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广东三旧改造（城市更新）研究动态（2023 年第 10 期 总第21 期）广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会 2023 年11 月30日动态述评11 月份三旧改造（城市更新）动态主要有以下几个特征：一是政策融合支持城市更新，如自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023 版）》。二是多地全面推进土地资源高效利用，如上海市发布修订后的《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》、四川省发布《四川省开发区发展规划（2023—2027 年）》、广东省发布《广东省国有建设用地使用权交易市场管理规定》。三是我省积极稳步推进城中村改造，如广东省发布《广东省进一步提振和扩大消费的若干措施》支持广州、深圳等超大特大城市积极稳步推进城中村改造，广州市发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》。

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内容速览一、国内政策动态

1．自然资源部加强规划与土地政策融合支持城市更新2．上海市全面推进土地资源高质量利用3．四川省优化土地利用推动开发区发展二、省内政策动态

4．广东省规范国有建设用地交易行为推动存量建设用地高效利用5．广东省支持广州、深圳等超大特大城市积极稳步推进城中村改造6．广州市规范建筑工程容积率计算标准鼓励土地节约集约利用7．广州市城中村改造条例草案修改稿公开征求意见8．深圳市发布拆除重建类城市更新项目历史用地处置规定三、湾区项目动态：11 月份大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态 258 个，涉及项目动态面积2710.9 公顷四、经验借鉴：台湾城市更新的更新方式与政策工具五、行业呼声：建议城中村改造要做好新旧政策衔接；加强顶层设计支撑和部门协同联动，健全存量资源转换利用机制

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一、国内政策动态1.自然资源部加强规划与土地政策融合支持城市更新。自然资源部办公厅 11 月 10 日印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023 版）》，提出：一是将城市更新要求融入国土空间规划体系。国土空间总体规划应提出城市更新的规划目标、实施策略、阶段工作重点以及相关规划管控和引导要求，各地应明确近期重点推进的城市更新区域和重大更新项目，拟定近期城市更新任务清单，并纳入总体规划的近期行动计划。二是完善城市更新支撑保障的政策工具。强调应结合城市更新的需要和具体情况，积极探索适应城市更新特点的、差异化的规划和土地政策，如优化规划管控工具、丰富土地配置方式、细化土地使用年限和年期、实施差别化税费计收、优化地价计收规则、保障主体权益等，充分激发多元主体的更新意愿，鼓励建立城市更新的多元合作模式，以国土空间规划为依据协同推动城市更新实施。（来源：自然资源部官网 11 月 21 日）

2.上海市全面推进土地资源高质量利用。上海市人民政府 10 月 24 日印发修订后的《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》，提出：一是突出“以减定增”，确保建设用地流量。大力推进城镇开发边界外低效建设用地减量化，盘活批而未供土地的用地指标，完善用地指标管理，

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依靠减量化和低效盘活产生的建设用地流量有效保障发展；稳步推进土地储备，优先储备存量低效用地。二是完善城市更新实施机制。强调分类施策，加快推进“两旧一村”改造，通过全面开发、多方引入社会资本，贯通资源、资信、资产、资金全流程，最大程度激发市场活力和各方参与城市更新的积极性。三是完善低效用地再开发的工作体系。建立“规划－计划－实施”低效用地再开发的工作体系,从规划土地、政策激励、利益平衡等方面,探索创新低效用地再开发政策体系。建立土地利用综合绩效评估制度，准确识别低效用地，形成低效用地提质、转型、减量、更新、收储等多路径联动统筹的处置路径。对低效产业用地，在技术改造、能源价格、生态环境、财税信贷、用地保障、信用管理等方面实施差别化政策。探索零星低效用地通过整合、置换等方式实现成片改造。加强国企减量、更新、收储、保留实施路径的统筹联动，推动国企制定低效用地处置计划并率先实施。严格闲置土地处置。（来源：上海市政府官网11 月20 日）3.四川省优化土地利用推动开发区发展。四川省人民政府办公厅 11 月 17 日印发《四川省开发区发展规划（2023—2027 年）》，提出：一是推进土地复合利用。规范有序实施不同产业用地类型合理转换，推动存量工业用地复合改造；推进开发区建设用地使用权分层管理，整体或分别设立地上、地表和地下建设用地使用权，统筹开发土地空间；支持

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开发区根据产业发展和企业需求建设和运营多层厂房，引导生产、研发、设计、经营多功能复合利用。二是盘活存量土地资源。健全开发区用地增存挂钩机制，鼓励盘活存量建设用地；整合利用批而未供零星土地，综合采取行政、经济、法律等措施处理闲置土地；鼓励开发区牵头通过资产重组、合作开发、出租转租再利用、技术改造升级、司法处置等方式予以盘活、提升土地利用效率。三是完善节约集约用地评价机制，加强激励约束机制建设。扩大评价结果运用范围，推动实施差别化政策措施，将土地评价结果作为开发区考核、扩区、调位、升级、退出及批准土地征收成片开发方案的重要依据。（来源：四川省政府官网11 月25 日）二、省内政策动态4.广东省规范国有建设用地交易行为推动存量建设用地高效利用。广东省人民政府11 月13 日发布《广东省国有建设用地使用权交易市场管理规定》，推动以市场化方式盘活存量用地。一是为解决投资额未到25%不得转让，但不转让又无法实现开发利用，进一步导致土地闲置的难题，《管理规定》明确未完成开发投资总额25%的房屋建设工程，可以依法办理不动产转移预告登记，待投资开发达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续。二是明确同一国有建设用

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地使用权人在国有建设用地具备独立宗地条件和符合国土空间规划的情况下，可以分割、合并国有建设用地使用权，为解决存量国有建设用地“用而未尽”以及“碎片化”问题提供了新路径。（来源：广东省政府官网11 月13 日）5.广东省支持广州、深圳等超大特大城市积极稳步推进城中村改造。广东省人民政府办公厅11 月13 日发布《广东省进一步提振和扩大消费的若干措施》，提出：一是扩大保障性住房供给。支持企事业单位利用自有空闲土地建设保障性租赁住房。鼓励机关事业单位、国有企业等单位将符合安全要求的现有物业改造为保障性租赁住房。简化利用存量土地和房屋改建保障性租赁住房调整规划的手续。支持广州、深圳结合城中村改造规模化建设保障性租赁住房。二是支持广州、深圳、佛山、东莞等超大特大城市积极稳步推进城中村改造。（来源：广东省政府官网11 月24 日）6.广州市规范建筑工程容积率计算标准鼓励土地节约集约利用。广州市规划和自然资源局11 月9 日印发《广州市建筑工程容积率计算办法》，对《广州市规划管理容积率指标计算办法》（穗国土规划规字﹝2018﹞9 号）进行修订，提出：一是鼓励工业用地节约集约利用，推广“工业上楼”，促进产业聚集。对于非单层工业厂房，根据“工业上楼”功能复合的空间特点，提出分层的层高基准值控制。二是鼓励大型商业地下空间综合、系统开发，集约节约利用城市空间

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资源，对于集中大型商业综合体建筑的地下部分，取消原6.7米的层高基准值要求，按其水平投影面积计算容积率建筑面积。三是延续历史文脉，促进历史建筑合理利用。与文物建筑、历史建筑、传统风貌建筑、工业遗产建筑相关的规定做好衔接，对符合规定的免于计入容积率。（来源：广州市规划和自然资源局官网 11 月 9 日）7.广州市城中村改造条例草案修改稿公开征求意见。广州市人大常委会 11 月 22 日发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》，向社会公开征求意见，拟提出：一是明确城中村改造的三种方式，包括拆除新建、整治提升、拆整结合。二是纳入城中村改造计划的项目，经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的，方可启动改造。三是城中村产业升级应先承接再疏解。统筹考虑产业规划和产业发展需求，先行安排产业转移承接园区，有序疏解城中村集聚产业，坚持异地迁移与就地改造相结合，保障产业用地需求或者配置一定比例的产业用房。四是城中村改造应先行安排安置房项目供地和建设，确保安置房在合理工期内建成，安置房品质不得低于商品住房水平。五是征地补偿安置方案需“双三分之二”同意。集体土地征地补偿方案需听取被征收土地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见，并经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三

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分之二以上村民同意。六是依法作出征收补偿安置决定。对个别未达成征地补偿安置协议的，由区政府在征收土地公告期满后依法作出征收补偿安置决定。（来源：广州市人大官网 11 月 22 日）

8.深圳市发布拆除重建类城市更新项目历史用地处置规定。深圳市规划和自然资源局11 月13 日发布《深圳市拆除重建类城市更新单元土地信息核查及历史用地处置规定》，对《深圳市拆除重建类城市更新单元土地信息核查及历史用地处置规定》（深规土规〔2018〕15 号）进行简易修改，其主要内容有：一是明确可纳入历史用地的处置范围。城市更新单元拆除范围内未签订征（转）地协议或已签订征（转）地协议但土地或者建筑物未作补偿，且用地行为发生在 2009 年 12 月 31 日之前，用地手续不完善的建成区,可纳入历史用地处置范围。二是明确历史用地处置中交由继受单位进行城市更新的用地比例。区分一般更新单元与重点更新单元，其合法用地比例不同，交由继受单位进行城市更新的用地比例也不同。在交由继受单位进行城市更新的土地中，应将不少于 15%的土地无偿移交政府。移交政府土地优先用于建设城市基础设施、公共服务设施、城市公共利益项目等。（来源：深圳市城市更新和土地整备局官网11 月16日）

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三、湾区项目动态10 月 30 日至 11 月 26 日，大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态258 个，涉及项目动态面积2710.9 公顷。其中，深圳、广州发布的项目动态数量较多，深圳发布 105 个项目动态，广州发布64 个项目动态，珠海、惠州、江门、肇庆项目动态数量较少。图 1 大湾区九市项目动态数量和面积备注：

1.项目动态数据均为项目新增及取得新进展的次数，非项目数量。项目动态信息来源于各政府与各职能部门官方平台公开的公示、公告、通知及新闻报道，部分非公开信息不在统计范围内。

2.统计时间段为 10 月 30 日至 11 月 26 日（按周统计），数据来源于《广东省三旧改造行业周报第 174-177 期》。

3.为避免重复，以下统计图表注释与上述标准一致。

第10图2大湾区九市

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市项目动态数量（个）

第11图3大湾区九市项

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项目动态用地面积（公顷）

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四、经验借鉴本期介绍台湾城市更新的更新方式与政策工具。1.都市更新方式

台湾都市更新包括重建、整建与维护三种处理方式。重建主要实施在建筑物全部恶化的区域，施行方式为拆除整个建筑物，并将该地块合并至邻近地域统筹规划使用，该方式被认为会破坏都市原有的发展纹理与历史脉络，是都市更新处理方式中最为激进的一种。整建则适用于建筑结构尚可的老旧建筑，或者是因维护不当而导致周边环境恶化的区域，它以修理、改造和设备改善等方法，祛除导致不良化的原因。维护方式施行于建筑较为健全，并保持良好状态的区域和建筑物。在以上三种更新方式中，重建涉及产权的交易与再分配最多；相比较下，整建和维护是两种较为缓和的都市更新处理方式，耗费资金较少，且对都市纹理的破坏较小。《都市更新条例》明确规定，对于都市更新究竟应采取哪种处理方式更为妥当，需视更新区域的土地使用、建筑物及公共服务设施的状况，再做综合性的判断，决定处理方式，或采取三种中的一种，或其中两种，或是三种方式皆运用，需视实际情况而定。

2.政策工具

（1）容积奖励政策

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《都市更新条例》规定，“经政府制定额外提供之公益设施，其产权无偿登记为公有者，除不计入容积外，并得适当增加其建筑容积”。这一规定在台湾都市更新中起到了刺激民间参与积极性的重要诱因作用。“更新后提供社区使用之公益设施，该公益设施之楼地板面积不予计算容积”。这意味着，在单位面积土地上建筑物容积总量不变的情况下，新建后地区划出的公共空间不占用容积，即居民在更新重建中提供公共空间时不损失建筑面积，是政府为民间提供公共设施的基本法律保障。

（2）违建补偿政策

针对早在容积管制的法规实施之前就已经存在的超高建筑、违章建筑等遗留问题，经过拍照留存存档证明后，可以认定为“旧违建”，依据法不溯及既往的原则不再追究。但这些建筑大都面临老旧危险，因此成为都市更新的重点，主要参考违章建筑建设时间与面积大小发放拆迁处理费，且最多可给予 20%的容积奖励。（3）税费减免政策

台湾政府通过减免地价税、房屋税、土地增值税、契税等项目，减轻土地所有权人应缴纳税负担。其中，《都市更新条例》明确，下列情况可减免税捐：一是更新期间土地无法使用者免征地价税，其仍可继续使用者减半征收；二是更新后地价税及房屋税减半征收两年；三是依权利变换取得的

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土地及建筑物减征 40%土地增值税及契税；四是不愿参加权利变换而领取现金补偿者，减征40%土地增值税；五是实施权利变换应分配的土地未达最小分配面积单元，而改领现金者，免征土地增值税。

（4）历史地段整建维护补贴为积极推进历史地段的更新，政府规定只要以整建或维护方式办理都市更新事业符合相关规定的实施者，均给予丰厚的补助。如 1997 年发布的《台北市都市更新地区奖励历史性建筑物维护补助及认定要点》，明确可提供实施工程经费 50%的补助，以鼓励历史性建筑物进行维护整建。（来源：广东省三旧改造协会《广东省“三旧”改造实践总结与比较分析》）

五、行业呼声11 月份，为贯彻落实国务院关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的战略部署，以及自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的精神，探索新一轮城中村改造有效路径和低效用地再开发试点政策创新方向，省三旧改造协会走访、接待地方政府部门和会员企业，了解行业发展现状和诉求，提出以下建议：

1.做好新旧政策衔接，加快推进城中村改造项目顺利实

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施。《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》和《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》要求更好发挥“有效市场、有为政府”作用，坚持依法征收、净地出让。为做好新旧政策衔接，加快推进城中村改造项目落地实施，建议：一方面，对历史已引入前期服务企业、合作企业的项目，各地根据现实情况制定划分标准，按照原有政策加快推进实施；另一方面，对于未引入前期服务企业、合作企业的项目，按照国家、省级最新政策导向，学习综合评价出让、带设计方案出让、“做地+收储”等模式，结合广东“三旧”改造已积累的丰富经验，以试点项目为着力点，大胆创新，形成可复制可推广的经验，探索我省新一轮城中村改造的有效路径。2.加强顶层设计支撑和部门协同联动，健全存量资源转换利用机制。《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》提出，健全存量资源转换利用机制。在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、简化办理的原则，制定转换规则，完善相关审批事项办理程序。但实际上存量建筑用途转换存在一些难点问题：一方面，存量建筑实施用途转换的建筑安全、消防安全等安全认定需要住建、消防部门等把关，其涉及的规划、安全相关的审批流程暂无上位政策予以规定，基层政府部门审批的责任风险较大；另一方面，存量建筑的现状用途是以

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证载用途还是实际用途来认定？实际用途不符合证载用途的是否需要处理之后再实施转换？这些也缺乏上位政策支撑。建议：加快制定存量建筑用途转换相关法规政策，完善顶层设计，同时加强相关部门协同联动，明确审批流程，方有利于健全存量资源转换利用机制。