大规模拆除，严格控制
大规模增建。一季度国家层面继续出台多项政策，引导城市更新行动有序实施，同时对深圳城市更新提出了新的要求。
1 月 6 日，国务院办公厅发布《关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》，（以下简称《方案》）。《方案》
提出了八方面试点任务，包括：进一步提高土地要素配置效率，推动劳动力要素合理畅通有序流动，推动资本要素服
务实体经济发展，大力促进技术要素向现实生产力转化，探索建立数据要素流通规则，加强资源环境市场制度建设，
健全要素市场治理，进一步发挥要素协同配置效应。其中，土地要素方面，提出要进一步提高配置效率。以推进土地
集约高效利用和建立健全城乡统一的建设用地市场为重点，探索赋予试点地区更大土地配置自主权，支持产业用地实
行“标准地”出让、不同产业用地类型合理转换，支持探索深化农村宅基地和集体建设用地改革。
1 月 24 日，国家发展改革委和商务部发布《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施
的意见》（以下简称《特别措施》），一方面，明确研究基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）税收政策，支
持开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，减轻企业和投资者负担。目前，深圳市人才安居集团项目
已经报送到国家发展改革委，成为全国首个正式申报的保障性租赁住房 REITs 项目，有利于盘活存量的保障性租赁住
房资产，吸引社会资本参与建设，解决资金来源问题，且利于迅速增加保障性租赁住房供应，提升租赁住房企业的运
营管理能力；另一方面，放宽城市更新业务市场准入推进全生命周期管理，明确鼓励深圳市健全完善城市信息模型
（CIM）平台、率先建立城市体检评估制度、鼓励城中村实施规模化租赁改造、探索城市更新与城市历史遗留问题、
违法建筑处置和土地整备制度融合机制等多项激励措施，实现更新业务市场准入全生命周期管理。
重点政策解读
关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知
关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见
09 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
深更协评估咨询专委会副主任、合一城市更新集团董
事总经理罗宇先生表示，《特别措施》对于城市更新
领域重点在于两个方面：高质量发展和精细化运营。
首先，城市更新作为深圳建设先行示范区的重要支撑，
对于存量土地再开发与城市形象品质功能全面提升至
关重要。深圳城市更新历经超过十余年探索发展，目
前正需从项目数量发展向着高质量发展提升。这次《特
别措施》提出，通过城市体检评估找问题找重点，明
确城市更新方向，稳妥有序实施。长期而言，深圳城
市更新高质量发展将更具聚焦于生态修复和功能完善、
存量用地盘活、历史遗留问题用地处置、历史文化保
护和城市风貌塑造、城中村和老旧小区改造、以及多
方面加大租赁住房供应等方面。其次，精细化运营。
一方面为了促进项目有效实施，特别是针对拆迁难问
题，《特别措施》明确提出“研究制定并完善‘个别征收、
产权注销’或‘预告登记、产权注销’等特别城市更
深圳市城市更新协会评估与咨询专委会副主任
合一城市更新集团创始人、董事总经理
罗宇
《关于印发要素市场化配置综合改革试点
总体方案的通知》原文
《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范
区放宽市场准入若干特别措施的意见》原文
新办法。探索城市更新与城市历史遗留问题、违法建筑处置和土地整备制度融合机制”。另一方面，着眼
于可持续发展和全生命周期管理，通过广泛应用先进信息技术构建全方面的城市信息数据平台，带动智慧
城市发展，同时综合应用各类技术实现城市更新项目全流程审批跟踪，有效落实监管。
在国家政策严加管控之下，对于深圳城市更新市场而言既是挑战，又是机遇。挑战在于政策的严把控，很
多更新项目或将面临审批风险。机遇在于新的更新模式下，市场主体可以新的视角重新审视市场，需转变
更新模式发展观念，逐渐转向高质量发展和精细运营，制定新的发展战略，抢滩新市场。深圳城市更新作
为全国城市更新的试验田，在国家、省、市的政策引导下有望逐渐复苏。
重要政策解析 10
深圳市住房发展“十四五”规划
2022 年 1 月 7 日，深圳市住房和建设局、深圳市发展和改革委员会联合发布《深圳市住房发展“十四五”规划》
（以下简称《规划》）。《规划》明确“十四五”期间深圳供应居住用地不少于 15 平方公里、建设筹集住房 89
万套（间）、供应分配住房 65 万套（间）。本文重点从深圳住房发展新形势、“十四五”住房规划目标、发展
策略等三个方面解析。
深圳住房发展新形势：成效与挑战并存，住房供应与保障体系将持续完善优化
深圳住房供应与保障体系从政策及数据层面均取得一定成效
深圳市正在完善面向 2035 年的住房供应结构和保障体系。在规划目标层面，明确提出至 2035 年规划新增各类
住房 200 万套以上，公共住房占比不低于新增住房总套数的 60%；在供应渠道方面，通过新供应用地、城市更
新配建、棚户区改造、工改保等“六类十五种”渠道开展公共住房建设筹集工作，拓展住房用地供应渠道，增加
各类住房用地供给。主要政策内容如下表：
近年来住房供应相关新政一览表
时间 政策 内容
2016 年 7 月 《关于完善人才住房制度的若干措施》 新筹集建设人才住房和保障性住房 40 万套，其中人才住房
不少于 30 万套
2018 年 8 月
《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快
建立多主体供给多渠道保障租购并举的
住房供应与保障体系的意见》
到 2035 年，新增建设筹集各类住房共 170 万套，其中人才
住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于 100 万套
2019 年 4 月
《深圳市安居型商品房建设与管理暂行办法》、
《深圳市公共租赁住房建设和管理办法》、《深
圳市人才住房建设和管理办法》征求意见稿
明确安居房、人才房、公租房筹建、售价及配售等相关事宜，
为新一轮住房制度改提供配套政策支撑
2019 年 8 月 《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示
范区的意见》
明确赋予深圳“民生幸福标杆”的战略定位，建成全覆盖可
持续的社会保障体系，实现住有宜居
2020 年 1 月 《深圳市住房和建设局关于既有商业和办公用
房改建为租赁住房有关事项的通知》征求意见
为盘活存量闲置商业和办公用房，规范既有商业和办公用房
改建租赁住房（以下简称“商改租”）行为，优化租赁住房
供应结构，切实增加租赁住房有效供给，满足本市居民住房
租赁消费需求
2020 年 5 月 《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应
的暂行规定》
明确十一种住房用地在符合规划前提下，可允许进行公共住
房用地供应
11 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
备注：上表中，《关于进一步加大居住用地供应的若干措施》征求意见稿数据不稳定，不可引用参考。
从居住用地供给数据来看，近年来居住用地供应呈现逐年增加趋势。居住用地供应规模从 2016 年的 150.3 公顷
提高至 2020 年的 362.8 公顷，根据《深圳市 2021 年度建设用地供应计划》，2021 年居住用地计划供应占比首
次超过 30%（2019 年 12.5%，2020 年 24.4%），为近年来最高。
深圳住房供应与保障体系仍面临三大挑战
《规划》明确列出了深圳当前住房发展存在住房供需关系紧张、住房结构不合理、住房保障不充分等问题，深
圳住房供应与保障体系仍待持续优化完善。
2021 年 7 月 《关于进一步加大居住用地供应的若干措施》
征求意见稿
确保至 2035 年全市常住人口人均住房面积达到 40 平方米以
上，年度居住用地供应量原则上不低于建设用地供应总量的
30%。规划新增各类住房 200 万套以上，公共住房占比不低
于新增住房总套数的 60%
2022 年 1 月 《深圳市住房发展“十四五”规划》
加快构建以公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房
为主体的住房保障体系；规划期内计划建设筹集住房 89 万
套（间）。其中，建设商品住房 35 万套；建设筹集公共住
房 54 万套（间），包括公共租赁住房 6 万套（间）、保障
性租赁住房 40 万套（间）、共有产权住房 8 万套
重要政策解析 12
规划目标：两大目标四条措施，全面细化“十四五”住房发展目标
目标 1：明确“十四五”居住供地目标，多渠道增加居住用地供给
规划期内计划供应居住用地不少于 15 平方公里，力争达到 17.5 平方公里，力争每年供应的居住用地占建设用地比例
不低于 30%，规划期前三年供应居住用地不少于五年总量的 70%。
13 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
目标 2：建设筹集住房 89 万套（间），供应分配住房 65 万套（间）
规划期内计划建设筹集住房 89 万套（间）。其中，建设商品住房 35 万套；建设筹集公共住房 54 万套（间），
包括公共租赁住房 6 万套（间）、保障性租赁住房 40 万套（间）、共有产权住房 8 万套。
规划期内计划供应分配住房 65 万套（间）。其中，供应商品住房 31 万套；供应分配公共住房 34 万套（间），
包括公共租赁住房 6 万套（间）、保障性租赁住房 20 万套（间）、共有产权住房 8 万套。供应分配保障
性租赁住房占供应分配住房总量的比例不低于 30%。
“十四五”居住用地供应时序表 单位：公顷
年份 小计
2021 年 363.3
2022 年 350.0
2023 年 350.0
2024 年 230.0
2025 年 206.7
合计 1500
备注：1. 以上指标不包含深圳特别合作区
2. 居住用地供应标准为完成供地出让合同签订
重要政策解析 14
措施 1：加大货币补贴力度与专项资金支持
《规划》提出加大货币补贴力度与专项资金支持。加快出台住房租赁补贴相关办法，结合财
政承受能力和住房保障底线，实现实物保障与适当的货币补贴相结合，满足各类居民的多样
化住房需求。
措施 2：加大建设投资和住房金融的支持力度
《规划》提出加大建设投资和住房金融的支持力度。发挥政府引导作用，充分调动社会主体
参与，多主体多渠道建设筹集各类公共住房，完成公共住房投资不少于 1800 亿元，力争占
全市住宅开发投资的比例达到 15% 以上。
同时提出发挥住房政策性金融的积极作用，预计住房公积金新增单位开户（不含尚未缴存）7.5
万户，新增个人开户（不含尚未缴存）250 万人，新增归集资金 3412 亿元，职工提取资金
2388 亿元，计划发放住房公积金贷款 1721 亿元，支撑 25.6 万户家庭使用住房公积金低息贷
款购买自住住房。
措施 3：推动大型安居社区建设，优化住房空间布局
以“大集中、小分散”为原则，建立大型安居社区用地储备机制，计划在福田、罗湖、南山、宝安、
龙岗、坪山及光明范围内选址多个大型安居社区，以公共住房为主推动社区建设，实现交通、
教育、医疗配套同步规划、同步建设，打造配套齐全的安居基本盘。
“十四五”住房供应分配时序表 单位：万套（间）
年份 商品住房供应套数 公共住房供应分配套数
其中：保障性租赁住房
2021 年 6.0 3.5 1.5
2022 年 5.0 6.5 4.0
2023 年 7.0 7.5 4.5
2024 年 7.0 8.0 5.0
2025 年 6.0 8.5 5.0
合计 31 34 20
备注：1. 以上指标不包含深圳特别合作区
2. 在保证总量目标完成的情况下，年度目标可以根据实际情况调整
15 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
大型安居社区项目预选图
大型安居社区项目预选库
年份 行政区 项目名称 用地面积（公顷）
1 福田区 华富村北区旧住宅区拆除重建项目 9.7
2 罗湖区 船步街片区旧住宅区拆除重建项目 10.6
3
南山区
妈湾“工改保”T101-0012 项目 10.3
4 南头直升机场项目 8.0
5 龙辉、龙联旧住宅区拆除重建项目 13.6
6 西丽交警训考场地块项目 33.5
7 宝安区 冰雪世界项目 8.06
8 龙岗区 坪地车辆段上盖项目 12.6
9
坪山区
14 号昂鹅车辆段地块项目 17.67
10 震雄工业园区 C 地块配套宿舍项目 15.2
11 光明区 塘家第一工业区工改保项目 9.11
备注：用地面积以最终的土地出让合同为准
重要政策解析 16
措施 4：鼓励高等院校、产业园区等集中建设住房、轨道交通站点提高开发强度等方式，引导居住、产业
及交通实现都市圈协同布局
根据各区土地、人口、居住空间、经济发展的现状与趋势，鼓励在高等院校、大型科研机构、产业园区等
就业集中地区周边建设住房，鼓励在轨道交通站点、公交站站点等交通便利地区适度提高住房开发强度，
促进就业空间和居住空间的紧密融合。探索区域共建共管的住房城际合作模式，引导居住空间与产业、交
通在深圳都市圈协同布局。
发展策略：五大重点发展策略，全面落实保障“十四五”住房发展目标
策略 1：通过完善公共住房、房地产市场、住房租赁、住房公积金及物业管理等 5 方面政策，全面完善深
圳住房政策法规体系
策略 2：通过旧住宅拆除重建、商业用地及工业用地改居等方式，加大居住用地储备与供应
坚持城市更新评估先行，防止大拆大建，加大新供应居住用地供应力度，对拟拆除的建筑要加强评估论证，
不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，旧住宅区拆除重建后优先用于建设公共住房。有序
引导商业用地、工业用地调整为居住用地，鼓励留用地建设住房。
策略 3：多渠道推动住房建设筹，实施动态跟踪、监测、评估机制
推动居住用地高效集约利用，鼓励住房建设以中小户型为主，持续完善户型设计。持续开展大规模住房建
设行动，将多主体多渠道建设筹集工作落实、落地、落细。完善公共住房、商品住房项目的动态跟踪、监测、
评估机制，建立住房建设项目库，通过年度计划予以落实。
策略 4：年度计划单列、提高产业园区配套用地及非居改保等方式，加快发展保障性租赁住房
优先安排保障性租赁住房用地，年度建设用地供应计划中单列租赁住房用地，每年供应的租赁住房用地占
居住用地比例不低于 10%，并提高保障性租赁住房用地供应比例。加大产业园区配套建设行政办公及生活
服务设施比例，配套用地面积占比上限由 7% 提高到 15%，建筑面积占比上限相应提高，提高部分主要用
17 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
《深圳市住房发展“十四五”规划》原文
于建设宿舍型保障性租赁住房。
鼓励闲置和低效利用的商业、办公、旅馆（酒店）、厂房、研发用房、仓储、科研教育等非居住
存量房屋，在符合一定条件下改建作为保障性租赁住房。用作保障性租赁住房期间，不变更土地
使用性质，不补缴土地价款。
策略 5：推进住房全生命周期管理、提升住房管理水平，推进物业服务高质量发展
树立全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子，按照“统筹联动、属地管理、分类施策、
精准治理”的工作原则，通过强化责任体系建设、完善技术标准、提升科技赋能、落实专项整治
等手段，以大概率思维应对小概率事件，夯实房屋安全“排查 - 评估 - 鉴定 - 整治解危”全链条管
理，着力推进住宅小区结构安全管控，夯实安全根基，推进韧性城市发展。
总结
总体而言，《规划》通过梳理当前住房发展存在的现状问题，结合相关上层次政策及规划对深圳
市“十四五”住房发展目标进行了精准引导，同时提出完善住房政策法规体系、加快发展保障性
租赁住房、推进住房全生命周期管理、提升住房管理水平，推进物业服务高质量发展等一系列发
展策略，加快构建以公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体的住房保障体系，是
逐步实现从住有所居向住有宜居迈进的住房纲领性文件。
重要政策解析 18
《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）
2022 年 3 月 31 日，深圳市规划和自然资源局发布关于公开征求《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见
稿）意见的通告（以下简称“利益统筹新政”），对 2018 年出台《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深
规土规〔2018〕6 号，以下简称“6 号文”）相关条文进行修订，进一步创新了土地整备利益统筹政策。具体
创新内容如下 :
适用范围扩大到各类产权的存量低效用地，为推进大片区统筹项目提供政策保障
政策原文“本办法适用于以未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存
量低效用地为主要实施对象的土地整备利益统筹项目”。
自统征统转以来，深圳市土地呈现错综复杂的三元格局：政府 - 企业 - 社区，随着近年来大片区整备类项目改
造趋势，如《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》划定 20 平方公里成规模产业空间整备，《关于加
快推进全市较大面积产业空间土地整备工作的通知》全市划定 33 片较大面积产业空间整备片区等，原“6 号文”
仅以集体土地为实施对象显然无法解决大面积整备项目，不利于规划实施，同时也导致不同区在面对集体土地
以外权属问题上，处理方式亦存在较大差异，呈现一区一策现象。因此，由原以权属类别为适用范围变为以各
类存量低效用地作为适用门槛，是新形势下深圳盘活存量土地路径的需要，有利于推动利益统筹项目实施。
土地整备资金相比原政策或将减少，留用地原则上以居住为主，加大居住用地供给
政策原文“建（构）筑物按重置价核算；已征未完善出让手续用地、未完善征（转）地补偿手续用地中，不属
于土地整备规划建设用地的按照土地整备相关标准核算；青苗、附着物等按照土地整备相关标准核算。直接补
偿费外的其他费用按照相关规定执行。留用土地根据本办法核算，原则上以居住为主导功能”。
根据“6 号文”，原土地整备资金直接补偿费中包含土地补偿、建筑物补偿及青苗附着物补偿，其中未完善征（转）
补偿手续用地，按工业基准 50% 补偿，原农村其余合法土地则无相应补偿。而“利益统筹新政”中仅针对不属
于规划建设用地的已征未完善及未征转土地才能进行补偿，可以看出纳入留用地核算部分的合法外用地（含已
征未完善及未征转土地）将不再对土地进行现金补偿，土地整备资金相比原政策或将相应减少。同时，对于留
用地原则上安排居住用地，衔接《关于进一步加大住房用地供应的若干措施》（征求意见稿）留用地优先安排
居住用途原则，此举将进一步刺激市场主体对于利益统筹的信心。
19 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
留用土地规划容积算法大变样，开发量跟权属类型、现状容积率等挂钩
“利益统筹新政”改变了“6 号文”先核算留用土地规模、再核定留用土地功能，最后计算留用土地开发强度”
的方法，确立了“先核算留用土地规划容积，再确定留用土地容积率，最后计算留用土地规模”的规则，其中规
划容积由权益容积、配套容积和共享容积构成。
重要政策解析 20
从规划容积算法来看，由于配套容积基于深标等规则确定，共享容积按权益容积相应比例确定，因此核心在于权益容
积的确定，权益容积核心影响因素在于土地产权情况、现状建筑情况（包含现状容积率及建筑类型），合法产权用地
越多、国有已出让剩余年限越久、现状建筑容积率越高（1.5 容积率内）等均可获得更高的权益容积。
关于容积率，依据政策原则上不低于所在密度分区基准容积率，同时住宅建面部分需居住容积率上限要求，可以看出，
规划容积率存在一定弹性空间，但由于开发总量已确定，从土地的集约节约利用考虑，在符合相应政策及规划要求情
况下，居住用地一般会要求上限考虑。
现通过一案例详细解读利益统筹新政规划容积算法：
项目基本情况：
模拟项目位于南山区某街道，研究范围 15.18 公顷，现状以旧工业为主，现状建筑面积约 25.1 万㎡，现状容积率 1.7。
权益容积具体算法：
第一步：确定项目权益容积
根据土地权益修正系数、建筑权益修正系数、土地面积、密度分区基准容积率及留用土地功能修正系数确定。经核算，
权益容积为 277554 ㎡，其中商品住房及配套商业 222043 ㎡，共有产权住房 55511 ㎡。
权益容积 =277554 ㎡，其中商品住房及配套商业 222043 ㎡，共有产权住房 55511 ㎡
权益容积 土地权益修正系数 建筑权益修正系数 土地面积 密度分区基准容积率 留用土地功能修正系数
277554 25% 64% 151845.5 3 0.68
附表 1：土地权益修正系数表
序号 现状土地产权类型 修正系数
1 国有已出让用地
居住用地 100%*N
商业服务也用地 80%*N
工业用地、仓储用地 30%*N
2
非农建设用地、征地返还
用地、农村城市化历史遗
留违法建筑处理用地
居住用地 100%
商业服务业用地 80%
工商发展用地 65%
工业用地、仓储用地、公
共管理与服务设施用地 30%
3 旧屋村用地 100%
4 已征未完善出让手续用地土地整备规划建设用地 25%
5 未完善征（转）地补偿手续用地
土地整备规划建设用地 20%
附表 2：开发强度修正系数表
公式 建筑权益修正系数 = 开发强度修正系数 × 建筑性质修正系数 + 0.2
开发强度修正系数
序号 现状容积率 修正系数
1 0 ≤现状容积率 1.5 现状容积率 x20%
2 现状容积率＞ 1.5 30%
建筑性质修正系数
序号 现状建筑性质 修正系数
1 居住、商业服务业 2.0
2 工业、仓储、物流及其他 1.0
附表 3：留用土地功能修正系数表
序号 权益容积功能 修正系数
1 商品住房、商业服务业 0.6
2 出售公共住房 1.5
备注：经初步核查土地权属，合法用地占比 7%，其余为已 3 工业、仓储、物流及其他 1.0
征未完善用地。在土地权益修正系数中土地产权，暂全按
已征未完善出让手续用地整备规划建设用地进行修正。 备注：依据政策，权益容积以居住为主导功能，其中出
售的公共住房不低于权益容积中居住部分的 20%，因此，
留用土地功能修正系数按照出售的公共住房 9%、商品住
房 91% 取值
21 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
第二步：确定项目共享容积
共享容积按权益容积 20% 取值，采用 60% 建成后无偿移交政府用于土地整备安置用房或公共租赁住房、保障性租赁
住房等，其余 40% 归属于不动产权益人用于商品住房。即共享容积为 55511 ㎡，其中公共住房 33307 ㎡，商品住房
22204 ㎡。
第三步：确定项目配套容积
配套容积按法定规划、《深标》等要求配建公配设施，
本方案公共配套设施依据法图及《深标》初步配建，具
体以政府批复为准。即确定项目配套容积为 10650 ㎡。
第四步：确定项目整体规划容积
基于优先安排居住原则，规划容积按照权益 + 配套 + 共
享容积确定，因此，项目规划容积 343715 ㎡，规划容
积率 5.5（按居住容积率上限测算），则留用土地面积为
62494 ㎡。
共享容积 =55511 ㎡，其中公共住房 33307 ㎡，商品住房 22204 ㎡
共享容积
（基础容积的 20%） 主体 计容建筑面积（㎡） 用途
55511
政府 33307 用于土地整备安置用房或公共
租赁住房、保障性租赁住房等
社区 22204 优先商品住房
配套容积 =10650 ㎡
公共配套 项目配套（㎡）
社区警务室 50
社区管理用房 300
社区服务中心（便民服务站） 400
文化活动室 1000
社区健康服务中心 1000
社区老年人日间照料中心 750
社区级公共配套用房
（《暂行措施》要求增设 ) 1750
18 班幼儿园 5400
合计 10650
开发建设基本经济指标
整备范围（㎡） 151845.5
开发建设用地（㎡） 62494
土地贡献率（%） 59%
规划容积率 5.5
规划容积（㎡） 343715
其中
权益容积（㎡） 277554
其中
商品性质住房（㎡） 214043
共有产权住房（㎡） 55511
配套商业（㎡） 8000
共享容积（㎡） 55511
其中 商品性质住房（㎡） 22204
公共住房（㎡） 33307
配套容积（㎡） 10650
重要政策解析 22
留用土地规划容积算法大变样，开发量跟权属类型、现状容积率等挂钩
“利益统筹新政”关于留用地安排与“6 号文”大体保持一致，但针对范围外安排指标，由原街道内捆绑利益统筹、
城市更新项目扩大至整个行政区，范围外指标安排更加灵活。
设定一定门槛要求，明确由区政府引入市场主体，拆迁谈判完毕土地可协议出让给市场主体
在流程上，“利益统筹新政”大体延续“6 号文”，由于适用范围的调整，在完成实施方案及规划审批通过后，若不
涉及集体土地及物业，可由不动产权利人自行搬迁或通过区政府引入市场主体，若涉及集体土地及物业，则需符合集
体资产处置相关规定。同时设定市场主体门槛要求，即净资产规模在人民币 1 亿元以上，且负债率不高于 50%，并
具有成功的开发经验和良好的社会信誉。
“利益统筹新政”在完成利益统筹项目范围内建筑物拆除后，留用土地通过协议方式出让给不动产权益人或市场主体，
此举或将极大提高市场主体参与利益统筹市场积极性。
23 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
随着“利益统筹新政”的到来，利益统筹或将进入 4.0 时代，政策变革往往蕴含新的机遇。“利益统筹新政”将基于
盘活存量低效用地为目的，以规划统筹、公益优先及集约节约等为基本原则，兼顾政府、土地权利人及开发主体等多
方权益，对适用范围、规划容积算法及用地出让等方面均进行了创新，利于平衡项目多方主体利益。
首先，对于政府而言，利于保障产业、重大基础设施及公共配套等公共利益的落地实施。其次，对于不动产权益人和
市场主体而言，基于土地产权、建筑性质及现状容积率等现状条件，给予其权益容积保障。在完成利益统筹项目范围
内房屋拆除后，留用地可协议出让给不动产权益人或市场主体，实现一二级联动，且留用地优先安排居住用地，释放
红利给予不动产权益人和市场主体，极大刺激其参与利益统筹信心。
原利益统筹政策与利益统筹新政（征收意见稿）重点条款对比表
序号 对比项 原利益统筹“6 号文” “利益统筹新政”（征收意见稿）
1 适用范围 以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控
用地为主。
未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让
手续用地、国有已出让用地（出让年限不少于 15 年）
等存量低效用地。
2 总体原则 政府主导、社区主体、社会参与，通过规划、土地、
资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权
以权益为核心，规划统筹、公益优先、利益共享、
公平公正的原则，实现政府、不动产权益人、市场
主体等多方共赢。
3 整备资金算法
建（构）筑物按照重置价核算；未完善征（转）地
补偿手续土地按照所在区域工业基准地价的 50%
核算；青苗和附着物等按照相关标准核算；项目涉
及的技术支持费、不可预见费及业务费参照相关规
定执行。
建（构）筑物按重置价核算；已征未完善出让手续
用地、未完善征（转）地补偿手续用地中，不属于
土地整备规划建设用地的按照土地整备相关标准核
算；青苗、附着物等按照土地整备相关标准核算。
直接补偿费外的其他费用按照相关规定执行。
4
留用地（规划容
积）核算规则
先核算留用地规模，再根据实际留用地规划情况计
算计容规划建筑面积。
先核算规划容积（即计容规划建筑面积），在符合
相关政策规划且考虑集约集约利用等确定规划容积
率，再确定留用地规模。
5
规划容积（计容
建面）计算规则 基础建面 + 配套建面 + 共享建面 权益容积 + 配套容积 + 共享容积
6 留用地安排
项目范围内优先，范围内无法安排的可与本街道城
市更新或利益统筹项目统筹处理或未理顺的已建成
区安排。
项目范围内优先，范围内无法安排的可与本辖区城
市更新或利益统筹项目统筹处理或国有储备土地上
选址安排。
7 地价测算 按《深圳市地价测算规则》及相关规定测算。
按《深圳市地价测算规则》及相关规定测算，权益
容积部分的留用土地项目修正系数按照 0.02 取值，
归属于不动产权益人的共享容积部分的留用土地项
目修正系数按照 0.2 取值。
重要政策解析 24
8 留用地出让方式
①协议方式出让给原农村集体经济组织继受单位；
②合作开发的，原农村集体经济组织继受单位与开
发主体一并申请签订土地使用权出让合同补充协
议，或以作价入股方式共同成立的房地产项目公司，
再签订土地使用权出让合同补充协议。
完成利益统筹项目范围内建筑物拆除后，留用土地
通过协议方式出让给不动产权益人或市场主体。
9
基础建面或权益
容积分配
根据留用地规划确定规划功能，全部归原农村集体
经济组织继受单位，补缴地价后全部为商品房。
原则上居住为主，共有产权住房不低于居住 20%，
确需安排工业，工业部分不超过 30%，补缴地价后
其余为商品住宅。
10
共享建面或共享
容积分配
不超过基础建面 30%，其中 40% 归村集体，60%
政府回购，用于人才住房、公共租赁住房或创新型
产业用房等。
不超过权益容积的 20%，可选择两种分配方式，方
式一：60% 无偿移交，40% 用于商品房；方式二：
全部用于共有产权住房。
11
“利益统筹新政”
衔接
①纳入年度计划的但未完成项目实施方案审批的项目可选择按照原 6 号文或者利益统筹新政执行；
②六个月内新纳入年度计划的项目，可选择按照原 6 号文或者利益统筹新政执行；
③六个月后新纳入年度计划的项目，按利益统筹新政执行。
12
“利益统筹新政”
新增部分
①新增历史文化资源和古树名木保护条款；
②新增土壤污染治理条款。
《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）
25 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
分类科学、保护有力、管理有效
中国将建立城乡历史文化保护传承体系
2021 年 9 月，住房和城乡建设部副部长黄艳在国新办举办的新闻发布会上表示：“近年来，我们着力推动城
乡历史文化保护传承工作，取得了积极成效。”自公布第一批国家历史文化名城名单开始，改革开放后我国
历史文化遗产保护力度加大，留下丰富“家底”：全国共公布国家历史文化名城 137 座，省级历史文化名城
190 座；住建部会同国家文物局公布中国历史文化名镇 312 个，中国历史文化名村 487 个，6819 个村落被列
入中国传统村落保护名录，形成迄今为止世界上规模最大的农耕文明遗产群。全国共划定历史文化保护街区
970 片，确定历史保护建筑 4.27 万处。跟 2015 年相比，历史街区的数量翻了一倍，历史建筑的数量增加了 4 倍。
取得成绩的同时，也应看到还有不少历史文化资源没有纳入保护名录，历史文化遗产受到破坏的现象仍有发生。
对此，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，要求构建多
层级多要素的城乡历史文化保护传承体系，城乡历史文化遗产得到有效保护、充分利用，不敢破坏、不能破坏、
不想破坏的体制机制全面建成。中共中央宣传部、文化和旅游部、国家文物局发布《关于学习贯彻习近平总
书记重要讲话精神 全面加强历史文化遗产保护的通知》，提出增强全面保护历史文化遗产的责任感使命感，
要求全面加强历史文化遗产保护利用。
历史文化资源和古树名木保护、城市树木管理专题
重要政策解析 26
中国城市规划设计研究院
深圳分院四所副所长
文化遗产中心负责人
白晶
出台背景
党的十八大以来，在中央城镇化工作会议、中央城市工作会
议上，习总书记就坚定文化自信、加强城乡历史文化保护传
承工作做了重要论述，并在各地视察时做了重要指示。在北
京考察时，提出要处理好城市改造开发和历史文化遗产保护
利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。在上
海考察时，提出要妥善处理好保护和发展的关系，注重延续
城市历史文脉，像对待“老人”一样，尊重和善待城市中的
老建筑，保留城市历史文化记忆。在福州考察时指出，对待
古建筑、老宅子、老街区，要有珍爱之心、尊崇之心。在汕
头考察时，提出要在加强历史文化街区保护的前提下开展城
市基础设施建设，有机融入现代生活气息，让古老城市焕发
新的活力。在潮州考察时，提出要保护好城市历史文化遗存，
延续城市文脉，使历史和当代相得益彰。在去广州考察时，
对如何修复老街区、老建筑专门提到要更多采用“微改造”
这种绣花功夫。
主要目标
到 2025 年，多层级多要素的城乡历史文化保护传承体系初步构建，城乡历史文化遗产基本做到应保尽保，形成一批
可复制可推广的活化利用经验，建设性破坏行为得到明显遏制，历史文化保护传承工作融入城乡建设的格局基本形成。
到 2035 年，系统完整的城乡历史文化保护传承体系全面建成，城乡历史文化遗产得到有效保护、充分利用，不敢破坏、
不能破坏、不想破坏的体制机制全面建成，历史文化保护传承工作全面融入城乡建设和经济社会发展大局，人民群
众文化自觉和文化自信进一步提升。
关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见
机构解读
2021 年 9 月 3 日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（以下简称《意
见》）。这是我国 1982 年建立历史文化名城保护制度以来，首次以中央名义专门印发的关于城乡历史文化保护传承
的文件。
27 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
保什么？
以具有保护意义、承载不同历史时期文化价值的城市、村镇等复合型、活态遗产为主体和依托，保护对
象包括历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段，与工业
遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产等保护传承共同构成的有机整体。
怎么保？
明确保护重点。应保尽保，全面保护好古代与近现代、城市与乡村、物质与非物质等历史文化遗产，同
步推进“找出来”、“纳进来”及“亮出来”发展模式。找出来，发掘有保护价值的历史文化资源；纳
进来，把各类历史文化资源纳入到保护清单当中，划定各类保护对象的范围，明确提出保护要求；亮出
来，纳入到保护清单的历史文化资源及时进行认定、公布、建档、挂牌。
严格拆除管理。严格管理纳入保护清单的保护对象，具有保护价值的老建筑、古民居不随意拆除。对于
因公共利益需要或者存在安全隐患确实不得不拆除的，应进行评估论证，广泛听取相关部门和公众意见。
推进活化利用。坚持以用促保，加大文物开放力度，活化利用历史建筑等适应现代生产生活需要，探索
农业遗产保护与发展路径，促进非物质文化遗产合理利用。
融入城乡建设。统筹城乡空间布局，妥善处理新城和老城的关系。把保护工作与下一阶段的城镇化、高
质量城乡建设和城乡发展融合起来。城市更新中改变以往“拆改留”的逻辑，由“拆改留”转变为“留
改拆”，通过资源普查，把具有价值的历史文化资源先留下来、保下来，然后再进行更新改造。依托历
史文化街区和历史地段等完善城市功能，提升城市活力，并统筹乡村建设与历史文化保护利用。
如何落实？
分级落实保护传承体系重点任务。建立城乡历史文化保护传承体系和国家、省（自治区、直辖市）、市
县三级管理体制。实现上下联动，增强工作的整体和系统性，分级落实任务和明确责任。在国家和省级
层面，要完善顶层设计，健全制度机制，分别建立国家级、省级的保护对象名录和分布图，明确保护管
控的要求，形成全国一盘棋的城乡历史文化保护传承体系；在市县层面，要落实好属地责任，按照国家
和省级要求，加快认定公布市县级的保护对象，提出保护清单，及时挂牌、测绘、建档，明确保护规则，
完善管理办法。
重要政策解析 28
如何管得住、管得好？
加强监督检查。把巡查工作纳入到社区网格化管理，城市管理综合执法，能够随时随地发现问题。
结合制度化的定期体检评估的方式发现问题，并充分调动百姓、公众多渠道提供信息，推动执法检
查工作。
强化考核问责。一方面是通过政府行为，将保护成效与领导干部的考核、任免、奖惩挂钩，对造成
后果的责任人要依法依规依纪做出处理；另一方面，专门提出加大公益诉讼力度，城乡文化遗产将
是最高检公益诉讼的关注重点之一。
如何调动各方？
加强统筹协调，充分发挥各部门、各行业的作用。加强与各部门的沟通协商，加强制度、政策、标
准的协调对接。推动多方参与，争取各方主体的支持。鼓励各方主体在城乡历史文化保护传承的规
划、建设、管理各环节发挥积极作用。明确所有权人、使用人和监管人的保护责任，严格落实保护
管理要求。简化审批手续，制定优惠政策，稳定市场预期，鼓励市场主体持续投入历史文化保护传
承工作。
强化奖励激励。鼓励地方政府研究制定奖补政策，通过以奖代补、资金补助等方式支持城乡历史文
化保护传承工作。开展绩效跟踪评价，及时总结各地保护传承工作中的好经验好做法，对保护传承
工作成效显著、群众普遍反映良好的，予以宣传推广。对在保护传承工作中作出突出贡献的组织和
个人，按照国家有关规定予以表彰、奖励。
百姓如何参与？
发挥历史文化遗产的社会教育作用和使用价值，注重民生改善，不断满足人民日益增长的美好生活
需要。增加历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和历史地段的公共开放空间，补足配套
基础设施和公共服务设施短板，提高防灾减灾救灾能力。让历史文化遗产在有效利用中成为城市和
乡村的特色标识和公众的时代记忆，让历史文化和现代生活融为一体。
29 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
住房和城乡建设部总经济师
清华大学建筑系教授
杨保军
吕舟
《意见》明确，建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传
承体系。这其中有两层意思：
一是系统完整保护各类历史文化遗产。一方面是要做到空间全覆盖，要素全
囊括。既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要保护好历史
地段、自然景观、人文环境和非物质文化遗产；另一方面是延伸时间轴。不
仅要保护好中国古代遗产，还要保护好近现代和当代重要的建设成果，全方
位展现古代文明五千年、近现代历史 180 年、中国共产党建党 100 年、新
中国成立 70 年、改革开放 40 年的光辉历程，从而生动、立体地讲好中国故事。
二是建立完善保护传承的管理体制。要求国家、省、市、县上下联动，分级
落实任务、明确责任。“在国家和省级层面，要完善顶层设计，健全制度机制，
分别建立国家级、省级保护对象名录和分布图，明确保护管控的要求。”杨
保军表示。市县层面，要落实好属地责任，按照国家和省级要求，加快认定
公布市县级保护对象，提出保护清单，及时挂牌、测绘、建档，明确保护规则，
完善管理方法。
《意见》体现了理论创新和体制创新，第一次提出了以价值为基础的
城乡历史文化保护传承。它不仅讲保护，而且特别强调传承，核心是
通过所有历史文化遗产讲好‘中国故事’，使其内化为人民的文化自
觉和文化自信，产生强大的社会凝聚力。
历史文化遗产是一个民族文明、历史、传统精神的灵魂和载体。从“不
敢破坏”“不能破坏”到“不想破坏”，我国城乡历史文化保护传承
工作依然任重道远，需要全社会形成强大共识和合力，才能确保各时
期重要城乡历史文化遗产得到系统性保护，为建设社会主义文化强国
提供有力保障。
专家解读
重要政策解析 30
住房和城乡建设部科技委历史文化
保护与传承专业委员会秘书长
赵中枢
破坏、拆除历史文化遗产的行为屡禁不止，关键是缺乏系统性的保护
机制和认识。《意见》的出台，从顶层设计和系统保护的角度看是“前
所未有”和“恰逢其时”的。意见为责任落实、评价审核和监督管理
提供了重要依据，既治标又治本。“建立城乡历史文化保护传承体系
三级管理体制”“逐步实现国家、省（自治区、直辖市）、市县三级
互联互通的动态监管”“强化考核问责”等规定，为各个层级形成保
护合力提供了机制保障。
《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》政策原文
31 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
《关于学习贯彻习近平总书记重要讲话精神
全面加强历史文化遗产保护的通知》政策原文
关于学习贯彻习近平总书记重要讲话精神 全面加强历史文化遗产保护的通知
2022 年 2 月 20 日，中共中央宣传部、文化和旅游部、国家文物局印发《关于学习贯彻习近平总书记重要讲话精神
全面加强历史文化遗产保护的通知》（以下简称《通知》），要求认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，做好当
前和今后一个时期历史文化遗产保护工作。
习近平总书记考察调研世界文化遗产平遥古城，就保护历史文化遗产、传承弘扬中华优秀传统文化发表重要讲话。《通
知》指出，这次重要讲话与党的十八大以来习近平总书记关于历史文化遗产保护的重要论述和指示批示一脉相承，体
现了以习近平同志为核心的党中央对文物保护利用和文化遗产保护传承的高度重视，为新时代增强文化自信、加强历
史文化遗产保护指明了方向、提供了遵循。
《通知》要求深入学习领会习近平总书记重要讲话精神，增强全面保护历史文化遗产的责任感使命感；要求全面加强
历史文化遗产保护利用。要坚持保护第一、强化系统保护，牢固树立保护历史文化遗产责任重大的观念，树立保护文
物也是政绩的科学理念，统筹好历史文化遗产保护与城乡建设、经济发展、旅游开发；要求不断提高遗产价值挖掘阐
释和传播推广水平。要加强历史文化遗产价值研究，推进中华文明、中华文化和中国精神的研究阐释，深入挖掘历史
文化遗产蕴含的丰厚内涵、系统阐释中华文化的时代新义，让文物说话、让历史说话，更好发挥历史文化遗产以史
育人、以文化人、培育社会主义核心价值观的优势作用。强调抓好学习宣传贯彻，推进中华优秀传统文化传承发展。
广泛宣传新时代历史文化遗产保护的新进展新成就，增强全社会文物保护意识，汇聚正能量、营造好氛围。
重要政策解析 32
国家、省、市历史文化保护相关法规及政策文件梳理介绍
深圳市城市空间规划建筑设计有限公司
副总规划师
倪有为
党的十八大以来 , 习近平总书记对文化遗产保护高度重视。2018 年 10
月 22 日至 25 日，习近平总书记在广东考察时指出，城市规划和建设
要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。
近期国家和省市有关文件要求
2021 年 8 月 25 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城
乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（厅字〔2021〕36 号）（以
下简称《意见》），强调要构建城乡历史文化保护传承体系，将历史
文化名城、名镇、名村 ( 传统村落 )、街区和不可移动文物、历史建筑、
历史地段，与工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化
遗产、地名文化遗产等作为有机整体纳入保护对象，统筹推进保护传
承。尤其强调，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，
不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河
湖水系，不随意更改老地名。
各类保护对象相关概念一览表
保护对象 相关概念
历史文化名城 具有悠久的历史，在政治、军事、经济、科学和文化艺术等某一方面具有独特的地位 , 并积淀和保存
了众多的文物古迹和风景名胜的城市。
历史文化名镇名村
经国家有关部门或省、自治区与直辖市人民政府核定公布予以确认的，保存文物和历史建筑特别丰富
并且具有重大历史价值或革命纪念意义，能较完整地反映一定历史时期的传统风貌和地方民族特色的
乡镇和村庄。
传统村落 村落形成较早，拥有较丰富的文化与自然资源，具有一定历史、文化、科学、艺术、经济、社会价值，
应予以保护的村落。
历史文化街区 经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真
实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。
33 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
不可移动文物 古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等，是针对可
移动文物而言。
历史建筑 经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保
护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。
历史地段 保留遗存较为丰富，能够比较完整、真实地反映一定历史时期传统风貌或民族、地方特色，存有较多
文物古迹、近现代史迹和历史建筑，并具有一定规模的地区。
工业遗产
凡为工业活动所造建筑与结构、此类建筑与结构中所含工艺和工具以及这类建筑与结构所处城镇与景
观、以及其所有其他物质和非物质表现，均具备至关重要的意义……工业遗产包括具有历史、技术、社会、
建筑或科学价值的工业文化遗迹，包括建筑和机械，厂房，生产作坊和工厂矿场以及加工提炼遗址，
仓库货栈，生产、转换和使用的场所，交通运输及其基础设施以及用于住所、宗教崇拜或教育等和工
业相关的社会活动场所。
农业文化遗产 人类与其所处环境长期协同发展中创造并传承的独特农业生产系统。
非物质文化遗产 各族人民世代相传，并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式
相关的实物和场所。
地名文化遗产 具有突出的普遍价值的地名文化
备注：相关概念根据《历史文化名城名镇名村保护条例》、《中华人民共和国文物保护法》、中国知网、百度百
科相关资料整理。
为落实中办、国办《意见》精神，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建
科〔2021〕63 号），指出实施城市更新行动，要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发
展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注
重提升功能，增强城市活力。广东省、深圳市以及各区也相继制定相关政策，陆续印发《广东省住房和城乡建设厅关
于明确近期国家有关文件约束要求的函》( 粤建节〔2021〕804 号 )、《深圳市规划和自然资源局关于在城市更新和
土地整备中进一步加强历史文化资源和古树名木保护的通知》等文件，要求加强历史文化保护传承，并强调在城市更
新和土地整备中进一步加强历史文化资源保护。
重要政策解析 34
国家和广东省历史文化保护相关法规
目前 , 我国在历史文化遗产方面已初步形成了法律保护体系。其中，《文物保护法》和《非物质文
化遗产法》适用于不可移动文物、非物质文化遗产的保护管理，《历史文化名城名镇名村保护条例》
适用于历史文化名城、名镇、名村的保护管理，《紫线管理办法》适用于历史文化街区和历史建筑
的保护管理。为进一步贯彻落实两办意见，《历史文化名城名镇名村保护条例》已启动修订程序，
修订后的适用范围将涵盖历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区、历史建筑和历史地段，
同时扩充历史文化街区、历史建筑和历史地段的有关规定，进一步明确保护重点。
《广东省城乡规划条例》针对历史文化保护区和历史建筑保护制定了单独的章节。条例建立了历史
文化保护区和历史建筑的保护名录制度，并对历史文化保护区从规划上设置制度进行保护。对保护
名录中保护对象的保护范围、保护措施、保护资金、保护主体、修缮维修主体及资金、拆除等相应
设置了制度。关于历史建筑拆除问题，设置了较高门槛制度，达到“零拆除”的目的，规定不得擅
自拆除历史建筑，因严重损坏难以修复或者因公共利益确需拆除的，设置了严格的审批制度。
深圳历史文化资源及保护管理体系
截至 2021 年底，深圳市已公布的历史文化保护对象包括 1 处历史文化名村（传统村落）——鹏城村、
1000 余处文物保护单位和未定级不可移动文物、73 处历史建筑、26 处历史风貌区、98 项非物质
文化遗产，并在国家、省历史文化保护相关法律规范的基础上，逐步建立深圳市历史文化保护法规
和技术标准，通过国家 - 省 - 市三级联动，构建完善的历史文化保护传承体系。
深圳已发布《深圳市历史建筑和历史风貌区保护办法（试行）》，制定并印发了《深圳市历史风貌
区和历史建筑评估标准》、《深圳市历史风貌区和历史建筑保护规划编制技术指引》、《深圳市历
史风貌区和历史建筑保护标志设计及设置指引》等一系列历史建筑和历史风貌区保护利用的相关技
术标准，并通过《深圳市城市紫线规划（修编）》（在编）划定历史建筑和历史风貌区保护范围，
明确保护管控要求。
《深圳市历史建筑和历史风貌区保护办法（试行）》共六章三十四条，从认定标准、保护管理与预
保护、保护规划编制、活化利用、与城市规划（更新整备）结合等方面建立深圳特色的保护法规，
规范了历史风貌区和历史建筑各项工作管理体系与工作流程，对推动我市历史风貌区和历史建筑保
护工作具有十分重要而现实的意义。
35 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
《深圳市历史风貌区和历史建筑评估标准》为区分历史文化保护的相对价值差异，筛选出能有
效反映深圳文化内涵的历史风貌区和历史建筑保护名录，建立了标准的量化评估体系，从历史
价值、建筑价值、社会价值、保存状态等方面对历史风貌区和历史建筑进行科学评估。同时，
为更符合深圳实际情况，以 1979 年为界制定了两套评估标准，对改革开放历史风貌区和历史
建筑量身定制了精准的评定原则。
《深圳市历史风貌区和历史建筑保护规划编制技术指引》衔接《深圳市历史风貌区和历史建筑
保护办法（试行）》、《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》以及法定图则和
紫线规划，适用于全市历史风貌区和历史建筑保护规划编制工作，历史风貌区线索及历史建筑
线索的保护规划编制可参照执行。
《深圳市历史风貌区和历史建筑保护标志设计及设置指引》对我市历史风貌区和历史建筑标识
牌的造型、版面、材质、尺寸以及安装方式制定了相关的使用标准，规范我市历史风貌区和历
史建筑的保护标志的制作和安装工作。
《深圳市城市紫线规划（修编）》划定对象为 73 处历史建筑和 26 处历史风貌区。紫线保护范
围内坚持保护底线思维，“明确核心价值，保护建筑安全”；建设控制地带内强调环境协调，“控
制视线廊道、保持风貌协调、合理开发建设”。在保护核心价值要素的基础上，分类制定设施
规划指引、活化利用功能指引和改造指引，促进历史文化资源的活化利用。
结语
中办、国办《意见》的出台，开启了保护传承工作新征程。国家层面的《历史文化名城名镇名
村保护条例》已启动修订，广东省也陆续开展《广东省历史建筑和传统风貌建筑保护利用工作
指引（试行）》等多项历史保护技术标准的制定工作，国家 - 省 - 市三级联动的历史保护传承
体系将日趋完善。
同时，深圳还遗存有其它尚未认定公布的历史文化资源，一方面需要建立历史文化资源调查评
估长效机制，持续开展调查、评估和认定工作，通过后续不可移动文物认定工作的逐步推进，
以及历史建筑和历史风貌区线索梳理和保护名录公布，进一步完善历史文化遗产名录。另一方
面，也需要遵照国家、省、市相关法规及政策文件要求，在城市更新和土地整备中对涉及老街区、
老厂区、老建筑的项目，预先进行历史文化资源调查，进一步加强历史文化资源保护。
重要政策解析 36
古树名木和城市树木作为有生命的城市基础设施，具有重要
的生态价值和历史价值，在新时代习近平生态文明思想的指
引下，古树名木和城市树木保护管理工作日益受到重视。
近日，深圳市规划和自然资源局发布了《市规划和自然资源
局关于在城市更新和土地整备中进一步加强历史文化资源和
古树名木保护的通知》（深规划资源 [2021]748 号），通知
指出，严格落实国家及省、市关于古树名木保护的法律、法规、
文件要求，进一步加强资源调查、评估论证及保护工作，严
禁擅自砍伐或迁移古树名木。福田区城市更新和土地整备局
发布《福田区城市更新和土地整备局关于开展城市更新单元
历史文化资源和古树名木摸底调查等有关工作的通知》（2022
年 4 月 13 日），通知要求，拟申报更新单元计划 、规划审
查的项目，申报主体应委托专业机构对古树名木、城市绿化
树木等开展摸底调查、评估论证、初步保护方案编制工作，
更新项目涉及古树名木、城市绿化树木修剪、迁移、砍伐等，
必须按程序审批后方可实施。
古树名木与城市树木的保护与管理
针对上述两个通知中提出的“落实国家及省、市关于古树名木保护的法律、法规、文件要求”，本文梳理
了近年来与城市更新和土地整备密切相关古树名木、城市树木保护的法律、法规、文件要求，结合近期城
市树木迁移砍伐政策执行现状，与大家共享交流。
国家、广东省层面的保护管理要求
法规层面，《城市绿化条例》（国务院，2017 年）、《城市古树名木保护管理办法》（住建部，2000 年 9
月）、《广东省城市绿化条例》（广东省人大九届十三次会议，1999 年 11 月）等，均对古树名木保护管
理进行了严格约束，提出严禁砍伐、迁移或买卖古树名木，因公益性市政建设确需迁移古树名木的，由省
林业正高级工程师
风景园林高级工程师
深圳市高层次人才（地方级）
孙延军
37 2022 年一季度深圳城市更新市场研报
建设行政主管部门审核，报省人民政府批准，古树名木树冠垂直投影线外 5m 范围内为古
树名木的保护范围，保护范围内禁止一切对古树及其微环境有影响和破坏的活动。
政策文件方面，《关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》（建城〔2012〕166
号）、《关于进一步加强古树名木保护管理的意见》（全绿字〔2016〕1 号）、《国务院
办公厅关于科学绿化的指导意见》（国发办 [2021]19 号）、《关于在实施城市更新行动中
防止大拆大建问题的通知》（住房和城乡建设部，建科〔2021〕63 号）、《关于在城乡建
设中加强历史文化保护传承的意见》（中办、国办，2021 年 9 月）、《广东省人民政府办
公厅关于科学绿化的指导意见》（广东省政府，2021 年 12 月）等，对城市绿地、城市树木、
古树名木的保护、管理均作出较为细致严格的规定，如：《关于进一步加强古树名木保护
管理的意见》（全绿字〔2016〕1 号）指出，严禁破坏古树名木及其自然生境。在有关建
设项目审批中应避让古树名木；对重点工程建设确实无法避让的，应科学制订移植保护方
案实行移植异地保护，严格依照相关法规规定办理审批手续。《广东省人民政府办公厅关
于科学绿化的指导意见》指出，在城乡建设和城市更新中，最大限度避让古树名木、大树，
涉及树木迁移、砍伐的情况，必须充分征求专家、公众的意见，要依法从严审批、从严监管，
对未经审批的迁移、砍伐行为要从严处罚。
广州市近期保护管理要求
邻近的广州市，去年下半年经历了“迁树、砍树事件”风波，近期频发文件，针对城市树
木保护作出了极为严格的约束，对深圳市树木保护管理有非常重要的影响和借鉴意义，有
必要对其要求进行了解。
2021 年 10 月 1 日，广州市林业和园林局在官网发布了关于对《关于完善广州市绿化工作
管理体制机制的实施意见 ( 征求意见稿 )》和《广州市树木保护管理规定 ( 征求意见稿 )》
征求意见的公告；2022 年 1 月 11 日，广州市林业和园林局印发了《广州市城市树木保护
管理规定（试行）》及其两个附件《广州市绿化行政审批项目专家论证工作细则（试行）》、
《广州市城市树木保护专章编制技术指引（试行）》；2022 年 2 月 25 日，广州市委办公厅、
市政府办公厅印发《广州市关于科学绿化的实施意见》；2021 年 10 月印发《广州市关于
在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见》征求意见稿。
重要政策解析 38
《广州市树木保护管理规定 ( 征求意见稿 )》中首次提出：建设项目应最大限度避让古树、大树；
因同一个工程项目需砍伐大树超过 2 株，或迁移大树超过 10 株的，需开展专家论证，并寻求公众
意见。
相关文件提出严格约束措施，主要有：1、原则上不允许砍伐树木，大树应以原址保留为主；2、保
护的大树标准从胸径 40 厘米下调到 20 厘米；3、确实需要迁移的树木，原则上在项目范围内回迁
利用；4、审批前置，建设项目立项、建设规划审批、项目设计审批、规划调整、工程建设、工程
验收等环节依法落实树木保护专章要求。目前《广州市城市树木保护专章编制技术指引》公开后撤
回，推测新的要求会更加严格。总体上，广州在扩大保护对象、保护前移、加强审批管理等方面有
重大完善举措。
深圳市保护管理要求
2016 年颁布的《深圳经济特区绿化条例》，针对古树名木做了法律层面的约定：针对古树名木严
格保护，禁止在保护范围内一切影响树木生长的任何活动，禁止擅自迁移或者砍伐树木，确需迁移
树木的，应当向绿化主管部门提出书面申请并经批准后迁移。
近期，针对古树和城市树木保护管理以及审定流程出台了一些系列文件，2022 年 3 月发布了《深
圳市城市管理和综合执法局 深圳市规划和自然资源局关于进一步加强绿地和树木保护管理工作的
通知》（深城管通〔2022〕40 号），该通知对占用城市绿地和砍伐、迁移城市树木管理、林木采
伐和古树名木管理、修剪城市树木管理等方面的申请要求、专家论证、意见征求、审定流程等作出
了明确要求，是深圳市绿地占用、树木迁移砍伐、树木修剪方面最具指导性的文件。
2022 年 4 月 11 日和 4 月 15 日，针对审定过程中存在的问题，深圳市城市管理和综合执法局又连
发两个文件（《深圳市城市管理和综合执法局关于进一步加强占用城市绿地和迁移、砍伐城市树木
审定工作的通知》、《深圳市城市管理和综合执法局关于进一步加强城市绿化树木管理工作的紧急
通知》），对城市绿地占用和树木迁移 / 砍伐管理工作进一步提出严格要求和规范。
深圳市城市树木审定要求和工作流程
根据《深圳市城市管理和综合执法局 深圳市规划和自然资源局关于进一步加强绿地和树木保护管
理工作的通知》，深圳市城市树木和古树名木相关审定流程如下：
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城市树木审定要求和流程
申请要求：项目应充分优化施工方案，尽可能少占用绿地、少迁移城市树木，原则上不砍
伐树木。同一建设工程项目占用城市绿地和砍伐迁移城市树木事项原则上一次性申请，分
批申请时应具备合理依据。
市政府主要负责同志审定事项：（1）迁移、砍伐老树或大树；（2）永久占用城市绿地
500 ㎡以上；（3）在深圳市福田核心区域的道路绿地以及特区内重点公园绿地范围内的永
久占用城市绿地和砍伐、迁移城市树木事项。
市政府分管负责同志审定事项：（1）涉及全市永久占用城市绿地；（2）涉及全市行道树、
河道两侧树木、公园树木和道路绿地内其他城市树木迁移、砍伐事项。
报市政府审定流程：（1）区城管部门接收书面申请材料，开展现场勘察、资料审验、专家
评估等程序。区城管部门提出初审意见，经区主要负责同志审签后，报市城管部门；（2）
市城管部门复核各区申报材料并提出复核意见，报局主要负责同志审签后，报请市政府审定；
（3）市政府召开专题审定会，研究审议永久占用城市绿地、迁移砍伐城市树木等事宜。
区政府审定事项及流程：除须报市政府审定的事项外，其他迁移、砍伐树木事项由区政府
审定。具体审批流程由各区参照市级审批流程自行制定。
古树名木审定要求和流程
申请要求：林木采伐中有存在古树名木及古树后续资源、列入野生植物保护名录的珍稀或
濒危树种情况，须通过其原生地或栖息地保护的，原则上必须避让，应保尽保。严禁砍伐
古树名木，除因国家和省重点建设项目以及重大公益性市政建设项目无法避让确需迁移古
树名木的，建设项目原则上不得迁移古树名木。
市政府主要负责同志审定事项：涉及古树名木的迁移和因国家或省重点项目建设需要移植、
采伐红树林的事项。
重要政策解析 40
报市政府审定流程：（1）区林业部门接收书面申请材料，开展现场勘察、资料审验等程序。区林
业部门提出初审意见，经区主要负责同志审签后，报市林业部门；（2）市林业部门复核各区申报
材料并提出复核意见，报局主要负责同志审签后，转市城管和综合执法局汇总报请市政府审定；（3）
市政府召开专题审定会，研究审议采伐林木、古树名木迁移、红树林移植采伐事宜。
相关名词解释
古树名木：古树是指树龄在 100 年以上的树木，名木是指具有重要历史、文化、科学、景观价值和
重要纪念意义的树木；
老树：树龄 50 年以上不足 80 年的树木；
大树：胸径 50cm 以上的树木；
古树后续资源：树龄在 80 年以上不足 100 年的树木；
行道树：指种植在人行道和分车道之间的行列树。
未来发展趋势
目前，我市城市更新和土地整备项目中，在立项阶段和专项规划阶段资料中有提及“树木调查报告”，
如果存在古树名木在专项规划阶段需要提交“古树名木保护专题”资料，但是尚未有相关的编制深
度要求和技术要求。
我市在未来对树木迁移保护的力度应该会更加严格，基本上会向前置审批和从严审批方向发展。审
批前移到计划和立项阶段应该是一种趋势，并且会增加相关调查、研究和论证报告的技术要求。福
田区在相关文件中要求“申报更新单元计划 、规划审查的项目，应对古树名木、城市绿化树木等
开展摸底调查、评估论证、初步保护方案编制工作”，就是一种尝试。
