武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

淘汰与遴选，一方面一些诗人、诗作被读者所无视以至于沉入历史的深渊，淡出传播接受时空，其可能具

有的经典性被埋没；另一方面，一些诗人、诗作可能受读者青睐，其隐在的经典性特征被阐释、敞开与放

大，被更多的读者阅读接受，演绎为经典。就是说，传播接受的解构、建构机制具有经典化的功能。

参考文献

[1] 威尔伯·施拉姆，威廉·波特.传播学概论.何道宽译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[2] 鲁迅全集：第6卷.北京：人民文学出版社，2005.

[3] 高兰.诗的朗诵与朗诵的诗.时与潮文艺，1945，4（6）.

[4] 胡适.尝试集//中国新文学大系·建设理论集.上海:良友图书印刷公司，1935.

[5] 王家新.翻译与中国新诗的语言问题.文艺研究，2011，（10）.

[6] 哈罗德·布鲁姆.影响的焦虑.徐文博译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989.

[7] 詹姆斯·W.凯瑞.作为文化的传播：“媒介与社会”论文集.丁未译.北京：中国人民大学出版社，2019.

On the Mechanism of Dissemination and Acceptance

Of Chinese New Poetry

Fang Chang'an（Wuhan University）

Abstract The poet - new poetry text - initial reader is the original structure of the Chinese new poetry

dissemination and acceptance system. After entering modern media space, intermediaries have changed the in‐

dividual communication characteristics of the initial dissemination and acceptance structure. Mass media has

made the initial form of dissemination and acceptance evolved into a complex and diverse operational struc‐

ture, while the regenerative nature of poetic value is an important mechanism for its dissemination and accep‐

tance. The new poetry dissemination and acceptance operation can be divided into three major types, with

specific forms including original publishing in newspapers and journals, media advertising, reader comments,

square recitation, cross-lingual translation, collection publication, incorporating into literary history, and con‐

verting other genres, which constitute a centennial historical manifestation of new poetry's dissemination and

acceptance. The dissemination and acceptance of new poetry is closely related to China's social and historical

changes over the past century, cultural transformation, and human modernization construction in particular. It

has formed a Chinese-style operation mechanism and function. The identity transformation between dissemi‐

nators and acceptors, hierarchical dissemination and acceptance forms, accessibility and obstacles, cross-tem‐

poral and spatial language characteristics, as well as deconstruction and construction are all its prominent fea‐

tures. Exploring and interpreting the mechanism of dissemination and acceptance for Chinese new poetry

helps to deepen our understanding of the patterns of development history of new poetry creation and poetic

generation history.

Key words Chinese new poetry; dissemination and acceptance system; operational structure; opera‐

tional mode; mechanism and function

■ 收稿日期 2023-08-12

■ 作者简介 方长安，文学博士，武汉大学文学院教授、博士生导师；湖北 武汉 430072。

■ 责任编辑 何坤翁

·150·

第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 151~160

秦简牍“执法”新诠

——兼论秦郡的评价

陈 伟

摘 要 秦简牍“执法”的研究者，往往关注职权的梳理和解释。从“属所”的特性着手，

可说明郡执法实即郡守，并对执法与郡守、郡守丞共存的简牍资料作出合理解释。在中县道

区域，内史、廷尉、中尉分别掌管行政、司法和官吏的考核、任免，可能分别被称为“属所执法”

“狱属所执法”和“上功所执法”。各都官系统大多也有自己的“属所执法”。由于“属所”是指

基层单位所属的上级机构，“县执法”并无存在的可能。所谓“朝廷执法”，其实就是中县道区

域和中央官署的各种“属所执法”。在澄清有关“执法”的问题之后，对秦郡的消极性评价当

可摒弃，秦郡与西汉早期的郡制应大致相当。

关键词 属所；狱属所；执法；二千石官；郡县制

中图分类号 K877.5 文献标识码 A 文章编号 1672-7320（2023）06-0151-10

基金项目 国家社会科学基金重大项目（16ZDA115）；国家“古文字与中华文明传承发

展工程”资助项目（G1412）

近年来，随着《岳麓书院藏秦简》第四至七卷和《里耶秦简》第二卷的出版［1］［2］［3］［4］［5］

，“执法”成为一个

涉及秦代政治制度、尤其郡县制的重要而又令人困惑的课题①。在秦简牍文献中，缺乏对“执法”的系统

性、概括性叙述。而传世典籍散见的“执法”资料，与秦简牍所载并无确切的对应关系［6］

（P56-58）［7］

（P477-478）。目前已有十多位中外学者参与探讨，可谓异见纷呈，莫衷一是［8］

（P67-69）。本文吸纳前期

研究成果，力求对秦汉相关简牍文献作出更全面把握和解读，更准确关联与辨析，从“属所”内涵的复杂

性切入，尝试把问题的探讨向前推进。

一、“属所”和“狱属所”

在秦简牍中，“执法”前往往带有“属所”二字。如下揭两条岳麓秦简所示：

【资料1】亡不仁（认）邑里、官，毋以知何人也，中县道官诣咸阳，郡【县】道诣其郡都县，皆

系城旦舂，槫作仓，苦令舂，勿出，将司之如城旦舂。其小年未盈十四岁者，槫作事之如隶臣妾

然。令人知其所，须人识，而以律论之。其奴婢之无罪者也，黥其颜頯，畀其主。咸阳及郡都

县恒以计时上不仁（认）邑里及官者数狱属所执法，县道官别之，且令都吏时覆治之，以论失

者，覆治之而即言情者，以自出律论之②［1

（］ P46-48）。

【资料2】令曰：吏徙官而当论者，故官写劾，上属所执法，执法令新官亟论之。执法课其留

者，【以】发征律论之。【不】上属所执法而径告县官者，赀一甲。以为恒［2］（P140）。

① 法，简文原作“灋”。本文引述简文时一般采用通行字，标识符号不录。

② 须，陈剑先生改释［9］（P194-195）。

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.014

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

整理者注释说：“属所，隶属的地方。《张家山汉简·二年律令·具律》：‘上狱属所二千石官，二千石官

令都吏覆之。’”［1］

（P75）论者一般将县属所理解为郡级机构，其中中县道属所理解为内史地区的主管机

构［6］

（P54）［10］

（P57-68）［11］

（P154-155）。其实，属所的内涵更为复杂。我们先来看张家山336号汉墓竹简

《功令》中的两则条文：

【资料3】丞相上长信詹事书言：令曰上令史功劳属所二千石官，令史通课补属尉佐，去家

毋过千五百里。今灵文园奭言，令史功上长信詹事远。请上在【所】郡守，【守】上其国丞相、御

史通课①［12（］ P124）。

【资料4】丞相上少府书言：令曰上令史功劳属所二千石官，通课补属尉佐，毋过千五百里。

今安成国〈园〉胜言，令史功上少府远。请上在所郡守，守上其园〈国〉丞相、御史通课如令［12］

（P125）。

《功令》大约编成于汉文帝二年（前178年）至七年（前173年）之间［12］

（P95）。灵文园是薄太后父亲的

园邑，在会稽郡山阴县，时属刘濞吴国［13］

（P1950-1951），属所二千石官为长信詹事。安成园为窦皇后父

亲的园邑，在清河郡观津县，时属刘遂赵国［13］

（P3943）［14］

（P81-83），属所二千石官为少府。这两条令文所

引“令曰”均系节引。就《功令》所见，原令文大致涉及如下内容：（1）简3-4：“诸上功劳皆上为汉以来功

劳，……上属所二千石官，二千石官谨以式案致，上御史、丞相，常会十月朔日。”［12］

（P96）（2）简22：“御史、

丞相杂补属尉佐以上，二千石官补有秩啬夫。”［12］

（P100）（3）简100：“令史当补属尉佐者，去家毋过千五百

里。”［12］

（P114）灵文园及安成园“上令史功劳属所二千石官”，本应分别上呈长信詹事或少府，“通课补属

尉佐”则当由汉丞相、御史负责。因路途遥远，改为功劳上呈园邑所在地的郡守，考核选拔则相应地改由

园邑所在地的诸侯王国丞相、御史负责。这些资料提示我们：第一，“属所”是指公务系统中的上级主管

机构，而不是指“在所”即所在地域中的上位机构；第二，除了地方上的郡县之外，朝廷诸官大概也都自成

一体，构成各自的领属系统；第三，原本应由“属所”机构负责的事务（比如上功劳），必要时可以通过程序

改由其他系统中具有相同秩级和权限的官长负责。

【资料5】【县】官恒令令史、官吏各一人上功劳吏员，会八月五日；上计最、志、郡〈群〉课、徒

隶员簿，会十月望。必期具。其不能者，皆免之。上功当守六百石以上及五百石以下有当令

者，亦免除。功劳皆令自占，自占不实，完为城旦。以尺牒牒书当免者，人一牒，署当免状，各

上上功所执法。执法上其日〈卒〉史以上牒丞相、御史，御史免之。属尉佐、有秩吏，执法免之，

而上牒御史、丞相。［1

（］ P210-211）

这是岳麓秦简4-350+4-347～4-349的释文②，释读、编次有调整。“县”字据文意拟补。“必”原释“同”，

据残画改释。“具”字在彩色图版中可见中下部。下部两斜笔上端靠近，与常见“具”字有异。不过，随后

“其”的下部也相类似，可参证“具”字的释读。这样，看“必期具”及其前后文意，4-350移至4-347之前，大

致顺适。“日史”应指“卒史”。岳麓秦简5-263“卒史、属尉佐”连称［2］

（P185），6-248“卒史、丞、尉以上”与

“属尉佐及乘车以下”对言［3］

（P178），显示卒史与属尉佐秩次毗邻而卒史较高，恰与“日史”的地位相符。

“日”字或是“卒”字误写。岳麓秦简5-293“行冲道过五日里”［2］

（P195），“日”字亦费解。也许这两处“日”

字都是因为底本不清楚，书手抄录时用“日”标示，与古人用“厶”字表示不详类似③。“属尉佐”有不同断

读［1］

（P210）［15］

（P161）［16］

（P217-219）［12］

（P98），姑且连读。“各上”后，整理者用逗号断读，土口史记先生改

① 本条及下条释文的校改，参看简帛网论坛“简帛研读”专栏《张家山汉墓竹简（336号墓）〈功令〉初读》主题第3层雁行2023年3月15日发言。

② 本文标注岳麓简编号时，“-”前数字为《岳麓书院藏秦简》的卷数，其后数字为该简在该卷中的编号；“～”表示连号简的连读；“+”表示不连号的两

枚简应调整为前后相次、连读。

③《春秋谷梁传》桓公二年“蔡侯郑伯会于邓”范宁注：“邓，厶地。”陆德明释文：“本又作‘某’。不知其国，故云厶地。”

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陈 伟：秦简牍“执法”新诠

与下文连读，指出“上功所执法”即“上功处的执法”［6］

（P81），应是。从资料5中即可看出，“上功”为“上功

劳”简称，秦律令中的“上功劳”应与张家山汉简《功令》所云相当。之所以使用“上功所”而不是“属所”的

概念，很可能在秦代已经出现汉简《功令》记载的情形，有的“上功所”与一般“属所”不同。由此可见，秦

代“属所”的概念和相关事务的处理，与汉简《功令》所见类同，《功令》所示属所特性对理解秦简牍具有重

要启示。

资料1中的“数狱”，整理者注释：“名数和卷宗。”［1］

（P75）王四维先生沿用这一说法，将“数狱”看作上

呈“属所执法”的内容［11］

（P154）。土口史记先生将“狱”视为“审判文书”［6］

（P83），至少在后一个更为关键

的概念上，采信整理者的意见。作为岳麓秦简整理团队的负责人，陈松长教授在一篇论文中提出：通常

所说的“属所”或当是“狱属所”的省称。“上不认邑里及官者数狱属所执法”的记载，或可证明这“属所”当

是郡或县的“狱属所”，即郡县中专司狱事的机构［17］

（P9）。这里对“属所”的解释似不如整理者注释，但将

“狱”与“属所”连读则显然比注释合宜。岳麓秦简5-321记云：“诸它官不治狱，狱属它县官者，狱属所其

遣狱史往捕。”［2］

（P205）唐俊峰先生据此认为，此语境下的“狱”更像泛指狱讼的治权，所谓“狱属所执法”

可能指拥有某中央机构、某地狱讼治权的二千石官［8］

（P72）。此外，岳麓秦简6-052～6-053记云：“诸为符

官各悉案符令初下以来官报左符到而留者，尽劾，移其狱狱属所执法，属所执法具论当坐者。”①［3］

（P64-

65）这也表明“狱属所”应连读，指当事人所处司法管辖系统中的上级机构。

研究表明，在中县道地区，内史主管行政事务，廷尉主管司法事务［18］

（P127-136）［19］

（P55-92）。在这

样具有多重领属关系的情形下，“狱属所”特指司法管辖系统中的上级机关，避免了仅称“属所”指向不够

明确的问题。这似乎是“狱属所”这一表述比较显性的意涵。应该注意的是，资料1所述逃亡者，除了来

自县道（不认邑里者）之外，还有的来自官署（不认官者）。后者应是在中央各官署劳作、服役的人员。相

应地，令文所说“狱属所”，应该还包括不认官者所属官署系统中的上级机构。于此，岳麓秦简5-321所在

的那条令文值得体味：

【资料6】居室言：徒隶作宫，宫别离居它县界中远。请：居室徒隶、官属有罪当封，得作所

县官，作所县官令狱史封；其得它县官当封者，各告作所县【官】，作所县【官】□□□移封牒居

室。御史请许泰仓徒及它官徒别离如此而有罪当封者比。诸它官不治狱，狱属它县官者，狱

属所其遣狱史往捕，即令捕者与封［2

（］ P204-205）。

从令文说“徒隶作宫”“得作所县官”来看，“居室”应是建造宫室的部门，所以使用大量徒隶。“泰仓

徒”大概是粮食加工、储运的劳力。“它官徒”也当是某些官署的劳作者。令文“诸它官”一段显示，这些官

署中，有的自己治狱，狱属所应即该官署系统中的上级机构；有的不治狱，司法上附属于某县，狱属所则

是指该县官署。由此可见，“狱属所”既可以在中县道地区将治狱官署同其他属所相区别，也可以将拥有

独立治狱权限的官署系统与无此权限而是在司法上依附于某县的官署系统区分开来。寥寥数字蕴含相

当丰富的意义，属所内涵的复杂性在这里也进一步呈现出来。

通过对“狱属所”的分析，我们看到与汉简《功令》所示“属所”分割类似的情形。即对中县道地区以

及“诸它官不治狱，狱属它县官者”而言，“狱属所”与处理其他事务的“属所”并存。大致可以认为，《功

令》中灵文园和安成园通过制令程序将“上令史功劳属所二千石官”并考核选拔属尉佐的职权移交给所

在地王国的郡守、丞相、御史，展示出这类现象的由来，秦律令所见则是随后呈现的效果。

我们注意到，在岳麓简6-052～6-053中，“狱属所”又称“属所”，4-354“上其校狱属所执法”与4-355

“上其校属所执法”也可能属于表述上的详略之别［1］

（P212）。在宽泛意义上，“狱属所”应属于“属所”的

一种。但对具体单位，比如中县道地区以及“诸它官不治狱，狱属它县官者”而言，在“狱属所”与处理其

① 对“狱属所执法”重文析书的断读有改动。

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武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

他事务的“属所”分立的状况下，这两种领属关系均应独立运行，并不相互统摄。由此可以看到“属所”的

第四个特性，即对于某一单位的具体事务而言，“属所”具有唯一性或曰排他性。

二、“属所执法”

对“属所执法”性质的讨论，朱腾先生概括为三种观点：专司狱状的法官；监察官；并非纯粹的监察

官，其职责范围颇为广泛［7］

（P480-481）。如果从大处着眼，这些可以归并为一类，即认为“属所执法”是郡

守、内史、廷尉以外的职官。与此相对，还有几位学者大致认为“属所执法”就是郡守、内史、廷尉等职

官［10（］ P51-74）［20（］ P101-114）［8

（］ P67-69），形成另一类见解。

以为“属所执法”是郡守、内史、廷尉以外的职官，使得“属所执法”的职权与传统典籍和出土文献显

示的郡守及内史、廷尉广泛交集，很难得到合理说明。《韩非子·二柄》借一则故事阐述法家的治官理念：

“昔者韩昭侯醉而寝，典冠者见君之寒也，故加衣于君之上。觉寝而说，问左右曰：‘谁加衣者？’左右对

曰：‘典冠。’君因兼罪典衣与典冠。其罪典衣，以为失其事也；其罪典冠，以为越其职也。非不恶寒也，以

为侵官之害甚于寒。”［21］

（P114）讲求各司其职，既不能失事，也不能越职、侵官。睡虎地秦简《效律》：“同

官而各有主也，各坐其所主。”［22］

（P72）张家山汉简《二年律令》简216：“官各有辨，非其官事勿敢为，非所

听勿敢听。”［15］

（P162）均以律条表达了这一原则。在这种背景下，秦代郡级政权出现制度性的交叉、重

叠，颇难想象。我们还看到，秦统一六国后，疆域剧增，加之一些官吏以及候补者躲避到新地履职［3］

（P179-180），因而出现严重的“缺吏”现象。如里耶秦简8-137说“毋书史，畜官课有未上”［23］

（P77），简8-

197说“居吏少，不足以给事”［23］

（P109），简8-1445说“时毋吏”［23］

（P327）。在吏员严重缺乏的情形下，普

遍设置职能重叠的机构，也很不现实。对于某一单位的具体事务而言，“属所”具有唯一性、排他性。就

此而论，属所执法为郡守或内史、廷尉等职官的通名，彼此职能合而为一，应该是最为合理的推论。

不过，属所执法指向问题的较好解决，还有待于岳麓秦简两条令文的合理解读：

【资料7】徭律曰：发徭，兴有爵以下到人弟子、复子，必先请属所执法，郡各请其守，皆言所

为及用积徒数，勿敢擅兴。及毋敢擅使敖童、私属、奴及不从车牛，凡免老及敖童未傅者，县勿

敢使［1

（］ P120-121）。

【资料8】制诏御史：闻狱多留或至数岁不决，令无罪者久系而有罪者久留，甚不善。其举

留狱上之。御史请：至计，令执法上最者，各牒书上其余狱不决者，一牒署不决岁月日及系者

人数为最，偕上御史，御史奏之。其执法不将计而郡守丞将计者，亦上之［2

（］ P58-59）。

其中，执法分别与郡守、郡守丞共存，一般被看作执法与郡守并立的证据。在持前一类观点的学者

中，或以为“请示的对象是执法和郡太守，显然两者是不同的官职”［6］

（P59）；或以为“正反映出郡守与执

法权力交叉、分工不明的状况”［11］

（P161）；或以为“中县道的徭役征发权在执法，而郡仍然在郡守”［24］

（P115）；或以为“说明有些郡是不设执法的”［25］

（P176）。第一类观点的形成和坚持，恐怕与这两条简文的

存在密不可分。第二类看法同样也受到影响。金钟希先生相信执法主要指郡守，但承认“存在一些反

证”，因而认为资料8中的“郡守丞”是指代理郡丞，简文是说郡守和郡丞等“执法”官不能主持上计时，代

理郡丞可以主持上计［20］

（P109）。对资料7则以为“执法”与“其守”看似是不同的官职，但是也可以理解

为“必先请属所执法”包含了“郡各请其守”，因为咸阳和地方都有“执法”，故将地方郡的情况区分说明［20］

（P105）。唐俊峰先生认为“将执法、郡对立”足以显示属所执法是指中央政府管理内史地区相关事务的

二千石官员［8

（］ P75）。

其实，这两条律令都可以从属所特性作出解释。下面先看睡虎地秦简《秦律十八种·徭律》中的一段

文字：

·154·

陈 伟：秦简牍“执法”新诠

【资料9】县葆禁苑、公马牛苑，兴徒以堑垣篱散及补缮之，辄以效苑吏，苑吏循之。未卒岁

或坏决，令县复兴徒为之，而勿计为徭［22（］ P47）。

这里的禁苑、公马牛苑，均应由朝廷直接管辖。云梦龙岗秦简1号云：“诸假两云梦池鱼及有□云梦

禁中者，得取灌苇、茅。”［26］

（P9）39 号云：“禁苑啬夫、吏数循行，垣有坏决兽道出，及见兽出在外，亟告

县。”［26］

（P38）显示云梦就属于秦禁苑。《汉书·地理志上》南郡编县和江夏郡西陵县下，均有“云梦官”［13］

（P1566、1567）。《汉书·百官公卿表上》记：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养。”［13］

（P731）学者因而

推测禁苑由少府掌管［27］

（P54）［28］

（P261）。《汉书·景帝纪》：“六月，匈奴入雁门，至武泉，入上郡，取苑马。”

注引如淳曰：“《汉仪注》太仆牧师诸苑三十六所，分布北边、西边。以郎为苑监，官奴婢三万人，养马三十

万疋。”［13］

（P150）“公马牛苑”盖相类似，是为国家放养牛马的机构，也不归所在地的郡县管辖。这与前面

归纳的属所特性一正好相当。不过当有工程时，禁苑、公马牛苑自身并没有徭徒可以调用，通过少府或

其他“属所”征发则旷日弥久。因而睡虎地秦简《徭律》规定这类工程由并不处在领属系统中的当地的县

来“兴徒”。上揭龙岗秦简39号说“禁苑啬夫、吏……亟告县”，也从禁苑的角度展现出同样的程序。岳麓

秦简《徭律》进一步规定，兴发徭役必须请示属所执法；在郡县道地域，县要向郡守请示。其中县所请示

的兴徭，包括禁苑、公马牛苑等郡县系统之外的工程。“必先请属所执法，郡各请其守”，正是在这样比较

复杂的领属关系中，用比较简练的文字，对有关程序作出说明。上文梳理属所特性三表明，原本应由“属

所”机构负责的事务，必要时可以通过程序改由其他系统中具有相同秩级和权限的官长负责。郡守作为

郡执法受理属县“发徭”的请示，完全对应“必先请属所执法”的规定。然而当非下属的禁苑、公马牛苑经

由《秦律十八种·徭律》那样的授权，通过所在县提出申请时，受理的郡守乃是具有同等权限的长官，却并

非“属所执法”。“郡各请其守”正应是对这类特别情形的补充规定。因而，资料7中的这种表述，正说明郡

守属于“发徭”时“必先请”的“属所执法”的范畴。

“郡守丞”当如唐俊峰所指，实即郡丞［8］

（P75）。岳麓秦简7-008～7-009规定：“郡尉不存，以守行尉

事。泰守不存，令尉为假守。泰守、尉皆不存，令□吏六百石以上及守吏风（佩）真官印者为假守及行尉

事。尉丞、守丞不存，令吏六百石以上爲假尉丞、守丞。”［4］

（P63）［29］

（P19-22）这是对郡级主要官员不在岗

位时的安排，涉及郡尉、太守、尉丞、守丞四位①。其中代理守丞称为“假守丞”。因而，“郡守丞”当即岳麓

秦简7-008～7-009中的“守丞”，为郡守副贰。执法负责上计，还见于岳麓秦简4-346+4-356：“县官上计执

法，执法上计最皇帝所，皆用算橐□。告巂已，复还筭橐，令执法、县官谨收臧，且试其敝者，补缮以上

计。”［1］

（P209、213）所谓“上计最皇帝所”，应该就是“上御史，御史奏之”的意思。可见“上最”或者“上计

最”由执法带领（将），应是当时的通例。在郡县道系统中，执法应仅指郡守，而不包括郡守丞。岳麓简律

令在涉及连坐时，一再以“执法、执法丞、卒史主者”并称［1］

（P190）［2］

（P46）［3］

（P172）。“执法丞”包括所有执

法的副贰，在郡即指郡守丞。如果郡在太守之外另有执法，执法不能“将计”时，应如属所特性三所示，改

由另一相关系统中的同级、即郡守负责；如果允许由副手代替，则应优先由同一系统中的下属“执法丞”、

而不是让另一系统中的郡守丞担任。因而令文的这种表述，恰恰证明郡执法实即郡守。

在中县道地区，内史掌管行政，大概是基本意义上的“属所执法”。岳麓秦简4-297～4-299内史建言

里的管理［1］

（P193-194），4-329～4-331记内史介入徭徒的食粮［1］

（P204），7-091～7-093涉及吏员赀钱的处

理［4］

（P91-92），均属这一方面的事务。廷尉掌管司法，应该是“狱属所执法”。张家山汉简《奏谳书》案卷

一七、二一，是秦王政至秦始皇时期廷尉处理内史属县讼狱的事例［31］

（P359-363，374-377）。岳麓秦简《置

吏律》记云：“县、都官、郡免除吏及佐、群官属，以十二月朔日免除，尽三月而止之。其有死亡及故有缺

者，为补之，毋须时。郡免除书到中尉，虽后时，尉听之。”［1］

（P141）律文将县、都官与郡并列，县显然是指

① 有学者认为：令文先说“郡尉不存”，再说“泰守不存”，显示涉军事务代理优先于行政事务代理［30］（P114）。

·155·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

中县道。上功与考课晋升密切相关，中县道和都官的“上功所执法”疑即中尉。

都官系统中的“属所执法”，学者多未措意。唐俊峰先生参照汉代“中都官狱”的研究成果，提出秦代

“廷尉以外的中央二千石官可能也负责管理其直属都官狱”［8］

（P72）。资料 1 中不认官者的“狱属所执

法”，联系资料6分析实有两种情况：拥有治狱权者的“狱属所执法”为该都官系统中的最高长官；没有治

狱权者“狱属它县官”，其“狱属所执法”则当是所属之县的上级司法长官。这提示我们，在“狱属所”之

外，各都官系统的长官大多应是其基层单位基本意义上的“属所执法”。这与张家山汉简《功令》中的少

府、长信詹事作为“属所二千石官”的情形类似，贴合前面归纳的“属所”第二个特性。

三、“县执法”与“朝廷执法”

“县执法”与“朝廷执法”的存在，由岳麓秦简整理者提出。岳麓简4-057“执法属官”注释说：“执法，

官名或官署名，或为朝廷法官。……故常与丞相、御史并列。如岳麓简1872（5-102）：‘御史、丞相、执法

以下’。或为郡县法官，郡执法有断狱、奏谳、上计、调发刑徒等职责。此处与都官等并列，故应为郡县法

官之名。”①［1

（］ P78）。整理团队陈松长、周海锋二氏作有进一步申述。

对县有执法一说，学者未见信从，有人还提出质疑［32］

（P94）。这一说法的提出，与资料解读有关。陈

松长先生引述前揭岳麓秦简4-024～4-028中“咸阳及郡……县道官别之”一段说：或可证明这“属所”当

是郡或县的“狱属所”，即郡县中专司狱事的机构［17］

（P9）。如前所述，“狱属所执法”实指郡守、廷尉及中

央一些官署的长官，而与县无关。资料6说：“诸它官不治狱，狱属它县官者，狱属所其遣狱史往捕”，这是

目前所见资料中“县官”称作“狱属所”的唯一例证，但该“狱属所执法”应该也是指该县所属的郡守一类

上级长官，而不会是县令。陈先生又说，简1611（6-229）“执法、执法丞、吏主者，赀各一甲”，所谓“执法

丞”多少可与常见的“县丞”相模拟［17］

（P9）。上文也已论及，“执法丞”包括所有执法的副贰，在郡即指郡

守丞，与县丞无关。陈先生还指出：“执法”常与“县官”并列，如简1034（5-078）“诸执法、县官所治”，简

1304（4-234）“会狱治，诣所，县官、属所执法”［17］

（P9）。“诸执法、县官所治”应是指诸执法所治与诸县官所

治，并不着意于两者关系。张家山汉简《二年律令》简213云：“郡守二千石官、县道官言边变事急者，及吏

迁徙、新为官，属尉佐以上毋乘马者，皆得为驾传。”［15］

（P161）为类似表述，可参看。所引简4-234应与其

前二简直接编连，相关释文应断读如下：

【资料10】……迁者、迁者包及诸罪当输□及会狱治它县官而当传者，县官皆言狱断及行

年日月及会狱治者行年日月其迁输所、会狱治诣所县官属所执法，即亟遣［1

（］ P145-146）。

简文是说有犯人迁（流放）、输（押送至服役地）、会狱治（到异地受审）的县官，应把迁、输者的断狱和

出发时间以及会狱治者的出发时间报告给迁、输目的地和会狱治之地的“县官属所执法”，而非“县官”与

“属所执法”并列。岳麓秦简0019（4-287）说“赀丞、令史、执法、执法丞、卒史各二甲”，周海锋先生以为：

“‘执法’位列县丞、令史之后，卒史之前，其为基层小吏无疑。”［33］

（P247）王四维先生辨析说：执法、执法丞

之后是身份为郡属吏的卒史，因此认为“丞、令史”为县级官吏，“执法、执法丞、卒史”为郡级官吏似是更

合理的看法［11］

（P154）。土口史记先生提出：从卒史是执法下属这点判断，执法应是郡太守级的二千石

官［6］

（P59）。唐俊峰先生补充说：卒史应系二千石官通设的属吏，并非郡的专利［8］

（P71）。现在，我们进一

步看到，秦简牍中的“属所执法”实际指向郡守、中县道的上级长官以及中央一些官署的长官，而“属所”

概念本身是指领属系统中的上级单位，对县道而言是指郡级单位，从而可以比较确定地从“执法”所处层

级和“属所”内涵的角度排除县级执法存在的可能性。

“朝廷执法”方面，在注释引述的岳麓秦简1872（5-102）之外，陈松长先生还列举简1689（5-128）指

① 整理团队引述简文原始编号，本文在其后标注整理号，以便复核。

·156·

陈 伟：秦简牍“执法”新诠

出：这两条律文中出现的“执法”都与“丞相、御史”并列，显然当是与“丞相”“御史”职位或职级相同的官

名［17（］ P8）。御史、丞相与执法并称，还见于简5-157、6-057。学者一般相信这一推定［12（］ P92）［11（］ P156）。

与御史、丞相并列的执法，似乎是指廷尉。阎步克先生指出：秦代、汉初廷尉地位很高。张家山汉简

《二年律令·秩律》二千石一秩中御史大夫居首，廷尉居次。《史记·秦始皇本纪》记秦始皇二十六年议帝号

时的大臣位次“丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等”。李斯由廷尉迁丞相［34］

（P93）。里耶秦简整理者张春龙

先生披露待刊的里耶秦简记“臣绾与丞相启、廷尉守叶议之”［35（］ P45）［8

（］ P71），也是这方面的例证。

岳麓秦简5-261～5-262记云：“令曰：假廷史、廷史、卒史覆狱乘使马及乘马有物故不备若益骖驷者。

议：令得与书史、仆、走乘，毋得骖乘。它执法官得乘使马覆狱、行县官及它县官事者比。”［2］

（P184）整理

者注释说：“廷史，廷尉之史。《史记·酷吏列传》：‘乃请博士弟子治《尚书》《春秋》补廷尉史。’”［2］

（P213）此

处卒史与假（代理）廷史、廷史相次，也当是廷尉属下［8］

（P70-71）。唐俊峰先生指出，秦汉律令中“它某”的

“它”常表“其他”意，理解时须联系前文提到的相关事物。令文行文表明廷史、假廷史、卒史诸官皆属“执

法官”①［8］

（P71）。岳麓秦简6-061～6-062记云：“制诏御史：请当上奏者，耐罪以下先决之，有令。而丞相、

御史尽主诸官所坐多不与它官等，丞相、御史官当坐官以论，耐辠以下当上奏当者，勿先决论，侍〈待〉奏

当。”［3］

（P67-68）“丞相、御史官”指丞相、御史大夫的属吏。同样，“执法官”是指执法的属吏。因而，这里

的“执法”明确指向廷尉。

针对前揭岳麓简6-007，唐俊峰先生敏锐地指出：令文对御史、丞相、执法的称谓有所不同：前两者皆

称名，符合官文书的惯例，唯执法无名，似乎暗示执法属群体，因此无法单独称名［8］

（P70）。与丞相、御史

并列的执法，应该是包括廷尉在内的中央一些官署的执法。岳麓秦简5-261～5-262中“它执法官”的表

述本来就意味着“执法官”及其长官“执法”并非唯一。

至此可以看出，郡守、中县道的上级长官，以及中央一些官署的长官，在相对于下级单位而言的时

候，称“属所执法”，以表示其间的领属关系；而在其他场合则一般只称“执法”。因而，与丞相、御史并列

的所谓朝廷“执法”，其实也就是中县道属所执法和中央一些官署系统的执法。

此外，周海锋先生还引述资料8认为：“执法”与郡守并列且列于郡守之前，则“执法”非郡守无疑，且

其地位似高于郡守。据此推断“执法”当为中央一级官员［33］

（P245-246）。不过，他在引述“郡守丞”时脱

落“丞”字，所论未确。

四、“执法”与秦郡评价

以为郡县道执法与郡守并立的学者，面临二者职权的广泛重叠，对秦代郡县制、尤其郡制的评价不

无消极。或以为秦制“并不成熟却勇于试错”［6］

（P71），或相信“致使郡中权力分配散乱，政出多门”［11］

（P161），郡县官吏“可能陷入不易做出抉择的困境”［7］

（P495）。秦自惠文君十年（前328年）设上郡以来［37］

（P27-49），经过一百多年的开拓、发展，在郡的数量不断增长的同时，郡的建设和管理相信也陆续改进。

就里耶秦简所见，秦洞庭郡对属县有着全面、顺畅的沟通、管理。在澄清对于郡执法的误解而将其功能

还原给郡守之后，这些负面印象应可放弃。

与其他论者有别，游逸飞先生对“执法”有关资料极其谨慎，其所著《制造“地方政府”：战国至汉初郡

制新考》专章讨论秦郡守、尉、监“三府分立”问题，对岳麓秦简律令中郡县道“属所执法”的记载无所取

资［19］

（P195-238）。这在避免纠葛的同时，也舍弃了极其珍贵的史料。比如简4-309～4-310说明县在现

金不足时，由属所执法“调均”［1］

（P197），资料7规定发徭“必先请属所执法，郡各请其守”，资料8显示执

法或郡守丞“将计”，均可丰富郡守在行政领域职权的认知。又比如游先生强调“不见郡守掌握人事权的

记载”［19］

（P212），资料5所记“属尉佐、有秩吏，执法免之”，正是这方面的重要资料。前揭张家山汉简《功

① 我们曾指出，“它×”“它××”是秦汉简牍中的一种习惯表述方式，通常与其前列举的事物相关，或者说均属于某一类型的东西［36］（P73），可参看。

·157·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

令》简22记云：“御史、丞相杂补属尉佐以上，二千石官补有秩啬夫。”资料5可与这条汉令关联。如果同

一秩级的官员掌握的任免权限一致，则秦郡守可任免属尉佐，比汉二千石官只可任免有秩啬夫的权力

更大①。

《史记·秦始皇本纪》记秦始皇二十六年（前 221 年）“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”［38］

（P307）《汉书·百官公卿表上》载：“监御史，秦官，掌监郡，汉省。”［13］

（P741）游先生梳理秦简牍资料认为：

秦代郡守、郡尉、郡监御史各自开府，三府各自独立行政，反映郡守、郡尉、郡监御史大抵不相统属，皆为

郡之长官，秦郡行政呈现三头马车的分权型态；由于汉代已无“郡监”存在，“三府分立”可谓秦郡最显著

的特色之一［19］

（P197）。虽然其中的具体表述或许还有推敲的余地，但他联系传世典籍指出，与汉郡相

比，郡监御史构成秦郡特色之一，洵为有见。

与此有关的是，上文业已引述岳麓秦简律令规定连坐时屡见“执法、执法丞、卒史主者”并称，简6-

061～6-062还提到“丞相、御史官当坐官以论”。对于执法、执法丞（在郡为郡守、郡守丞）以至丞相、御史

属官的连坐，与郡监御史的设置一样，体现出皇帝对高层官员强烈的戒备心理。而在《二年律令》等汉律

中，连坐只涉及县级以下官员，又与取消郡监之事体现出同样的历史趋向。《汉书·刑法志》记云：“汉兴，

高祖初入关，约法三章曰：‘杀人者死，伤人及盗抵罪。’蠲削烦苛，兆民大说。其后四夷未附，兵革未息，

三章之法不足以御奸，于是相国萧何攈摭秦法，取其宜于时者，作律九章。”［13］

（P1096）取消郡监和高层的

连坐，大概正属于汉初君臣希望在沿承秦制的同时去其弊政的制度设计。而在这两点之外，我们很难看

到里耶秦简、岳麓秦简与张家山汉简《二年律令》所见郡制的重要区别。

秦汉地方行政制度的重心在郡抑或在县，学者有不同见解［19］

（P5-6）。若就对于庞大帝国疆域的维

系、管理而言，郡的作用显然更重要。春秋时期，楚、晋陆续设县。县产生之初，垂直地隶属于中央。随

着疆域扩展，县的数量不断增加，后来增设的县与国都的距离也越来越远。当这种发展达到一定程度，

中央对各县的直接管理便发生困难。这时，相关各县以一定方式结合起来，在县与中央之间形成某种中

间组织就成为必要。楚国申、息之师往往联合行动和方城之外一县长官统摄多县，《左传》哀公四年所记

晋国的阴地，都近似郡的雏形［39］

（P194-199）。战国时各大国普遍设郡或类似组织，但除了军事上的表现

以外，结构、功能均不见史载［40］

（P245-248）。里耶秦简、岳麓秦简所见始皇二十五年（前222年）以后的秦

郡，已在有效地利用当时先进的交通、通信条件，通过律令、文书，将所辖县道与中央紧密勾连，使帝国成

为一个有机的整体。郭洪伯先生以秦汉时期廷尉、郡守在司法方面的关系为例指出：中央直属体系遍布

全国，并且和地方体系相互交织，从而形成“垂直管理”与“属地化管理”混融的组织体制［41］

（P49）。对属

所执法的考察显示，秦代县道、基层官署的“属所”关系相当复杂，并非“垂直管理”与“属地化管理”两种

模式可以完全概括。不过，通过律令调整的属所关系，显然时效更高而成本更低。这使秦朝从中央到地

方的组织结构，在维持基本规范的同时，也时作变通，从而具有较强的弹性和活力。

五、结 语

秦简牍所见“执法”，内涵复杂，牵涉面宽，资料公布后出现多种不同解读。联系张家山汉简《功令》

的有关记载，可以看到“属所”具有一些重要特性。从属所的唯一性着眼，可以否定郡执法与郡守并立、

职权广泛重叠的可能性，证明郡执法实即郡守。资料7、8执法与郡守、守丞共存，容易被看作执法与郡守

并立的证据，对研究有重大影响。根据属所职权可以部分转移的特性分析，这两条令文其实有助于说明

郡守就是郡执法。中县道区域内史、廷尉、中尉各自掌管行政、司法和官吏的考核、任免，可能分别被称

为“属所执法”“狱属所执法”和“上功所执法”。在不同的都官系统中，大多也各有“属所执法”。县执法

① 岳麓秦简 4-207～4-209 记《置吏律》曰：“县除有秩吏，各除其县中。……县以攻（功）令任除有秩吏。任者免徙，令其新啬夫任，弗任，免。”［1］

（P136-137）似秦县长官即可任命有秩吏。郡守、县令在有秩吏任免方面权限的划分，同一秩级官员掌握任与免的权限是否一致，有待探讨。

·158·

陈 伟：秦简牍“执法”新诠

缺乏资料支撑。从“属所”是指所属上级机构来看，可以排除县执法存在的可能性。所谓“朝廷执法”，其

实就是内史地区和中央官署的各种属所执法。

“执法”与对秦郡的评价直接关联。在确认郡执法即是郡守之后，对于郡守在行政、人事方面的认识

得以扩展或更新。在郡监有无和郡守等高层是否连坐之外，秦郡与西汉早期郡制似大致相当，对于秦郡

有欠成熟一类的消极印象应可舍弃。

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A New Interpretation of \"Zhifa\" in Qin Bamboo Slips

On the Criticism of Qin's Jun System

Chen Wei（Wuhan University）

Abstract Researches about \"zhifa\" (administrators) in Qin bamboo slips tend to focus on interpreting

and summarizing their authority and power. If starting with the characteristics of the related concept of \"shu‐

suo\" (affiliation or subordination), we can prove that the junzhifa (prefecture administrators) is in fact jun‐

shou (prefecture magistrates). From that perspective, we may make reasonable explanations for Qin bamboo

slip materials in which the titles of zhifa, junshou, and junshoucheng (prefecture auxiliary officials) coexist.

Within the zhongxiandao, that is, Qin's original territory before it unified the regional states, neishi (governor

of the capital area), tingwei (commandant of the court), and zhongwei (commandant of capital security) were

in charge of administration, judiciary and the assessment, appointment and dismissal of officials respectively;

and for these roles they may also be referred to as \"shusuo zhifa\" (affiliated administrators), \"yushusuo zhifa\"

(affiliated administrators in charge of penalty), and \"shanggongsuo zhifa\" (affiliated administrators in charge

of reporting accomplishments). The regional branch offices of metropolitan ministries (duguan offices) may

also have their own \"affiliated administrators\". Since \"shusuo\" refers to higher-level agencies which the pri‐

mary-level institutions belong to, the supposed \"xianzhifa\" (affiliated administrators at the county level) could

not have existed. The so-called \"chaoting zhifa\" (court administrators) should have referred to the various shu‐

suo zhifa within the area of zhongxiandao and those affiliated with central ministries. Once \"zhifa\"-related is‐

sues have been resolved, we may well discard the negative comments regarding Qin's jun (commendatory)

system, as it should be as developed as the commendatory system of the early western Han.

Key words shusuo; yushusuo; zhifa; 2000-dan-level official; jun system

■ 收稿日期 2023-07-30

■ 作者简介 陈 伟，历史学博士，武汉大学人文社会科学资深教授，武汉大学历史学院教授、博士生导师；湖北 武汉

430072。

■ 责任编辑 桂 莉

·160·

第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 161~172

地方政府专项债的风险管理与规模控制

李永友

摘 要 专项债是我国在财政调控中极具中国特色的创新实践，对我国经济的高质量

发展，尤其是近年来的经济稳增长发挥了积极作用。为充分发挥专项债作用，无论是其限

额、所投资项目，还是其用途都在不断扩大范围。在此情形下，统筹好发展与安全、防范专项

债扩围的潜在风险尤为重要。专项债扩围潜存着两类风险，一是规模过快增长的支付风险，

二是削弱市场的资源配置决定性作用风险。为有效防范专项债扩围风险，我国应在现有管

理制度基础上尽快建立专项债使用规则，硬化专项债规则约束，建立专项债全过程信息披露

和风险闭环追责机制。

关键词 专项债；极限规模；稳妥规模

中图分类号 F812 文献标识码 A 文章编号 1672-7320（2023）06-0161-12

基金项目 国家社会科学基金重大项目（20&ZD080）；国家自然科学基金面上项目

（71973118）

如何在积极财政政策不断加力的同时有效防范地方政府债务风险，是我国当前亟待研究的重大问

题。一方面，日趋动荡的外部环境和稳增长促转型的内部压力，需要中央政府不断调高债务限额，通过

债务融资满足积极财政政策不断加力的要求；另一方面，日趋紧张的地方财政和频繁出现的地方平台公

司债务逾期问题使得财政安全乃至金融安全问题变得异常突出。从现实情况看，经济持续下行增加了

稳增长压力，高质量发展和数字技术迅猛发展要求转型升级必须加快步伐，无论是前者还是后者，都要

求积极财政政策必须更加有力。面对这一形势，中央政府不断调增地方政府发债规模。根据我国财政

部网站提供的数据，2015年的地方政府性债务余额为147568亿元，到2022年达到376474.3亿元，增长近

2.55倍。在地方政府性债务中，专项债增长又远快于一般债，从2015年到2022年，专项债增长了近4倍，

而一般债只增长了1.71倍，同期的政府性基金收入增长也只有1.84倍，上述各项指标都高于同期政府一

般预算收入增长和GDP增长①。从中看到，地方政府专项债成为供给侧结构性改革之后中央政府为地方

政府拓展财政空间的主要手段。面对规模日趋膨胀的地方政府专项债，防范风险的关键就是建立专项

债规模控制依据，这是专项债管理在统筹发展与安全中的一项基础性工作。不仅如此，建立专项债规模

控制依据也是风险识别和审批制下中央财政和省级财政分配专项债发行指标的重要标准。本文基于中

国专项债现实规模和管理实践，探讨专项债规模控制的设定依据。本文研究意义不仅在于提出专项债

规模控制的测算依据及其水平，而且分析专项债治理的科学方法。相较于已有研究，本文通过对专项债

管理实践的制度分析，揭示中国专项债的治理逻辑；同时提出了专项债规模控制的测算方法，并将测算

结果与现实情况进行比较分析，提出专项债的科学治理方法。

① 相关数据根据财政部网站提供的中国地方政府债券信息公开平台所披露的数据计算得到。

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.015

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

一、地方政府专项债的产生过程与管理实践

从世界范围看，面对经济发展不断遭遇的外生冲击，各国都在努力为积极的政策干预拓展财政空

间，包括提高收入动员能力、提高财政支出绩效，以及增加债券融资规模等。在财政空间拓展的各种手

段中，举债融资是一个被认为需要谨慎的手段。举债融资一方面可以拓展眼前的财政空间，另一方面也

增加了未来的偿债压力，如果为此支付的成本超过经济增长收益，势必带来潜在财政风险。除此之外，

使用举债融资为积极财政政策拓展空间还可能陷入“李嘉图等价定理”的困境［1］

（P46-67）［2］

（P47-59）［3］

（P23-40），且可能因资源错配带来效率损失［4］

（P71-89）。从我国的政府性债券发展实践看，通过扩大债

券融资为发展筹集资金，尤其是自供给侧结构性改革后，利用专项债为地方政府谋发展和防风险提供财

政支持是积极财政政策不断加力的重要途径。然而，虽然我国对专项债使用有严格要求，即一是要求投

向公益性项目，二是必须能保证收益覆盖成本，但这种矛盾使这种要求在现实中很难得到贯彻落实。一

方面，公益性质项目要么是不收益、要么是低收益，收益覆盖成本的要求显然不现实，在这种情况下，为

了争取到专项债，地方各级政府采用各种方法包装项目［5］

（P159-176）；另一方面，面对高质量增长的区域

竞争压力，争取专项债成了各地政府获得发展资金的重要途径，各地政府利用不同途径将投资项目挤入

专项债项目之中。上述两方面造成中央政府不得不持续调高专项债限额和扩大专项债使用范围，造成

专项债规模不断膨胀这一现实。

虽然到目前为止还没有证据证实专项债对稳投资进而稳增长、保就业等产生了多大的宏观调控效

果，但不断增加的专项债对改善基础设施建设、保障民生支出需要、促进绿色发展等方面的确发挥了重

要作用［6］

（P32-41）［7］

（P52-62）［8］

（P36-52）［9］

（P96-118）。然而，有收益必然有成本，使用专项债的最大成本

就是不断上升的财政支付风险。2022年，地方政府共发行债券73767亿元，其中的52.9%需要被用于偿

还当年本息，相比2015年的5.8%增长了近9倍①。上述地方政府性债务还只是地方政府筹集发展资金

的一部分，并不包括数量不清的地方融资平台债务。面对快速上升的债务和由此带来的支付风险，中央

政府逐步强调风险防范的重要性，并将地方政府债务管理的制度化和规范化作为一项重要工作列入议

事日程，尤其是自党的十八大开始，地方政府债务管理的制度化、规范化进程明显加快［10］

（P67-78），同时

进一步加强了各类平台公司的治理，强化了债务支出绩效管理［11］

（P34-43）。在此进程中，对地方政府的

债务管理遵循了一个基本原则，即“开前门、堵后门”。按照这一原则，从中央到地方颁布了一系列文件。

从这些文件可以清晰地看出，地方政府债务管理经历了发生、发展、深化和管控四个阶段。发生阶段源

于2014年8月十二届全国人大常委会第十次会议颁布新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预

算法》），因为新修订的《预算法》正式赋予地方政府依法举债的权利，其中规定“经国务院批准的省、自治

区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券

举借债务的方式筹措”［12］

，这可以说是为地方政府举借债务打开了“前门”。但与此同时，《预算法》也规

定“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”［12］

为建立规范的地方政府举债融

资机制，国务院于当年9月发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。这份文件

规定，“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地

方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举

借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”［13］

在将地方

政府债务区分为一般债务和专项债务实施分类管理的同时，为了控制债务风险，这份文件提出对地方政

府债务实行规模控制和预算管理，规定“地方政府一般债务和专项债务均需纳入限额管理”“一般债务收

支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理”［13］ 。

① 2022年数据根据财政部网站披露的数据计算得到，2015年数据根据财政部网站提供的中国地方政府债券信息公开平台披露的数据计算得到。

·162·

李永友：地方政府专项债的风险管理与规模控制

至此，针对地方政府债务，不仅开了“前门”，而且也有关于堵住“后门”的规定；不仅明确了地方政府

发债行为，而且规定了发债的债券类型及其对应的项目要求与偿债资金。此后，针对地方政府的债务管

理开始进入发展阶段。就专项债而言，发展阶段源于2015年财政部颁布的《地方政府专项债券发行管理

暂行办法》（财库〔2015〕83号）。这是第一份关于地方债券的规章性文件，不仅明确了专项债券只是为有

一定收益的公益性项目发行，并在一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的

政府债券，而且规范了地方政府专项债的发行主体、方式、额度等。在这份文件基础上，2016年财政部又

颁发了《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）。这份文件首次明确了地方政府债务的

限额管理办法和预算管理要求，同时也是首次以文件形式明确强调地方政府债务公开要求，强化全国人

民代表大会和社会监督。随后，针对限额管理，财政部在2017年颁布了《新增地方政府债务限额分配管

理暂行办法》（财预〔2017〕35号）。这份文件明确了新增限额分配应体现的原则，同时规范了新增限额分

配、一般公共预算财力、政府新增预算财力、债务标准限额、债务平均年限的计算公式。

在地方政府专项债管理的发展阶段，作为地方政府债务管理的直接主体，财政部严格遵循了中央、

国务院关于底线思维和风险意识的要求，按照遵循经济规律、敬畏法治精神的制度设计原则，不断完善

地方政府专项债券管理机制。经过了发展阶段，地方政府债务管理开始进入深化阶段。这一阶段主要

是针对项目融资中的具体专项债管理做出规范性要求。其中2017年财政部与国土资源部联合发布的

《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），财政部与交通运输部联合颁布的《地

方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号），以及财政部2018年颁布的《试点发行地

方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），就专项债使用于具体收益项目做出了具体管

理要求。与此同时，财政部还出台相应的专项债使用范围及其项目融资的相关文件，其中就包括财政部

2017年颁布的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债品种的通知》（财预〔2017〕89

号）和中共中央办公厅2018年颁布的《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（厅字

〔2019〕33号）。这两份文件为公益项目尤其是重大公益性项目通过专项债融资提供了指引，体现出中共

中央对地方政府债务管理的基本导向，即用改革的方法开大、开好地方政府规范举债融资的“前门”，既

要保证经济社会发展需要，又要能控制住风险。

尽管中共中央、国务院始终强调促发展与防风险的地方政府债务管理要求，财政部也通过不断规范

地方政府专项债举借行为，但在限额不断被推高的同时，管控不到位带来的问题依然很严重，尤其是

2019年部分地方政府出现严重债务问题后，中共中央、国务院对地方政府债务管理开始从规范进入严格

管控。2020年财政部颁布的《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）是地方政府专项债严格管

控的开始。这份文件强调，地方财政部门应当切实履行偿债责任，及时支付债务本息，维护政府信誉。

同时文件提出，应加强专项债券项目跟踪管理，严格落实项目收益与融资规模相平衡的有关要求，保障

债券还本付息，防范专项债券偿付风险。为了落实这一文件要求，财政部在同年又颁布了《关于加快地

方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号），从八个方面对专项债发行工作做出指

示。在这份文件中，“穿透式、全过程监控、动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与

主体、逐个环节跟踪进展，层层压实相关主体责任，强化问责”被首次提出［14］

。随后，为让穿透式监控落

到实处，财政部又分别颁布了《地方政府债权信息公开平台管理办法》（财预〔2021〕5号）、《地方政府专项

债券项目穿透式监测工作方案》（财预〔2021〕10号）、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预

〔2021〕61号），以及《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）四份文件。从这四份文

件可以看出，细化专项债禁止投向领域范围、强化债务高风险地区专项债券资金投向的约束性管理规

定、加强专项债券资金使用监测管理、强化专项债券常态化监管、强化项目全生命周期管理等一系列管

理措施，目的非常明确，就是遵循专项债管理的一贯要求，在发展中防控风险。

为防范风险，从我国开启专项债融资方式之初就已明确：和一般债券不同，专项债的用途必须是公

·163·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

益性项目。根据财预〔2016〕155号文，专项债券发行后募集的资金只能用于公益性资本支出，也就是说，

专项债的“专项”指专门的项目，其中的“专门”就指既有收益同时又是公益的要求。正如前文所述，这种

规定与中央的地方政府债务管理精神是一致的，既要促发展又要防风险。但这种规定也被地方政府认

为束缚了手脚，更何况近些年的经济现实也让地方政府难以找到符合规定的项目。为了在防风险的前

提下让专项债券在宏观调控中发挥更大作用，在2019年实施的《关于做好地方政府专项债券发行及项目

配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）中，首次提出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本

金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点

支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益

偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不

得超越项目收益实际水平过度融资。”［15］

这份文件突破了专项债券管理的原有规定，将专项债券募集资

金从政府投资项目和项目债务性资金扩展到项目公司项目资本金，详见表1[16（] P53-59）。

紧随其后于2019年9月4日召开的国务院常务工作会议对专项债的使用范围做了进一步明确，“重

点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农

林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水

电气热等市政和产业园区基础设施”［17］

。对应上述项目，专项债可用作项目资本金的范围也被明确，即

符合上述重点投向的重大基础设施领域，且以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专

项债规模比例可为20%左右。同时为防范风险，《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通

知》（国发〔2019〕26号）又对项目资本金性质做了规定，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但

可以为投资人的债务性资金。这一规定实际上是为了使专项债可用作项目资本金合法化。专项债可用

作资本金，就像多了一个放大器，让专项债的资金撬动作用得以发挥。专项债可作为项目资本金，对

2020年新冠肺炎疫情暴发后稳经济、保市场主体、保就业发挥了积极作用。由于专项债可做项目资本

金，首先得有公益性项目，但在疫情冲击下找到能覆盖项目成本的收益项目对地方政府而言是困难的。

这一现实也约束了专项债作为项目资本金发挥“四两拨千斤”的作用。为了解决这一问题，财政部印发

《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号），明确对专项债券资金已安排项目，在满足

条件的情况下可申请调整用途。与此同时，财政部和国家发改委两部门办公厅联合发布《关于梳理2021

年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号），在明确九个方面专项债投向基础上，梳理

出地方政府对专项债融资的需求。紧随其后的2022年政府工作报告又提出，专项债券要合理扩大适用

范围，在继续用于九大领域的同时可进一步扩大到惠民生、解民忧，增后劲、上水平、补短板、强弱项的项

目建设上。

从上述专项债的投向范围扩大看，如何更好发挥专项债作用正在成为专项债管理的重要内容。面

对持续的新冠肺炎疫情影响和外部不确定性频发，财政运行变得日趋困难，紧平衡约束使得专项债成为

各级政府解决稳增长问题的重要工具。为了进一步发挥专项债作用，专项债不仅在投向范围上 由原先

的九大领域扩大到十一大领域，而且发行速度也在不断加快和提前。尤其自2021年开始，中央多次对专

项债发行使用做出重要部署。2021年7月30日召开的中共中央政治局会议明确，合理把握预算内投资

表1　专项债资金用途对应表（设立项目公司）

专项债用途

政府直投资金

项目债务性资金

项目资本金

政府直投项目

是

否

是

政府控股项目

否

是

是

政府参股项目

否

是

是

企业投资项目（同属于政府投资项目）

及政府缺口补助的PPP、特许经营项目

否

是

否

·164·

李永友：地方政府专项债的风险管理与规模控制

和地方政府债券发行进度，推动2021年底、2022年年初就能形成实物工作量。随后的国务院常务会议

更是明确要求，适度提速地方政府专项债发行。2022年，因稳增长压力增加，专项债的发行被进一步提

速。其中2022年4月29日召开的中共中央政治局会议和5月23日召开的国务院常务会议都明确要求，

要加快专项债券发行使用并扩大支持范围，2022年已下达的3.45万亿元专项债券发行要在6月底前发

行完毕，力争8月底前基本使用完毕。为了落实中共中央、国务院关于加快扩围的要求，财政部会同中国

人民银行、银保监会引导商业银行，在依法合规、风险可控前提下，对符合条件的专项债券项目建设主体

提供配套融资支持，将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。

通过前述对我国专项债券情况的制度梳理，可以看出以下几点专项债券管理的特点：第一，专项债

券必须是项目先行，也就是说专项债券发行得先有可覆盖成本的公益性收益项目，这一规定是为了保证

专项债券的规模扩大不至于出现本息到期无法支付的违约风险。第二，专项债券的功能定位就是发展，

只要是有利于发展、有利于稳定经济，专项债的使用范围在条件符合前提下可以被扩大和调整。第三，

专项债券融资已被用做一个宏观调控工具，中央政府根据宏观调控需要对专项债券管理做出与时俱进

的调整。第四，专项债券的内在张力很明显，由于专项债券只能用于公益性项目，而公益性项目从其项

目性质就规定了其不会有可以覆盖成本并有较高盈利的收益特征，这一矛盾使得地方政府在严监管之

下使用专项债券非常谨慎。第五，专项债的快速增长和地区分配差异，作为一项宏观调控工具，项目管

理特征使得其因稳增长需要而快速上升，又由于项目收益债要求，专项债分配更多流向了发达地区，但

统筹地区协调发展的需要，也在专项债的增量分配上，一些欠发达地区反而有相对更高的增长水平。第

六，专项债的风险总体可控，但部分地区也还存在较大偿债压力，因采用限额管理，所以专项债规模的扩

张还是处于可控范围，但毕竟地区间经济实力不同，部分地区较快的债务增长和较大的债务规模，也出

现了保障倍数降至2以下的情况。

二、地方政府专项债的总量与结构

在开“前门”、堵“后门”，促发展、严监管、明责任的专项债管理下，我国专项债总体规模增长很快。

截至2022年底，我国地方政府专项债余额接近20.67万亿，处于全国人民代表大会确定的21.82万亿元限

额以内。根据财政部披露的信息，2022年的专项债还本保障倍数达到了3.8-3.9，即使扣除掉土地出让成

本，其保障倍数也超过了3，详见表2。但从表3看出，我国专项债增速还是非常快的，从2015年开始发行

到2022年底，专项债余额增长超过了3.5倍，年均增长达21.4%，2022年当年发行额就超过了5.1万亿元。

债务余额的快速增长，不仅超过了地方政府性基金收入，而且也带来了不断上升的偿债负担。2022年专

项债所筹资金中有近34.9%用于当年的还本付息。

从专项债的地区分布看，债务余额规模较大的除了东部发达地区的江苏、广东、浙江，还有西部的四

表2　地方政府专项债保障倍数测算

年份

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

平均还本规模

17726

16264

16613

16116

18159

17229

20187

20628

平均剩余年限

3.1

3.4

3.7

4.6

5.2

7.5

9

10.2

平均发行年限

6.41

5.27

5.3

6.1

9

14.6

14.2

15.5

保障倍数a

2.23

2.68

3.53

4.49

4.49

5.67

4.69

3.58

保障倍数b

1.54

1.8

2.33

2.93

2.93

3.76

3.01

2.56

注：本表数据来自财政部网站历年政府决算报告中的地方政府专项债决算表说明，其中a

为政府性基金收入除以平均还本规模，b

为扣除必要

土地出让成本的政府性基金收入除以平均还本规模。

·165·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

川、贵州和中部的河南、湖南、湖北、安徽，所以从专项债需求与经济发展关系看，并没有直接联系。从专

项债余额的增长速度看，一些中西部地区的增长较东部发达地区反而更快，包括甘肃、新疆、河南、湖北、

山西、河北等。中西部地区快速上升的专项债也给其带来一定的偿债压力，包括东北三省、云南、甘肃、

内蒙古、河南等地区，按照财政部计算保障倍数的口径，这些地区的保障倍数都在 2 以下，低于财预

［2017］89号文规定的水平。从偿债率①看，超过50%的地区达到了7个，其中天津超过了150%，云南、青

海、辽宁和吉林也接近90%。由于巨大的还本支出需要，各地从当年发行的专项债获得的净融资额也在

逐年下降，2022年贵州、云南、辽宁、内蒙古、宁夏等地区能够使用的当年所发行的专项债不到50%。

三、地方政府专项债券发行规模的确定

从前文的典型事实来看，各地区专项债规模的增长速度快、规模相当大，今后如果不能有效控制规

模快速增长，不排除在部分地区出现专项债偿付风险的可能。确定专项债适度规模，防止由于一味扩大

专项债限额、不断为地方政府项目投资释放举债空间而导致地方政府债务竞争后的偿付风险非常重要。

尽管近年为减轻地方政府债务还本压力而延长了债务期限，但这种办法只会导致规模失控。

（一）确定发行规模的依据

从前文地方政府专项债制度分析可看到，我国对地方政府专项债券管理颁布了一系列制度，这些制

度就应该成为地方政府专项债券发行规模确定的依据。根据财库〔2020〕43号文，“地方政府专项债券是

指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益型项目对应的政

府性基金或专项收入还本付息的政府债券”［18］

。这一条款既规定了专项债券发行的依据，即公益性项

目，而且必须有一定收益，同时又规定了专项债券的偿债义务和收入保障，即一定期限还本付息，且是公

① 偿债率为当年还本付息除以中央政府的政府性基金转移收入和地方政府性基金收入之和。

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

广东山东江苏浙江四川河北湖南河南湖北安徽贵州云南福建辽宁江西北京重庆陕西广西 内蒙古天津上海新疆 黑龙江吉林山西甘肃海南青海宁夏西藏

图1　各地区2022年专项债还本占当年发行额比重

注：本表数据根据各省（市、自治区）财政厅（局）网站所披露的专项债信息整理计算而得。

表3　地方政府专项债基本信息

项目

债务余额

当年发行额

当年还本额

当年付息额

2022年

206722

51316

11585

6345

2021年

166991

49229

11380

4738

2020年

129217.37

44104.47

6614.09

3678

2019年

94426.99

25882.85

5589.42

2652

2018年

74134.16

19460

6793.85

1860

2017年

61468.01

19961.59

13738.29

1092

2016年

55244.71

24118.56

24654.84

373

2015年

54949.33

9743.7

8743.7

3

注：本表数据来自财政部历年政府决算附表中的地方政府专项债余额决算表。

·166·

李永友：地方政府专项债的风险管理与规模控制

益性项目对应的政府性基金或专项收入。这两个方面结合在一起就意味着，地方政府发行专项债券的

依据首先就是有一定收益的公益性项目，且有对应的收入保证到期能还本付息。在此基础上，根据财预

［2017］89号文，“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收

入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”［19］

。这一条款明确地方政

府发行专项债券的依据，必须是科学估测所建项目产生的现金流，并比较其是否能完全覆盖还本付息需

要。当然，有一定收益的公益性项目并不是地方政府说了算，同样需要有政策依据。根据财办预〔2021〕

29号，“必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础

设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目”［20］

。上述

条款又为地方政府公益性项目选择明确了范围，成为地方政府选择项目和确定发债需求的重要依据。

当然，上述只是从确保风险可控的项目管理上明确专项债券发行依据。其实，专项债券毕竟有个重

要功能就是促发展的作用，所以专项债券发行还有一个重要依据就是经济社会发展需要。根据2021年

中央经济工作会议精神，加强和完善地方政府专项债券管理，进一步提升积极财政政策效能，在带动扩

大有效投资，妥善应对内外部冲击和经济下行压力上发挥更大作用。上述两个方面作为地方政府专项

债券发行依据，实际上就是需要与可能的结合。需要就是经济社会发展，充分发挥专项债券融资支持经

济社会发展的作用。在需要层面，专项债券实际上被视为中央宏观调控的政策工具。可能就是地方政

府要有可产生充足现金流的公益性项目，至少得有可用于自由支配的政府性基金收入。在需要与可能

的权衡之后，就可以大致估测出地方政府所能发行的专项债券规模。上述依据也直接规定了地方政府

专项债券发行规模确定应遵循的原则，即需要以项目为导向，且做到项目收益与发行规模相匹配，发行

期限和项目周期相匹配，同时还应契合政策目标。

（二）兼顾宏观调控与风险防范的专项债规模确定

专项债本质上是政府赤字的一种融资手段，所以专项债规模管理脱离不了宏观调控的目的。从我

国专项债券管理实践看，专项债也是中央政府针对地方财政支出需要和收入能力出现的巨大缺口而采

用的一种宏观调控工具。既然是工具，决定其风险的不仅有工具使用的程度，而且有工具使用的方式和

效率，而方式和效率反过来又会影响工具使用程度潜在的风险大小。

为此，专项债规模确定首先需要考虑的是宏观调控。就财政而言，宏观调控工具无非有两种：政府

收入工具和政府支出工具。严格意义上，举债是政府在宏观调控中运用财政收入工具和财政支出工具

的一个结果，也是广义上的财政收入工具，只是举债这个财政收入工具不同于税收等其他工具，举债最

终是需要偿还的，而且面对市场风险，举债还需要在到期时支付必要的风险溢价，所以举债这个工具需

要权衡当前需要的规模和未来需要的支付。根据传统的债务可持续新研究成果，只要举债融资支持的

积极财政政策实现了经济增长，且经济增长率超过了举债的利息率，那么宏观意义上的举债收益是大于

成本的，不会出现举债的违约风险问题。但如果出现经济增长率低于举债的利息率，宏观意义上就必然

出现债务的不可持续和相应的违约风险。从我国当前的宏观调控现实看，新冠肺炎疫情的持续冲击和

外部环境不确定性增强，经济面临持续下行风险。对一个人口大国来说，经济持续下行带来的一个严重

社会问题就是就业困难和消费严重不足，前者是后者的因，同时也是社会风险的根源。不仅如此，就业

困难和消费严重不足，不仅会造成消费者预期下降，而且也会引致生产者预期下降，导致整个社会预期

不稳。正因如此，专项债在我国当下宏观调控中的作用非常重要，尤其对稳投资进而稳增长、稳就业的

社会意义重大。对地方政府而言，在专项债之外能够用于拓展财政空间的手段极其有限，而经常性支出

持续增加对投资性支出的持续挤压，使得发行专项债成为地方政府解决支出需要的重要依赖手段。

但举债总得需要考虑市场的接纳能力，如果处于宏观调控需要大规模举债，在其规模超过市场可吸

纳的能力时，必然带来两个问题：一是出现公共投资挤出私人投资的情况，二是出现市场预期恶化。两

个问题都会严重限制举债融资支持积极财政政策的宏观调控效果，甚至出现拖累经济增长的得不偿失

·167·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

后果。也正因如此，国际货币基金组织在其总结的各国扩大财政空间策略上，始终强调财政空间扩大是

以不损伤资本市场可达性为前提。正因如此，举债规模确定需要权衡需要与可能，后者即指市场吸纳举

债造成社会运行成本上升的冲击大小。

当然，上述基于宏观调控的考虑只是问题的一个方面。面对宏观调控需要和资本市场有限的吸纳

能力，尤其是在经济持续低迷的情况下，有效实施专项债管理就变得异常重要。通过有效管理，可以在

现有约束下实现财政空间更大规模的扩展。有效管理包括专项债的期限结构管理，发行期限更长的专

项债，提高专项债所投项目的绩效，扩大专项债使用范围等。但在几种方式中，延长专项债券期限只是

将偿债压力延后，并没有真正降低举债成本。不仅如此，这种方式在经济和政治不稳定的情况下，反而

会导致市场风险溢价上升带来未来更多的偿债支付。相比较而言，扩大专项债使用范围，提高专项债使

用效益，则是从根本上扩大现实约束下专项债举债规模的途径。我国在财政紧约束和经济持续低迷的

现实环境下，一直在试图通过提高专项债使用效益、扩大专项债使用范围，提高专项债自我偿付能力，从

而为不断提高专项债限额创造条件。

基于上述两方面分析，专项债最优发行规模并不只是取决于其还本付息水平，还取决于其作为宏观

调控工具产生的宏观调控效果。如果在专项债的作用下，经济增长超过了举债利息率，那么举债风险就

可以实现持续收敛。所以，专项债举债规模的最优水平在其他调价不变的情况下，就是其实现的经济增

长率等于其举债利息率的水平。而在举债利息率既定的情况下，举债实现的经济增长率就很关键，后者

又取决于如何使用专项债。后者不仅包括前述讨论的所投项目的专项债使用效益，还在全国层面取决

于专项债分配的公平性。毕竟经济增长是一个宏观概念，与其结构特征密切相关。我国现有的专项债

管理采用的是项目制，入库项目必须符合专项债所投项目入选条件。这样的安排虽然保证了单个项目

的偿付能力，但也可能会出现整体上的分配低效。可能正因如此，我国专项债投向将补短板作为一个重

要政策目标，后者对实现更公平分配有重要作用。

将宏观调控需要与专项债使用结合在一起，是确定专项债券最优发行规模的重要方法。然而，受到

现实统计数据的限制，专项债使用的经济收益较容易核算，但专项债使用的社会收益不可能被有效量

化。不仅如此，专项债作为一种宏观调控工具，其短期产生的宏观调控效果，远比长期产生的宏观调控

效果容易得多。为此，确定专项债券的宏观调控效果，需要在短期与长期之间、经济收益与社会收益之

间做到尽可能全面完整。单纯依据未来偿债义务确定专项债最优举债规模会出现偏误。

（三）专项债发行规模的测算框架

基于上述分析，根据财预〔2017〕89号文，专项债券收入、支出等纳入政府性基金预算管理，专项债券

本息偿还应是项目自身产生的政府性基金收入或专项收入。这就意味着，地方政府到底能发多少专项

债券，如果必须遵循政府性资金收入作为其本息偿还的资金保障，那么地方政府性基金收入就自然成了

专项债券发行规模的最大空间。如果不考虑政府性基金收入的其他用途，将政府性基金收入全部用于

专项债本息偿还，也就是说，每年最大的发债规模就是现有政府性基金收入减去每年存量专项债的付息

额和当年到期的本金，即公式（1）。

当年新增专项债券发行规模的极限值=

当年政府性基金收入-当年存量专项债利息支出-当年已经到期的专项债本金 （1）

按照公式（1），可以测算出2015-2022年每年可以发行的最多专项债数额。从表4可以看到，2022年

专项债可发行最大空间约为6.07万亿元人民币，实际上，2022年专项债发行规模只有约5.1万亿元人民

币，说明2022年还有可发债空间近0.94万亿元人民币。但从年度间变化情况看，相较于2020年和2021

年，2022年的可发债空间下降非常明显，说明可发债空间对市场变化很敏感。

然而，上述公式没有考虑我国政府性基金预算管理的实际情况。由于在政府性基金收入中，并不是

所有收入都是可以自由支配的，因为国有土地使用权出让收入需要按照规定支付拆迁补偿款与土地整

·168·

李永友：地方政府专项债的风险管理与规模控制

理费用，这是刚性支出，所以真正用于还本付息的也就是国有土地使用权出让收入减去必要的成本支

付。考虑到这一实际，新的计算公式应为（2）。根据公式（2），可以估算出2022年能够发行的专项债规模

大约为1.49万亿元人民币。这一规模显然小于2022年实际发行的专项债券规模。从这个角度看，2022

年的专项债发行规模实际上已经超出了依托政府性基金收入还本付息的能力。

当年新增专债券发行规模上限的稳妥值=政府性基金收入-国有土地使用权出让收入安排的支出-

当年存量专项债利息支出-当年已经到期的专项债本金 （2）

公式（2）并没有考虑相当部分收益与融资自求平衡专项债是有对应收入支撑的。根据前述专项债

管理规定，专项债应投向有收益的项目，所以项目收益可以扩大专项债的融资空间。如果考虑到这一

点，我们将2021年政府性基金收入中对应到专项债项目的收入大约1000亿加到可发债空间中，从表4最

后一列可以看到，2021年可发债空间约2.37万亿元人民币，这一空间也大于2021年实际发行的专项债

规模。将表4最后一列与当年专项债实际发行额相比，可以看到，不只是2021年已经被严重超支，而是

几乎自专项债发行的2015年，专项债就被超限发行了。

当然，上述只是基于静态分析的结果，毕竟专项债用于项目投资，对经济增长有促进作用，后者会反

过来增加政府可用于还债的资金。为此，我们需要从经济增长、专项债规模和专项债还本利息之间的关

系中测算出最适专项债规模。但后者的测算存在两个问题：一是三者关系针对的是全部政府债务，而非

只是专项债券，二是三者之间存在协整关系只能说明债务偿还有经济增长作保障。但事实上，对于专项

债券，其本息偿付资金来源有明确的制度规范。不过，为了检验上述测算公式的可靠性，我们还是做一

个粗略比较。根据一般经验，经济增长率、债务利息率，以及债务存量增长率之间存在如下关系，其中rt

、

Bt

、Dt分别表示专项债券当年发行平均利率、债务余额增长率、债务当年发行额增长率。

gdpt = a0 + αrt + εt

gdpt = a0 + αBt + εt （3）

gdpt = a0 + αDt + εt

基于上述三个方程，我们获得了下面三个估计结果，从中看到当年发行的专项债券增长率对经济增

长影响不显著，专项债券当年发行利率对经济增长同样不显著。这说明，就经济增长而言，现有每年发

行的专项债券无论是规模还是成本，都未对经济增长产生显著影响。但就债务存量而言，专项债券存量

规模增长率对经济增长产生了显著负面影响。这说明，我国专项债券余额增长过快。专项债券增长过

快有两个可能原因，一是债券发行不断采用借新还旧的方法，二是债券发行期限更长。两个原因都导致

表4　专项债可发行空间

年份

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

政府性

基金收入

38219.95

42465.19

61479.66

71371.85

84517.72

93491.26

98023.71

77879.34

中央对地方转移的

政府性基金收入

1338.93

1110.12

985.59

932.26

1065.45

825.25

802.29

786.69

当年土地出让

成本支出

30612.75

36722.08

50609.83

69941.04

74366.08

74229.71

76162.7

63736

还本付息额

8746.7

25027.8

14830.3

8653.85

8241.42

10292.1

16118

17930

发行额

9743.7

24118.56

19961.59

19460

25882.85

44104.47

49229

51316

可发行空间a

30812.2

18547.5

47635

63650.3

77341.8

84024.4

82708

60736

可发行空间b

8946.13

6853.23

11855.42

2363.07

11217.09

20086.8

22663.3

14930.03

注：本表资料来源为财政部历年政府性基金收入和支出决算表及财政部网站，其中a为政府性基金收入+中央转移给对地方的政府性基金收

入-当年还本付息额，b是在a基础上再减去土地出让所需的支出成本。

·169·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

以下结果：即使在专项债当年发行增长速度不会对经济产生影响，也会因积累太多未被偿还的债券而侵

蚀经济。就这一点而言，前面测算中，我国存量专项债券增长过快是稳健的结论。

gdpt = 1.65 + 1.20rt + εt

（2.19）（0.53）

gdpt = 7.75 - 0.08Bt + εt （4）

（4.83）（-1.94）

gdpt = 5.89 + 0.002Dt + εt

（4.25）（0.22）

注：公式中括号内的数字为统计量t值。

上述测算只是从整体上以政府性基金收入作为依据，判断专项债券发行的总规模是否超过了必要

限度，并产生潜在风险。但实际上，根据财预〔2017〕89号文、财库〔2020〕43号文、财预〔2021〕10号文和

财预〔2021〕61号文，依据全部政府性基金收入来估测专项债券发行合理规模是不符合专项债券风险管

理要求的。因为专项债券是以项目为导向，以所投项目收益覆盖其成本，实现项目收益与融资规模相匹

配为条件的融资方式。这意味着，即使从整体上专项债券发行规模没有超过合适水平，也不能保证单个

项目就能实现收益与成本相匹配而不发生“暴雷”情况。从另一个角度说，如果所有专项债券所投项目

满足收益与成本相匹配，甚至有盈余，那么专项债券的发行规模无论是就单个项目还是就整体规模，都

可以被认为是合适的，因为项目都能有对应的收益偿付到期本息。这意味着，这时判断专项债券规模是

否存在风险就意义不大。但这不代表专项债券发行规模一定是合适的，因为可能出现所谓的专项债券

融资影响了私人资金需求，造成资金错配，对经济长远发展不利。

四、地方政府专项债的治理要求

利用专项债解决地方政府发展资金不足，以及使用专项债作为宏观调控工具，是我国在财政宏观调

控上极具中国特色的一个创新实践，对我国经济在持续下行阶段稳住经济基本盘、推进绿色低碳可持续

发展发挥了积极作用。但从前面的分析中，我们也看到，我国地方政府专项债发行规模至少从面上的支

付能力看，都是超过了专项债管理文件要求的限度，对经济长期发展产生了一定的抑制效应。尽管本文

没有证实这种超过限度的地方债发行规模是否对民营企业投资产生了挤出，但这种对长期经济增长的

负面影响也是需要被重视的。尤其在整个社会民营企业投资积极性不高的当下，不断扩大专项债投资

项目范围，势必会挤压民营企业投资机会。因为根据专项债管理要求，专项债所投项目不仅需要能覆盖

成本，而且需要有盈利，从各地专项债发行披露的信息看，其盈利水平都较高。在中央不断强调让市场

在资源配置中发挥决定性作用的发展战略下，专项债投资项目的不断扩围需要重新考虑。就此而言，在

专项债风险管理上，不应只是支付风险，而应包括发展的风险，即因过度扩围削弱了市场在资源配置中

的决定性作用，所以中央提出的统筹发展与安全在专项债管理上应该有更高的要求。

为了在统筹发展与安全中更好发挥专项债的作用，我国需要完善专项债发行管理制度，按照可控、

有序、适度要求尽快制定专项债发行规则。规则建立应坚持用改革的办法解决发展中的矛盾和问题，协

调“开大前门”和“严堵后门”，在严控地方政府无序举债搞建设的同时，厘清政府和市场边界。专项债券

的举债主体毕竟是地方政府，政府所投资项目必须坚持公益性原则，必须是单纯依靠市场机制无法建成

的项目，必须是补短板、强弱项的重大项目。既然专项债所投项目选择坚持公益性原则，所以追求项目

短期的狭隘的收益平衡就不应成为防范专项债风险管理的重点。专项债的收益认识要有长期性、周期

性和全局性，对专项债所投项目收益的评估不能局限于项目本身，还应包括为私营经济发展乃至整个社

会长远发展创造的条件。为此，专项债的风险管理应跨越年度平衡要求，做到动态周期平衡，不算小账

算大账。当然，不追求项目自身短期收益，并不意味着专项债风险管理不需要考虑收益，而是应该将风

·170·

李永友：地方政府专项债的风险管理与规模控制

险管理的重点前置到项目论证和发行管理上，将专项债发行过程规范化和透明化，在专项债实行中央审

批、省级代行发债、地方使用和归还的管理机制下，杜绝各级地方政府的不规范行为，明确专项债从立项

到发行和使用全过程的参与方责权利，建立专项债风险共治机制。

基于上述规则，专项债管理具体应做到如下六个方面的工作。

第一，制定专项债券发行规模及其发行进度的科学规划，避免不断拓宽专项债发行限额让限额管理

形同虚设的现象延续。 作为一个政府融资工具，必须服务于整个国家发展需要，匹配国家的发展战略和

阶段性发展任务。为此，中央应依据国家发展整体规划及阶段性发展任务，制定地方政府专项债券融资

规划。通过科学规划，一是为建立专项债限额管理提供依据，另一个就是尽可能降低专项债券的过大相

机抉择权使用带来风险控制的不确定。

第二，建立专项债券政府需求和市场供给能力科学测算制度，克服对专项债不断上升的依赖性。专

项债券的发行主体是地方政府，在缺乏其行为边界有效约束机制的情况下，科学测算其对专项债券的融

资需求非常关键，这既是避免地方政府预算软约束的需要，也是建立地方政府适度介入市场的基础。

第三，建立公益性项目的区分依据严格项目入库筛选，限制专项债投资项目过度扩围。作为以政府

为发债主体的专项债券，必须在政府公共性的框架内使用，超越公共性边界的专项债券投向都是对市场

秩序的破坏。这就要求专项债券的投资项目必须是公益性项目，即使是在稳增长的压力下，专项债券的

投向扩围也不能跨越公共性边界。

第四，规范入库项目的财务分析建立必要的追责机制，杜绝专项债风险管理的“大锅饭”问题。对公

益性项目而言，收益预测要比成本预测难得多，当然成本预测也很重要。对专项债项目的收益预测，则

需要统筹显性和隐性、短期和长期、经济和社会等收益。预测的难度让风险管理责任有了“大锅饭”的空

间，为此入库项目的财务分析除了需要有专业机构和专业人员负责，更重要的是建立财务分析科学性审

查机制和后续追责机制。

第五，制定严格的专项债券发行与使用信息披露机制，实现项目的全周期闭环式管理。由于专项债

券投向的是公益性项目，成本收益都可能存在争议，无法做到界限明晰责任量化，这时最好的办法就是

实行专项债全过程信息公开。在此基础上，建立专项债券绩效评价，规范入库项目财务分析，形成事前

和事后的监督链条，实现专项债券风险的无缝防控。

第六，建立统筹专项债券宏观调控工具作用与严格风险控制的体制机制，防止宏观调控对专项债规

则的突破。随着经济社会发展不确定性增多，专项债券也被在特定时期充当宏观调控工具使用。由于

宏观调控需要，专项债券的投向要求和进度规划就可能被突破，进而让专项债券的风险防范就可能被置

于次要位置。为避免这种情况发生，专项债券管理必须坚持多目标统筹的体制机制，明确特殊情况下专

项债券突破已有管理规范的前提和条件，以及突破需要遵循的程序和必要的风险评估与补救方法。

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[14] 财政部. 关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知. 中国政府网，2020-07-29. [2023-10-07] http://www.gov.

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[15] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》. 中国政府网，

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[18] 财政部关于印发《地方政府债券发行管理办法》的通知 . 中国政府网，2020-12-18. [2023-10-07] http://www.gov.cn/

zhengce/zhengceku/2020-12/18/content_5570967.htm.

[19] 财政部有关负责人就试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种答记者问. 中国政府网，2017-08-

02. [2023-10-07] http://www.gov.cn/zhengce/2017-08/02/content_5215468.htm.

[20] 财政部. 关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知. 泉州市泉港区人民政府网，2021-07-02. [2023-10-07]

http://www.qg.gov.cn/zwgk/zcfgwj/202107/t20210702_2582[004]htm.

Risk Management and Scale Control Of

Special-purpose Local Government Bonds

Li Yongyou（Wuhan University）

Abstract As an innovative fiscal regulation practice with distinctive Chinese characteristics, specialpurpose bonds have contributed significantly to China's high-quality development, especially in stabilizing

economic growth in recent years. To fully leverage the role of special bonds, both their limits, investment

projects and usage are constantly expanding. Given this situation, it is particularly important to coordinate de‐

velopment and security and remain vigilant against potential risks with expanding special bonds. Two types

of risks may come with the expansion of special bonds; one is the payment risk of rapid scale growth, and the

other the risk of weakening the market's decisive role in resource allocation. To effectively prevent the risk of

special bonds expansion, China should promptly establish regulations governing the usage of special bonds

based on the current management framework, tighten the constraints on special bond rules, and set up a com‐

prehensive mechanism for full process information disclosure and risk closed-loop accountability of special

bonds.

Key words special-purpose bonds; extreme scale; prudent scale

■ 收稿日期 2023-07-23

■ 作者简介 李永友，经济学博士，武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师；湖北 武汉 430072。

■ 责任编辑 杨 敏

·172·

第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 173~184

开放科学的价值观与制度逻辑

陈传夫

摘 要 21世纪以来，随着科学探索成本增高、知识鸿沟加剧，原创发现放缓对科学交

流体系带来挑战，催生了全球开放科学运动。开放科学演进呈现社会正义与功利主义多元

诉求交织特征。构建开放科学制度应坚持质量诚信、公平公正、多样包容等知识价值观，以

公共利益为根本，从科学正义、科学效率、科学信任、科学合作与科学监管维度构建我国开放

科学的制度逻辑，加强开放科学机制建设，有效参与国际开放科学治理，为全球开放科学发

展贡献智慧和力量。

关键词 开放科学；科学交流；价值观；制度逻辑

中图分类号 G250 文献标识码 A 文章编号 1672-7320（2023）06-0173-12

基金项目 国家社会科学基金重大项目（19ZDA340）

科学是人类追求真理的公共事业。早在1605年近代科学建制化之初，被马克思和恩格斯称为“英国

唯物主义和整个现代实验科学的真正始祖”［1］

（P331）的思想家培根（Francis Bacon）就在其著作《学术的

进展》中赞颂知识的价值，提出政府应当投资学术性研究，从而使国家富强［2］

（P36-57）。社会学家罗伯

特·金·默顿（Robert K. Merton）认为科学建制的目标是“扩充正确无误的知识”，提出“普遍主义”“公有主

义”“无私利性”与“有条理的怀疑主义”规范［3］

（P6-15）。这些规范要求科学家为增进普遍知识而公开科

学发现。但是，20世纪末以来，由于科学探索的成本增高，知识鸿沟加剧，学术交流危机挑战科学与知识

生产公共价值，催生了全球开放科学运动。开放科学得到广泛支持，构建我国开放科学制度受到广泛期

待。然而，制度落地还需先回答开放科学价值观等关键理论问题。本研究拟通过系统调查，抛砖引玉，

探寻开放科学的价值逻辑，为开放科学制度建设提供参考。

一、相关研究进展

1939年，著名科学家贝尔纳（J. D. Bernal）在《科学的社会功能》中强调科学与社会的关系，指出科学

事业“已经变成巨大的工业垄断公司和国家都加以支持的一种事业了”，就其性质而言“从个体的基础上

转移到了集体的基础上”，科学不仅同发现真理有关，同时也具有实用的社会价值。应通过规划和自由

的有效结合，提升科学研究活动的效率［4］

（P380）。波兰尼（Michael Polanyi）提出了“科学共和国”思想，

主张通过科学共同体的内部自治保证科研的秩序和产出，促进社会其他目标的实现［5

（］ P168）。

第二次世界大战（以下简称“二战”）后，全球科学发展变得更加迫切。一方面，战时积累的大量科技

需要转为民用，造福于人类；另一方面，医治战争创伤、发展经济和建立新秩序成为全球共识。范内瓦·

布什（Vannevar Bush）在其著作《科学：无尽的前沿》中论证了支持基础研究是政府的责任，提出在不危及

学术自由与研究人员个人独立性的前提下，对基础研究给予直接的财政支持［6］

（P100）。该报告促成二

战后美国大规模增加基础研究投入，建立美国国家科学基金会，推动美国形成了一批世界一流大学，在

电子、材料、物理、化学、空间、生命和医学等多领域产出了卓越成果。大卫·古斯顿（David Guston）认为，

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.016

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

二战后形成了一种“科学的社会契约”关系，即政府向科学家提供资源，并允许科学家保留科学领域的决

策机制与内部规范；同时，政府也期待科学家为社会提供能够转化为新产品、新医药或新武器的源源不

断的科研成果［7］

。科技进步带来科学研究范式的变革，研究难度提高、竞争激烈、成本上涨，科研活动愈

发依赖政府和社会的支持、科技与产业的互动。世界各国普遍加强了科学投入，形成了庞大的科研支持

体系。

但是，二战之后大量的政府投资与社会对科研的热情，同时催生出超级科研市场，形成了“基于市场

的私有化科学”［8］

。以科研论文为例，来自美国的咨询公司OUTSELL调查表明，全球年出版180万篇英

文文章，产出高达100亿美元的市场回报，平均每篇回报率约5000美元。垄断资本不仅获得了主要科研

论文的版权，而且通过科研论文加工、捆绑销售等策略，获得市场支配权。尽管学术论文、研究数据、专

利等成果数量快速增加，但近几十年来全球颠覆性创新在减缓［9］

，科学交流面临新的挑战。开放科学被

认为是应对科学挑战的解决方案［10］

。联合国教科文组织将开放科学定义为“建立在学术自由、科研诚信

和科学卓越基础上的新的研究范式，通过提高科学研究内容、工具和进程的开放性，以实现研究的可重

复、透明、共享与合作，进而推动科学事业的发展”［11］

。开放科学主要包括开放科学知识、开放科学基础

设施、社会行为者的开放式参与以及与其他知识体系的开放式对话等方面。

开放科学问题也被经济学特别是科学经济学所关注。詹姆斯·威伯尔（James R.Wible）关注了科研

的成本—收益模型，并从投资的角度来分析科研行为。1994年，经济学家达斯格普塔（P. Dasgupta）和保

罗·大卫（Paul A. David）从“新科学经济学”视野研究“科学资源配置效率”，对开放科学领域的制度结构、

奖励制度和行为规范进行功能主义分析，认为以追求优先权为基础的科研体系在具体运作上对基础科

学和应用科学的资源配置造成了种种效率不足，得出了重要结论：在科研资源配置与科研领域的相互作

用中，没有任何自行运作的经济力量来维持动态效率［12］

。

20世纪90年代万维网出现后，商业力量迅速介入，互联网成为知识分享与商业的博弈场，市场力量

不断聚集，开放共享的价值观也在形成。一方面，依托互联网的开放代码、开放图书、开放期刊、开放课

件、开放数据乃至开放音乐等形成浪潮；另一方面，知识产权、商业对互联网的控制也在加剧。哈佛大学

贝克曼互联网与社会研究中心研究员、电子前沿基金会成员约翰·佩里·巴洛（John Perry Barlow）创立知

识共享协议和知识共享组织，发表著作《思想经济学》（Wired 2，1994），提出版权与专利规制新构想。布

鲁斯·佩伦斯（Bruce Perens）等创立开放源代码促进会（OSI）等行动，共同推动了互联网环境下的知识创

新和共享。曾在斯坦福大学任教的劳伦斯·莱斯格（Lawrence Lessig）创办“共创联盟”（Creative Com‐

mons），先后发表《代码：塑造网络空间的法律》（1999）、《思想的未来：网络时代公共知识领域的警世喻

言》（2002），这两部著作被称为互联网与知识产权领域最重要的书籍，警示因特网信息的多样化和开放

性以及创新所遭受的威胁。2003年，德国、法国、意大利等国的科研机构联合签署了《关于自然科学和人

文科学知识开放获取的柏林宣言》，开放科学思想得到广泛传播，从开放获取、开放科研数据、开源软件

等独立的行动逐步融合发展为全球开放科学运动。

价值观是基于个体思维形成的认知、理解、判断或抉择，具有相对的稳定性、持久性、历史性、主观性

与选择性等特征，反映了人的需求与认知状况，并对动机具有导向作用。相关文献肯定了开放科学对科

技发展和社会进步的意义。廖苗等认为开放科学的核心是推动科研活动的信息、知识和成果更为迅速

而流畅地在科学共同体内部以及科学与社会之间交流和共享［13］

；曲建升等认为开放科学为不同国家的

科学家之间，不同科学领域之间建立信任和互动，推动科学的开放式创新［14］

。拉马让德兰（Rahul Ram‐

achandran）等认为开放科学将使科学界和更广泛的公众能够开放地共享数据、信息和知识，以加速科学

研究和理解［15］

，将使科学更加高效、可靠和应对社会挑战［16］

。

开放科学具有公平性、多样性、包容性、利他主义等特质，有望彻底改变科学的交流方式，重塑科学

活动的性质，目标是使其更加公平［17］

。哥廷根大学的罗斯-海劳尔（Tony Ross-Hellauer）等认为，开放科

·174·

陈传夫：开放科学的价值观与制度逻辑

学使科学事业对广大受众来说更具包容性、参与性、可理解性、可访问性和可重复使用性等［18］

。悉尼大

学的Jason M. Chin 等认为开放科学有助于确保医学和法律证据更可靠［19］

。顾立平认为开放科学可以解

决科技评估中的矛盾，凸显优秀人才的地位［20］

。

欧洲联盟通过颁布科学出版物与科研数据开放获取指南，不断扩大共享领域，提倡研究数据无差别

的开放、完全平等获取。2021年，联合国教科文组织提出了开放科学核心价值问题，引起全球讨论。张

学文等认为开放科学通过吸引与汇聚多元化的创新者，创造出更有价值的知识，并最终形成一个多赢的

格局［21］

。要构建基于公共资助的开放科学体制、构建激励创新的开放科学技术政策体系、改革科学家的

职业考核与报酬制度、构建基于法律与规范二元知识产权制度［22］

。斯丹安顿（C. Staunton）等认为，在开

放科学发展的过程中，如何维持利益公平必须成为考虑核心［23］

。王一雪等认为，开放科学价值基础包括

合理知识的价值判定依据，科学家活动中和处理知识公共性、私有化矛盾时呈现的价值理念［24］

。曲建升

等认为，建设中国特色开放科学生态系统应推进新型科学评价与激励机制建设、构建多方协同的开放科

学组织体系、技术赋能开放科学组织范式的建设、推动建设开放科学国际合作新格局［25］

。姜天海等认

为，开放科学政策设计致力于解决社会问题以及科学界与社会间的问题，包括社会发展需要、公众科学

与信任、平等与公平等［26］

。赵昆华等认为，开放科学需要推动出版物开放获取、优化研究数据重用、促进

公民科学和加强科学诚信等，为开放科学的发展移除不必要的法律、制度、经济障碍并探索适合的激励

机制［27］

。正如数学家菲利普·格里菲思（Phillip Griffiths）指出，要实现开放科学范式的理想，尤其是维护

以各种方式增进广泛人类社会福祉的可持续的科学社会契约关系，科学共同体走向开放科学时代的未

来之路还有很多严峻的挑战［28（］ P543-560）。

综上所述，从当前对开放科学的价值观等方面的探讨来看，科学哲学强调科学开放的内在逻辑，科

学经济学从科学资源配置、科学对经济的贡献等方面研究国家干预的必要性，科学社会学从科学与社会

的关系探讨开放科学的价值。社会公众则关注国家投资的产出效益、科学的社会效能。开放科学演进

呈现社会正义与功利主义多元诉求交织特征。但现有研究尚未完全透析全球开放科学发展的价值特

征。开放科学的根本还是科学交流问题。参照多学科的思路，结合学术交流体系的演进，也许是探寻开

放科学价值观不可缺少的步骤。

二、学术交流危机与开放科学动机

科学交流在科学发展中具有重要地位。传统意义上的科学交流系统有四种功能，即注册、鉴定、通

告和存档［29］

。在科学交流系统中，专利机构、学术评议、学术期刊、学术出版、学术图书馆等是重要组成

部分。随着科技进步和公众科学的发展，科学交流的方法更新和要素变革，多元群体快速进入科学交流

体系，科学交流的实践与传统的学术理论范式产生了冲突，从而造成了科学交流危机。例如，默顿科学

社会学的核心思想强调科学的自主性，而现实中科学交流与公共利益产生了一定的背离，如高影响因子

期刊被追捧，并由于强调科研成果转化与绩效挂钩，导致科学研究被商业化，出现本末倒置的倾向［30］

，以

致于对基础研究的追求降低，成果被商业垄断。科学本身就是一个社会系统，需要相应的科学规划，实

现它的社会功能。但在科学交流中“科学家们相互行使权威”，“科学公断之共识”［31］

（P45）不断受到挑

战。这些现象在经济学、历史学、物理学等多个学科中均有一定程度的存在［32］［33］［34］

。

（一）学术评议问题

同行评议源自于欧洲的宫廷资助系统，寻找合适资助者和被资助者的鉴定［21］

，后逐步演化为科学共

同体的同行评议机制。1665年，由英国皇家学会主办的《哲学汇刊》（Philosophical Transactions）在论文

出版前邀请学会会员审查其内容，是同行评议的最早实践。现代科学建制中，多国将同行评议作为政府

分配研究经费的重要方式，至今广泛应用于在基金评选、期刊审稿等方面。理想状态下的同行评议遵循

默顿所强调的“科学的精神气质”，即专业性、公正性、共识性。但是，随着科研申请、科学论文的大增，科

·175·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

研论文与经费的关联，同行评议越来越存在一些问题：一是同行评议具有时滞问题，导致“科学家们对发

表论文所需的时间越来越感到沮丧”［35］

，这可能会降低科研成果的价值；二是科学交叉研究激增，同行评

议存在失公正性、失科学性、失实效性的问题［36］

，导致一些高水平有望取得重大突破的研究也得不到资

助；三是同行评议也存在同行打压或双重标准现象，破坏了评议工作的公平性。引文评价如SCI评价一

度造成科学评价的新问题。由此，人们开始思考“开放同行评议”问题，并在实践中探索“发表后评议”

“发表中评议”“大众评议”等模式。开放评价如何保证学术质量，同样是一个挑战。开放科学关注学术

评价改革，关注评价的公平性，科学效益与效率。正在兴起的“替代评价”（Altmetric）使用社交媒体等数

据，综合评估文献的影响力，反映了人们对学术评议改革的探索。

（二）知识产权困境

从1624年英国颁布《劳动法规》，国际知识产权体系的建立已将近400年。全球范围内知识产权保

护一直处于利益博弈中。知识产权制度保护发明创造、专有技术、文学艺术与科学作品，但存在广泛的

外在性问题与搭便车现象。世界科技发展很不平衡，知识产权与工业的结合也加剧了知识产权的不平

衡现象。一是知识产权垄断。知识产权本身是一种特权，具有排他性特征，但是知识产权的滥用也导致

侵犯他人的合法利益，技术掌握在少数人手中，阻碍科学交流。二是利用知识产权将公共资助的研究成

果占为己有。经营者为获取高额利润，利用自身优势形成市场支配地位，妨碍竞争，损害了公共利益，也

阻碍了科学交流。三是知识产权保护规则成为发达国家对科技信息资源掠夺的工具，发达国家在知识

产权保护方面具有规则优势地位。四是开放科学对传统的知识产权制度带来冲击。相较于传统模式，

开放科学模式下科研人员主动向社会公布研究成果，从而获得科学发现优先权。但是，著作权、专利权

制度还存在有待完善之处。

（三）科研成本问题

科学问题越来越复杂，需要高投入才能产生实效。对于企业、科研单位和企事业单位而言，研发投

入是其运作成本的重要组成部分。目前科学研究成本较高，创新风险较大。一是大科学装置等重要设

备成本高，难以获取使用。社会各界对科技基础条件平台服务具有很大的需求，而大科学装置等需要较

大规模投入。二是科研文献数据成本不断升高，学术数据垄断现象广泛存在。图书馆投入不断增加，而

订阅品种难以增加。三是用户难以承担获取出版资源的费用。目前，获取科学知识、进行学术交流的主

要方式仍然是订阅模式，但是这类学术信息获取成本较高，使得科学交流难以高效进行。并且，很多具

有重要影响力的科技期刊没有参与开放获取体系，资本深度渗透于学术期刊的出版发行。例如，国际上

一些大学曾每年向出版商支付千万美元的学术资源订阅费，后因无力承担费用而退订，导致退订风波。

有人估计，近年来中国作者每年支付给国际期刊的论文处理费用过亿美元，数额巨大。全球开放科学发

展的总体上还不平衡，区域与领域水平差距很大。人们希望打破科研成果资源垄断状态，通过开放获取

等制度促进学术资源的公共利用。

（四）科学鸿沟问题

在科学的社会传播方面，科学成果与信息难以准确、客观地传播给社会公众，真假难辨的信息、“伪

科学”、碎片化知识都对科学在社会中传播造成了障碍，加之公众科学素养总体不高，科学素养和媒介素

养缺乏成为特定公众科学传播的“弱环”［37］

。在科学的社会应用方面，科技成果转化率不高，具有大规模

商业化潜力的科研成果比例仍然偏低，企业对科研成果的市场价值认可度也不高［38］

。近年来，在解决粮

食安全、自然灾害等人类社会发展问题中，科学研究逐渐转变为由政府、社会等多方主体共同主导的公

共资助，这就意味着科学知识理应具有更高的公共性［39］

，需要更加关注公共问题，解决人类发展问题。

当流入大众传播系统中的信息量增加时，社会经济地位高的群体吸收信息的速度要比社会经济地

位低的群体要快，而且这两类人的知识差距显示出扩大化的趋势［40］

。近年来，全球知识鸿沟有不断加深

之势，特别是发展中国家、部分不利群体存在知识贫困现象。科学出版物价格上涨、不断提高的知识产

·176·

陈传夫：开放科学的价值观与制度逻辑

权标准，也带来了部分人群被阻隔在付费高墙之外等问题，加深了不同群体间的知识鸿沟。开源软件、

开放代码、开放获取出版物等，还未成为科学交流的主流。人们希望提升社会知识平衡，通过开放获取

数据、出版物等制度促进知识平衡，缩小知识鸿沟。

（五）诚信伦理问题

科研的可复制性机制能防止研究者的有意或无意错误，降低其他研究中的成本，促进研究的进一步

深化，提升文章的引用率与影响力［41］

。国际上开展了强制复制政策的尝试。美国加州大学报告显示，学

术界正面临着“可复制性危机”，心理学、经济学和综合科学期刊上的研究成果可被成功复制的比例分别

为39%、61%和62%［42］

，许多科学研究成果难以重复、重现，科研过程透明度低，科学诚信度、信任度也随

之降低，不利于科学知识的交流传播。随着新兴技术的快速发展，生命科学、医学、环境科学、人工智能

等多领域对科研伦理要求越来越高，未受约束的技术传播与应用可能对社会带来损害。人们希望提升

科研的可信度，提升研究的透明性。一方面要保障公共资金的合法使用，另一方面要促进公众对科学的

理解，使科学研究更加符合规范、诚信与伦理标准，促进科学向善。

三、开放科学实践与价值追求

21世纪以来，全球开放科学发展由理念逐步转变为国家行动。2012年，欧洲科学院联盟（ALLEA）

发布《面向21世纪的开放科学》联合宣言，随后欧盟颁布“地平线2020计划”和“地平线欧洲计划”一系列

法规政策，推进开放科学达成以下目标：未来学术交流，开放数据，欧洲开放科学云（EOSC），教育和技

能，奖励，新一代指标，科研诚信，公众科学。在欧盟的框架下，芬兰（2014）、荷兰（2017）、法国（2018）、意

大利（2022）等国家纷纷发布开放科学国家计划，全面落实开放科学理念。2013年，美国开放科学中心

（COS）成立。同年，美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布《增强联邦资助科学研究成果的获取》备忘

录，要求每年研发预算超过 1 亿美元的联邦机构资助产生的科学出版物在 12 个月内实现开放获取。

2022年8月，OSTP新版政策指南《确保免费、即时、公平地获取联邦政府资助的研究成果》，将开放范围

扩大到所有资助机构，要求所有联邦资助产生的科研论文及其支持性研究数据立即开放获取。2022年

11月，印度教育部（MoE）宣布将通过与出版商签订国家级开放获取转换协议，自2023年4月1日起在印

度实施“一国一订阅”（ONOS）倡议。

中国也高度重视开放科学，积极参与全球开放科学治理。2003年，中国科学院院长路甬祥院士代表

中国科学家签署了《柏林宣言》。2014年5月，中国科学院和国家自然科学基金委发布本机构开放获取

政策声明。2019年，在第四次中欧创新合作对话（ICD）期间，中欧双方协商制定开放科学路线图，研究

推动开放获取科学出版物和研究数据［43］

。2020年6月，“中国科技云”和“欧洲开放科学云”（EOSC）启动

战略合作，共建“全球开放科学云”。2021年3月，中国“十四五”规划提出“推动国家科研平台、科技报

告、科研数据进一步向企业开放”。2021年9月，开放科学国际创新联盟成立，发布《开放科学实践北京

倡议》。2021年12月新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》规定“推动开放科学的发展，促进科学

技术交流和传播”。不同的开放科学实践，体现了特定的价值追求。

（一）质量和诚信

开放科学主张尊重学术自由，重新建构科学与社会的关系。通过汇集多种知识来源，公开研究方法

和研究成果，以接受严格评审检验和透明评估，支持高质量的研究。同行学术评议是有组织的怀疑主义

形式化的一部分。国际科学理事会（ISC）将“审查、怀疑和开放式交流”定为开放科学的核心价值观，美

国开放科学中心强调提高研究的透明度、包容性、完整性和可重复性，欧盟《科研基础设施开放共享章

程》提出科研诚信和道德建设的基本原则。国际上大部分开放科学政策都认可同行评审的价值，将经过

同行评审作为科学出版物开放获取的前提条件。但同行评审存在透明度较低、评审人员缺乏责任感或

存在偏见等争议［44］

，伪造审稿人和同行评审意见的学术不端行为导致的大规模撤稿现象层出不穷，因此

·177·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

倡导公开评审对象和内容、评审过程透明化的开放评审模式逐渐兴起［45］

。

可重复性、可再现性被认为是科研质量的重要判据。为了提升科研的可重复性，开放科学将研究数

据共享作为重要内容。由欧盟提出并推动的研究数据“可发现、可访问、互操作和可重用”的FAIR数据

管理原则成为国际开放科学数据的标准规范［46］

。2019年，国际数据委员会（CODATA）发布《科研数据北

京宣言》，提出按照FAIR原则推动科研数据开放共享。2021年，法国发布《国家第二个开放科学计划》，

表明开放科学有利促进科学诚信和建立公众对科学信任。2022年，美国国立卫生研究院发布《数据管理

和共享政策》，鼓励符合FAIR原则的数据管理和数据共享实践，以提高研究结果的可重复性和可靠性。

此外，还有一系列政策在机构知识库标准化建设和互操作研究、开放科学平台建设、元数据标准规范等

方面规定了原则、范围、通用标准、科研诚信和科研伦理要求。开放科学有助于及时纠正已发表的

错误［47］

。

（二）集体利益

开放科学是一项全球性事业，公共资金资助产生的研究成果理应向所有人免费开放，以造福全人

类。传统模式下，作者发表科研论文一般会将版权转让给出版商，开放科学提倡作者或其机构保留其出

版物的版权，通过“知识共享许可协议”发布成果。2012年，英国皇家学会发布报告《科学：开放的事业》，

肯定开放科学带来的效益。近年来大部分国家都制定了本国科学出版物和研究数据的开放获取计划，

并不断更新政策缩短时滞期，推动立即开放获取以加快全社会的创新发展能力，推动知识普惠社会，实

现创新驱动发展。但市场活动隐喻下科学知识面临社会利用公共性和企业利用私有化的矛盾［24］

，制定

开放科学政策需要考虑商业和安全因素，兼顾科学知识的社会效益和经济效益。2021年，经济合作与发

展组织（OECD）发布报告《开放科学——在数字时代实现发现》，认为开放科学受到保护私人利益和公共

利益的限制。我国《科学数据管理办法》明确“开放为常态、不开放为例外”的原则，规定涉及国家秘密、

国家安全、社会公共利益、商业秘密和个人隐私的科学数据不得对外开放共享。

开放科学应确保科学实践、科学教育和能力培养方面的包容性、可持续性和公平性。欧盟自2014年

起成立开放科学培训项目（FOSTER），为研究人员、机构管理人员、政策实施人员等利益相关者开展多种

类型的培训活动，以提升其对于开放科学的理解，帮助研究人员遵守开放科学的相关要求。中国也通过

多种方式，鼓励社会各界积极参与开放科学实践。

（三）公平公正

开放科学注重发达国家和发展中国家之间的研究公平性，推动科学互惠共享，使知识生产者和消费

者能平等地获得科学知识。2020年新冠肺炎疫情在全球暴发，提升了公众及时获取信息的需求，相关政

府、国际组织、出版商、学术期刊、资助机构和研究联盟等纷纷呼吁制定开放科学政策、开展行动以帮助

应对这一重大突发公共卫生事件［48］

。2020年，世界卫生组织发布《COVID-19技术获取池倡议》，提出建

立以可靠科学成果和开放协作为基础的信息平台，助力全球各地更快和更公平地获得COVID-19医疗技

术和卫生产品。2022年4月，欧盟第九期研发框架计划“地平线欧洲”提出，资助机构可以规定公共紧急

情况下额外的开放科学义务。事实证明，开放科学有利于缩小国家之间的不平等和技术鸿沟，对于快速

共同应对公共危机至关重要。开放科学也关注研究参与、研究过程的公平性。

开放科学关注知识产权保护和科研成本效益。OA出版模式下作者需向出版商支付论文处理费用，

加重了非洲和其他低收入、中等收入国家研究人员的经济负担［49］

。2017年，公平开放获取联盟发布《公

平开放获取原则》，强调以期刊名义向出版商支付的任何费用都应是低成本的、透明的。2023年3月，开

放获取出版协会（OASPA）探讨发展中国家APC价格豁免政策。在开放科学环境下，科研人员需要付出

更多的时间和精力成本，研究人员参与开放科学主要出于“职业、产权、地位、经济”四方面的动机［22］

，但

目前预印本的学术优先权尚未获得普遍承认，国内外正努力构建新型评价体系，采取激励措施鼓励科研

人员参与开放科学实践。

·178·

陈传夫：开放科学的价值观与制度逻辑

（四）多样包容

开放科学特别强调知识的多样性和包容性。联合国教科文组织建议应由科研论文扩展到科学出版

物、研究数据、元数据、开放式教育资源、开源软件、源代码及开放硬件等，并且鼓励从科研成果的开放扩

展到科学发现、实验、验证、产出、传播、应用和创新的全过程开放，贯穿整个科学生命周期［50］

。目前各学

科开放程度差距较大，医学、理学和工学领域的开放科学发展处于前列［51］

，英国国家科研与创新署

（UKRI）要求确保在UKRI的所有学科中增加获取、共享和重复使用研究成果的机会，使研究界受益。在

获取语言方面，美国理论物理学家戴维·玻姆（David Bohm）认为单一语言会阻碍科学的创造性［52］

，1900-

2015年全球3000多万篇SCI论文中有92.5%以英语发表，400多万篇SSCI论文中有93%以英语发表［53］

，

母语为非英语的国家难以准确理解论文，这不仅对科研成果在本国的传播造成了限制，也对全球学术交

流和传播产生障碍。2022年，国际图书馆协会与机构联合会（IFLA）发布《IFLA开放获取声明发布十周

年：呼吁行动》，要求遵循包容和平等的原则，包括尊重土著知识和他们的认知方式、提倡区域参与和语

言多元化。

开放科学支持整个科学界、不同的研究团体和学者以及公众和知识持有者的需求。在参与主体方

面，开放科学要考虑各利益相关者的观点、立场、诉求，合作共同推进。联合国可持续发展目标提出“确

保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”，开放教育资源有利于达成这一目标。公众科学

是指公众参与科学研究，既是开放科学的驱动因素，也是开放科学的目标［54］

。2016年，美国国会通过《众

包和公众科学法》，授予联邦机构开展众包和公众科学的权利，美国国家航空航天局（NASA）、美国国家

海洋与大气局（NOAA）等纷纷发布政策资助公众科学项目［55］

。欧盟推出公众科学在线平台、北美研究

图书馆协会（ARL）开展系列行动，推进公众和社区参与开放科学。

建立于17世纪的科学交流体系对于促进知识公有发挥了重要作用，但是随着科学建制化与科学政

策的发展以及企业与其他组织的投资与干预，科学研究出现新的不平衡现象。关切人类发展、世界和

平、社会进步的研究，如气候变化、生态环境、疾病治疗等，不再是科学家的私人事务，各团体纷纷要求科

学更加关注社会正义，促进研究更加透明、公平、高效与多样化，为社会的可持续发展提供机会。开放科

学演化中还存在功利主义的价值诉求。科学研究中的功利主义早就存在，它以实际功效或利益作为道

德标准，一方面促进科学研究向更加具有“效用”的方向发展，另一方面也可能因受功利诱惑导致科研欺

诈、藐视规制等现象，挑战科学的社会契约、知识公有观念，使科研评价、科研信任与科研合规等变得复

杂。当今时代，数据驱动的范式正在改变传统的研究格局，数字化差异加剧了全球知识鸿沟，开放研究

方法、开放研究证据，开放同行评审、开放成果评价，以及开放教育资源、实验设施与源代码等越来越为

社会所关注。

四、开放科学的制度逻辑

制度是主体价值观的外在化。制度逻辑是参与者的战略方向与行动价值体现。正如联合国教科文

组织在《信使》中所言：扩大对科学出版物和数据的获取是开放科学的核心。开放科学倡导可得、共享、

透明、再利用、与社会互动等价值观。这些价值观现在可以转化为具体的条款［56］

。

构建开放科学制度，从根本上要遵循公共利益价值逻辑。对公共利益（集体利益）的价值追求源自

人类活动的类群性、目的性与合作性。开放科学认为任何科学活动无法孤立存在，具有更高水平的组织

性。传统模式下，对商业利益的过度追求导致知识生产、传播与利用受到限制，版权易被滥用，仅有科学

共同体中的少部分人得以参与科学评审、访问最新成果。开放科学理念主张科学知识应当成为公共物

品，在公开发行后每个人都可免费利用这些知识，以产生更高的社会回报。从各国政策实践来看，虽然

开放科学政策目标的表述存在差异，但都体现出对公共利益的追求。比如，欧盟确保欧洲科学家充分受

益于数据驱动型科学，加拿大希望开放科学能最大限度地造福于国家福祉，美国将开放科学定义为“向

·179·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

所有人提供科研产出和流程的原则和实践，同时尊重多元文化，维护安全和隐私，促进合作、可重复性和

公平性”［57］

。

由于知识生产投入的回报周期长、成本高、风险大，世界主要国家和地区均制定了国家支持科研活

动开展的政策。全球每年的研发总投入超过2万亿美元，政府资金占各国R&D经费来源的比重一般在

20%-35%。就基础研究而言，政府资金通常是最重要的来源，二战后美国联邦政府资金占比绝大部分时

间超过50%，最高时达到70.83%，目前中国基础研究中的财政资助占比也超过60%［58］

。因此，要配置公

共资金，调整包括科研资助机构、科研机构、科研人员、出版机构等在内的主体间利益关系，只有公共政

策才能有效发挥作用。开放科学实践也表明，社会自主治理模式无法实现开放科学的愿景目标，难以解

决发展速度滞缓、新的商业垄断攫取超额利润、开放研究质量规范等问题。国际上的一些公共部门已然

成为推动开放科学实践的关键力量，如欧盟委员会、美国白宫科技政策办公室、美国国立卫生研究院

（NIH）、美国宇航局（NASA）等公共部门，均采取了相关系列措施，包括出台开放获取政策、构建开放科

学基础设施、完善开放科学发展相关标准规范等。相对而言，我国开放科学制度发展还比较缓慢，国家

政策力量还未充分介入。国家应当推动开放科学发展，加强开放科学政策供给。

（一）科学正义逻辑

开放科学的发展，首先源自人类对科学正义价值的追求，对科学研究造福人类这一本质的诉求。正

义关涉人的价值、尊严与发展。开放科学应充分面向国家战略需求，面向人民的需要，发挥科学解决经

济社会发展问题的作用。当前人类面临很多问题需要通过科技创新解决，如气候、能源、环境、公共卫生

等问题，一些国家和地区还饱受冲突、贫困、饥饿、资源短缺等困扰。依靠科技的力量解决这些问题，变

得越来越迫切。

开放科学是对传统交流体系的重构，倡导可得、共享、透明、再利用、与社会互动等价值观，关切的是

打破知识的垄断，使国家或其他公共资助产生的成果惠及更多的人。我国高度重视科技创新工作，研发

经费年投入超过3万亿元。国家财政性资金资助产出的论文年超过百万篇，专利申请与授权量均居世界

前列。通过发展开放科学，进一步发挥这些资源的效能，具有重要时代意义。当前，应对项目资助与承

担机构设定开放获取的责任与义务；要求各资助机构根据不同的研究计划、研究类型、创新目标，制定本

机构的开放获取政策；确定开放获取的范围、程序、质量要求与相关标准；鼓励企业主体参与开放共享；

加快建立中国开放科学标准体系，加强对开放获取质量、安全，知识产权与科研诚信监管。应大力支持

基于开放科学理念的公共服务体系建设；支持建设开放共享服务机构，深度融入国家创新体系、科学基

础条件建设计划；鼓励根据用户需求，探索延伸性个性化智能服务机制；支持与国家实验室、重要科研机

构、高等院校、创新型企业合作开展专题服务、定制服务、推送服务；支持国家级科技与图书情报机构开

展开放科学公共服务。

（二）科学效率逻辑

高水平成果及时被社会感知，对于发挥知识的社会作用、促进社会创新、消弭知识鸿沟具有重要意

义。传统科学交流模式对数字网络技术应用不足，影响成果发布效率。开放科学将通过发展开放期刊、

开放平台、开放会议，创新交流模式，提升知识发布能力、获取能力。

我国高水平论文量已居世界首位，但多在国外发表，其中大量论文版权没有掌握在自己手中，获取

这些论文存在较大障碍。一是知识产权制约，国内不能进行数据库收录、复制交流，甚至公益性服务都

受到限制。二是获取成本较高，国际期刊价格持续上涨，捆绑销售，很多期刊单本订价在1万美元以上。

有关的技术出版物价格昂贵，且获取渠道不畅，引进外国文献数据库存在长期使用风险。三是获取效率

较低，由于外文文献资源主要依靠引进，学者对一些论文的获取往往比外国同行晚，在科技瞬息万变的

格局中影响我国科技并跑与领跑能力。广大学者通过公共基础设施获取学术资源的需求十分迫切。在

国际上，大约70%的粒子物理论文首先将预印本发布在arXiv平台上，《自然》旗下的《科学报道》、英国皇

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陈传夫：开放科学的价值观与制度逻辑

家学会创办的《皇家学会开放科学》均具有实时大容量刊发的特点。

开放科学有助于打破传统科学共同体的封闭，让科学走向公众。应大力发展新型传播方式，促进知

识的无障碍传播；积极鼓励出版单位、图书馆、科学组织参与传播体系；大力采纳新型共享许可协议，鼓

励对版权资源的合理使用。开放科学已经探索了多类型使用协议，为作品的传播者和使用者提供便利

和保护，我国应当加强对国际上开放出版协议的研究和应用，促进成果传播。

全球每年产出海量的科研数据、科学出版物、专利等，然而这些资源并未得到充分的共享和利用，科

研人员与社会公众难以高效便捷地发现资源、检索资源与利用资源。相关政策既要优化体制机制，出台

政策加强研究数据与出版物标准管理，引导出版商通过重塑业务流程、完善商业布局、优化工具软件等

措施加快提升开放环境下的数字交流能力，激励科研人员参与开放科学实践。同时也要着力建设完善

开放科学交流所必须依赖的基础制度，包括开放交流平台建设、开放发表认可制度、新型科研评价制度、

科研数据与研究论文研发交存制度等。

（三）科学信任逻辑

提升科学的公信力、增强公众对科学的信任是开放科学发展的动力，公众对科学的信任是科学可持

续发展的前提。信任有利于保障公共资金稳定投入科学研究，形成尊重知识的社会环境，理解科学应用

的“双刃剑”效应。

开放科学应不断提升科学质量。科学交流是“去伪存真”以生产可靠知识、形成高质量研究成果的

过程。近年来，科学研究的可重复性问题受到更多关注，反映出科学界进一步提升科研质量的期望。开

放科学可通过提升研究资助、研究过程、研究结果的透明度，进一步提高科学信任。

通过开放科学提升科研诚信是一项持久的任务。尽管科学界不断提高科研诚信监管力度，但国内

外科研失范事件时有发生。国际经验教训以及我国科学发展历程表明，科研诚信是科技创新的基石。

近年来，我国不断加强科研诚信建设，加强科研诚信、学术环境政策供给与机制建设，取得显著成效。开

放科学要将科研诚信纳入建设内容。

不断发展公众科学也是开放科学的任务。研究表明，公众对科学家工作越了解，对科学的信任度就

越高；同时，要鼓励多元主体参与研究和创新过程，推动科学发挥更大的社会作用。开放科学鼓励公众

参与，提升公众对科学的体验，提高对诸如食品安全、环境评价、公共卫生等科学问题的理解，提升公众

科学素养，促进科学信任。

（四）科学合作逻辑

开放科学重视科学合作。面对人类社会发展的多重挑战，需要推动国际合作，携手解决科学难题。

在应对新冠肺炎疫情全球流行的过程中，开放科学发挥了重要作用，也显示出进一步提升国际合作水平

的迫切需要。

开放合作，促进多样包容，消除知识鸿沟，一直是开放科学的价值追求。科学成本增高，科学问题复

杂，必然需要广泛合作。我国深度参与多个国际大科学计划和大科学工程，在农业、能源、环境、资源、信

息通信、生命健康等领域加强国际合作研究，开放科学将进一步提升合作水平。

我国也必须重视开放科学的自主性建设。应支持建设国家自主开放科学平台，平台应具备数字化

发表、获取、评价与长期保存的功能，具有对世界各地科学数据进行整合协调、服务调度的能力。要以论

文平台为基础，不断拓展功能，为建设具有国际影响力的科技文献和数据平台奠定基础。要抓住全球科

技交流体系重塑的机遇，加强科技期刊数字化、平台化模式转型，在基础研究，关键技术、优势领域、特色

领域创办一批平台化一流期刊。应当以开放科学发展为契机，发展国家科研论文和科技信息高端交流

平台。

我国要加强国际开放获取合作，提升国际学术交流治理能力。国际上正在形成新的开放科学联盟，

如美国、欧盟与澳大利亚组建的研究数据联盟（RDA）等科学数据联盟、欧洲开放获取S计划联盟、欧洲

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武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

开放科学云。各国在不断调整政策，在开放科学领域争取资源与标准的主导权，一些国家也通过加强合

作，提升科学基础设施的竞争力，抢占开放科学标准制定权和实施主导权。为此，包括中国在内的发展

中国家要积极参与国际开放科学治理，推动构建全球科学共同体。我国应积极与国际合作，依托我国的

科技论文实力与地位，提高国际科学交流治理能力与话语权。

（五）科学规制逻辑

开放科学涉及公共利益，追求公平公正的价值观，具有规制的合理性。开放科学是新型科学交流机

制，其制度模型还在探索之中，有效规制是保障制度效能的基础。

首先要加强科学交流质量监管。在全球开放科学发展中，大量商业力量参与，追逐市场回报，由于

缺乏相应的监管措施，对学术交流造成一定影响。国际上也出现“掠夺性”期刊，严重损害开放科学的声

誉。我国在推动开放科学发展中，应当汲取国际上的经验教训，出台政策规范开放科学的发展，制定质

量标准，加强质量监管。

其次是开放科学市场问题。在向开放模式转型过程中，大型厂商依靠竞争优势在开放出版中仍然

占据有利地位。商业机构通过并购等手段，获取资源，占据市场优势，转移成本，有可能形成新的垄断。

为此，欧盟积极应对，倡导公益性模式，值得借鉴。

开放科学要积极推动科学向善。人工智能、基因编辑等前沿技术迅速发展，其带来的安全、伦理风

险也应大力关注。开放科学将带来海量数据的开放共享、前沿技术的社会化使用、数据的跨境流动，这

些都是发展开放科学必须面临的挑战。因此，需要进一步完善公共政策，前瞻性地研判科技发展带来的

风险，完善相关法律法规与伦理规范。开放科学也必须考虑到虚假信息传播、个人信息保护等问题，通

过相关规制的完善更好地服务创新事业，满足公众需要。

五、结 语

科学不仅是追求真理，也是提升人类福祉的伟大事业。在人类科学史上，中国发明了造纸术、指南

针、火药、印刷术，对世界影响巨大。古希腊的天文、医学、逻辑、数学同样璀璨；1776年，詹姆斯·瓦特发

明了蒸汽机；1687年，牛顿建立了经典力学体系；1803年，道尔顿提出了原子论；1774年，拉瓦锡发现了

氧元素；1807年，卡文迪许发现了钾和钠元素；1875年，亚历山大·贝尔发明世界上第一部电话；1905年，

爱因斯坦创立狭义相对论；1936年，伊西多·艾萨克·拉比发明核磁共振仪；1946年，美国研制第一台电子

计算机；1953年，沃森和克里克发现了DNA双螺旋的结构；1957年，苏联发射第一颗人造地球卫星；1989

年，伯纳德·李发明了万维网。科学是如此重要，每一次重大科学发现都改变了人类的生活。近20年全

球科研论文产出爆发但颠覆性科学发现放缓，也预示人类科技将面临更大突破。全球研发投入已破2万

亿美元，美国、中国、欧盟、英国、日本等是主要的科研投入方。培根时代的实验科学范式今天仍然很重

要，但数据驱动的第四新范式也在兴起。当代科学的发展，迫切需要加强科学交流体系建设。开放科学

是数字环境下全球科学交流体系的深刻重塑，其演进呈现社会正义与功利主义多元诉求交织特征。构

建开放科学制度应坚持质量诚信、公平公正的知识生产公共价值观，坚持公共利益价值导向，从科学正

义、科学效率、科学信任、科学合作维度构建开放科学的制度逻辑；应加强开放科学机制建设，有效参与

国际开放科学治理，为全球开放科学发展贡献智慧和力量。

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Values and Institutional Logic of Open Science

Chen Chuanfu（Wuhan University）

Abstract Since the 21st century, the rising costs of scientific exploration, widening knowledge gap and

slowing original discovery have posed challenges to the scholarly communication system, leading to the

emergence of the global open science movement. The evolution of open science exhibits intertwined multidi‐

mensional appeals , as in that of social justice and utilitarianism. The construction of contemporary open sci‐

ence system should follow such knowledge values as public interest, research quality and integrity, equitable

and fair research, diversity and inclusiveness, with the institutional logic from the perspectives of public inter‐

est, scientific justice, scientific efficiency, scientific trust, and scientific cooperation. The open science mecha‐

nisms should be strengthened, to effectively participate in international open science governance, and contrib‐

ute wisdom and strength to the global development of open science.

Key words open science; scientific communication; values; institutional logic

■ 收稿日期 2023-09-08

■ 作者简介 陈传夫，法学博士，武汉大学人文社会科学资深教授，武汉大学信息管理学院教授、博士生导师；湖北 武

汉 430072。

■ 责任编辑 杨 敏

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第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 185~196

论监察委员会组织法

秦前红

摘 要 制定监察委员会组织法是推进监察法治的重要举措，是对“宪法与法律至上”

这一法治要义的坚持，有助于实现“把权力关进制度的笼子”，亦有助于完善监察法体系，理

顺党规与国法关系，提高监察机关腐败治理效能。基于纪检监察合署办公这一立法基础，监

察委员会组织法的制定存在一体模式与并立模式两种选择，二者各有优势。基于当下党政

关系的定位以及法治建设的现实需要，更适宜选择适度化的并立模式。监察委员会组织法

需要基于体系思维进行制定，这是科学立法的基本要求，也是建构监察法体系的基本要求。

一方面，需建构监察委员会组织法的内部体系，包括党的领导、民主集中制、依法监察、高效

监察四大基本原则；另一方面，需搭建监察委员会组织法的形式架构，从而建构监察委员会

组织法的外部体系。同时，监察委员会组织法还要与外部规范相协调，从而实现法制统一。

关键词 监察委员会组织法；监察法治；合署办公；体系化；国家监察体制改革

中图分类号 D922；D90 文献标识码 A 文章编号 1672-7320（2023）06-0185-12

基金项目 国家社会科学基金重大项目（22ZDA040）

党的二十大报告指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。”［1］

组织法是规范国

家机构运行的重要法律类型，但相较于行为法、程序法、人员法等，我国各类型组织法的研究较为薄弱。

作为法律体系的重要组成部分，组织法在建构与规范国家机构运行方面发挥着重要作用，因此监察委员

会组织法的制定与研究意义重大。但监察体制改革至今，学界对监察委员会组织法的研究较为匮乏。

本文将展开对监察委员会组织法的框架性研究，一是讨论监察委员会组织法制定的必要性，揭示其与法

治建设之间的深刻关系；二是对监察委员会组织法的立法基础及不同模式展开讨论；三是基于体系思维

建构监察委员会组织法的初步体系。

一、监察委员会组织法的制定与监察法治的推进

建设社会主义法治国家是我国《宪法》所规定的国家任务之一。党的二十大要求，“坚持全面依法治

国，推进法治中国建设”“全面推进国家各方面工作法治化”［1］

。监察机关的反腐败工作也不例外，也就是

要实现监察法治，而监察委员会组织法的制定恰恰有助于推进监察法治建设，具有重大意义。

（一）制定监察委员会组织法是坚持“宪法与法律至上”的表现

现代法治蕴含着对“宪法与法律至上”的追求。坚持“宪法与法律至上”，就应当遵循法律保留原则。

法律保留原则之于部门法律体系的作用在于划定法律与其他类型规范之间的界限与作用空间，确保法

律的权威性与国家立法的至上性。按照法律保留原则的要求，部分特定的国家事务应当保留由立法机

关通过法律的形式加以规定［2］

（P56）。依据我国《宪法》与《立法法》之规定，国家机关的组织事项属于法

律保留范畴。监察法上关于监察组织事项的规定较为简略，为了保障监察委员会的有效运行以及反腐

败工作的合法性，出台一部专门规定监察委员会组织事项的法律是符合法治原则的必要举措。

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.017

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

在很长一段时间内，机构改革呈现组织法让位于规范性文件的问题。例如，监察体制改革之后，有

地方出台《纪委监委机关内设机构和人员编制方案》，对纪委监委的内设机构、领导职数、人员编制等组

织事项进行规定。虽然规范性文件在一定程度上发挥着实质的组织调整功能，但其性质上不属于法律

规范。此外，受纪检监察合署办公影响，规范性文件的类型还表现为既有党的规范性文件，又有党政联

合发布的规范性文件，还有监察机关内部的规范性文件。规范性文件的大量应用与“宪法与法律至上”

的要求存在差距。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《机构改革决定》）提出：“要

依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”［3］

可以说，“组织法定化”是机构

改革的重要环节，监察委员会组织法肩负重要使命。不可否认，规范性文件在一定程度上可以弥补法律

上的漏洞或空缺。但是，规范性文件可能经由填补法律漏洞或法律空缺而获得“剩余立法权”［4］

（P121）。

按照“宪法与法律至上”的要求，尊重立法机关所制定的法律的权威是规范性文件能够发挥作用的前提，

二者之间并非并列或平行关系，而是主从关系。但由于“剩余立法权”的实际存在，产生了规范性文件的

优先适用或替代法律的现象。长此以往，获得“剩余立法权”的国家机关自然会因为规范性文件的便利

性、灵活性等优势而偏好以规范性文件作为活动依据。而且监察领域规范性文件的备案审查功能尚未

完全激活，规范性文件的合法性也就无法得到有效保障。法外规范膨胀的趋势必然影响法律的至上地

位，与监察法治目标之间存在差距。

（二）制定监察委员会组织法有助于实现“把权力关进制度的笼子”

习近平指出：“要加强对权力运行的制约和监督……把权力关进制度的笼子。”［5］

权力制约是现代法

治的基本任务。对于监察法治而言，其内涵直指监察权受到约束。从类型上来说，监察权主要受到行为

规范、程序规范、组织规范等不同类型规范的约束。按照现代公法原理，监察权所受到的约束包含两种

模式：一种是规范主义模式，主要通过立法机关制定的法律进行外部约束；另一种是功能主义模式，强调

有关机关的自我约束，主要通过有关机关制定的规范性文件进行内部约束［6］

（P124）。若选择前者，则有

必要制定专门的监察委员会组织法以弥补《监察法》的不足，因为我国《监察法》中的组织规范较为粗略，

对监察权的约束作用有限；而若选择后者，则会偏好监察机关内部规范性文件发挥作用。本文认为，更

适宜选择前者。

首先，监察权属于中央事权。反腐败工作的政策定性在于“全国一盘棋”，只有保证监察权的中央

性，才能保证腐败治理的“上下统一”。同时，制度设计者将监察机关定位为政治机关，政治性在单一制

国家表现为对中央权力集中的强调。此外，监察权的运行中呈现行政调查和刑事调查一体化特点，在一

定程度上具有刑事侦查的司法性质。而我国作为单一制国家，司法权属于中央事权［7］

（P79）。基于此，

监察权需要具有全国统一性、普遍性的法律进行约束，而规范性文件具有地方性或局部性，因而无法有

效约束监察权。其次，法律与规范性文件存在控权效果差异。其一，法律具有公开性，能够确保公权力

接受外部监督，更具控权效果。相反，当前许多监察规范性文件具有较强的封闭性，又往往作为监察活

动的主要依据，在一定程度上弱化了外部监督的作用［8］

（P124）。其二，法律具有稳定性，稳定性能使法

律摆脱偶然因素支配，进而维护社会稳定［9］

（P7）。而规范性文件具有较强的问题导向与灵活性，但这种

灵活性也导致其极易变动，缺乏系统性，易出现“头痛医头，脚痛医脚”的碎片化问题，不仅作用空间有

限，亦无法持续产生作用。而且监察规范性文件的制定机关具有较大裁量权，缺乏必要的制定规则约

束，容易夹杂外部因素［10（］ P72）。

综上，若不制定监察委员会组织法，监察委员会的组织问题便只能通过规范性文件加以规范。但基

于前述分析，规范性文件与法治原则之间存在多元张力，无法真正实现“把权力关进制度的笼子”。

（三）制定监察委员会组织法有助于完善监察法体系

法的形式理性要求“法律规范具有严密性、确定性以及法律规范的完整和谐性”［11］

（P116），因而监察

法体系的建构需要具备完备性。若监察法体系的建构存在明显缺失，规范之间意义脉络的相互支撑将

·186·

秦前红：论监察委员会组织法

无法实现。

首先，组织法是完整的监察法体系的必备要素。一般而言，组织法、行为法、程序法、人员法等均是

国家机构立法的重要组成部分。法治原则要求“法制统一”，作为我国国家机构的重要组成部分，监察机

关应该与我国其他国家机构保持相同的立法配置。既然目前监察法律体系中已经专门制定了人员法范

畴的《监察官法》、行为法范畴的《公职人员政务处分法》，那么制定组织法范畴的“监察委员会组织法”是

可行且必要的。目前，我国已经制定的国家机构组织法包括《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《地

方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等。依据我国《宪法》之规定，“一府一委两院”均具有

相同的宪法地位，既然其他具有相同地位的国家机关均有相应的组织法，监察机关也理应具备组织法，

从而确保在法律体系上获得与其宪法地位相匹配的立法配置。需要说明的是，过去监察部未制定组织

法不等于监察委员会能够缺失组织法。监察部之所以未制定组织法，是因为过去监督权构成的分散化，

相应机关本身的组织规范即可满足现实需要［12］

（P160）。但随着从“三驾马车”到国家监察的反腐败体制

改革推进，党的纪律检查机关、行政系统内的行政监察机构、检察院的反贪反渎部门实现反腐败职权整

合，形成统一行使监察权的监察委员会，并获得与审判机关、检察机关、行政机关相同的地位，为其配置

组织规范是保障其独立地位的必要举措。事实上，由于监察体制改革之初较为强烈的现实需求及立法

经验的不足，在“宜粗不宜细”的立法理念下，立法机关选择了综合立法模式，初步满足监察体制改革的

法制供给之需。但是，综合立法模式在形式上过于单一，内容过于简单，不仅无法有效指引监察实践，也

导致监察机关与其他宪制机关立法模式不统一。

其次，目前已经出台的《监察法》《监察官法》等均不能替代监察委员会组织法的作用。第一，《监察

法》中虽然规定了部分监察委员会的组织事项，但其不可替代监察委员会组织法的功能。一方面，《监察

法》中的组织规范较为稀疏，如监察机关的内设机构如何设计、监察队伍如何布局，均需要组织法予以规

范。另一方面，《监察法》上的多数规范都属于行为法，而组织法与行为法的功能期待不同，调整对象也

有所不同，不可混同［12］

（P160）。第二，《监察官法》中虽然规定了关于人员任免等属于监察委员会组织事

项的内容，但其调整对象有限，仅限于监察官，无法替代组织法的功能，如监察官之外的行政辅助人员、

技术人员如何定位，《监察官法》就没有涉及。

最后，组织规范的分散化不利于实现监察法体系化。当前与监察委员会组织设置相关的内容散落

在《宪法》《监察法》《监察官法》等法律规范以及部分规范性文件之中。例如，《宪法》规定了监察委员会

的组成、任期、领导体制以及与其他国家机关的关系等内容；《监察法》规定了监察委员会的设置，各级监

察委员会的产生、组成、任期，监察委员会的职权，监察委员会的派驻或派出机构、监察专员等内容；《监

察官法》规定了监察官的职责、义务和权利，监察官的条件和选用，监察官的任免等内容。再如，监察委

员会派驻组织的相关内容规定在《纪检监察机关派驻机构工作规则》之中，包括其组织设置、领导体制、

工作职责等内容。组织规范的分散化不仅会导致立法重复，浪费立法资源，也可能产生规范之间的矛盾

与冲突，破坏法的体系性。制定专门的组织法能够产生体系效益，将相关组织规范通过一致的概念、理

念、逻辑加以整合，克服分散化的组织规范的矛盾性、重复性与不确定性，确保内容的全面性。

（四）制定监察委员会组织法有助于理顺党规与国法的关系

习近平指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促

进、相互保障的格局。”［13］

党规与国法的共治需要两套不同的规范体系基于各自的属性在各自的调整范

围内发挥作用，形成功能性的合作与分工。任何的混同或功能错位，都可能导致规范体系之间的矛盾与

冲突，影响法治的实现。在纪检监察合署办公的背景下，规范纪律检查机关的《纪律检查委员会工作条

例》对监察机关同样产生约束作用。或许有人会提出疑问，既然纪检监察合署办公，当前已经有《纪律检

查委员会工作条例》等组织法规，是否还需要专门制定监察委员会组织法？本文持肯定态度，有如下三

点理由：

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武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

其一，监察机关与纪律检查机关虽然合署办公，但二者属性不同，应当配置不同的组织规范。监察

机关代表国家权力，而纪律检查机关代表党的权力，因此约束二者的规范需要有所差异，才能“清晰地划

定党务与政务的范畴，避免造成以党代政或党政不分的混乱局面”［14（］ P30）。

其二，党内法规与国家法律在属性上存在差异，不能因为有了事实上可以调整监察机关的党内法

规，就忽视了国家法律的应然作用，忽视国家法律体系的完整性。党规与国法的混同会使二者边界模糊

化，弱化国法本身的作用空间与独立价值。法律系统与政治系统相互配合，但政治系统必须在法律系统

所设定的框架内运作，这是依法治国与依规治党关系的要义所在，不能发生两个系统的混同。否则，我

国当下的制度设计就不会强调“法法衔接”“纪法贯通”。

其三，制定监察委员会组织法在一定程度上可以消解党内法规效力外溢现象。规范纪律检查机关

的党内法规在一定程度上承担着理应由监察委员会组织法承担的功能，产生了相当程度的外溢效应。

国家法律与党内法规的衔接和协调是弥合党内法规效力外溢影响、避免党内法规挤占国家法律效力空

间的重要方法。按照体系思维来制定监察委员会组织法，能够确保国家法律与党内法规的衔接与协调，

将相关内容通过国家法律予以承接与确认。

（五）制定监察委员会组织法有助于提高监察机关反腐败效能

现代法治的特征在于“从单纯地制约权力转变到制约权力和保障权力高效率运行两者的有机统一

……法治最能满足治理对于效率与效能的需求”［15］

（P46）。遵循法律规范的行动或决策能够降低人为因

素导致的低效，减少行动与决策成本。监察委员会组织法同样具备提升腐败治理效能的作用。

从组织法的功能定位来看，其能够保障承担反腐败工作的组织有效运作。首先，组织法具有建构功

能。组织法能够将监察建构为法律上的行为体，并对其内部结构进行规范，主要内容在于建构不同的组

织形式，区分不同组织形式的地位，确定与调整不同类型的权责。不同的职责类型决定了其相应的行为

方式及程序，在这个意义上组织法是行为法、程序法的保障与前提［14］

（P32）。其次，组织法具有管制功

能。组织法能够有效调整各类型组织的工作要素，进而影响监察活动过程及其决定，包括“如何与其他

关联法律规则相联系，来合理建构权限管理规则、组织间运转协调规则、信息管理规则、组织与环境沟通

规则等”［16（］ P81），从而形成合力，促进监察机关有效、合理地开展反腐败工作。

具体而言，由于立法本质上是多元利益主体协商的结果，相较于其他规范类型可以更有效地处理不

同主体之间的关系，因此监察委员会组织法更能够回应纪检监察合署办公带来的组织体制变革，在内部

厘清纪委与监委的关系，明确合署办公的组织构架与不同职权的边界，以及相互之间的职责衔接等问

题。虽然《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等均涉及党

政合署或纪检监察合署办公问题，但均属于原则性规定。例如，《中国共产党工作机关条例（试行）》仅对

党政合署的领导原则及适用情况作了简单规定，这些规定无法辐射纪检监察合署办公的实际需求。专

门组织法的功能定位是发挥细化合署办公组织体制的作用，如进一步处理合署办公机构内部的职权分

配，进一步协调合署办公机构与外部组织的关系，解决合署办公机构的编制与办公资源配置等问题，从

而减少工作中的阻力，提高工作效率。

二、监察委员会组织法的立法基础及模式选择

行文至此，引出的另一关键问题是如何建构监察委员会组织法？当下，监察委员会组织法的制定首

先需要关照我国纪检监察关系的变迁逻辑，这是其立法基础。这一立法基础决定了监察委员会组织法

存在两种截然不同的立法模式，对监察委员会组织法的体系建构产生深刻影响。

（一）纪律检查机关与监察机关的关系变迁与组织立法基础

纪律检查机关与监察机关是我国适应权力监督工作而长期存在的两大主体，二者的关系在分合之

间不断变迁。

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秦前红：论监察委员会组织法

第一阶段是纪律检查机关与监察机关并存阶段。中华人民共和国成立后，相继成立分别承担党内

纪律检查职能的纪律检查委员会与承担行政监察职能的监察委员会，分属不同系统。1952年底，全国国

家行政监察制度初步建立［17］

（P62）。第一届全国人大第一次会议通过《国务院组织法》，决定设立国家监

察部，替代原来的中央人民政府政务院人民监察委员会。1949年中共中央通过《关于成立中央及各级党

的纪律检查委员会的决定》，各级党的纪律检查委员会相继成立，肩负党内监督职能。其后，1950年的

《中央纪律检查委员会工作细则的通知》规定了中央纪律检查委员会的机构组成、办案程序等内容。

第二阶段为党的监察委员会独立存在阶段。1955年中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的

中央和地方监察委员会的决议》，党的监察委员会替代过去党的纪律检查委员会，兼任过去监察部相关

职能。各级监察委员会既管党纪又管政纪，工作范围由此扩大［18］

（P7）。1956年中国共产党第八次全国

代表大会通过《中国共产党章程》，其中提出：“党的中央委员会，省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、

自治县、市委员会，都设立监察委员会。”随后，1959年第二届全国人大一次会议通过《关于撤销司法部、

监察部的决议》。1962年，中国共产党八届十中全会通过《关于加强党的监察机关的决定》，进一步强化

这一改革趋势。

第三阶段为监察部门与纪律检查委员会恢复设置时期。有了特殊历史原因的教训，纪律检查机关

与行政监察机关的重要性被重新认识，二者开始同步恢复。在行政监察方面，1986年第六届全国人大常

委会第十八次会议通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，监察部恢复设置，重新承担行政监察

职能。根据《国务院关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，监察机关在省、地、县

三级地方政府先后组建完成。1990年，国务院出台《行政监察条例》，对监察机构的设置、职权、工作程序

等进行规定。在纪律检查方面，中国共产党第十一次全国代表大会修订《中国共产党章程》，重新规定党

的纪律检查委员会的相关内容。中国共产党第十二次全国代表大会再次修订党章，专章规定党的纪律

与党的纪律检查机关，党的纪律检查机关恢复设置。此后，中国共产党第十三次全国代表大会提出党政

职能分开，要求党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党

风。至此，政纪归属行政监察机关管辖，党纪归属纪律检查机关管辖的二元格局形成［19（］ P11）。

第四阶段为合署办公阶段，又可以细分为两个阶段。首先是监察部门与纪律检查委员会合署办公

阶段。1993年，《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设

置的意见》出台，明确了中央纪委与监察部合署办公的模式，实行“一套工作机构、履行党的纪律检查和

行政监督两项职能”的体制。其次是党的纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公阶段。这一阶段，

监察权从行政系统脱离，实现党的纪律检查机关、检察院的反贪反渎部门、行政系统内部的行政监察机

构的职能整合，组建国家监察委员会。党的十九届三中全会通过《机构改革决定》以及《深化党和国家机

构改革方案》，其中规定新成立的监察机关与党的纪律检查机关合署办公。

总的来说，纪律检查机关与监察机关的关系经历了曲折的分立——独设——分立——合署办公的

变化。二者关系的变化主要受到我国党政关系变化的影响，这也直接影响到我国监督体系的设计，因而

纪监关系也构成监察委员会组织法的立法基础。这一现实基础决定了监察委员会组织法存在两种不同

的立法模式。第一种是一体模式，强调监察委员会组织法要适配纪检监察合署办公这一体制现实，兼顾

纪律检查机关的组织规范与监察机关的组织规范；第二种是并立模式，强调监察委员会组织法的独立

性，建立监察机关的组织规范体系。二者各有优势，下文将详细论述。

（二）组织立法的一体模式

组织立法的一体模式对于落实国家机构改革而言有重要价值，也与纪检监察合署办公的实践逻辑

相契合。首先，一体模式的首要价值在于效率，能够落实国家机构改革的“优化协同高效”原则。我国国

家机构组织庞大，机构改革不仅要理顺不同组织之间的分工，更要强化不同组织之间的协同性。只有不

同组织之间相互协调，在此基础上实现功能优化，才能高质量地完成国家任务，提高治理效能。因此，机

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武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

构改革将重点落脚到了优化与协同之上，进而实现高效。这意味着，机构改革要明确与优化不同机构的

职能，强化不同机构之间的配合与联动，避免机构之间产生权责混同、代表性竞争、越权活动、责任缺失

等问题。在我国党政关系的演进中，国家机构与党的机构的关系调整始终以问题为驱动。目前的党政

关系中存在着党政机构重叠、职责交叉等问题，为了解决该问题，理想的方案是实现党的机构与国家机

构协同化，统筹优化机构的职能配置，实现资源整合，其中非常重要的手段就是合署办公与合并设立。

纪委与监委的合署办公正是为了落实国家机构改革的“优化协同高效”原则，二者属于职能相近、目标相

同的反腐败机构，致力于实现党和国家监督体系的全覆盖，二者合署办公能让两大不同主体同时释放监

督作用，形成监督合力。并且，协同本身就意味着“有统有分、有主有次”［3］

，因此也可以区分出二者主次、

详略等配合关系，从而提升监督效能。既然在制度设计上纪检监察合署办公符合机构改革的目标与价

值追求，相应的规范也理应进行调适，尤其是在组织规范上对二者进行同时调整，保障二者的协调性。

其次，一体模式有其现实可能性，契合纪检监察合署办公的现实情况。其一，二者目标一致，均是为

了推进反腐败工作。其二，纪检监察合署办公后，二者在内设机构设置上具有一致性，共享一套内设机

构配置，如中央纪委与国家监委统一设置了一套内设机构。其三，纪委与监委在人员构成上大体一致，

从两套人马向一套人马转变。其四，工作流程上的重叠性与同步性。在工作程序上，针对违纪、违法、职

务犯罪的立案、调查、处置等程序基本同步进行。如在立案阶段，针对同时涉嫌违纪与违法犯罪的案件，

同时进行纪检调查立案与监察调查立案［20］

（P135）。其五，二者职权存在交叉性。监察权包含监督权、调

查权、处置权，纪律检查权涵盖监督权、执纪权、问责权，它们之间基本一一对应，存在较大共性［21］

（P15）。

其六，纪委与监委共同遵循党内法规这一强制性命令。由于遵循共同规则会发生行为趋同，彼此之间具

有关联性，因而会主动保持协调性，能尽可能减少推诿、争权的情况［22］

（P84）。综上，纪委与监委的组织

事项在内容上可能高度重合，若分开立法，有浪费立法资源之嫌，也忽视了合署办公的现实问题。

（三）组织立法的并立模式

组织立法的并立模式亦有其价值基础，实质是贯彻分工负责理念，主要有以下三重分工逻辑：

第一，党的组织法规与国家组织法的分工。党的组织法规属于党内法规，国家组织法属于国家法

律。党规与国法虽然有相交，但并非完全重叠，因而要强调二者的衔接，而非相互替代。党规与国法关

系的认识决定了党的组织法规与国家组织法的属性相异，不能混同。在调整范围上，党的组织法规主要

调整的是党的各级组织，而国家组织法调整的范围包括了立法、行政、司法、监察等国家机关。在内容

上，党的组织法规主要涉及党的组织结构、人员构成、运行机制等，而国家组织法除了前述要素外，还包

括政府间关系、国家机构间关系等［14］

（P32）。在制定主体上，党的组织法规由有权党组织制定，国家组织

法由全国人大或全国人大常委会制定。在制定程序上，党的组织法规遵循党内立规程序，而国家组织法

遵循国家立法程序，如依据《立法法》进行。一体模式下会出现新的规范类型，既规定党的组织，又规定

国家机构，从某种意义上来说兼具国家法律与党内法规的共同调整效果。但这两种规范类型无论是调

整范围，还是制定主体、制定程序等方面均有较大差异，在法理上无法融通。

第二，不同属性权力的分工。诚如有的学者所言，“党组织并不是国家公权力组织系统，我们不能将

党的组织体系与国家公权力组织（各类国家机构）体系不加区别地对待”［23］

（P37）。监察权与纪律检查权

有不同的权力属性。前者的权力根据在于法律，后者的权力根据在于党内法规；前者属于国家权力，后

者属于党的权力；前者以公职人员为调整对象，后者以党员为调整对象。正如制度设计上明确要求：“监

督执纪和监察执法一体推进，统筹运用纪法‘两把尺子’……既坚持执纪必严，又坚持纪法协同。”［24］

制度

设计者明确了监察权与纪律检查权的差异性，否则就不会强调“两把尺子”“一体推进”。此外，监察权涉

及腐败犯罪的调查与处置，涉及留置等限制公民人身自由的强制措施，需要与刑事诉讼法上的人权保障

等原则对接，而纪委不宜直接实施对公民人身自由有所限制的强制措施［25］

（P13），因此纪委与监委很难

说完全受制于同样的组织规范。假若不加区分，按照“权力与程序相匹配”的组织法原理［22］

（P81），权力

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秦前红：论监察委员会组织法

上的混用会导致程序上的混同，进而增加职务犯罪治理的不确定性［26（］ P109）。

第三，党政关系中的分工逻辑。纪检监察合署办公是我国党政关系的表现之一。我国党政关系经

历了从计划经济时期的“党政合一”，到党的十三大提出的“党政分开”，再到新时代的“党政分工”的变迁

过程［27］

（P42）。中华人民共和国成立初期，“党政合一”与计划经济体制相适配。改革开放初期，市场经

济倒逼“党政分开”的党政关系形成，但也引发诸多问题。党的十八大以来，党中央以“党政分工”来概括

新时代的党政关系，认为“在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开”［28］

。无论是党政不分，还是片面

强调党政分开，都可能弱化党的领导作用。新时代党政关系应当在党的领导下实现党政之间的合理分

工，既要确保党政机构在职能上的协调性，又保证在组织结构上的适当分离，如此才能实现党政之间的

高效运转，提高国家治理的整体效能。这里的“分工”与“分开”不同，强调的是党政职能的统合性，而非

差异性［29］

（P39）。纪委与监委虽然在很多方面存在重叠性与同步性，但不意味着二者完全对等，忽视二

者之间的分工与当下党政关系的定位有所出入。

由此可知，前述以合署办公这一逻辑作为一体模式的立论基础存在疑问。纪检监察合署办公不等

于纪检监察合并，一体模式在一定程度上表现出了二者合并的倾向。我国纪委与监委之间的关系经历

了分立——合并——并立的变迁过程。在最初的分立阶段，纪律检查机关的职权重点在于党内监督；监

察部的职权重点在于监督行政机关工作人员的履职情况，二者的区分比较明显。在合并阶段，纪律检查

机关同时行使党内监督权力以及行政监察机关的职权。在并立阶段，并非简单分立，而是融贯了分立与

合并，创造出了新的机构关系。一方面，二者之间相互配合，形成合力，并借助合署办公模式予以固定；

另一方面，二者有序分工。有分工的配合才能避免职权的代表性竞争导致的组织资源浪费、相互推诿等

问题，也避免形成机构负担。当前的制度设计赋予了纪委监督、执纪、问责的职权，亦赋予了监委监督、

调查、处置的职权，它们虽相互对应，但在属性上各自独立。正如学者所言，“合署办公机构的根本特点

在于两类机构所履行的职能具有独立性、对等性，但在工作对象、工作流程方面存在较强关联”［30（］ P20）。

依据前述分析，本文偏向于选择并立模式进行组织立法。前者虽然契合现实，具有较强的效率价

值，但若选择前者，可能引发更大的法理挑战。从前述分析来看，一体模式代表着对效率价值的追求，而

并立模式代表着对秩序价值的追求。但是，并立模式是否就代表着低效？一体模式对高效的追求是否

需要以牺牲法秩序的稳定性为前提？相较而言，后者与法秩序的稳定性相关，是一种较为稳妥与温和的

立法策略。同时，并立模式关注到了监察委员会组织法的独立性，强调了国家法律的独特价值，在此基

础上国家法律与党内法规的价值互构才有可能。但纪检监察合署办公的现实以及腐败治理的效率追求

又不可忽视，因此可以在立法上选择适度化的并立模式。所谓“适度”，就是指既不可在监察委员会组织

法上完全回避合署办公体制，又不可大量地同时规定纪检监察的组织事项，解决的办法是在总则部分予

以关注。事实上，参照已有的监察立法，《监察法实施条例》也是在总则部分对合署办公体制予以回应，

而分则部分仅规范监察活动。

三、监察委员会组织法的体系建构

体系化是法律部门成熟的体现。于立法者而言，其立法活动必须秉持体系思维，受实在法体系约

束。在当下我国已经制定《监察法》《监察法实施条例》《监察官法》等实在法的前提下，不可随意超越或

违反实在法体系进行立法，否则是对制定法的权威性的破坏。同时，体系化是法律本身所追求的科学特

质，基于体系思维制定监察委员会组织法，是保证组织法立法质量的前提。一方面，可以确保监察委员

会组织法的内部价值统一，确保法的安定性；另一方面，可以确保监察委员会组织法的形式一致，降低组

织规范的碎片化程度，减少规范内部的矛盾冲突，确保法秩序统一。监察委员会组织法体系建构的核心

包括建构监察委员会组织法的内部价值体系，搭建监察委员会组织法的形式架构，以及协调监察委员会

组织法与其他规范之间的关系。

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武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

（一）监察委员会组织法的基本原则

建构法律体系，需要同时建构内部体系与外部体系。其中，内部体系对外部体系具有先导性与支撑

性作用。所谓内部体系，是指法体系内部具有统一性的价值整体，具有价值宣誓、价值认同、价值统一等

功能［31］

（P194）。内部体系中最为重要的是法律原则，“其足以作为‘内部’体系之基石，其负有显示并表

达规范基本评价的任务”［32］

（P317）。监察委员会组织法的基本原则包括党的领导原则、依法监察原则、

高效监察原则、民主集中制原则，它们构成了监察委员会组织法的价值体系。

第一，党的领导原则。我国《宪法》第1条明确了党的领导的核心地位。党的领导原则应被设定为监

察委员会组织法的最高原则，这是监察委员会组织与活动的根本原则。对于纪律检查机关与监察机关

而言，坚持党的领导有利于统筹协调党和国家机构的职权配置，实现各方面资源的充分整合，进而构建

集中统一、权威高效的国家监察体系。在监察委员会组织法中贯彻党的领导原则主要有三个方面的要

求：首先，监察委员会组织法需要贯彻党的理论和路线方针政策，不得与党中央的重大决策部署或国家

重大改革方向相悖，如纪检监察合署办公是党领导下的腐败治理领域的重要改革，应当在监察委员会组

织法中予以回应。其次，把坚持党的领导贯彻到监察委员会组织规则之中，如监察委员会的双重领导规

则就是党的领导原则的贯彻。最后，监察委员会组织法需要与党内法规相协调，如制定监察委员会组织

法时不可忽视《中国共产党章程》《中国共产党组织工作条例》等党内法规的约束作用。

第二，依法监察原则。依法监察原则是监察机关活动的基本原则，我国《宪法》第127条规定“监察委

员会依照法律规定独立行使监察权”，这是依法监察原则的宪法根据。依法监察原则内涵丰富，在监察

委员会组织法上进一步表现为“组织法定原则”，即监察机关的组织设置、职权配置、内部组织之间的关

系等必须遵循民主代议机构所制定的法律。我国《宪法》第3条明确规定：“国家行政机关、监察机关、审

判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”监察机关的设置、组成、权力配置等决

定权都归属于民主代议机构，这是民主原则的要求，亦是法治原则的要求。贯彻组织法定原则，首先需

要遵循法律保留原则。我国《宪法》第124条规定：“监察委员会的组织和职权由法律规定。”新修订的《立

法法》同样规定了监察委员会的产生、组织和职权只能由法律规定，且结合《立法法》第118条，监察委员

会的组织事项必须由法律规定或只有经过立法机关的授权才能由被授权机关制定。由此，组织法定原

则的基本内涵包含两个方面：一是在法律有规定的情况下，下位阶的规范只能在法律所规定的组织事项

范围内进行细化；二是在法律没有规定的情况，下位阶的规范只能按照授权范围进行组织事项创制。

第三，高效监察原则。我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作

质量和工作效率，反对官僚主义。”宪法上对国家机关的这一规定构成了高效监察原则的宪法依据。同

样，《监察法》第2条规定：“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”“权威高效”是监察体制

改革的目标，高效原则同样构成监察委员会组织建构的基本原则。在既有的制度设计上表现为：一是整

合不同类型的腐败治理权力，减少腐败治理权力的运作阻力，形成腐败治理合力；二是由统一的监督机

关进行违纪、违法、职务犯罪一体化调查与处置，提高腐败行为查处效率，减少重复调查带来的资源浪

费，实现反腐资源集约化［33］

（P8）。当然，对“高效”的判断具有高度主观性，因此较为客观化的方式是以

监察任务为参照。因为宪法上关于组织的精简与效率原则，一方面是指组织设置上的精简、精干，另一

方面就是指组织与职权配置时的“工作需要”与“必要性”考量［34］

（P176）。由此，监察组织的设置、职权的

配置等要考虑是否适配监察任务的需要，确保组织构造与监察任务的协调性。可以说，高效监察原则是

监察组织建构的另一条主线，影响组织的设置、内部运作、财政配置、人员构成等。例如，在监察组织的

财政安排上，并非“一刀切”的方式简单依据监察组织的层级或规模进行财政分配，要考虑监察任务的个

性化要求。又如，在监察组织的运作上，传统的以命令执行为基础的组织运作模式虽然保障了监察机关

内部上下层级的统一性，但也导致了下级机关工作的被动性与消极性。若强调高效监察，监察组织的运

作要向对特定监察任务负责的整体性控制转型，以组织是否妥当完成监察任务为标准［35］

（P35）。当然，

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秦前红：论监察委员会组织法

法治与改革之间总是存在张力，而改革的动力往往来自“高效”这一价值诉求。因此，高效监察原则所带

来的变革诉求如何与依法监察原则所强调的稳定性要求相协调就显得尤为重要。关键是要在法治所设

定的框架之内促进监察任务更好地实现。例如，对于组织法上暂时只能进行概括性规定的事项，实践中

的相关创新是否能够通过合法性检视，一方面需要在概括性规定的文义与目的的射程范围之内予以判

断；另一方面需要证明组织结构的调整或配置等能够促进监察任务的实现，将高效监察原则作为合法性

判断的扩展。当然，监察任务的考量不能游离于法律体系之外，应是法律体系中能够寻找到并予以确认

的监察任务，这避免了以泛化的监察任务为借口随意设置和变更监察组织的设置。当前，不少地方的监

察派出组织创新，如构建“乡镇纪检监察工作协作联动区+派出监察室+村级廉情监督员”的三级联动监

督网络［36（］ P19），均可通过高效监察原则加以检视。

第四，民主集中制原则。依据《宪法》第3条以及《中国共产党章程》第4条之规定，民主集中制原则

既是党的根本组织原则，又是国家机构的组织原则。在纪检监察合署办公的背景下，民主集中制原则具

有先天的双重契合性，因此监察委员会组织法的制定必须遵循这一原则。贯彻民主集中制原则有助于

“促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣

肘、内耗严重的现象”［37］

。民主集中制原则同时反对专断主义与分散主义，既强调民主对集中的制约与

支撑，又强调执行上的正确集中，确保民主得以实现。民主集中制原则包含三重教义，包括民主监督原

则、机构效能原则、机构耦合原则，这三项子原则在监察委员会的组织立法中应当予以贯彻［22］

（P75）。其

中，机构效能原则强调国家机关应当在自身角色定位范围内实现有效治理与高效治理，与前述的高效监

察原则相似；机构耦合原则强调国家机关之间应当分工合作，既需要依据不同的功能属性进行分工，又

需要基于共同目标相互配合，从而形成治理合力。

（二）监察委员会组织法的形式架构

监察委员会组织法体系建构的重要方式是基于一定的内在逻辑将监察委员会组织法上的各项概

念、规则、制度加以组织与编排。因此，需要合理设置监察委员会组织法的形式架构，从而容纳组织法上

的各项概念、规则以及制度。考察相关组织法架构，《检察院组织法》的体例架构包括“总则——人民检

察院的设置和职权——人民检察院的办案组织——人民检察院的人员组成——人民检察院行使职权的

保障”，《法院组织法》的体例架构包括“总则——人民法院的设置和职权——人民法院的审判组织——

人民法院的人员组成——人民法院行使职权的保障”。由此，监察委员会组织法的基本架构可以进行如

下设置：

第一，设定监察委员会组织法的总则。总则部分的内容主要采取“提取公因式”的方法，规定组织法

中具有共性的事项。其一，总则部分需要明确监察委员会组织法的立法目的。立法目的是组织法建构

的核心，能够明确一部法律的功能定位。根据前述分析，组织法的功能一方面是规范组织设置，另一方

面是保障组织履职，因此监察委员会组织法应当建构双重立法目的，即规范监察委员会的设置、组织和

职权，保障监察委员会依法履行职责。其二，总则部分需要规定监察委员会组织法的基本原则，如《检察

院组织法》《法院组织法》中均设定了基本原则。关于监察委员会组织法的基本原则设置，前述已有分

析，此处不再赘述。其三，规定监察委员会的性质与任务，如《检察院组织法》明确了人民检察院是国家

的法律监督机关，《法院组织法》明确了人民法院是国家的审判机关。监察委员会组织法中关于监察委

员会的性质与任务的规定需要与《监察法》中关于监察委员会的性质与任务的规定相衔接。其四，建构

监察责任制，如《检察院组织法》《法院组织法》均建构了司法责任制，目的在于规范司法权运作。监察责

任制的规范基础在于《监察法》中明确规定了监察机关及其工作人员的法律责任。当下，《刑法》与《监察

法》在衔接上的一大难点正是监察机关和监察人员实施的职务犯罪行为是否能够得到有效追诉，承担相

应法律责任。除了个别罪名中“国家机关”或“国家机关工作人员”这一犯罪主体可以在解释的射程中涵

盖“监察机关”与“监察人员”，其他罪名（如刑讯逼供罪、暴力取证罪等）都难以涵盖“监察机关”与“监察

·193·

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

人员”［38］

（P149）。因此，可以通过监察责任制补强，明确监察机关和监察人员的法律责任。其五，对监察

机关的内部关系与外部关系作总则性规定，包括上下级监察机关之间的关系、监察与人大监督的关系、

监察机关与群众监督之间的关系等。其六，对纪检监察合署办公的一般性内容进行规定，与《监察法实

施条例》相衔接，但需要进一步具体化，规定合署办公的原则、工作方式、责任分配等。

第二，明确监察委员会的设置与职权。首先，明确国家监察委员会的构成以及各级监察委员会的构

成。其次，明确国家监察委员会、地方各级监察委员会、各级监察委员会的派驻与派出监察机构、监察专

员的职权配置，且需要与《监察法》《监察法实施条例》中关于监察管辖的规则相协调。同时，职权配置建

立在理顺关系的基础之上，因此需要理顺监察机关内部不同主体之间的关系。再次，规定各级监察委员

会的内设部门，并明确内设部门的设置标准，避免各地内设部门的过大差异化与膨胀化，如《检察院组织

法》与《法院组织法》中将这一标准概括为“根据工作需要”。当然，无论是职权配置还是组织设置都涉及

在立法的明确性与概括性之间的选择。比较合理的方式是，对于仍然处于改革变动中的内容可以采用

概括主义的规定方式，设定基本框架；对于已经成熟、适合统一规定的内容，可以采取列举主义的规定方

式，尽量具体化，但仍可通过兜底条款的设置预留改革接口。此外，从纵向来看，越是上一层级的组织规

范可越概括化，为组织运作预留作为空间；越是下一层级的组织规范可越具体化，这样才更具有可操作

性，符合基层实践需求。

第三，明确监察委员会的办案组织架构。首先，与《监察法实施条例》第五章相衔接，明确各级监察

委员会在监督、线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置、反腐败国际合作等阶段的办案组织（部门）

及其组成与职能。其次，对监察委员会的派出机构、派驻机构、监察专员进行规定，且与《纪检监察机关

派驻机构工作规则》的相关内容相衔接，规定领导体制、组织设置、工作职责、管理监督等内容。

第四，明确监察委员会的人员构成。首先，明确各级监察委员会的人员构成，包括主任、副主任、委

员等。其次，明确各级监察委员会构成人员的人员数额规则、任职资格、任命程序、任期、职责等。复次，

明确规定监察官的权利与职责、选用条件、选用方式、任免规则、管理规则、考核规则、惩戒规则、监督规

则等，且需要与《监察官法》相衔接。最后，规定监察官之外的监察委员会构成人员的权责、选用条件与

方式、管理与考核规则等。需要注意的是，无论是监察委员会的办案组织设置还是人员构成，都需要关

注现实诉求与编制容量，尤其是要考虑基层监察的实际需要，关照基层监察组织工作力量的弱势性。例

如，乡镇（街道）纪（工）委表面上人员构成完整，但其组成委员多数并非专职，书记与副书记虽在名义上

是专职，但实际上兼任较多其他工作［39（］ P62）。

第五，明确监察委员会行使职权的保障机制。首先，我国《宪法》规定了监察机关依法独立行使职

权，因此保障监察委员会行使职权首先要保障监察机关及其工作人员能够依法独立行使职权，如需要建

立干预、插手、过问案件的记录报告制度。其次，监察委员会行使职权的保障离不开外部主体的配合与

支持，正如《监察法》第4条规定：“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的

要求依法予以协助。”在制度设计上，需要理顺监察机关与外部机关之间的合作、配合、制约、协助、委托

等关系。复次，为监察委员会构成人员提供必要的职业保障，如建构培训制度、规范人员编制的专项管

理等。最后，为监察委员会行使职权提供必要的物质保障，明确不同层级监察组织的办公场所设置规

则、财政预算配置规则、信息化建设要求等，使各级监察组织能够依法获得充足的物质支持。例如，当前

基层监察组织存在明显的办公场所缺失、装备不足等问题，包括未建立符合标准的谈话室、信访接待

室［39］

（P63）。监察委员会组织法的制定就有望倒逼这一问题的解决。此外，物质保障规则还涉及纪检监

察合署办公后党政部门在预算配置、办公场所设置上的协调问题，避免资源浪费。

（三）监察委员会组织法的外部协调

要实现监察委员会组织法的体系化，需要重视其与外部规范之间的协调性，从而实现法制统一。依

据我国《宪法》第5条之规定，“维护社会主义法制的统一”是各国家机关的宪法义务，自然包括立法机关。

·194·

秦前红：论监察委员会组织法

我国《立法法》第5条同样规定，“立法应当……维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。具体而言，监察

委员会组织法的外部协调首先需要与实在法体系相协调，这与“依法立法”这一我国立法活动的基本原

则相契合。“依法立法”原则中的“法”不仅指向了《立法法》，要求立法活动严格依照法定的权限和程序进

行，还指向了现行法体系的约束。据此，监察委员会组织法的制定应当与既有的实在法相协调，包括与

《监察法》《监察法官》《公职人员政务处分法》《监察法实施条例》等监察领域的法律法规相协调，以及《刑

事诉讼法》等部门法相协调。例如，监察委员会组织法需要规定监察机关组成人员的有关事项，其中涉

及的监察官任免、考核等事项会同《监察官法》相交叉，因此二者需要保持协调，避免出现冲突。

其次，监察委员会组织法还需要与党内法规相协调。我国《立法法》第3条规定，立法应当坚持中国

共产党领导，以推进中国特色社会主义法治体系建设为目标。一方面，立法坚持党的领导，除了在立法

过程中坚持党领导立法，还包括推进党内法规与国家法律相协调，不仅要把部分党内法规转换为国家法

律，进而贯彻党的领导，还需要在立法环节主动与党内法规保持协调。另一方面，立法的目标在于推进

中国特色社会主义法治体系建设，而中国特色社会主义法治体系既包括国家法律体系，又包括党内法规

体系，因此要以宪法为根本规范依据处理好两套体系的协调性［40］

（P71）。此外，由于纪检监察合署办公，

监察机关既需要遵守国家法律，又需要遵守党内法规，因此监察委员会组织法立法时不可忽视党内法规

的影响。例如，监察委员会组织法需要对合署办公体制进行规定，而其中所涉及的纪律检查机关的规

定，如领导体制、组成、职责等内容均需要受到相关党内法规的约束。

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Research on Organization Law of Supervision Commission

Qin Qianhong（Wuhan University）

Abstract The formulation of the organization law of supervision commission is an important measure

to promote the supervision of the rule of law in accordance with the essential principle of \"Constitution and

the law above everything else\", which helps to \"lock power into the cage of the system\" and to improve the

anti-corruption effectiveness of the supervisory organs by optimizing the supervision law system and straight‐

en out the relationship between Party Constitution and Regulations and national laws. Based on the legislative

foundation of discipline inspection commission and supervision commission working as one office, there are

two choices in the formulation of the organization law of supervision commission: \"integrated model\" and

\"parallel model\", both of which have their own advantages. Based on the current positioning of the relation‐

ship between the Party and the government as well as the practical needs of the construction of the rule of

law, it is more appropriate to choose a moderate \"parallel model\". The organization law of supervision com‐

mission needs to be formulated from a system perspective, which is the requirement of scientific legislation

and the construction of supervision law system. On the one hand, it is necessary to construct the internal sys‐

tem of the organization law of supervision commission, including the four basic principles of Party leader‐

ship, democratic centralism, supervision according to law and efficient supervision. On the other hand, it is

necessary to set up the formal structure of the organization law of supervision commission, so as to construct

the external system of the organization law of supervision commission. At the same time, the organization

law of supervision commission also needs to be coordinated with external norms, so as to achieve legal unity.

Key words organization law of supervision commission; supervision of the rule of law; joint office of

discipline inspection and supervision; systematization; reform of the national supervision system

■ 收稿日期 2023-07-12

■ 作者简介 秦前红，法学博士，武汉大学法学院教授、博士生导师；湖北 武汉 430072。

■ 责任编辑 李 媛

·196·

第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 197~204

村级治理现代化与治理有效

贺雪峰

摘 要 近几年全国农村基层治理发生了翻天覆地的变化，其突出表现是，不仅东部沿

海发达地区农村村级治理正规化和规范化了，而且中西部农业型农村地区村级治理也开始

正规化和规范化。村级治理正规化的原因，一是国家资源下乡，二是受到国家治理现代化的

驱动，尤其受到国家治理体系现代化的驱动。村级治理的特殊性在于，作为最基层行政建

制，村级治理直接面对群众且基层治理事务细小琐碎、不规范不标准。正规化和规范化的村

级治理体系片面追求治理精细化，过度强调精准治理，往往缺少面对群众和基层治理事务所

需要的灵活性，出现了普遍的形式主义，导致基层治理无效。在当前时期，村级治理现代化

的重点不应该是精细化和精准治理，而应该是治理有效。

关键词 村级治理现代化；群众工作；科层制；简约治理；乡村治理；基层治理

中图分类号 C91 文献标识码 A 文章编号 1672-7320（2023）06-0197-08

基金项目 国家社会科学基金重大项目（22&ZD173）

村级治理是十分特殊的一个治理层次。国家治理体系与治理能力现代化，显然也是包括基层治理

体系与治理能力现代化的。不过，村一级并非国家正式权力体系的组成部分，而只是最基层的行政建

制。村一级实行村民自治，村干部并非国家干部，且村级治理的主要对象是群众，村干部的主要工作是

做群众工作，为群众提供面对面的服务，村级治理现代化因此就具有与国家其他层次治理现代化相当不

同的内容。

从层级来看，国家治理包括从中央到省市自治区，再到地市、县、乡镇、村的六个层级，其中从中央到

乡镇都是国家正式行政体系，有正式的公务员编制和国家规定的行政权力。村一级不在国家行政体系

之内，是自治性群众组织，直接接触群众。村级治理因此就要完成两个基本功能：一是作为基层行政建

制，村一级需要协助完成自上而下安排的各种任务，二是回应群众需求。不同时期、不同地区以及不同

群众的诉求都是不同的。群众需求往往细小琐碎且复杂多样，很难做到标准化，村级治理因此必须有灵

活性和自主权。

本质上讲，自上而下行政体系安排到村一级的任务，也是要回应群众需求，解决群众“急难愁盼”的

问题，因此与村级治理要回应群众需求的功能是统一的。尤其是当前时期，随着越来越多国家资源下

乡，国家不再从农村汲取资源，而着力让人民群众增加获得感，满足人民群众追求幸福生活的美好愿望。

不同点就是，国家不放心村级组织，为村级组织制定了比较具体的行为规范与标准，要对村级组织进行

比较严密的监督，从而将村级治理纳入自上而下的国家行政体系的闭环：村级治理任务由上级布置，工

作由上级考核，待遇由上级发放，治理资源由上级配备。为了更好地对村级治理进行考核，以及为了更

好地监督村级治理，上级就会为村级治理提供标准、规范与程序，就会介入村级治理的细节问题之中。

村级治理也就必须程序规范、办事留痕。一旦村级治理纳入自上而下国家行政体系的闭环，村级治理中

出现的任何过失，上级尤其是乡镇就有责任，乡镇为了避责就会想方设法对村级治理提出更为细致、更

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.018

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2023 年第 6 期

加广泛、更防小概率事件的要求，以及在更多可能并不重要的事项上提出更高要求。在村级治理出现问

题时，上级就可以说并非自己指导不力，而是村级贯彻落实不力，从而避责。在自上而下、事无巨细、繁

复无比的任务压力下，村级组织疲于奔命，将全部时间精力用于应付上级要求，而无力回应本村群众需

求，从而出现了悬浮的内卷［1］

。

问题是，村一级治理组织是接触群众的，全国不同地区村级情况千差万别，群众情况更是无比复杂。

在村庄这个熟人社会做群众工作，仅靠标准程序和规范是不够的，一件事情做得好不好，关键在于是什

么人通过什么方式做什么样的工作，是要具体问题具体分析、具体情况具体处理的，是要面对面做群众

工作的，是要将主要精力与时间用在回应群众特殊的细小琐碎且千差万别的需求上的。这样一来，自上

而下对村级治理的详尽要求，造成村级治理中普遍出现悬浮型内卷，村级治理就无法回应群众要求，造

成了村级治理的无效。也就是说，更多国家资源投入村级治理及对村级治理的更高要求，却可能造成村

级治理的普遍无效。

这就提出了一个重要问题，即在当前村级治理现代化语境下，村级治理应当向哪里去？村级治理现

代化到底应该怎么走？本文拟讨论这个问题。

一、取消农业税前的村级治理

在取消农业税前，国家从农村汲取资源，收取税费，主要工作有两项，谓之“天下第一难”的工作，即

“收粮派款、刮宫引产”，村干部的主要工作则是协助上级完成任务和维护村庄基本生产生活秩序。也就

是说，村干部是一身两任的，既是上级政府的代理人，又是村民的当家人。上级要求村干部完成各种国

家任务，其中最典型的就是协税。因为国家能力是有限的，国家很难为村民提供完善的公共服务，村民

需要通过自治的办法组织起来，内生供给村庄公共品。作为当家人，村干部必须回应村民生产生活需

求，不仅要组织筹资筹劳，而且要形成决定，执行落实，进行建设。维持生产生活秩序的过程中必然会伴

有如何凝聚共识、少数服从多数、应对钉子户等各种困难。能创造性解决困难的村干部就可以保障村庄

基本生产生活秩序，就是群体信任、上级放心的好干部。不能保障基本秩序，这样的村干部就当不下去，

就要通过选举或组织整顿产生新的能回应群众诉求、保障基本生产生活秩序的村干部。

无论村干部是由村民选举出来的还是由上级任命的，村干部都必须回应村民的诉求，保证村庄基本

生产生活秩序。国家对村干部的要求，除完成相对有限的国家任务以外，给了村干部很大的自由，村干

部可以结合村庄实际情况进行治理。村民自治是相对独立于国家治理的领域，每个地区的村级治理都

具有本地特色，也往往结合了本地实际。

取消农业税前，村干部是不脱产干部，可领取误工补贴。即当村干部误工，就按工分给予补贴，村务

工作以外的时间依然进行农业生产。在20世纪八九十年代，每个农户都有承包地，农户收入主要来自土

地收入。村干部农忙时务农，保证了家庭农业收入，农闲时处理村务，有误工补贴。所以，村干部家庭收

入就比一般农户多出误工补贴，村干部家庭就成为村庄内收入比较高的群体，因此也就有人愿意当村

干部。

进入20世纪90年代后期，越来越多农村青壮年进城务工，一般农户家庭就形成了“老年父母留守务

农+年轻子女进城务工”的家计模式。村干部家庭则因为当村干部，无法进城务工，家庭收入中的“务农

收入+误工补贴”就远低于一般农户家庭收入中的“务农收入+务工收工”，因为务工收入要远高于误工补

贴，村干部家庭收入就反过来不如一般农户。这样一来，年富力强的村庄精英就不愿意再当村干部。

随着越来越多农村青壮年进城，他们让渡出越来越多之前的农村获利机会，一些不愿进城或无法进

城的青壮年农民想方设法争取这些获利机会，从而扩大了家庭经营规模，增加了家庭收入来源，以至于

即使在农村，也可以获得不低于进城务工的收入水平。这种通过俘获进城农民让渡出的获利机会来增

收的年富力强的留守农民，成了村庄中的“中坚农民”，因为“中坚农民”从村庄中获得了有保障的收入来

·198·

贺雪峰：村级治理现代化与治理有效

源，他们的生产与生活都在村庄，他们就是最佳村干部后备力量。因为“中坚农民”生产生活都在村庄，

他们的利益也就都在村庄，对村庄熟悉，与村庄利益连接紧密，他们也就很愿意担任村组干部，或者村民

代表。“中坚农民”担任村组干部的前提是不脱产，即他们必须依靠经营收入才能具备担任村干部的经济

前提。

二、东部沿海发达地区的村级治理

以长三角和珠三角为代表的沿海发达地区农村，早在20世纪末就已经实现了乡村工业化，虽然建制

仍然是农村，实际上这些农村地区要么已经完成工业化，要么具有发展第二、三产业的便利，在区位上与

城市无异，可以称之为沿海城市经济带的内在组成部分。就是说，东部沿海发达地区的农村，虽然建制

上仍然保留了县乡村，实际上其经济活动、社会结构以及治理模式均与城市无异。

从就业上看，沿海城市经济带绝大多数农民都已进入第二、三产业就业，发达的区域经济为当地农

民提供了大量家门口的就业机会。绝大多数农户家庭不再种田，且不再将土地作为基本保障与退路。

乡村工业化后，家门口的就业机会，堪比城市的基础设施，村庄内的密集经济活动，使村集体土地变得值

钱，村集体通过出租土地或物业，获得大量集体租金收入。苏州规定，凡是集体经济收入低于400万元/

年的即为集体经济薄弱村，珠三角地区村集体收入过亿元的情况也很普遍。

密集的经济活动、大量外来人口、集体经济收入以及复杂的社会关系，使得沿海发达地区有必要建

立一套与之匹配的现代村级治理制度，其中主要方面包括村级组织正规化、村干部职业化、村级管理规

范化。显然，对于东部沿海发达地区来讲，村级治理正规化源自两方面原因：一是村级经济密集，村集体

有了比较丰厚的收入，能够支撑起高成本的村级治理，二是村庄治理本身繁复，需要有更加专业的治理

队伍和与之匹配的治理制度。比如，流动人口管理催生了网格管理和治安巡逻，村级治理事务的复杂化

要求村干部职业化，且村一级可能要建立起科层组织与提供必要的窗口服务，流动人口还使得村庄治理

变得更加规范。村集体收入也有能力为村干部专职化提供收入保障，等等。

因为村庄第二、三产业的发展，土地非农使用带来的增值收益、外来人口流入，村庄治理变得远比过

去复杂，也就对村级治理提出了新要求，村级治理因此发生调整，调整内容包括村干部职业化、村级治理

规范化、各种治理新技术的发明与推广，等等。总之，村级治理现代化了。

三、资源下乡背景下中西部地区村级治理行政化

与东部沿海发达地区农村工业化和就地城市化带来经济密集、人口流入不同，进入21世纪以来，尤

其取消农业税以来，中西部地区农村发生了相反方面的巨大变化，主要表现是中西部地区绝大多数农村

农民开始了不可逆且快速的城市化进程。

农民刚开始进城，只是因为农村出现了大量剩余劳动力，他们进城获取务工的机会，却将务工收入

返回农村。很快，农村开始了快速城市化进程，经济条件好的家庭到城市买房，青壮年劳动力到城市务

工经商，中西部地区农村出现了普遍的空心化和老龄化。农村经济变得更加简单，人口更少，村级治理

复杂性降低了。中西部农村存在的最大问题是，随着经济条件好的家庭的进城和青壮年农民进城，村庄

精英大幅度减少，村干部选人用人空间变得狭窄。

在农民进城的同时，国家陆续实施社会主义新农村建设、精准扶贫和乡村振兴等战略，国家向农村

投入越来越多的资源。到目前，国家每年用于“三农”的财政资源已超2万亿元。资源下乡对村级治理产

生了两个方面的影响：第一，资源下乡必然也是国家权力和国家意志的下乡。国家下乡资源用在什么方

面、怎样用、如何监管，都要由国家说了算。随着资源下乡的是标准下乡、规范下乡和程序下乡，以及监

督检查下乡。取消农业税前，村级治理主要是完成国家下达的有限的任务，村庄有很强的自主性，主要

是回应群众诉求。在资源下乡的背景下，村级治理主要是按国家标准、程序和规范完成上级安排的任

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