第二届中国城市更新创新发展峰会

现场实录+媒体报道集锦

2023 年 5 月

中国·北京

目 录

PART1 现场实录

主论坛｜城市更新高质量发展 1

杨保军：新形势下城市更新的工作重点 1

任泽平：中国经济和房地产市场展望 8

石晓冬：新总规引领首都城市更新高质量发展 13

徐荣：华润置地对城市更新的思考和探索 19

分论坛一｜他山之石 以往鉴来 24

田光明：粤港澳大湾区城市更新实践与展望 24

王方敏：上海城市更新实践之路 30

王嘉：深圳城市更新政策与规划创新 34

李秋月：城市更新的西安践行 40

圆桌对话：破与立，城市更新政企协同市场化实践 45

分论坛二｜新生于旧 城市再生 51

崔骥：首开城市更新创新实践 51

胡广元：北京万科企业有限公司副董事长 54

周琦：新生于旧——基于旧建筑的新体验 57

宋兵：数字化赋能城市更新 59

圆桌对话：取与舍，有机更新与城市理想 62

分论坛三｜产业升级 活力焕新 67

于华：首钢园——新时代首都城市复兴新地标 67

周林：构建人本空间，营造产业生态 72

江南：产业园不动产投资趋势分析：从基金投资到 REITs 退出 78

李晓斐：运营前置引领的城市更新设计创新实践 78

圆桌对话：创新服务升级，营造产业生态环境 80

分论坛四｜商业生态 共生共赢 86

孟志昕：城市更新商业不动产的投资、资管与运营 86

郭哲：城市更新中的聚合与迭代——中海新办公生态实践 90

罗靖：创新模式打造北京沉浸式互动体验高地——华熙 LIVE·五棵松 94

杨嘉楠：城市更新金融生态及产品创新 97

圆桌对话：商业更新发动机——解锁消费流量密码 100

PART2 媒体报道

完善城市更新制度供给 推动城市高质量发展（新华社） 104

城市更新高质量发展 2023 中国城市更新创新发展峰会举办（新华网） 106

杨保军：新形势下城市更新的工作重点（中房网） 108

杨保军：城市更新“一改善三提升”，留改拆增并举（乐居财经） 110

1

主论坛｜城市更新高质量发展

新形势下城市更新的工作重点

杨保军

住房和城乡建设部总经济师

党的十九届五中全会提出了推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行

动。我们住建部作为牵头部门正在起草相关的文件，目前第三稿《关于稳步实施

城市更新行动的意见》已经下发到各省市去征求意见了，按照原计划，至少在今

年之内会下发。

借这个机会跟大家分享五个方面的内容。第一，我们实施城市更新要明确一

个目的，我的理解就是“一改善三提升”，一改善要重视，就是要改善人民的生

活。因为总书记讲我们的城市，人民城市是要为人民，党的初心使命也是为人民

谋幸福，所以我们要把它视作一个民生工程，但是它又不止是民生工程，它还是

一项发展工程，因此我们要通过城市更新来做到三个提升：第一个提升就是要提

升城市的魅力，这就包含内在的气质和外在的颜值都要得到提升。凡是更新成功

的案例，大体都能够做到：近者悦，远者来，也就是当地的居民能够获益，对外

来的游客、外来的企业也构成吸引力。第二，就是要提升城市的活力，这一点尤

其重要，我们当下面对经济复苏、经济振兴，怎么才能让我们的城市迸发出新的

活力呢？我们的更新可以做一个重要的驱动力。根据实践，就是功能要尽可能的

复合化而不要单一化、业态要尽量匹配混合起来、空间要多样化，就是要改变过

去单一功能、单一用途、管控过死的做法，才有可能激发我们的活力。第三，也

是很重要的方面，叫提升城市的竞争力。通过更新，我们内外都发生了重大的变

化，对吸引人才、吸引资金，对激发我们创新创业的能力、热情，进一步提高城

市能级都能起到重要的作用。所以，所有更新项目，我们都应该从这几个方面来

审视，来考虑。

比如上海，2016 年韩正总理主持上海工作的时候，就敏感地意识到这个变

化，社会需求发生变化、城市街道发生变化，所以重新把浦江两岸通过更新，打

造成世界级的滨水区，这就是社会发展需求发生的变化，通过八字决解决——贯

通、开放、活力、人文。现在黄浦江两岸成为上海一道非常靓丽的风景线，给这

个城市带来了新的体验，改善了人居环境品质，也注入了新的活力。

我们再看一个案例给我们启发，就是英国伦敦国王十字地区，原来是煤炭枢

纽，支撑工业发展，后来英国的工业衰退了，煤炭枢纽自然而然也就衰退了，这

个地区成为问题地区，治安很糟糕。通过更新焕发了新的生命力，原来的煤炭枢

纽变成了人的枢纽，把人吸引进来，原来的煤炭仓库通过改造，变成很有特色的

欧洲购物中心。它做得最成功的，我们需要借鉴的就是融合，而且他们把融合做

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到极致融合，在这个地区产业是多元的、文化是多元的、建筑是多元的，既有传

统的又有时尚的，人群吸引也是多元的。所以说一个更新的地区，不是单一的功

能片区，我们原来的做法，把这一片做一个楼盘，这种模式就失去了很多机会。

英国伦敦国王十字地区把它叫做微缩伦敦，就是大伦敦有的东西在这个地方都能

捕捉到，所以就对高科技企业形成了极大的吸引力，因为多元的文化、多元的活

动、多元的场景更能激发人们的交流碰撞，所以 FACEBOOK、谷歌的欧洲总部都

迁移到这里，这个很值得我们借鉴。

我们再看一个案例，东京的六本木，这个项目对我们深圳、广州启发性更大。

东京有一个衰退的地区叫六本木，它的更新不是简单的拆房子、盖房子、卖房子，

它的更新是要首先回应这座城市的社会需求是什么？通过调查发现，东京人有很

多痛点，例如近一半的人每天和自己家人说话的时间不到 15 分钟，说明他一直

处在奔波当中；70%的人每天睡眠的时间不到 6 小时，说明他高度紧张，没有放

松的时间和机会。他们居住面积很小，开放空间占比也很低。这些恰恰就是这个

城市的痛点，他们借助这个更新项目，就来提供这样的产品和服务，自然就是社

会所需要的，所以又考虑到这些现代人对美好生活追求的需要，体现出一种人文

关怀，这个项目是把城市的情感和未来的生活完美结合在一起，改完以后效果非

常好。城市都是用地很紧张，如果你全部要满足这些需求做不到，怎么办？所以

他们就设计了垂直城市。公园可以建在屋顶上，办公的、居住的、商业的、文化

的、艺术的，还有开放空间的，都巧妙融合在一起，并且还给我们创造了很多经

验，比如说它不是简单的拆迁补偿，而是通过权益置换的方式，减少初期成本，

所以，很多东西值得我们去借鉴探索。六本木更新除了带动经济繁荣以外，还每

年吸引四千万游客，这就是近者悦，远者来。

第二，更新我们还是要把握住一个重要的原则，原则有很多，但这条原则比

较重要，因为是韩正总理反复叮嘱确定的。我们知道城市更新也好，改造也好，

第一个阶段大多数城市都是推倒重来、全部拆掉。后来发现这样对城市影响很大，

所以进入第二个阶段，拆改留并举，把一些历史建筑值得保留的保护起来，再伴

随着开发，可是这样一来，这些历史建筑脱离了历史环境，它变成一个个孤岛，

我们城市的连续性被打碎了，文脉被切断了，所以到现阶段总理提出一句话叫留

改拆增并举，以留为主，就是有价值的都应该留下来。价值不仅仅是经济价值，

还包括社会价值、文化价值、历史价值、情感价值、记忆价值，让城市留下它成

长的年轮。第二个改，改肯定是必须的，根据功能转换、业态运营、风貌特色的

需要，我们可以对内外都进行修缮改造，赋予它新的功能。第三个拆，拆主要是

针对的危房，为了确保安全，当然了有一些文物建筑、历史建筑，即便是危房我

们也可以通过结构把它给加固，但违法建筑、私搭乱建的，那是可以拆的。第四

个增，主要瞄准的是补短板、强弱项、扬优势。比如说成都的金牛区抚琴街道西

南街片区项目，拆除了 40 多处违章私搭乱建，这样就释放出 1200 多平米的公共

空间，用这个空间来做这些补短板、扬优势的事情，就形成了一个街区里头的商

业街，营造出社区的消费场景。还有一个项目——永新古城更新项目就是留，基

本上没有拆，但是它可以改，可以注入新的动力，所以改造以后效果也非常好，

重新恢复了活力。

第三，我们的城市更新要了解几个特点，第一个特点党中央提出来了实施城

市更新行动不是权宜之计，也不是一项简单的任务，它其实是城市走向高质量发

展的战略部署，所以我们要从战略的角度来理解它，来把握它。过去城市拉大框

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架，大开发区、大园区、大楼盘这种时代划句号了。我们现在要练内功，所以我

们要有全局的思维，要有系统的方法来推动我们的更新。第二，不要把它当成单

一的工程，而应该把它作为系统工程，整合各部门、整合社会各界的力量，我们

才能做得更好。大家知道北京有个亮马河，亮马河也就是普通的一条河，但是通

过更新，采用系统集成的办法，它先是治水，这个水就包含了水安全、水环境、

水生态、水景观、水文化、水生活，把这个水不光是变安全了，变好看了，变成

了一道景观。水变好了以后，岸边价值就显现出来了，所以岸边通过一条景观廊

道把它们贯穿在一起。可是岸边都是分属不同的单位，就需要采用六共的模式—

—共商、共治、共建、共管、共享、共赢，因为我们把它的价值提升，人流来了，

大家的机会就有了。所以按照这个方式就变成景观廊道，变成了一条休闲、散步、

运动、交往的空间。岸边好了，路边的业态就会发生变化，所以就在不断自我升

级，现在已经成为了国际风情水岸，拉动了消费，也成为北京夜经济的爆发点，

这就能看出各个部门携手，我们才能把事情做好。第三，我们面对的更新跟新区

建设不一样，新区基本是单一产权，但是我们现在的存量时代产权极其复杂，需

要我们认真甄别。像南京的小西湖最后落实到以院落为单位，一户一策，当然最

终也是做的非常成功，也成了一个网红的案例。第四要注意的，要避免大刀阔斧，

它一定是一个慢工细活，也就是绣花工，绣出未来的希望和活力。第五个特点，

我们要把功夫放在后面的运营端。过去我们相对简单，拆房子、盖房子、卖房子，

那个时候为什么能行呢？是因为在城市化快速发展的时期，我们盖房子的目的其

实不是用来住，只是要实现交换价值就可以了，但是现在更新的时候，我们更关

注它的使用价值，这个空间、这个房子、这个地段它做什么用途最合适。把低效

变高效，把闲置的变成有效的，而且要考虑它的持续性，所以从建设端要走向运

营管理端，并且要找到商业模式。

运营方面我考察了一些城市，我发现成都的宽窄巷子的运营方式是比较好的，

所以它能够保持持续的吸引力和繁荣，简单来说是三位一体：就是大家合作，政

府只经营环境，对整个宽窄巷子给出清晰的战略定位，并且有一系列综合管理的

策略，还有一些配套的支持政策，这就是政府的责任。而运营企业主要来经营市

场，负责整个地区的业态、商业定位、招商规划，它的招商是有选择的，而且还

有淘汰制，就能保持这个业态的持续升级。第三，它有市场营销一系列安排，普

通商户是来经营文化的，对这个地方的文化挖掘、传承创新来进行具体经营。第

四，整个这个地区是只租不售，也就是说企业要和城市共同成长、共担风险，这

也是现在一些企业合伙制更为持久的原因，所以，它能够保证业态跟着社会需求

升级。我们看很多项目建得很漂亮，但一卖掉，过三年，管理跟不上，就不行了。

第五，项目功能是复合的。要满足吃住行游购娱，而且还有些细分，不同的

巷子有自己的标签，这种做法可以保持持续吸引力，然后不断有些活动，非遗、

平台、产业等等，让你总有新感觉。

第六，我们要建立起一个理念，就是我们要放弃过去的，一说更新就是增容、

算账、拆迁、容积率，容积率达到 6、8 就能平衡，这是过去的做法，我不反对

这个做法，但是只会这种做法，我认为机会不多了。还有一种可能是是场景重塑，

像西安商场，现在商场在网络购物冲击下萧条了，怎么让无用的空间变得更有用

呢？他们就借势，借了一个剧《长安十二时辰》圈了几千万粉，这个剧拍得很认

真，当时布景按照史料记载还原，拍摄结束后通过协商保留了全部布景，最终实

现你进入到这个商场，就可以体验大唐盛世，通过建筑、服饰、美食、音乐，让

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你回到大唐，这就是体验经济。现在社会的消费已经告别了短缺时代，花钱不一

定看中这个物件，而更看重过程，所以是花钱买体验，花钱找快乐，就像淄博烧

烤，不是说因为烧烤太好吃，所以开两千公里的车过去，其实寻找的是一种体验，

一种社会的温情，一种政府对普通老百姓的尊敬和服务，这才是本质。

我们再看一个案例，景德镇的陶瓷厂，作为一个文化遗产、文创产业保留下

来。最近他们推出了一个市集活动。何为市集，古代的城市无非就是一个城一个

市，城就是防卫安全，市就是交易生活所需。后来，我们搞文明城市、卫生城市

创建，把市集就给取消了。现在有一种回潮，叫创意市集，既是传统市集的回归，

又是创新的一种扩展，将商业和美食、艺术、文化、表演、交流结合起来。目前

做得最好的，我现在看到的是景德镇的陶然集，陶然集把烟火气和艺术氛围结合

得非常好，在全国遴选了 100 位最高水平的手工艺制作者，把他们请来，然后在

市集上出售他们的产品，更重要的是提供交流平台，让不同的手工艺制作者相互

交流，试图把传统手工艺术和当代艺术能够结合起来，并且想要实现人民对美好

生活的追求，那就是艺术的生活化、生活的艺术化，很受欢迎。今年五一举办了

第三期，现场非常多人，当然这些人都是对美有感觉的，艺术素养比较高的，对

美好生活，对时尚追求特别上心的。

第七，更新跟过去不同的，过去是单一开发主体，现在我们更加强调要多方

的合作。只有多方合作才是可持久的，政府、企业、社会，甚至于我们个人，要

把各种力量动员起来，例如成都猛追湾城市更新项目，正因为大家都参与进来了，

他们更珍惜这个成果，会自觉去维护。

第八，价值。不要只看经济价值，很多人就仅在意算地皮这块账，其实它有

多重价值，像重庆有个案例叫戴家巷，只算经济价值是算不出来的，但是后来发

现它独特的价值在于它处在一个死角，面对着上千年历史的城墙，隔嘉陵江就看

到对岸的 CBD，这样独特价值就出来了，它就是历史跟未来的对话，所以这个地

方他们定位为繁华都市当中的小驿站，可以在匆匆忙忙的工作生活当中，让时光

暂时停留，在这个地方来享受一份宁静，这就是它最后的定位，叫怀旧的人文老

街区。因为社会发展太快，我们每个人都不安定，所以我们有的时候需要安放一

下自己的心。恰恰这个地方它又是一个城墙，可以隔江相望，可以让人休息一下，

另外有一条步道观光和洪崖洞这些景点相连，可以来体会重庆独特的地方生活。

所以，我们知道了不同的人有不同的灵魂，有了灵魂会同频共振，有趣的灵魂就

会相聚，所以这个地方都是有趣人的在一起，影响大了，人就越来越多。数据显

示，春节期间这一小片区去了十万人，然后就催生了这个地区老百姓自发根据需

要慢慢更新，这恰恰是一种可持续的。

多元价值还有一个案例，重庆做的不错的就是紫薇路，一个普通的社区，社

区旁边有一个配套的商业，但是现在有了网购以后实体的商业都面临挑战，生意

不好，如果商业还是只卖东西，基本上是很难走下去的，所以说它需要去升级，

人们现在消费更多的是关注体验，所以必须在体验上做文章。因此它通过商业加

文化，商业加其他，让它发生改变。把店面盘下来通过设计改造，赋予新的标签，

结果一家家改完以后，很有调性，很有气质，很有品位，所以吸引了很多人。那

些店家都是什么人呢？有共通的地方，出国留过学，有艺术审美能力，还追求个

性，对生活品质追求很高，越来越多的人要来租改成商店，但是这个时候运营就

重要了，不允许了。因为如果都是餐饮，很快就能赚钱，但品质就开始下去了，

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所以要有一个配比，要把文化的、艺术的各种类型的，让他们互相引流，这就是

我们对业态的把握。

从我们全国城市更新角度来看，面对着十个方面的任务，但不是所有城市都

要做这十个方面，不同的城市有自己的排序。第一，实施城镇危旧房改造和抗震

加固工程，从国家安全出发，我们准备在许多城市，像 C、D 级的危房，还有一

些非成套的住房，要把它作为重点进行改造。改造的时候，我们也不建议都是采

用传统的房地产模式，像六本木，其实也是类似，密度比较高，但是最后应该把

它作为一个多样功能融合的一个地区。

第二，实施城镇老旧小区改造工程，这个还是延续以前的。

第三，实施完整社区的建设。

第四，实施活力街区打造工程，这就要把我们的区位价值，历史文化价值挖

掘出来，形成你的品牌和亮点。

第五，实施城市生态修复工程。

第六，实施城市功能完善工程。

第七，实施基础设施更新改造工程。

第八，实施新型城市基础设施建设，主要讲的数字化、网络化、信息化。

第九，实施城市生命线工程。

第十，实施城市历史文化保护和风貌修补工程。

这些任务我们可以根据不同的城市特点，也可以根据我们各家单位的优势，

去重点攻关。

我们经过调研发现，更新会遇到很多困难，但最后发现最大的困难不是我们

的技术，甚至也不完全是资金，而是我们针对城市更新缺少制度的供给。更新的

过程步步惊心，处处是路障，所以我们要在制度上要大胆的改革，围绕着推动高

质量发展要敢担当、敢作为，所以政策性、制度性的障碍，我们要通过试点，鼓

励各个地方去尝试。

第一，城市体检评估制度要完善，包括它的指标，体检一定要坚持问题导向，

从房子到小区到城区到城市，我们要首先排查人民群众身边的急难愁盼问题，这

是一个问题导向。更新对着问题去，让人民有获得感。第二，坚持目标导向，这

个目标我们要去查找影响城市竞争力，影响承载力，影响可持续发展有哪些短板，

哪些弱项，然后更新就瞄准这里去。所以说一个是问题导向，一个是目标导向。

第二，要建立城市更新的规划设计管理制度，很多地方都找不到正确的渠道，

所以我们希望各地能够编制实施城市更新的规划和年度的实施计划，这个规划要

充分衔接城市的建设专项规划等一系列的相关规划，当然更要服从、符合国土空

间规划，统筹推进城市更新。其次必须要改革现行的详细规划，我们知道现行的

详细规划更多的是控制性详细规划，它是主要用来卖地，主要是适合新区开发的，

现在移植到存量地区是很不适宜的。因此我们要建立起城市设计的管理制度，明

确我们对房子、小区、社区、城区、城市不同尺度的设计要求，提出城市更新地

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块的建设改造的升级条件，作为建设工程许可的主要依据。我们要逐渐研究建立

起适应城市更新要求的一个建设工程审批管理制度，这样就把建设工程规划设计、

房屋的质量安全管理和消防验收整合起来，形成一个许可证，设立建设工程许可

证，这项制度我们正在研究。

第三，需要完善存量用地的政策。现在很多工业项目在这个问题上遇到短板，

李强总理针对这个专门说了一句话，他说我们当下应该考虑怎么推动高质量发展，

各有关部门不能只踩刹车不踩油门，不能只设路障不设路标。套用原来的制度，

肯定有路障，所以我们希望通过城市的试点去树一些路标，让这条路走得通。建

立以需求定供给、以效益定供给的建设用地供应机制，完善计划指标配置与存量

土地处置挂钩政策。对建设用地进行优化，希望地方能鼓励土地用途的兼容，鼓

励建筑功能的混合，探索主导功能、混合用地，只说到大类，再用负面清单的方

式来管理，因为社会发展、需求变化很快，只有当你干的时候，才知道什么是恰

当的，你前几年做的规划，五年以后很可能跟现实不合了。另外我们要推进低效

用地再开发，完善闲置土地的使用权，包括回收机制，探索建设用地整理，产权

整合置换，容积率转移或奖励等等一些激励政策。由于存量地区产权多元化，且

犬牙交错，所以很多城市在推动的时候，能不能够让产权重置，规整一些，也遇

到了土地的障碍、法律的障碍，所以希望地方能够通过试点去创新。还有，就是

鼓励原有的国有土地使用权人，鼓励他们自己，或者是以转让入股联营等方式来

更新改造，我们也鼓励地方探索长期租赁，或者是先租后让、协议出让、带方案

出让、弹性年期、作价出资等更加灵活的供地方式。还要进一步细化土地出让金

差价补缴机制，完善存量土地增值收益分配机制，并且探索建设用地垂直空间分

层设立使用权，推动地上地下统筹一体化的来改造，这些都是在用地方面的创新

和探索。

第四，要建立房屋全生命周期安全管理长效机制，我们要把它作为有机生命

体，全生命周期来看待，到了房屋中晚期，各种设施毛病就出来了，怎么从长远

的制度建设上解决这个问题？我们希望能够建立房屋的定期体检制度，按照房屋

建成的年代、功能类型，确定体检的频次，及时发现和处置房屋的安全隐患，并

且在研究建立房屋的养老金制度，设立房屋养老金个人账户和公共账户，我们也

在积极争取能够从土地出让金当中划拨一定的比例纳入到公共账户，要建立起房

屋质量保险制度，用房屋的养老金来购买房屋的质量保险，这样借鉴其他行业的

做法，以市场化手段来推动完善工程质量和房屋安全监管机制，为房屋提供全生

命周期的安全保障。

最后，健全多元化投融资机制。很多城市现在说我们现在最大的问题就是资

金，钱从哪里来？这个确实是需要我们有些创新。我们希望国家能够将城市更新

作为专项的支持领域，加大中央预算内投资和中央财政预算资金的投入，采取以

奖代补的方式来支持城市更新项目。我们也鼓励地方政府设立专项资金，以资本

金注入、投资补助、贷款贴息等方式来支持城市更新项目，推进城市更新领域各

类资源的整合和统筹使用，这个需要在更大的尺度范围来统筹资源，有的城市已

经探索出一些方法。我们还要优化地方政府债务率的计算方式，支持通过发行地

方政府专项债券为城市更新来融资；我们还要进一步完善城市更新的相关税费优

惠政策，目的就是要降低城市更新实施和运营环节的税费负担；我们更加鼓励银

行业金融机构，特别是开发性政策性金融机构加大中长期贷款的投放，让他们更

多的创新信贷产品，降低担保的门槛，拓宽征信的方式，允许将经营权做质押，

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提升金融服务的力度和质效。我们要完善与城市更新相适应的贷款统计，在实施

房地产信贷管理的时候予以差别化的对待，更要创新市场化投融资模式，推广政

府和社会资本合作的 PPP，探索设计城市更新专项基金，推进发行城市更新领域

不动产的投资信托基金（REITs），支持符合条件的项目发行企业债券融资，拓

宽城市更新融资渠道。

我讲的这个是我们准备推出来的文件，现在正在征求意见，如果最后能够推

动，希望为推动城市更新助一把力。最后，大家再来回看我们刚才谈到的永新古

城项目，对比一下更新前后。设计嫦娥登月工程的欧阳志远院士是永新人，他回

家一看激动万分，因为小时候的记忆都在，他前些年回去永新一片衰退，他现在

看到了希望，所以他特别高兴。所以根据这个情节，我写了一首诗：颓景逢春换

物华，老街古树发今花。游人遣兴追新赏，归燕寻巢识旧家。我们实施城市更新

既要提质增效，开创未来，又要留住根脉记住乡愁，这就是我对城市更新的期望，

期望大家一起努力，为城市更新探索更多的经验。

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中国经济和房地产市场展望

任泽平

泽平宏观创始人、中国民营经济研究会副会长

今天，我想给大家讲讲中国房地产的过去、现在和未来。房地产长期看人口，

中期看土地，短期看金融，是我在几年前提出来的。关于经济形势我们有两个维

度，第一个是中长期的维度，就是我们现在所处的时代，中国经济的过去、现在

与未来。第二个维度就是未来半年、一年中国经济怎么样，以及我们国家的政策

导向。

现在大家经常讲百年未遇之大变局、高质量发展、供给侧改革等等，怎么来

理解我们所处的发展阶段与特征？我们每个人、每个企业最终都是时代的产物，

比如大家能够深刻感受到房地产这几年发生的剧变。我认为今天中国房地产所处

的大的发展阶段的转变，可能政策只是其中一部分，关键是从大开发时代步入了

存量时代。这里有三个数据，可以让大家体会一下中国经济是怎么走过来，未来

又向何处去。

第一个数据，在 1978 年的时候，中国经济规模肯定非常小，我们对世界的

贡献也非常小。40 多年中国年均增速超过 9%，我们创造了人类大型经济体增长

的奇迹。今天中国经济的规模已经达到了 121 万亿，大约 18 万亿美元，相当于

全球的 18%，美国大约是 21%-22%，我们相当于美国的 70%多，什么概念呢？其

实在学术界对这个问题还有一定的争论。有一派学者，也包括美国认为中国通过

压低汇率获得了不公平的贸易条件，有人认为中国可能现在已经是世界第一大经

济体，当然我们还是按照现价美元来算，我们是世界第二大经济体。什么概念呢？

大家知道第三是谁？是日本，日本大约占全球 GDP5.6%，德国大约占 4.5%，你看

中国占全球 18%，也就老大、老二和老三、老四的差距巨大。最近全球有一个去

美元化的潮流，当然这一方面跟美联储货币超发，丧失信用，滥用美元霸权有关，

但金融实力背后是经济的实力，最近像巴西、中东越来越多的经济体愿意双边用

人民币来计算，这一定是有原因的。但这不是我讲的重点，我讲的重点是什么呢？

大家不要忘了美国 3.2 亿人，日本 1.3 亿人，整个欧洲 9 亿人，欧元区 7 亿人，

欧洲最大的经济体德国 8000 万人，中国是多少人？14 亿人，虽然我们的 GDP 规

模已经非常接近美国，但我们人均 GDG 还只是美国的五分之一，美国现在人均

GDP 是 6 万美元，我们是 1.2 万美元，所以这就意味着我们和美国还有差距，但

差距也意味着我们还有巨大的发展潜力，只要我们坚定决心，坚持市场化导向的

新一轮改革开放，没有什么能够阻挡中华民族伟大复兴。

第二个数据，我们的人均 GDP，在 1978 年改革开放之初，中国人均 GDP 还

如印度，所以当时真的一穷二白。经过 40 多年的发展，我们现在的人均 GDP 大

约是印度的三倍，去年中国人均 GDP12000 多美元，发达国家的门槛是 12600 美

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元，我们离发达国家已经近在咫尺。所以最近有一个新闻，美国可能要通过议案

认定中国是发达国家，不再给中国发展中国家待遇，事实上欧盟早就这么做了。

全球包括中国都需要做出这样的调整。我们自己的心态还是一个发展中国家，但

是美国和欧洲越来越认定中国是发达国家，不能享受发展中国家的待遇，要承担

发达国家的责任。

第三个数据，1978 年中国城镇化率是 17.92%，也就是中国 82%的人口是农

民，到今天中国的城镇化率已经超过了 65%，我们进入到一个城市文明主导的社

会。当然大家知道中国有三亿农民工，有两亿跨省流动，我们的基本公共服务，

包括农民工市民化做得还不是太完善，如果我们能够推动这方面的改革，其实中

国的城镇化率已经在 70-75%。据此，大家就可以理解为什么房地产的发展阶段

会发生巨大的变化。我们现在人均住房面积 34 平，套户比 1.09 套，城镇化率可

能已经超过了 70%，中国未来 70%的城市，可能已经没有新增的建房需求。因为

大家知道再加上去年中国的人口达峰，未来大家将会看到每年中国人口可能会减

少几百万，再加上少子化。

所以未来中国的城市或者住房需求可能主要来自这几个方面：第一个，人口

源源不断流入的城市群，长三角、珠三角及区域中心城市。比如深圳每年有三五

十万的新增人口，杭州每年有三五十万，苏州每年有十几万，成都每年有二三十

万，这些城市未来还有新增的住房需求，但是 70%的城市未来大家拭目以待，可

能人口是停滞的，甚至是逆增长的。所以房地产长期看，房子是建给人的，如果

这个地方住房已经饱和，人口是流出的，基本没有新增的需求。

第二个，跟城市更新有关，未来城市更新有巨大的潜力。中国存量住房市值

是 400 多万亿，我们的股市 70 多万亿，债市 80 多万亿，股市债市加起来不到房

子的 1/3，所以中国未来城市更新是有巨大的潜力，而且更重要的城市更新一定

要注重改善型需求。最近刚需反而卖不动了，卖得动的都是改善型需求。为什么？

我们从大开发时代到存量时代，未来从刚需为主导的市场到改善型主导的市场，

就是从“有没有”到“好不好”。一个最基本的逻辑，大家知道 1998 年房改以

来，我们大量建的都是 70-90 平的刚需房，因为那个时候大家要先解决上车的问

题，我要先有一套房。经过 20 多年的发展，大家基本都有房了，现在要放开生

育，人民要追求美好生活，我要住大一点的房子，尤其是疫情后，我们感觉家变

得特别重要。那么，当大家想改善的时候发现什么？改善性的房子几乎没有，我

们 70%-80%都是刚需盘。大家知道，价格是供求的结果，大量需要去改善，而改

善型在过去 20 年我们建的比例极少，所以这就出现了中国住房结构性的矛盾。

在这种情况下，我们的企业、城市，对社会的价值，就是满足人民的需求，如果

谁能够在高品质社区，以及改善型住房方面发力，就是对社会做出贡献，一定也

能够实现整个企业和城市的价值。

我们过去 40 多年的成就举世瞩目，40 年来堪称盛世。过去 40 年有三大红

利，全球化红利、人口红利、改革红利，我们拥抱全球化，把中国人口以及中国

人的勤劳智慧向外输出，所以中国成为世界第一大贸易国，第一大出口国，第一

大外汇储备国。我认为很多人都低估了出口以及外贸对中国经济的贡献，简单用

贸易顺差来衡量，其实应该用整个出口、整个贸易链来看中国，中国是典型的大

国开放经济体，中国开放的大门只会越开越大，因为中国是全球化最大的受益者，

也必将是全球化最坚定的支持者和推动者。

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再说说我们的人口红利，从 1962 年到 1976 年是中国的婴儿潮，那时候我们

有个词叫七大姑八大姨。上世纪 70 年代末我们实行了最严格的计划生育，中国

总和生育率断崖式下跌，从 6 到 7 降到现在的 1.1。1962 年到 1976 年出生的这

波人非常重要，是我们人口红利的来源，中国过去高增长就是这波人年轻时候干

出来的，2001 年加入 WTO，正好赶上这波人成为青壮年劳动力。现在中国老龄化

加速到来，国家出台了很多政策促进人口长期均衡发展，应对老龄化，为什么？

1962 年出生的今年 61 岁，意味着中国的老龄化速度、规模前所未有，远超日本，

为什么呢？因为这些国家没有实行计划生育，老龄化是慢慢到来，我们是在未来

的 5-10 年加速到来。1962 年到 1976 年这波婴儿潮不仅对中国的经济增长至关

重要，对中国的房地产也至关重要，为什么 98 年房改后，过去二十年时间，中

国房地产越调越涨，因为正好赶上这波人结婚生子要买房，再加上 2001 年加入

WTO，中国经济高歌猛进，房地产调控摁不住，因为需求太旺盛了。再看最近为

什么改善性住房卖得好，正好是这波人要换房。所以，为什么房地产长期看人口，

中期看土地，短期看金融，人口是需求，土地是供应，金融是杠杆。现在金融这

块，中央坚决要把杠杆打掉，我觉得是对的，未来房地产要回归基本面，就是供

求关系，人口和土地的供应。现在我们三大红利变成三大挑战：逆全球化，老龄

化少子化，改革也进入深水区。正是在这样的背景下，中央提出供给侧改革，高

质量发展，双循环新格局，理论是为了解释、解决所处时代的重大命题。

当下的形势，争议非常大，有的人对中国经济缺少信心，显得悲观。我想在

此也给大家打打气，我认为今年如果用四个字来概括，今年是中国的复苏之年，

只要我们全力拼经济，把发展放在首要位置，我认为今年中国经济将会重新引领

全球，所以大家对今年一定要有信心，要积极做事，当然要顺势而为，因为时代

发生了很大的变化，为什么对今年中国经济要乐观呢？第一个线下活动的放开，

第二个最近货币供应量增长非常快，但为什么经济没有明显复苏呢？因为企业和

居民的信心没有恢复，一旦恢复，货币的流通速度上升以后，经济就会加速起来，

因为经济的发展是非线性的。我们各个方面的数据，消费、投资都可以看到不同

程度的回暖。

但这也不意味着我们没有挑战，我认为今年会有几大挑战，一个是外部，美

国经济从滞胀走向浅衰退，欧洲从衰退走向深度衰退，中国从筑底走向弱复苏，

总体而言，2023 年全球经济步入新一轮衰退周期，将拖累我国出口，所以今年

的外部压力特别大。

第二个就是房地产，我认为房地产目前还没有走出困境，虽然去年我也预测

说今年是小阳春、分化式复苏，但是我觉得房地产根本的问题没有解决，现在只

有局部的热点城市土拍市场、房产销售出现了回升，但是到 4 月份环比又回去了。

所以说我觉得今年的房地产就一个字，要“稳”，不能刺激，我认为刺激是错的，

因为房地产大开发时代结束了，如果再刺激我们必将付出巨大的代价，但也不能

主动的去刺破，恐怕要用时间来换空间，同时要做好一些新模式的改革。当然房

地产还涉及到一个问题，就是中国的土地财政，过去三年很多地方财政空了，地

方债务大幅上升，这会制约我们未来的发展。怎么打破旧循环，建立新循环？银

行、土地财政和基建，这是过去的铁三角，未来是什么？地方政府的股权财政，

高质量发展的科技创新企业和资本市场，能不能替换掉我们原来的模式，恐怕也

有个过程。还有就是就业，现在青年失业率比较高，世界银行也提醒要注意中国

的青年失业率，因为过去这三年很多应届大学毕业生找工作很困难，堆积效应，

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需要通过今年与明年来换，这涉及到这一代年轻人的幸福，甚至涉及到他们对未

来的贡献。为什么这几年报公务员、报国企的人多了，敢去创业的人少了，躺平

成了流行词，这不简单是对经济的影响，恐怕是对一代人价值观、创新创业精神

的影响，所以这个需要我们重视，要提振年轻人的信心。

第二，关于房地产与城市群。房屋销售这几年从 18 万亿降到 15 万亿，我们

认为未来大约会降到 6-8 万亿，可能在一个均衡的区间。另外，我们现在人均住

房面积 30 平，,跟发达国家已经差不多了。区别只在于什么呢？我们三四线城市

过剩，一线和部分二线城市还有购房需求，当然我们要控制价格，不能再出现暴

涨，居民的杠杆率已经比较高了，全球十大高房价城市中国占了一半，香港、北

上广深。

中国房地产未来向哪去？我们讲房地产长期看人口，我们来看中国未来人口

往哪里流动？过去的几十年，这个话题存在巨大争议，有人认为中国人口未来要

趋于均衡发展，小城镇化战略、东北振兴、西部大开发，用地指标向这些地方倾

斜，但也有人认为我们要都市圈、城市群，尤其是这几年呼声很高。这实际上涉

及到我们空间规划，国土规划，甚至涉及到我们房地产的新模式，以及房地产的

长期平稳健康发展，我们首先要解决认知问题，才能够让房地产在二次房改的推

动下真正走上正常轨道。很幸运，我们认为城镇化一定是有规律的，我们市场经

济有规律，城镇化一定有规律，我们尊重规律就会从规律中受益，我们违反规律，

一定受到规律的惩罚，顺势而为才是最大的智慧。

过去上百年像欧美，像日本、韩国这些，他们已经城镇化到了 80%-90%，他

们是怎么走过来的？比如日本，过去上百年，日本人口源源不断往三大都市圈流

入，日本 1.3 亿人，3600 万人在东京都市圈；韩国 5000 万人，2500 万人在首尔。

他们的都市圈在不断扩张。有的朋友会问，日本、韩国人地关系紧张，所以他们

都去了大城市。那我们看美国，美国国土面积跟我们差不多，美国 3.2 亿人，只

是我们一个零头，那过去上百年，美国的人口也是源源不断从广阔的中部地区往

两大海岸线挤，所以广大的中部地区就变成铁锈区。而且，不仅是美国，巴西、

日本、菲律宾、意大利、英国、印度，世界上绝大部分经济体，人口都在源源不

断往都市圈、城市群流入，所以区域均衡发展是一个伪命题，它一定是不符合规

律的。

为什么人口的流入是集聚的？因为产业本身就是集聚的，人随产业走，人往

高处走，所以产业本身有它的集聚效应。这实际上是一种文明，你不要说大学生

了，你问问现在农民工二代愿不愿意回农村？都不愿意，因为只有大的都市圈、

城市群才可以为那些有梦想、有才华的年轻人提供舞台，所以说这是代表人类对

更高文明的向往，而如果我们要控制大城市，我们要发展中小城镇，我们要区域

均衡发展，事实上是违背城镇化基本规律的。

我们拉长历史的视野，中国的人口也是源源不断的往珠三角、长三角流入，

其他地区人口能够稳住已经非常不错了。按省份来看，中国的人口正在从东北、

西北往我们的海岸线迁移。再按城市，像深圳、广州、成都、郑州、西安、杭州

这些城市有人口源源不断的流入。据此，我们就能很清楚的发现中国房地产问题

在哪？我们的人口符合规律性地往都市圈、城市群迁移，但我们要控制大城市的

发展，不供地！有的地方人口源源不断流出，但我们要区域均衡发展，我们要西

部开发、东北振兴，我们现在有的文件里面还在写怎么支持西部大开发，建设用

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地指标向西部倾斜，这是有问题的。所以，中国房地产根本问题是人地的错配，

一二线高房价，三四线高库存，这是跟我们对城市化的认识有关，因为价格是供

求的结果，如果能够人随地走，人地挂钩，中国房地产的问题就会迎刃而解。

那又有人要问，如果人都来到大的都市，大城市病怎么办呢？小城镇派、区

域均衡发展派经常反对我们都市圈城市群派的观点，就是我们要避免发达国家走

过的弯路，避免大城市病。事实上，中国的大城市根本不是人多了，是我们规划

出了问题，比如十几年前北京只有 1500 万人口，我们就提出要把北京人口控制

在 1500 万人，我们按 1500 万人规划，所以现在看，我们的轨道交通、医院、学

校必然是稀缺的。我们再看东北、西北要怎样振兴，要把人留在那个地方，结果

我们在东北、西北看到了大量的“鬼城”。

北京都市圈面积跟上海都市圈差不多，我们跟东京都市圈也差不多，我们是

首尔的一倍，东京 3600 万人，比北京多 1000 多万人，首尔都市群的面积只是我

们一半，但比我们多 300 多万人，为什么他们的大城市病没有我们严重？仅从轨

道交通这一项来看，日本人均轨道交通里程是北京的四倍，这会带来什么影响

呢？接驳比较方便，所以在东京都市圈 78%的人采取轨道交通出行，那因为我们

没有进行超前规划，所以导致了我们只有 20%多的人采取轨道交通出行，因为接

驳不方便，人均轨道交通里程不够，所以大量的人不得不在地上出行，打车、开

车，这就是我们交通拥堵，甚至空气污染的根本原因。中国的房地产走到今天，

根本问题是解决我们的认知问题，我们要尊重人往都市圈、城市群流入的基本规

律，按照这样一个发展趋势和规律，重新调整我们空间规划、国土规划，甚至包

括我们的供地模式，推动人地的供求平衡，而在未来我们还有大约 10-15 个点的

城镇化空间，我们还有最后十年来推动我们的新模式。

我对新模式的理解就是城市群战略、人地挂钩、金融稳定和渐进式推动房地

产税。我深信市场经济的理念已经扎根，中国经济正处在百年未遇之大变局，面

临逆全球化，人口老龄化、少子化等等挑战，但依旧要坚信，只要我们坚定不移

推进市场化，推进新一轮的改革开放，我认为最好的投资机会就在中国。

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新总规引领首都城市更新高质量发展

石晓冬

北京市规划和自然资源委员会总规划师

北京市城市规划设计研究院院长

2017 年，北京编制完成了新的总规，我们今天看北京这样的超大城市，又

是首都城市，它的城市更新与高质量发展的关系，我更想从规划的角度来认识这

个问题。

首先，从北京的规划来看，无论遇到的问题，面对的任务有多少，非常多元，

也非常复杂，我们一定要找问题的根源。对这样的历史城市、超大城市，顶层设

计和底层逻辑，首先还是一个“都”，把“都”的很多功能、任务、要求跟当前

的城市高质量发展的方式，跟城市更新模式的推进结合起来。也就是说，在北京

这样一个 16000 多平方公里的地域里，我们要完成很多任务，在更新过程中，仍

然要把城市最主要的功能，即国家的四个中心——政治、文化、国际交往、科技

创新统筹起来。所以，在这样一个大的思路下，北京在总体规划的引领下，这些

年也发生了很多变化。过去北京更更多是一个行政区域，这些年转向了迈向首都

的发展，因为很多资源、很多工作的安排，带动城市发展，是因为有首都功能在

这儿，比如说科技创新，比如大量的国际交往功能，会引来会议、会展等等这些

职能，这些是北京这些年发展转向的一个基本点。

第二，从单一城市，我们每一个都是或大或小的城市，但是发展到了今天，

在全球化、互联网的时代，一定要单一城市跟周边地区相互协作、相互协同，大

家都好，发挥各自优势，所以有了京津冀协同发展这样一个重大的国家战略，在

国家城市群、都市圈的战略里面占有非常重要的作用，所以北京从城市规划建设

发展和城市更新来看仍然有一个跟周边相互协同的过程，我们很多的就业岗位实

际上居住地是在北京行政辖区之外，我们的城市轨道交通，相互的物流链、产业

链、创新链等等，也都跟整个区域相互协同。

第三个转变，从聚集资源求增长，这是原来很重要的一个发展方式，我们聚

人、聚资源、聚土地，转向了疏解非首都功能谋发展，我觉得这是一个瘦身健体

的过程，是再聚集的过程，做好了减法，才能有加法。当然，我们的城市管理模

式从单向的自上而下的管理，也转向了超大城市的一个治理，调动方方面面的资

源。我们今天讲城市更新，城市更新很多工作推动不是靠政府，而更多的是靠社

会，只有政企非常好的结合，才能推动城市更新。

所以，回顾十八大以来这十年北京工作的经验，确实有了一个非常深刻的转

型，在这个转型过程中，规划起到了引领的作用，因为规划科学才是最大的效率。

那么，新一轮北京规划的特点是什么？是在牢牢把握这个城市的战略定位，就是

刚才我讲的四个中心功能的情况下，更多转向自我的减量和约束。打个不恰当的

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比喻，我原来也擅长运动，但是现在身体长肉之后，运动的机能、运动的效率就

会差，所以要先减肥，再高质量发展。因此这些年北京的发展方式是以资源环境

承载力为底线，倒逼城市发展转型，切实减量、减负，减少一些不必要的冗余空

间，终究还是为了更高质量，更为公平，更为安全的发展。

在这个过程中，规划是一个体系，有了全市的规划，还有各个区的规划，这

些年北京的规划体系是建立在中央高度关注过程中，比如我们批复了北京全市的

总体规划，批复了城市副中心和首都功能核心区，也就是东城区和西城区的详细

规划，在此体系下，把每一个城市的空间单元，比如街道、乡镇、街区，甚至到

某一个项目地块都按部就班分配好资源要素和任务要求。从这几年来看，十九大

提出由工业文明向生态文明转型，北京的规划正好这个时候发生了重大转型，从

增向减。到了四中全会、五中全会谈到治理体系、治理能力现代化，谈到在新阶

段用新理念推动新的发展格局，所以这个时候规划的应对，除了重视建设的空间，

无论是增量还是存量，也重视非建筑空间，也就是生态空间，北京市规划了生物

多样性的要求，规划了生态安全格局的要求，规划了绿道、水系、空气、土壤等

等这些生态空间。这样推动整个城市从量变转向质变，到了二十大之后，更为重

要的是我们在已经绘就的一张蓝图底下，怎么能够创新很多实施路径，让城市能

够通过不断改革抓住高质量发展契机，今天我们讲的就是城市更新这个大的时代

背景的契机。

因此，在这样大的新时代的要求下，我们怎么能够推动真正适合北京的城市

更新？因为中央高度关注，城市更新作为一个行动，实际上是一个国家未来高质

量发展的重大战略转型，在这个过程中确实需要合理设计工作的时序，加强规划

全盘前后左右统筹的引领，创新土地的供应方式，拓宽资金支持的渠道和力度，

我们分区分类分阶段的推动，这才是中央一贯的要求。

城市更新是随着转型而转的，北京城市更新有自己鲜明的特征，比如它是

一个千年古都的更新，因为北京自金元明清开始，每一个新的朝代的都城都是在

老的都城的基址上进行更新，进行建设，坏了再修。在千年过程中，留下了很多

珍贵的遗迹，文化的传承，更新过程是一个把它保护起来、发掘起来、利用起来

的过程，同时也是落实首都城市战略定位的更新，城市很多功能是为了保障中央

政务的运行，为了保障历史文化的传承，为了保障国际交往，我们有些好的有魅

力有活力的空间环境，当然是减量背景下的更新，是一个微增量，自我约束的微

增量，而不是大拆大建。

当然，最后我们这两千多万生活在北京，甚至有很多来北京的游客，也需要

通过城市更新塑造好的空间场景、消费场景、生活场景来满足美好生活的需求。

因此，北京在慢慢摸索、体会、把握自己的城市更新到底是什么，然后到底应该

怎么做？所以在这样一个过程中，我们怎么去认识北京，从规划经过来看是不断

在进行层级分解，把任务、要素、历史障碍、未来诉求，贯穿在每一个空间层次

上，也就是说北京以一个一个街区为单元，以存量建筑为主体，以功能环境提升

为导向，确立了这样一个思路来推动城市更新，这种城市更新是小规模渐进式、

可持续的。我们这些年也进行了一些实践，比如在老城区，在平房区，很多胡同，

很多院落，通过特定的方式，像申请式退租、共生院，环境得到了改善，邻里的

关系，邻里的互动也得到了提升。有些是城市的公共空间，像西单、望京小街等

等都是非常重要的案例，有些是老工业厂区的改造，比如典型的首钢，像 798

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不是这个阶段的城市更新改造，是上一个阶段对老厂区进行的改造，都获得了一

定程度的成功。

这些内涵丰富的城市更新实践中，发现了特点，也发现了一些瓶颈和难点，

所以这些年北京城市更新有四个特征：

第一，立足老城保护，推动保护性更新，有保有更，更的过程又是为了更

好的保，让大家能够体会到优秀的历史文化，我们的传承。

第二，立足城市发展，推动功能性更新，我们功能在转换，在升级，在迭

代，通过更新来实现。

第三，立足以民为本，推动保障性更新，有大量的人住在筒子楼、危旧楼、

老旧小区，然后人口又老龄化，得通过这些更新，让大家在居住空间、工作空间、

生活空间里感受到更多美好。

第四，立足城市治理，推动社会性更新，更新过程是一个提升城市治理能

力和治理水平的方式，邻里之间，政府和社会之间，机构和团体之间怎么能够形

成一个良性的互动，所以立足城市治理，推动社会层面的更新。

在这个过程中，我们出现了一批口碑好、效益高、影响广的典型案例，也形

成了一系列管用、实用、好用的经验，当然也发现了一些问题，正是有了这些问

题，才能让我们更新的政策不断优化，不断迭代。比如说像去年北京已经开工的

老旧小区 330 个，完成了 205 个，也总结出了劲松模式、首开经验这样一些工作

特点，当然所有的这些工作都是我们刚刚开始的，针对北京像 10 个亿的住房，

17 个多亿的建筑面积来说，更新只是九牛一毛，还得需要把我们以点状，以试

点，以各个类型为主的更新推进，跟城市新建的部分同时操作，也是一个深刻转

型的过程。

另外一方面是组建了城市更新联盟，尤其是突出市场主体在更新中的主要作

用。在去年举办了首届北京城市更新论坛，而且评出了北京若干个优秀更新实践

案例，进行推广。尤其是今年，在更新联盟组织下，又发布了 2022 年度北京城

市更新白皮书，总结了去年的工作成绩，也分析了当前面临的一些问题，有统筹

的问题，有资金平衡的问题，有社会资源、产业资源难以导入的挑战，通过每年

正式公布的白皮书，让社会各界能够了解到我们更新现在的进步，主要的政策导

向，这些年做了哪些调整优化，然后有哪些难点问题，需要大家一起解决，不断

对外发声，让全社会能够了解更新，助力更新。

北京城市更新突出了几个特点，比如说片区化的推进，因为我们更新经常

是试点试验，如何借此带动整个片区更好的发展，更好的运营，非常重要。另外，

要更加突出运营导向，更加强化区级统筹，要发挥各个区政府统筹资源、配置任

务、加强服务、优化市场营商环境的作用，还包括更加注重一个重要的更新类型，

就是大量的低效产业园区，要带动他们的更新，还要更加突出城市发展中的国企

担当。

综合研究后，我们发现未来城市更新要关注三个重点，一个是我们所有更

新的基底是在房子上，房子又落在土地上，所以土地规划制度是非常重要的基础

性支撑。第二个是建好运营后，应该有一个建设管理的维度，后面为了运营好，

当然还有金融税收的维度怎么去推动。有了这些实践，这些认识之后，要搭建城

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市更新比较完善的，能够着力的体系，可以总结为五个体系：第一，所有的更新

要落在空间上，有一个空间体系，在老城区，在外围，在副中心，不同的空间有

不同的特点，不同的要求，所以建立了一个条块结合的空间体系。第二，形成了

一套方法体系，既有对过去的总结，也有不断的创新，就是要以街区为单元，采

用自下而上的组织策划，探索清单式、菜单式的工作模式。第三，组织体系，依

托基层，因为更新在全社会，搭建一个多元平台，比如我们的城市更新联盟就是

这样的组织体系建设里面的一个非常重要的点。第四，当然还有动力体系，我们

的财税政策、土地政策、规划建设管理的政策，要形成一个动力体系。最后是实

施体系，建立政府部门引领，社会力量参与，我们的专业团队，像责任规划师、

建筑师、运营管理的人员进入到这个项目里面去，引导群众共建共治共享，这样

有一个政策保障的机制。

从规划上来看，我们全市分成了 1300 多个街区，对这些街区分析研判，有

178 个，大约超 10%是更新类的街区，这类的街区就要分类施策，它跟新建的街

区，跟以生态为主的街区，建设运营规划模式是不同的，这些街区里有居住类的

就达到 117 个，商务办公类的有 15 个，科研类的还有若干个，我们针对不同的

街区有不同的做法。实践当中也专门研究像北京回龙观、天通苑这样 20 年前建

设的超大型社区，它已经进入到了一个中年，中年的时候就会有一些问题，怎么

对这样的社区进行城市更新，也改变了过去我们对于新建区资源重新调配好再进

行分门别类建设的规划建设方式，而探索了更新类的街区怎么进行规划，怎么进

行任务安排的方式，简而言之就是四步走、八清单，针对一个存量地区，有很多

居民，有很多问题，每天都会有新的诉求，第一步，先去体检评估。第二步，大

家都来商量，提出问题，多元协商，问需求。第三步是整体配置各种政策，怎么

能够实现这些需求。最后一步是制定详细的行动计划。后面我们形成了八个清单，

在找问题阶段我们有问题清单，然后我们去调查这个地区还有多少资源能去解决

这些问题，形成资源清单。问需求后形成各方面的需求清单，再把这个需求清单

转化为规划的目标和愿景，形成了愿景清单，在配套政策方面，当然有一些改进

这个地区的策略，再把策略转化为一项一项具体的政策。最后一步，把一项一项

任务，一个一个项目做好，这也是存量地区规划建设的一个方法。

比如，我们选取回天地区作为存量街区控规编制试点，根据刚才的几个清

单，形成了 36 个工作要点，这个要点就是一项一项针灸式去解决各项问题。在

有了规划的引领下，后面就是梳理政策，我觉得政策供给在规划中作用非常显著，

这些政策包括三个层次，我们叫“1+N+X”，其中 1 是顶层设计，就是我们的法

规、条例、规划、意见和行动计划，中间的 N 是针对不同类型、地区更新的具体

要求，一些政策引导，最后的 X 是大量的小切口、微改革的政策，一项一项一类

一类去解决。

今年 3 月 1 号，北京正式实施了城市更新条例，用法律法规的方式让全社

会都知道更新怎么回事，都知道怎么去办，怎么去推进，怎么去运作。条例里面

明确了，第一，明确了更新的范围，什么是更新，什么不是更新，划定了五大类

十二项的更新内容，比如老旧管线、基础设施、公共空间、滨水空间等都是更新

的内容，但是房地产不是，棚改不是。第二，破解了一些政策的堵点难点，比如

权利人的问题，土地延期的问题，功能兼容的问题。第三，明确了一些政策支持

和保障措施。第四，明确了法律支持和一些保障，依法办事。具体来说，像规划

条例的第二章，专门讲了规划在更新当中起到了引领、统筹、安排的作用，是通

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过总体规划、专项规划、详细规划来推动更新，比如我们规划里面的各种类型，

总体安排。

第二部分是释放了相当的一些政策红利，这个也是大量之前的案例实践总结

出来的。第一个，我们经常建筑规模遇到瓶颈，比如建筑的增量本来就少，还要

微增量，有限的增量里面怎么能够服务保障，支持激励更新，所以谈到了公共利

益导向的一些建筑规模的增量不计容的策略，保民生、补短板的增量，这个计容，

但是可以全区统筹，这个地区是老旧小区，可能大量的需要搞民生补短板的设施，

比如说养老设施、便民的服务设施，可能在这个区域都比较满了，那就可以向全

区借量。甚至在一些地区我们专项的设立了指标池，比如这个地区缺养老，就给

他养老的指标池，这个地区的更新要转化成科技功能，就要把科技功能的建筑量

就作为指标池，是一个定向的供给，精准投放。对于建筑用途来说，我们城市更

新是千变万化，有各种各样的要求，我们过去以土地为主体的这种用途管制的方

式，可能就比较滞后，所以这次提出来对于单一功能转型难的问题，提出来用地

功能是可以在更新过程中进行大量的转化和兼容。具体来说，就是要进一步确定

兼容的比例，到底什么比例算兼容，在配套的细则里面专门确定了引入产业的政

府面清单，可以混合，但混的应该是鼓励的功能，鼓励的产业，而负面清单不计

入在内。一块用地里面，或者一个建筑里能够混入多少其他类型的功能也是有相

应的一些安排，当然混了之后还需要加强后期的监管。还有一些情况，像我们也

研究了北京市建设用地功能混合使用的管理办法，这个是具体指导。比如，红楼

公共藏书楼，这个是七八十年代非常著名的红楼影院，老式传统的影院经营不下

去了，后来转化为图书、阅览、文化交流，这是一个功能整体的转换，效果也非

常好。从土地方面更加追求灵活的用地配置，尤其是要降低资本参与的门槛，因

为原来我们只要是新改变业主，新投入项目，就需要把土地再进行入市。对于城

市更新来讲，这个成本是相对比较高的，所以这次也专门提出允许采用协议的方

式去办理土地手续，这就用更多的形式完善了土地配置的方式，也提出可以灵活

的供地，比如说鼓励租赁，大家先试试看，我在这个地区租了之后我们的效果怎

么样，如果业主有信心再获取这部分土地的产权，可以用先租后让的方式来实现。

另外我们过去有一个五年过渡期的方式，五年过渡期满，觉得有信心可以按

新用途协议出让的方式来办理手续，此外还有用租赁的方式延长土地期限的方式，

也有在城市更新过程中，根据土地功能，根据对城市的贡献，去综合确定土地价

格，这都是一些非常灵活的手段和措施。

第三是打通了一些实施路径，因为我们城市更新很难让新建筑满足很多停车、

消防、人防等等规范，所以在条例政策研究当中提出来，我们改造的东西至少不

低于现状，可以采用一些性能化的设计提升质量等等这些微改的措施，提出之后

效果也是不错。比如说我们在使用过程中能不能在更新空间里给新的单位办理相

应的经营许可，因为原来他可能是个公产房，像白塔寺，腾退的院落是区属的共

有产权，这个公产房原来是居住，能不能办理给商业使用？所以在研究推动的过

程中，这个问题就破解了，西城区也出台了疏解腾退空间资源再利用的意见，也

给白塔寺的腾退空间办理了首份商业营业执照。还有针对一些历史遗留问题，长

期几十年过来之后，我们很多建筑没有审批手续，或者审批手续有，但是不全，

或者是我们有手续，但是缺一些证照，针对这些情况不能一棍子都打死，而是分

类处置，这样就给了大家一定的解决问题的渠道。

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城市更新在我们整个城市规划建设治理的流程里占的链条非常长，从前期的

规划一层一层来，到计划，到投资，到策划，到有了项目的提出，要大家会商，

征求各方面的意见。项目确定了之后得明确一个主体去申报，是街道申报还是区

申报还是主体申报，所以把这个流程理下来，后面的方案阶段，许可阶段，施工

登记阶段，以及后面的运营监管评估方面都需要一点一滴一个环节一个环节去解

决，所以城市更新的过程应该是一个稳健、审慎、自我约束、尝试的一个过程，

要善用存量、微增量进行调节，通过试点先行，以点带面，摸着石头过河，逐步

构建优化完善的一个政策体系。

以城市更新条例为例，虽然条例有了，给了每一个工作，每一个环节一个口

子，一个方向，但是具体让这个条例落地还需要大量的细化和深化，需要结合实

际的点位，实际的案例，把流程走好，流程里面到底还有没有堵点，有没有需要

再重新解释的、明晰的，需要全链条去推动。

在很多不确定的条件下，政策也要保有一定的弹性和余地，要不然我们做了

好的政策，大家不信这个事也办不好，同时也要防止政策执行过程中的分解谬误

和合成谬误，也就是在多元目标下，我们很多政策的刚性化，要可考核，任务要

可分解，可落地，会导致我们一些行为，尤其是管理行为的极端化、短期化、指

标化，如果太刚性，灵活、弹性就释放不出来，所以特别需要因地制宜进行政策

创新，又需要别出问题，这两者是要拿捏的。从各级、各个部门、各个角度、各

个专业来看，我们其实每一个政策制定都有其原因、基础，好像都是对的，但是

往往很多政策加在一起合起来就打架，就出现了问题，所以也需要在更多的平台

上把这些政策、诉求进行统筹。

最后，规划的核心是协调多元利益主体，在全域空间上的一个交互，尤其

首都规划，在治理的状态下更多的是推动国与都，都与城、京与冀，城与乡，历

史和未来等等各种关系总和和统筹。在城市更新推动新时代首都发展的过程中，

本质上是首都功能的发展，根本要求是高质量发展，出发点和落脚点是让每个人、

每个家庭生活幸福，标准是首善。

19

华润置地对城市更新的思考和探索

徐 荣

华润置地有限公司副总裁

华润置地作为城市投资开发运营商，在 30 多年的业务发展过程中，与城市

更新的渊源颇深，华润置地可以说一直是城市更新的实践者。华润置地城市更新

的实践可以分为四个篇章来给大家做个介绍。

第一个篇章可以从一块地的故事说起。2000 年左右，华润集团收购了原来

外经贸委在深圳的一块仓储用地，大概面积是 7.9 公顷，这块地在深圳核心——

罗湖区的一个核心区域，北面是深南大道，南面是滨河大道，距离罗湖口岸大概

2 公里。收购的这块地原来是一个仓库，但收购时事实上已经作为家私城、酒店、

海关宿舍等等，是个非常复杂的使用状态。华润置地用了三年时间，将 7.9 万平

方米用地上的 6 万平米的物业拆除干净，同时对于这块地的使用，华润置地当时

也是做了一个重大的研究和决策，是说按照原来传统的住宅开发模式，一年赚 6

个亿，还是说创新商业地产，争取每年挣 1 个亿。最后决定在这个地方做了华润

置地的首个大型城市综合体项目，就是华润中心万象城，有 21 万平万象城，7.2

万平的五星级酒店和 4.2 万平的甲级写字楼。华润置地目前在全国 68 个城市布

置了 71 个万象系列的商业，所以从一块地更新，诞生了一个行业的标杆。

华润更新的第二篇章可以从一条村讲起，这条村就是位于全世界有名的粤海

街道高新技术产业园区中区，叫大冲村，这个村东沿大沙河，南邻深南大道，有

68.5 万平方米，是目前广东省内已经完成更新最大的城中村改造的项目。当时，

华润面对的业主主要有四类，村集体、村民，在村里建了房子的外来非村民，以

及其他合资建房者，总共有 1000 户村民和 300 多户非村民，7 万多个暂住人口，

有 1500 多栋房子，最后更新的面积是 110 万平方米。在这个村的更新过程中，

华润置地利用 72 万平米的新建办公空间，打造了南山科技金融城，入驻企业管

理金融资产总额达到 15 万亿，每年产值目前大概有 150 亿，也为整个片区提供

了 2 万个就业岗位，同时华润置地利用 20 万平的商业空间，创新了华润万象系

列的另一个模式——万象天地，形成了街区+Mall 的商业形态。另一方面，通过

更新配建了 5.4 万平米的保障房，3 所学校，3 所幼儿园，最后也保留了大王古

庙、郑氏宗祠，这些历史遗存，包括村里有五棵古树也原封不动的保留下来。原

来村民的安置是就地安置，相对集中，形成一个区域，但是村民出小区就是繁华

都市的景象。历时十年大冲村从原来一个脏乱差的城中村变成现在了一个都市新

区，万象更新。

第三个篇章，可以从一个片区更新改造的故事说起。随着华润置地更新业务

的发展，我会简要介绍几个片区，一个是深圳湖贝未来城，湖贝位于深圳罗湖区

金三角金融商业圈，这里更新范围总共有 40 公顷，南邻深南大道，西侧是深圳

20

墟，是深圳地名的来源，也是罗湖的核心区。这个项目我们要面对四类业主，除

了一般的城中村的村民和村集体物业以外，这里有红本产权的住宅小区，而且还

有更新当中，我们目前觉得最难啃的业主，就是有很多政府用地，大概有接近

1/4 的政府用地，拆除的对象有 1100 多栋房子，72 万平米的面积。在这个项目

中，我们的视野其实没有局限在项目本身，我们把它放到整个罗湖区，也是深圳

最早的建成区的发展困境当中来分析，因为罗湖区经过 30 多年的发展，面临土

地资源紧缺、基础设施老化的问题，我们要解决从片区到城区的空间局促、产业

固化、交通拥堵、文化弱势、配套欠账等问题。

通过城市更新，我们希望能够打造一个更好的公共空间，形成城市会客厅，

复兴罗湖的产业，尤其是把传统罗湖商业金三角的活力给激发出来，同时我们预

留精神文化消费的建筑空间，提升整个交通系统，也把原有基础设施配套的历史

欠账给解决。

在罗湖湖贝村改造中还有一个重要的内容，就是湖贝旧村的活化，在这个

项目中我们完整保留了 1.4 万平米的湖贝旧村，这个旧村有 100 多年的历史。由

华润收回了湖贝整个旧村的产权，将产权移给政府，同时由华润对旧村进行修缮。

整个过程，我们探索了市场化的方式，开展文化保育路径。在湖贝旧村的改造当

中，我们试图将百年老村的活化与商业文化的创新相结合，也试图通过一个片区

的更新来激活全区的活力。

另一个片区更新案例，是沙井大街片区，位于区域传统中心，周边规划了

海洋新城、会展新城，更新范围 1.4 平方公里，现状主要是城中村和少量的旧厂

房，有 1.3 万的业主，有 7000 多栋房子，范围有 223 万平米，而且这个城中村

也不是一条村，总共有 13 条城中村，非常复杂。此外，沙井大街片区还包含了

26 公顷的沙井古墟，是深圳市现存历史最悠久、规模最大的广府聚落，是深圳

第一批历史风貌区。如果往上追溯，现存的建筑遗存可以到宋代，有个食堂保留

到现在有 800 多年的历史，而且从规模上来讲是整个深圳，包括香港这一个区域

当中是连片规模最大的，就是海洋文化特征最显著的一个墟镇，因为沙井大街原

来靠珠江，原来有成片的盐厂，是产盐和盐交易为主的墟镇，其中有文物 24 处。

通过沙井大街片区的改造，我们对整个沙井旧墟镇 26 万平方米进行规划，试图

做到新旧共融，人文共生，我们在沙井的项目上探索古村落与现代都市共生可持

续发展的范本。

另外一个是目前基本建设完成的深圳雪花啤酒片区，这个项目位于深圳宝安

新安街道，是汇集高新智造产业的尖岗山核心区域，前身是金威啤酒宝安二厂，

是华润雪花啤酒总部基地前身，范围有 20 万平米。按照政府要求，这也是传统

的工改工项目，要以产兴城、以城促产、以城聚人，形成以产、研、办、居、商、

游、庆产业综合体。这个案例难度也很大，我们的核心做法是在基址上建立一个

主题街区，将商业、娱乐、休闲等配套和公共活动空间综合在一起，将这个片区

的活力创新空间充分打造出来，形成更大的吸引力，来支撑整个产业空间发展。

另外在操作方式上，我们精准定位，前置招商，聚焦专精特新这些优质企业

客户。到目前为止，楼还没建完，但是已经有 4 家上市公司，2 家国家级专精特

新的小巨人企业，4 家省级企业，8 家国家高新技术企业入驻，61 万平米的产业

房，目前为止 80%-90%都招商完毕，所以通过工业区的改造，我们也积累了产业

地产的经验。

21

第四篇章是关于一个城区的改造，这个片区也是位于深圳的宝安区，叫松岗街道，

按照深圳城市规划，目前这个片区定位为深圳的西部中心，而我们改造的区域就

在这个西部中心的核心区，这时候我们的对象和范围又发生了变化，我们的更新

范围达到了 2 平方公里，我们要面对一千多村集体股东，两千多权利人，2800

栋房子，247 万平的建筑面积。目标是打造开放多元辐射大湾区的深圳西部中心

核心区，构筑开放复合滨水空间，创造产学研科创高地等等。

总结华润置地这么多年实践，我们怎么看待城市更新呢？我们认为城市更

新至少包含三个层次的内容：

第一个层次，城市更新一定是对空间进行重构，就是原来的空间不管整治、

活化或者拆除重建，现有物质空间环境是一定会得到提升优化，功能得到进一步

的完善，尤其是像大冲这种整村拆除重建的项目，城市结构、城市功能都会有根

本性的改变。

第二个层次，城市更新是面向未来城市需求的功能重组。比如说从单一的

城中村，变成商业、服务业、休闲娱乐、交通等各方面都得到功能提升和完善的

局面。同时在更新改造过程当中，我们一定会有一个产业的升级发展，不管是做

高新技术产业，还是做功能复合的新兴产业等等，每个项目中都会有新兴产业的

引入和产业提升。功能重组一定会通过更新改造一个片区，原有的教育、医疗、

体育、活动场地、文化设施等得到极大的完善和补充，包括基础设施也会将历史

欠账通过供给改造得以完善，激活城市片区的活力。

第三个层次，城市更新是社会重塑，对未来社会形态的主动谋划。比如我们

推进过程中，会将生态城市的理念，生态优先、绿色发展的要求，低冲击、节能

减排的要求，落实到更新改造项目当中，同时我们也会打造一个新型的智慧社区、

智慧楼宇，甚至在较大片区内，将云网等信息化的基础设施，从城市建设同步规

划。另外一方面，通过城市更新对原有的社区进行一个重新的改造以后，一定是

对生活环境、邻里关系，或者新的一种社会状态有一个改变，我们在过程当中是

会注重打造邻里友好的社区，进行新的社区建设，把文化艺术等等各方面的内容

引入到改造后的社区中，让城市更新推动理想社区，推动城市建设同步发展。

在这些实践案例当中，城市更新如何实现这些初衷，机制非常重要，因为现

阶段的城市更新特征：需求规模化，目标多元化，对象分散，利益复杂化，所以

决定了我们的更新对策和方式要多样化。机制无非就是怎么协调和解决政府和市

场的关系，在华润置地城市更新实践当中，我们也经历过完全由政府主导，比如

说像深圳福田华富村改造，由政府来拆迁，政府投入，华润是代建的方式介入。

同时华润也有参与政府主导的市场参与相结合的项目，像在深圳著名的大芬油画

村，政府主导对旧村的硬件进行改造，将道路、给排水、电气、燃气、绿化等工

程由政府投资进行改造，包括村里的美术馆。后续又引进华润进行市场化的运营，

比如说原有的这些城中村居民住房的公寓化改造，整体进行运营出租。因为大芬

村是以油画仿制、销售为主，所以各种画廊，也由华润进行整体打包运营。

当然华润置地目前为止做得更多的是“政府引导+市场运作”的项目，通过

市场化的运作，政府拿回政府需要的利益，核心是公共利益，包括道路绿化、幼

儿园等等，同时在更新改造当中，政府还有土地的收益，税收的收益；作为企业，

进行拆迁补偿、开发建设，同时对原权利人通过市场化的方式，最后完成整个项

22

目的改造，这种方式在广东 2009 年推出三旧改造政策的时候，华润置地在整个

广东省做了很多这样的项目。

比较政府引导和政府主导这些做法，我们觉得政府引导加市场运作这种推

行方式，对政府来说，可以降低行政成本，因为之前政府进行大规模拆迁，这种

模式在现有政府治理架构下是比较困难的，即便是有些地方用城投公司和平台公

司进行前期的工作，但在现有的政府财政包括平台公司的资金压力下，政府主导

项目对前期的投入也始终是一个难题，政府引导、市场运作的方式可以解决政府

前期投入的资金问题。此外，市场主体参与拆赔，或者进行拆赔谈判，至少业主

的基本权益是得到保证的，跟 5-10 年前大规模的政府拆迁相比，对社会风险、

维稳风险的减少，市场运作有着很大优势。

另外一方面，从市场角度来看，市场主体最了解市场需求，能够把打造符

合市场需求的产品，而且在政府和市场主体能力比较中，我一直认为市场主体参

与规划策划最有能力实现空间价值的最大化，也最有能力做到经济效益、社会效

益的综合效益最优，而且市场主体参与更新的过程可以保持权利人作为平等的主

体参与更新全过程，这是真正能够保障公众参与的方式。

在政府引导、市场运作过程当中，我觉得很重要的一点是需要明确政府的角

色定位，市场的角色定位，权利人的角色定位，政府需要制定政策法规、标准规

范，保证公平和效率；市场主体可以提供市场化、全方位、全流程的服务，实现

经济效益、社会效益的最大化；而权利人可以参与更新的全过程，获得空间权益

的保值增值。在这个过程当中核心是如何制定规则，从土地规则、规划规则、融

资规则、税收规则，这些都需要制定。规则制定当中，我觉得核心的一点，就是

城市更新，虽然从直观角度，看到的是空间的变化，看到的是环境的变化，或者

是房地产销售等行为，但是在城市更新的整个过程当中，实际上是一个对原有利

益格局的一种打破和重建，这其中有三个核心环节，我们在规则的制定上需要重

点去解决，一个就是原有权益的确定，因为所有的原有空间权益在更新过程当中

都会进行一个重组，或者是一个变化，如果原有权益都不能确定，这个变化也无

从谈起，市场化的做法就要对原有权益确定，比如在我们更新样本当中，可能土

地原来的出让方式有几十种出让方式，能不能把每种出让方式都归纳成几种土地

的类型，适用相应的土地政策，根据不同的产权，我们之前有过的合作建房的产

权，小产权房的产权，红本房的产权等等，各种产权是不是有相应的确定权益的

方式？这个需要政府在政策制定方面进行充分创新突破，本着实事求是的原则，

达到化繁为简的效果。在这三环节当中，最核心的环节是权益如何重新分配，当

然我们现在通过规划手段，土地政策定价，土地出让方式等等，这些都是重新进

行利益分配的过程，这期间我们觉得政府的规则一定要建立基本逻辑，政府在这

个过程当中更多的是一个裁判员，是让每个市场主体清晰预知未来的价值实现目

标，而不要像有些地方政府喜欢一村一策，一片一策，把每个项目、每块地都算

得清清楚楚，这种方式实际上对开发商来说，是比较怵的一种方式。城市更新，

拆迁是最大的难题，但是这么多年实践下来，我觉得城市更新最大的成本是沟通

的成本，如果规则不明确，反复的沟通，尤其是很多无效的沟通，有不同利益主

体，政府不同的领导，不同的管理部门，站在各自角度表达他的观点或表达他的

利益诉求，这个项目推动就非常困难，所以在权益分配这个角度，我们希望政府

是一个规则的制定者，主要是保障利益公平分配的机制，而不是直接参与利益分

配。

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当然另一方面，如果要保证城市更新顺利推进，一定要建立对于各方的约束

机制，尤其是对于原业主的约束机制，说白了，钉子户的问题也是每个城市更新

者遇到的最头痛的问题，因为按照原有的物权法到现在的民法典，并没有对公共

利益，对共有产权的这些权利如何进行剥夺，没有明确的法律依据。所以这方面，

深圳在制定城市更新条例的时候，提出个别征收加行政诉讼的方式，打开了口子。

其实，强制征收和强制售卖的方式，在香港、台湾立法已经很多年了，而且也有

成功的案例，所以在城市更新的政策体系当中，强制执行是一个不可或缺的保障

城市更新的政策。

在城市更新过程中，作为政府，制定规则、执行规则、保持公平，那么，作

为企业能干什么呢？华润置地在这么多年城市更新实践中，在深圳后海片区探索

了一个片区统筹更新的模式，实际上这个片区统筹更新可能严格意义上不仅仅是

更新的一种做法，因为这里面有后海中心区，有新区建设，也有大沙湖的生态整

治，也有大冲村城市更新，归纳起来，片区统筹事实上按照全流程的操盘，全对

象的沟通，全方位的解决这个层面，可以为政府，或者为业主输出城市诊断，确

定规划愿景，制定实施路径，进行拆迁土地整理，进行开发建设，到后面的运营

管理，在这个过程当中肯定也涉及到政策法规的创新，华润置地也在政策法规创

新方面也集聚了一些能力。所以华润置地在城市更新当中，以诚促城，促进城市

更新进一步拓展，城市予我岁月，我赋城市未来。

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分论坛一｜他山之石 以往鉴来

粤港澳大湾区城市更新实践与展望

田光明

广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会秘书长

广东从三旧改造开始，逐步发展和城市更新相融合，我主要围绕这一历程中

形成的经验做法，以及未来可能的方向进行分享。广东连续 34 年占全国经济总

量第一，80%来自于湾区经济的贡献，特别是 4 月上旬，总书记对粤港澳大湾区

提了新的要求，新的定位：新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国

现代化的引领地。据此，我认为整个湾区城市更新会形成这几个观点：

第一，在新的五位一体，新的生态文明的要求下，特别是国土空间规划，2023

年批复之后，未来城市更新（三旧改造）是湾区规划实施的核心内容，碎片化、

无序化、低效化和生态退化是湾区主要特征，未来将通过连片的利益统筹，连片

的土地综合整治，连片的城市更新、三旧改造推动湾区的规划落地。不单单是在

深圳，在广州、中山、佛山、东莞依然会形成这样的趋势。

第二，未来粤港澳大湾区将通过城市更新来推动全要素生产效率提升。湾区

土地开发强度大，像深圳、东莞已经达到了 50%以上，再次发展的空间靠三旧改

造的存量开发，通过存量开发推进土地、资本、人才，以及后面的技术、智能大

数据等等要素的重新组合，推动生产效率的提高。我认为城市更新（三旧改造）

是提升全要素生产率的重要抓手。这是未来高质量发展的核心要素。

第三，中国楼市是政策市，湾区的持续更新也依赖政策更新。政策释放红利，

市场就活跃，政策收紧，马上出现新的波动，所以我认为政策对整个城市更新的

项目落地非常关键。

第四，整个粤港澳大湾区城市更新落地过程，与其他区域差异非常大：1.特殊性：湾区作为改革开放的前沿，最早是在“三来一补、村村点火、处处冒烟”

的发展格局下形成的存量空间；2.复杂性：这个存量空间背后产权复杂，并不是

一级市场供地后拿到完整的产权，而是过去港商、台商签定协议后形成的模糊产

权，背后产权细碎化，利益关系混杂；3.差异性：湾区每个城市之间的政策体系

都有差异，甚至在政策落地环节中，每个区都不一样；4.长期性：湾区土地开发

强度已经到了一定节点，城市未来空间供给主要渠道是通过城市更新，三旧改造

来推动。

8 大特征：湾区三旧改造 15 年

特征一：现实需求。地方本体需要存量开发，从湾区的三来一补时代，经过

几次产业变革，特别是湾区内部的变革，不断从香港转到深圳，深圳逐渐向其他

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城市转变，转变的过程形成了处处冒烟的格局，土地开发强度确实很高了，但是

我们看到碎片化的土地上面形成的经济体量结构，决定未来我们想要再去找空间，

只能在存量。另外，也是完善配套、优化环境的需要。广州城中村承载 500-600

万人，深圳 600 万左右的人口在城中村居住，所以承载了这个地方的很多劳动力

的居住空间、就业空间，整个湾区村级工业区的体量非常大，比如广州 1688 个

粗镇工业经济区，顺德 382 个工业园区，这种碎片化的工业园区承载了佛山制造

高地，这些碎片化的产业空间未来很难满足产业结构的升级的要求。

2008 年，原国土资源部与广东省合作共建节约集约用地示范省。经过十多

年的探索，形成一套完整的政策体系，已经上升到了广东省的政策规章。政策的

起源，2008 年金融危机，面对整个企业转型，要面临新的挑战，很多企业要开

展腾退，开始环保性倒逼。但是过去三来一补时代产权模糊的空间下，很难让它

自我改造更新，所以三旧改造当第一释放活力，通过不断让利、协议供地等解决

历史问题，激活市场。到了 2016 年，整个全国经济进入新常态，广东也开始新

的政策推动成片连片改造，更加注重公共配套、公共设施的供给。到了 2019 年，

71 号文的节点上，随着粤港澳大湾区纲要发布，为了支撑项目加快落地，又有

新的文件出台。目前来看，基本上每个节点都是一个时代背景的需求。到了 2023

年，新的高质量发展阶段，整个湾区三旧改造又面临新的转型节点。

对标四大湾区，粤港澳大湾区面临约 0.6%的土地资源贡献全国 12%的 GDP。

对比世界四大湾区来看，第一城市数量非常有限，第二人均 GDP 非常有限，第三

创新企业数量非常有限。这些都是和我们过去传统的发展模式高速增长的土地消

耗、资源消耗、环境消耗等模式有关系。未来如果我们想要打造国际一流湾区和

世界级城市群，必然面临不断对外开放。另外，产业必须升级，因为现在一旦面

临着卡脖子或者对外市场流动性一旦紧缩，很多企业找到越南、老挝、缅甸，面

临着产业不断的升级，消费升级，再一个制造业，高端制造业、高端服务业落地，

面临高端人才的需求，最终城市更新要解决高品质人居环境。

特征二，现实问题。广东开始有三旧改造，各地慢慢称之为城市更新，最早

从 2009 年开始，放活市场，盘活存量，解决历史问题。比如过去干了 20 多年都

是产房，现在面临要转型，原来的产权模糊，通过历史问题的完善，不断让利先

走一步，比如很多企业要孵化上市，发现产权没法纳入资产包。到了 2016 年，

把碎片化的问题、公共服务配套设施的问题，包括审批环节的问题逐步解决，特

别到了 2019 年，为了推动湾区纲要落实，项目落地，逐步再次推动政策更新，

这是整个湾区政策发展变更过程。

未来城市更新项目，不管是政府干，市场干，还是自改更新，核心就是收益

分配，广东形成“10+42”的政策体系，都遵循同样的底层逻辑：首先，利益空

间，通过更新改造，有没有创造新的价值，有没有做大蛋糕，如果有，再来谈二

次分配，那利益空间的核心在规划管理，这个地方可以配多少居住，配多少商业，

配多少工业，怎么配置规划条件？收益分配的方式看背后的产权利益关系，前提

是蛋糕有多大。第二，供地方式，如果是政府收回来，再统一上公开市场，这个

供地方式和北方很多城市做法一样，但是市场积极性和观摩态度就差很多，广东

通过三旧改造，协议供地，企业积极参与，所以供地方式决定了企业参与的积极

性。第三，改造模式，是政府统一收回出让，还是通过前期孵化协议供地，不同

的改造方式，会带来税收、流程、拿地一系列的影响。后面还有产业扶持、用地

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审批，包括动迁，湾区三旧改造用了十几年，发现政府主导下的市场运作模式，

最后到了拆迁这一环节难度非常大，这也是未来三旧改造经过 15 年探索下一步

重点攻克的核心。

特征三，区域差异。2022-2023 湾区城市更新总体动向：深圳：深水探索，

统筹联动；广州：逐步松动，市场乏力；东莞：政策调整，观望态势；佛山：着

力工改，倒挂明显。每个城市本底条件、制度环境的条件不同，所以城市更新项

目、政策体系以及落地项目导向有巨大差异。

特征四，体量巨大。截至 2021 年 12 月，粤港澳大湾区已实施改造面积 108.25

万亩，已完成改造面积 68.62 万亩，其中旧厂房上升为主导类型，改造面积占比

39%，改造方式由局部、零碎向整体、连片转变。

特征五，有效市场。2008-2021 年，广东省累计投入改造资金 2.49 万亿元，

通过“投资推动”到“消费拉动”的市场转型，积极引入市场主体参与改造，其

中吸引社会投资 2.15 万亿元，占改造总投资额的 86.3%。

特征六，产业升级。通过十几年的三旧改造，促进产业结构调整，实现“腾

笼换鸟”，湾区产业升级项目的比例非常显著，第二产业升级项目占 48.3%，产

业结构调整项目 5655 个，占改造项目总数 50.61%。

特征七，完善公配。通过三旧改造城市更新项目推进，推动片区的公配设施

落地。2008-2021 年，城市基础设施项目累计用地面积 4.6 万亩，城市基础设施

累计投入资金 285.7 亿，涵盖交地、交建筑、交补偿款多种方式，同时划定了

15%的移交公益性用地比例的底线。各地依据这条政策，每个城市都有自己的要

求，包括连片的规模、公配的比例等。

特征八，保护传承。2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了关

于历史文化保护、城市内涝、城市绿化等一系列政策，使得越来越重视历史文化

与自然保护。整个湾区经过 15 年探索，过去拆除重建为主也会过渡到一些微改

造加综合整治，并通过文物保护清单、划定综合整治范围并要求不得以拆除重建

方式实施改造进行改造约束，所以，现在越来越注重大片区，必然会有很多微改

造项目和局部拆除重建相结合的模式。

9 条经验：湾区城市更新实践探索

1、准入门槛：以标图建库为前提条件，设置享受优惠政策门槛，分类分布

推动改造。珠三角粤港澳大湾区也有一些自己的进入门槛或者政策的空间的进入

条件，广东省把它叫标图建库，分类分布推进旧改项目落地，通过政策门槛，优

惠政策进来就有门槛，深圳的政策条件逐步放开。随着新的要求发生变化，这个

门槛逐步发生调整。

2、规划管控：以单元规划为核心，创新规划衔接机制，构建多层级的规划

管控体系。通过构建宏观-中观-微观三至五层的规划管控体系，实现规划的逐层

衔接，其中涉及四大要点：一、以城市更新单元规划为核心，构建规划管控体系；

二、建立与控规的衔接机制，允许单元规划作为控规实施；三、划定具有规模的

单元或片区范围，统筹推进连片开发，有利于从较大范围内统筹实现经济利益平

衡，保障公配落地和基础设施完善，规避改造零散、产业改造不集中、产业集聚

效应差等问题；四、制定存量开发的容积率管控机制，容积与公配贡献挂钩，以

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容积叠加（基础容积、奖励容积、转移容积）的方式构建具有存量特色的开发规

模计算模型，综合考虑各方因素，将公配移交、历史保护面积等与开发建设的容

积挂钩，有利于激发改造主体对贡献面积投入的积极性。

3、改造模式：以放活市场为导向，鼓励多元主体参与，形成多样的模式路

径选择。模式一、政府主导下的“公开出让，收益分成”模式，即实施方案获得

权属人同意，土储机构与土地权属人签订挂账收储协议，再进行土地公开出让，

最后政府按相关规定和协议约定支付补偿款。这个模式在广东有很多项目落地。

模式二、市场主导下的“单一改造主体整合归宗”协商补偿模式，即可通过签订

搬迁补偿协议将多个权利主体的利益转移到单一市场主体，并由其实施改造，自

行解决项目范围内的经济关系。模式三、政府管控下的“单一主体挂牌招商”模

式，政府主导，确认的全部打包，公开出让，在东莞、佛山有逐步落实。模式四、

政府引导下的原权属人自行改造模式。

4、利益分配：以多方共赢为原则，创新利益分配机制，实现利益共享新格

局。要点一、因地制宜制定差异化的地价计收基准。一是以市场评估价为基础，

根据改造类型制定不同的缴纳比例；二是构建区片地价体系，以区片市场评估价

为基础，通过容积率修正系数等参数制定各类地价计收标准；三是以标定地价为

基础，对不同的改造类型制定差异化的标定地价倍数计收。要点二、分类制定地

价计收与返还比例，大力扶持旧村旧城与改工项目。一是在旧厂房改造项目中，

根据改造后的用途分类制定地价计收标准；二是在旧村庄改造项目中，由于旧村

庄利益分解的难度大、公配的需求大等因素，政府大力让渡改造利益；三是在旧

城镇改造项目中，因权属人数量多、建筑密度大等因素，政府制定较低的地价计

收比例推动旧城改造。要点三、地价计收与补偿返还方式多样，利益分配机制完

善。建立三种地价计收方式：缴纳货币、建筑物分成、收取公益性用地；建立三

种补偿返还措施：货币补偿、建筑面积补偿、土地补偿。

5、公配建设：以品质提升为目标，公共产品多元供给，完善城市公配设套。

这是非常关键的经验，存量区域如果连片整治之后，不把公配问题解决，将造成

很大问题。所以要划定公配移交底线，明确责任主体，完善补齐公配的措施：缴

纳货币、移交建筑面积、土地置换等多维推进。

6、连片改造：以土地整合为抓手，推进成片连片开发，实现片区利益统筹。

要点一，优化建设用地规模调节机制，允许零星第修改土规，通过区内平衡方式

调整土规；要点二，土地置换促进权属整合归宗，实现成片连片改造；要点三，

混合开发，这也是湾区探索非常典型的经验，包括“国有+集体、住宅+产业、出

租+租赁”，实现以产业为主、住宅为辅的土地复合利用模式；要点四，片区综

合整治+集体土地整备，逐步实现统一规划、统一开发、统一招商、统一运营。

7、产业扶持：以产业升级为重点，充分释放政策红利，激发实体经济活力。

划定工业用地保护线，保障产业用地空间；设立新兴产业用地（M0），满足新业

态发展需求；制定全方位奖励扶持措施，充分形成政策合力。

8、行政审批：以简政放权提升项目审批效率，优化营商环境。第一构建并

联审批机制，缩减审批环节。第二探索信任审批制度，容缺受理，即非关键性材

料缺少或存在瑕疵前提下，先行受理并进入审核程序。

9、项目监管：加强信息公开公示，建立有效风险防控体系；建立全流程监

28

管机制，通过节点把控，加强项目监管；完善项目退出机制，明确项目退出和主

题退出的政策要求。

5 大挑战与 7 个转变

挑战 1.大环境变化。2022 年经济数据很不理想，全国 GDP 增长只有 3%，广

东 1.9%，广州 1%，深圳 3%左右，整个经济停滞状态，包括消费、投资预期处于

观望状态，在这个背景下，整个城市更新确实面临严峻挑战，第一投资预期，大

家愿不愿意投钱进去？第二消费预期，如果产品出来之后，能不能去化，比如说

居住购房的需求，工业用地的增资扩展需求？

挑战 2.多项政策叠加。防止大拆大建政策出台后，伴随政策波动，虽然不

断有政策刺激，但 2021 年三季度以来，整个湾区 9 个城市的城市更新项目推进

明显放缓，整个市场还是很疲软，数据下滑非常明显。

挑战 3.旧村改造的核心逻辑：市场预期 VS 市场信心。过往，大家蜂拥抢旧

改，因为大湾区楼市价格增长趋势非常明显，那在高质量发展阶段，价格不像过

去突飞猛进翻倍增长，一个旧村改造从最小成本核算到十年之后项目完成，成本

翻了十几倍，过往房价增长可以覆盖成本，但现在抵扣前期成本、时间成本、拆

迁成本、建设成本之后再来看收益，未来的销售价格，如果不增长，再叠加去化

周期延长，回款时间不确定，那整个旧改逻辑就发生了改变挑战。另外，资金链

的问题，民企基本拿不到银行贷款，资金链面临问题，同时旧改投资投资大、周

期长，很多项目投入好几年都没有回报。过去旧改项目，类似于期货市场交易的

改革，但未来如果价格不增长，期货交易没那么多的投资，谁来跟进项目，这也

是面临的巨大的挑战。

此外，工改工项目也面临巨大挑战，工改工核心逻辑：厂房销售 VS 产业运

营。过往政府一是以地招商，重点引入头部企业拿地，通过财政补贴的方式，导

致成本居高不下，倒挂严重，政府财政压力大，这种模式也面临新的挑战；二是

以房招商，企业拿到地，通过建房、出租、销售来解决问题，但未来随着整个市

场环境变化，也很难往下走了，慢慢都是以智慧园区、产业运营、后续服务推动

企业孵化上市，在金融市场盈利；三是本地企业腾挪，传统产业也要保留，工业

厂房、保障性厂房的建设也是未来主要方向。

挑战 4.市场化力量下的复杂性。地域性：政策环境、执政环境、人文环境、

进入渠道、市场趋势，都要考量、研判。长期性：旧改项目动辄 3 到 8 年，需要

长期跟进，深入布局，团队固定，任何政策的变动都让人头疼。综合性：城市更

新涉及专业多，业务链条长，土地、规划、评估、产业、金融、法务等方方面面

都要考验专业力，而且一个项目落地之后，和政府沟通是否能够顺畅，指标落地，

方案落地，能否满足利益相关者的预期，这些都是大的考验。

挑战 5.进入深水区的操作难度加大。随着防止大拆大建、文保 shu 新的政

策影响，在体制机制、实施操作层面上都面临新的挑战，比如市场化推进下的钉

子户解决路径，司法依旧有待探索。

未来，大湾区城市更新将迎来三个转变。

转变 1.有序推进，高质量发展。沿着系统研究、分区引导、分类施策、分

步实施的思路来推动，加强国土空间规划引领，统一认识，建议进一步明确城市

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更新的概念、内涵，界定其适用范围，明确拆除建筑面积比例、拆建比、就地就

近安置率等量化指标的实施指引；以“增存并举”优化区域城乡国土空间格局，

以储改结合模式提升区域资源配置综合效益；建立区（县）域建筑容量调节机制，

推动“政府算大账、项目算小账”的实施模式。

转变 2.从大拆大建转向“拆建+混合改造+微改造”。比如深圳，从做旧村

微更新改造综合整治之后，做保障房，这一大部分房子不一定非要拆掉重建，依

然发挥应该有的功能，而且功能能够提升。比如广州未来分类之后，有些可能也

会走向这个方向。

转变 3.从注重房地产开发转向“产业+地产”。更加注重全球产业链条和区

域产业链条视角下研究推动工改工。世界上没有哪个地方的产业链条、产业生态、

产业环境有湾区这么完整。如果关键技术卡脖子问题能在湾区解决，未来工改工

的投资领域并不是原来的地产问题，而是未来的地产、运营、投资、资本市场运

作这个逻辑。

转变 4.从注重发展空间转向公配供给和人居环境改善。如果产业落地，卡

脖子问题要解决，核心就在人才引进，人才背后是教育、医疗、交通等公共配套、

人居环境改善，这也是每个城市更新强调以目标为导向，补齐城市化短板，逐步

在重点做的内容。

转变 5.从硬件条件的改善转向逐步关注历史文化保护。

转变 6.全要素系统化思维：城市更新+全域土地综合整治。湾区现在提百县

千镇万村高质量发展工程，核心就是三生空间（生产、生活、生态），过去已经

建成的区域，可能解决不了片区配套问题。现在通过全区域、全要素、全流程、

全产业链条的混合推进、系统谋划，改变过去土地利用碎片化、产业低端化、利

用低效化问题，可能在湾区逐步会有一些新的模式，新的政策。

4 点思考：湾区城市更新未来展望

2023 年广东省不断释放积极信号，省委经济工作会议强调要发挥基础设施

投资的压舱石作用和城市更新的撬动作用，加大力度扩大有效投资；省政府工作

报告中强调推动城市更新，深入推进“三旧”改造，下大力气抓好广州、深圳等

市城中村改造。这个问题甚至上升到中央关注的层面，成为焦点，必须加大力度

推进。推进实施城市更新，过往强调留改拆，但广东省现在调整为拆治兴，制造

业当家，围绕村镇工业集聚区，工改工项目力度越来越大，政府补贴、政策红利

支持；围绕百县千镇万村高质量发展工程，以全域统筹概念，加快项目落地步伐；

将城中村作为攻坚战。

未来全要素生态效率提升，从经济增长角度看，可能从过去的土地、资本、

劳动力，变成技术、制度、人才成为全要素生产效率的核心支撑。根据麦肯锡报

告，未来城市的 14 个特征，首要就是能够吸引全球顶尖人才的工作环境。所以，

未来湾区城市更新，第一要释放新的发展空间，第二要完善基础配套设施，第三

提升城市发展品质，第四促进产业转型升级。核心就是推动全要素生产效率提升，

来创造新的价值空间，才会有市场活力，政策才会有真正的激发点。以上是粤港

澳大湾区建设、高质量发展的重要支撑工具和路径，是必然过程，也是新的市场

价值空间形成过程。

30

上海城市更新实践之路

王方敏

克而瑞城市更新研究中心总经理

上海的城市更新经历了三个大的阶段，从 1992-2000 年的拆旧建新，主要针

对于危棚简屋的改造，到 2001 年-2016 年成片二级旧里改造，以及 2017-2022

年的成片历史街区更新，这个过程完成了上海旧改 30 年。未来政府的一个重点

工作将会转向两旧一村，至此，上海的更新之路也就进入了新的更新周期。我们

清晰认识到未来上海的更新就是双轨并行制，一条路是区域更新，一条路是零星

更新。区域更新是自上而下，它的特征是体量大，多权利主体人，同时具备了规

划基础。比如说像城市中心的成片旧改、城中村都会归到区域更新这个品类里面。

零星更新是由下而上，主要是由物业权利所有人自行发起，由政府相关职能部门

做认定后，可以实施的城市更新，包含了在城市核心位置一些低效运维的资产，

也包括零星的旧改项目。

2021 年，从《上海的城市更新条例》颁布以后，整个城市更新节奏、建制

速度都有明显提升。从 2021 年开始，非常多的和城市更新相关的政策性文件编

制出台了，我们把三个最重要的、具有脉络性的文件提炼出来，一是 2021 年初

的更新条例，将原有的城市更新概念做了一个泛化，不再局限于旧改范畴里的更

新，而是把城中村、微改造全部纳入到这个体系里，还明确了政府的主导地位，

也就是说未来政府是上海城市更新的总控人。

二是 2022 年上海出台了更新指引，明确了政府各个职能部门的工作的权责，

以及职能的要务，另外强调了双轨并行区域和零星更新双轨并行制，更重要的作

用是承上启下，承上是对于统领性文件的延展，启下是未来各类配套性文件的出

台，都会依据更新的指引而做展开。所以，今年一季度出了三年实施行动方案，

将聚焦区域、分类梳理、时间节点、量化指标都做了细化落地，以指导未来三年

上海的更新行动的详细落地。

更新条例，作为一个承上启下的政策性文件，有非常重要的一些点值得大家

去探讨。第一城市更新职能划分更为清晰，像市规资部门主要负责区域更新和零

星更新的管理工作，市住房城乡建设管理部门主要负责旧房更新、城中村改造，

而市经信部门主要负责产业升级类城市更新，市商务部门主要负责商业商办类城

市更新。第二，指引明确了城市更新两大路径，区域更新主要由政府编制商业行

动计划，物业权利人给到意见，同时政府通过指定或者公开遴选的方式确定更新

主体、统筹主体，基于这些内容编制详细的更新方案移到项目实施阶段；零星更

新主要由物业权利人自行发起，通过政府相关职能部门批复回复以后再进行相应

的方案编制以及项目实施，这两个更新流程的动作通过这个指引条例明确了。第

三全维度、系统化支持未来更新工作推进，包括行动计划、供应方式、资金端和

31

融资端的支持性政策。

我们看到政策的脉络是清晰的，但即使制度建设加速，上海的更新之路仍然

面临非常多的推进难点，其中最重要的节点如何打通统筹主体和市场化企业之间

协作和共同参与的链条。对于统筹主体来说，对于市筹的更新公司来说，除了在

原始阶段增收成本、增收难度比较高以外，其实也面临两个非常重要的协调性问

题，第一，出现了跨区统筹，出现了异地统筹，不同区属更新中心或者区属政府，

对于更新项目价值认定之间有差异，如何在这个语言体系上形成统一化，这个沟

通的成本和难度非常大。第二，当更新项目里面出现了综合性的物业，包含了商

办、住宅、租赁住房，这些不同类型物业未来在税筹落定方面的难点也需要市筹

公司做一些沟通和协调。对于市场化企业来说，更新项目本来就开发限制多，可

能涉及风貌保护，可能有地铁在下面通过，可能施工方面又有很多限制。除了开

发难度大、限制多以外，还会存在资金投入量高，且资金沉淀周期长。对于企业

来说算一本账就很容易明白，做更新这件事可能不如公开一级招拍挂市场拿地来

的更直接，或者说资金运转效率更高，这是上海面临的难点。

此外，未来在上海做城市更新，离不开风貌保护这件事情，这个难点是大家

都要去克服的。我们将近一两年区筹和市筹已出让的更新用地做了一个梳理，将

关键词做了摘录，大家可以明显看到百亿级的投资，高自持的比例，相关税筹的

落地，产业的落地，涉及到风貌保护的建筑，中小套型的配置等等，这些问题对

于市场化的企业来说，门槛相当高，难度非常大，大家要有非常大的勇气才敢去

参与。

虽然上海的城市更新之路面临着非常多的困难，但是我们也看到了很多积极

的信号，在这一两年通过顶层设计不断推进而释放出来，我们跟市筹更新公司做

了充分交流和探讨，现在可借鉴的两个点，一个是组合打包，一个是股转模式，

吸引市场化力量。

先看组合打包，就是将原有旧改的地块与资源型的地块，可能是开发利用空

间比较可观的资源地块做打包组合，通过这种方式来激活市场化企业参与的信心，

激活招商的活力，同时解决统筹主体的增收成本压力问题。上个月刚刚出让掉的

上海的乔家路地块，这个地块在老城区，有海派文化传承的职责在，地块前期征

收成本非常高，所以这块地块要做更新，撬动的资金量级和开发难度非常大，再

这种情况下，区政府和市筹更新公司协调后，把世博会地区的南浦 02 地块和乔

家路 A 地块做了一个打包组合，然后通过债转和股转的模式，将这两个项目公司

转让给了绿发旗下的鲁能集团，总金额 132.9 亿。除了这个典型项目以外，今年

陆续还会看到有一些组合打包的模式出现在上海。比如杨浦滨江地块和平凉地块，

虹口北外滩地块和原来的弘安里地块，这类区内统筹。跨区异地的统筹也会出现

在今年下半年上海市的更新出让用地，比方已经进入规划的虹口港地块和杨浦新

江湾地块，因为新江湾是一个住宅价值相当高的片区，所以我们将虹口港的一些

综合用地和新江湾的宅地做了打包，再者就是黄浦新闸路地块和浦东耀华地块，

新闸路地块本身开发就面临地铁穿过，整个地块又是一个三角形，开发难度很大，

这个时候把浦东耀华片区临江的，非常优质的宅地和新闸路地块做打包后，去激

活市场化企业参与的活力。这个是我们看到在市筹更新公司端的努力，共同探讨

做出的一些突破方向。

在看股权交易，弘安里作为首个场所联动项目，机制上比原来更新项目有了

32

明显突破，大大压缩了交易环节的时间流程，整个项目从 2019 年项目重启到出

地开发只花了 16 个月，这在上海历史上来说都是极短的时间，不到两年这个更

新项目就会入市。整个流程的加速，对于资金运转效率有非常大的帮助。再者这

个项目在机制上也有非常明显的突破，是第一个旧改地块、资源地块组合出让的

项目；第一个按风貌保护要求，获取控规调整批复项目；第一个场所联动项目，

以招商股转机制实现资金快速回笼，在时间成本上有很大的集约。

所以，政府作为总控人，要平衡三个群体的利益（政府、企业、民众），要

算清楚两本账（经济账、社会账），我们觉得未来上海城市更新，除了组合打包、

股转交易模式之外，带着方案，带着经济图层和产品图层去面向市场化的企业，

让企业在参与的初始阶段就能够清晰了解到未来要做的项目特点、资金节点、资

金沉淀周期等等，如果能够明确这些问题，未来企业参与的积极性也会比较高。

再者上海在政策端也有非常多的倾斜空间，比方说城市更新专项贷款、地方债的

支持，政府的财税补贴，相应的贴息力度，都是目前研讨未来亟待突破的问题。

所以，上海的城市更新，虽然起步加速是从 2021 年开始，但已经有了比较

长周期的沉淀。未来，城市更新将进一步提升整个城市的能级，助力城市资产型

收质的提升。为什么这么说？因为克而瑞本身是做行业大数据分析，我们也用几

个大数据解读以上观点。

在上海的核心位置，过往旧改 30 年释放出来的更新项目，待入市的总共有

44 个项目，涉及到 1.5 万套的住宅，188 万方的体量，预计总货值 3300 亿以上，

涉低密产品的项目高达 68%，因为上海早就已经不再供应 1.0 容积率以下的用地，

未来城市的低密度产品，尤其在城市核心位置的低密度产品就要依托旧改的项目

去呈现。

2021 年以后上海转让的更新项目，即未来若干年以后会入市的更新项目，

货值总量也在 450 个亿，与上面提到的 3300 亿货值相加，上海市中心未来的高

端住宅的格局，豪宅的格局，包括低密度豪宅的格局，会因为上海的城市更新不

断再突破，实现价格天花板的突破，价值天花板的突破，产品天花板的突破。把

数据往下探一层，其实上海的 44 个项目里面，未来会释放出 1 万套 3000 万以上

的项目，会释放出 3000 套 8000 万以上的项目，这个量也相当可观。

再以上海的商办为例，这里面仅仅统计了标办和商业，还不包含产办，不包

含工业。第一点，存量非常高。第二点，把在营商办的总体量和城市平均租金以

及空置率进行折算以后，我们发现年营收是超过 2000 亿，按照现在年收盈率 2-3

个点来折算，即使通过更新，能提升存量资产 1 个百分点的收益，能够焕活的总

资产量也是超千亿级的。这是什么概念？上海 2023 年 4 月进行了土拍，非常热，

这么热第一场土拍揽金也不过 500 个亿，而通过更新提升 1 个点的资产型收益，

对于城市资产型的收入增加也相当可观，这也使我们看到，通过城市更新对于城

市资产型收入的助能。

从顶层设计端，近一年我们看到非常多和金融相关的配套性支持性政策在提

及，要支持存量的焕活，支持资产进入再循环、良性循环，支持零星更新和闲置

资产的盘活等等。我们举个案例，百联咨控发布的城市更新 CMBS，是一个储价

为 50 亿元的资产包。顶层设计的引导，未来会有效将资金引入更新的通道，协

助整个更新链条进入金融闭环。

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在更新浪潮之下，上海未来的更新，无论是从业态上，还是从品类上，都是

相当丰满的。未来参与上海更新，核心有三个点，第一是政策红利，第二是强运

营导入，第三是如何做资产盘整。

第一个抓手，政策红利。综合型的片区更新项目，从“土地红利”期转向“政

策红利”期。上海房地产的土地红利已经没有了，过往地价占到总投资 1/3，甚

至更低，现在地价投入占到整个项目的 50%，甚至 70%以上，所以希望能够出现

当年瑞安做瑞虹新城、新天地的方式已经不可能。当年，瑞安做瑞虹新城的时候，

首先住宅比例是高的，70%住宅，就是 70%可变现货值，其次在整个开发周期里

面，光土地的价值年均增长复合率就超过 13%，太平桥新天地也是，1996 年拿地，

土地成本仅占 15%，现在到哪里再找这样的项目？所以我们说在土地红利时代结

束以后，未来对于上海城市更新而言，核心看政策红利，比如梅陇华鑫天地、航

天科技城项目、徐汇西岸，都在政策方方面面得以突破，像梅陇华鑫天地在容积

率上做了调整，从原来的 0.8 不到提高到了 2.3，航天科技城当时谈判也是以非

常低的价格获得，徐汇西岸在当时成片改造更新时，就已经对未来招商引资、产

业落地做出了协助承诺，协助这些项目在城市更新道路上推进得更顺畅。

第二个抓手，运营能力。城市更新本身就是对于原有资产和城市功能之间错

配的补位动作，所以可持续性、有机的运营才是未来城市更新运营脉络上的主旋

律。大家应该都听过静安张园这个项目，才没多长时间就成为了上海的一张城市

名片。这个项目由上海的静安置业和太古地产联手打造，双方各司其职，发挥所

长解决更新过程中种种难题，静安置业主要协助项目公司和政府方做协调，对于

整体的历史风貌保护建筑的平移、施工，包括涉及到一些轨交影响施工，工程节

点、流程方面的问题，静安置业非常给力，帮助太古很好解决了这些问题。太古

地产承担的角色则是，第一在设计端给出相应建议，第二在招商和运营端非常给

力，现在静安张园每周都切换一个市场非常热门的主题，大家非常喜欢去那里打

卡，而且有非常好的品牌进入到了静安张园里，所以我们说优秀的运营商，好的

运营能力是未来城市盘活一个更新项目重要的基因。同样，在政府过往一年出的

城市更新地，包括出让时的遴选条件，无一例外都强调了运营力。

第三个抓手，零星更新风口上的“非转居”，解决功能错配的同时显著提升

运营效益。“非转居”恰好踏在这一波保租房的红利上，因为中央“十四五”要

求各地落地一定规模的保租房，上海承接了 47 万套的保租房要求，在这个压力

之下，截至 2022 年底，我们看到只有 18 万套，距离 47 万套的缺口还非常大。

所以政府在政策端不断释放红利，比方说，可以有条件的在不变更土地用途情况

下，不补交土地款来做保租，可以免征城市基础配套设施费，可以减征增值税和

房产税，包括水电媒也可以和民用统一。种种政策红利释放后，现在上海市场上

有非常多的低效运维的资产在做用途变化，在做盘活过程中首先会考虑做“非转

居”，除了酒店、宿舍改的长租公寓，也有商业、厂房、办公楼改的长租公寓。

比如原来宝钢集团的建材市场和停车库，基本上没有什么经济效益产生，是一个

非常低效的项目，但是通过土地用途的转型，补交了相当少的土地款，面市后供

应了 800 余套保租房，现在租赁情况非常乐观，总体年租金收益超过 6000 万。

最后，城市更新是未来城市可持续发展和繁荣的核心驱动力，这个过程，需

要大家共同努力来推进、来实现，克而瑞也将秉承做好大数据服务商的职能，在

更新新路之上和大家共谋变革。

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深圳城市更新政策与规划创新

王嘉

深圳市城市规划设计研究院副总规划师

城市更新规划研究中心主任

作为设计单位，我们希望更多从政策和规划角度，帮助大家了解城市更新在

前端怎么运作。

深圳 40 年，从小渔村变成国际化大都市，在城市发展和更新领域有其独特

的样本特征。2004 年，深圳第一次提四个难以为继（土地、空间；能源、水资

源；人口压力；环境承载力），到 2016 年提出新的四个难以为继（人口规模高

位运行；空间不足成普遍性问题；资源短缺愈发严峻；环境承载不堪重负），其

实深圳一直是在资源紧约束条件下，被迫开始向存量空间和存量资产去挖潜、去

考虑城市空间的承载。

在此背景下，深圳逐步形成了重建类更新（以市场化运作，实现小规模的居

住、商业、工业等经营性用地再开发，优化完善社区级服务配套，占比 53%）、

整治类更新（强化风貌与特色塑造，激活片区活力，占比 3%）和土地整备（以

政府为主导，立足盘活存量土地资源，成规模地拓展城市发展空间，落实重大民

生项目和产业项目，占比 44%）三种存量更新的方式；为应对不同的更新目标和

情景，将更新方式进行有机组合。

深圳城市更新有三个总体特点，1.搭建政策体系：深圳已初步构建系统完整、

动态调校的更新整备政策体系；2.完善规划体系：建立从总体到实施的多层级存

量规划体系；3.社会经济文化成效：有力保障了居住、产业、公共设施等各类用

地供给，持续推动了城市功能完善与品质提升。

总体而言，深圳的做法是政府先行，把很多更新的机制、流程、标准变成一

种可以向全社会公布的一系列的政策法规文件和一些操作性指引，引导整个城市

更新活动，纳入到一个规范合理的轨道上来。在规划体系这块，深圳也是第一个

提出在现有国土空间规划体系里，研究出一套面向存量城市更新的规划体系，是

对于过去以增量空间为主的规划体系的改良和嵌套。

通过十几年的更新，深圳取得了很多看得见的成绩，一是有力保障了土地供

给，通过拆除重建，新增土地 29 平方公里，其中政府连片收储 9 平方公里。二

是持续提升产业活力，做了大量的工改制造和工改研发的空间，新兴产业等各种

建筑规模大概有 1800 多万平，现在的办公，包括研发的空间过剩，也是在这个

时间段积累起来的。三是推动城市功能完善，通过更新补偿城市过去发展的设施

不足，公共利益用地。深圳的空间都是见缝插针，在同一个空间里既要满足回迁，

也要满足欠账的公共设施，像学校插在住宅楼之间，同时还有很多新增的居住或

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者新增的其他物业，满足融资的要求。

为了实现经济、社会、文化等多维度的发展目标，以城市更新为重要工作手

段之一，这几年深圳市进行了一系列的政策设计、规划技术与实施模式的创新。

深圳在更新和存量领域的探索，可以总结为三大方面：一是促进经济高质量发展，

产业规划及布局与空间高度联动，产业需求与空间设计紧密衔接，保障重大产业

项目的落地；二是促进城市功能完善与人居品质提升，建立传导机制，规范政府

引导下的市场运作，鼓励公共产品的供给，提升宜居品质；三是促进城市风貌与

文化传承，通过资源摸底与空间导控，引导精细化城市设计与风貌控制，鼓励复

合式有机更新。

在促进高质量发展导向方面，以产业规划统筹为抓手，针对不同产业空间需

求，鼓励差异化、高品质的供给路径。实际上是如何维持深圳在产业的领域的竞

争力，深圳作为历年二产工业增加值全国最高的城市，最早是从工业城市转型而

来，但是随着城市的发展，二产比例在逐渐下降，二产空间也被蚕食，所以在这

个背景下，实际上深圳在考虑是如何留住高质量的产业空间和低成本的产业空间

供给的路径。一个路径是现在深圳在做 20+8 的大的产业集群，即明确 20 个战略

性新兴产业和 8 大未来产业作为深圳未来的核心要发展的产业。然后，把整个深

圳在成片连片的产业空间按照 20+8 的思路，给空间进行范围的划示，给出不同

产业发展的主导方向。最后用列表或者项目库的形式，把每一个产业连片区，各

自的一些发展要求，主导产业，产业链的内容，以及责任归属进行了在空间上的

落位和分解。

但是在落实 20+8 的过程中会发现，如果当成一片空白就很简单，但是面对

的底图是什么样的？有深圳已经确过权的城中村发展的红线区域，有在建设发展

过程中的历史遗留很多违法建筑或者叫做历史遗留的用地。这些用地名义上已经

征转为国有，但实际控制权还在村集体手上，所以我们在改造过程中涉及到如何

把一系列产权问题进行破解。

一个路径是土地整备，包括广州这一轮的做地，其实内涵相同，就是政府以

土地整备的方式，大量低成本收储土地，去进行产业招商。首先深圳全市层面有

土地整备专项规划，明确大的方向、结构，其次土地整备年度计划，明确每一年

收储土地的量，第三土地整备实施方案，包括整备资金筹措，留用土地方案，单

元规划，因为涉及对控规修改和一些深化，最后是土地出让和建设。

在土地整备里面，深圳能够说出来有经验的地方，就是引导统筹主体，协调

利益平衡。原来是政府直接对村里面的权利人，对村里面的租户或者是一些产权

人，但是现在引入了统筹主体，可能是村股份公司，也可以是国企平台或者园区

主体，政府和统筹主体直接算大账，给到统筹主体一共多少用地，多少建面，多

少功能等等。再由统筹主体和相关权利人算细账，由统筹主体留够自己合理利润、

合理成本，剩下用什么方式返回给千家万户的权利人。

这其中政府算大账时有三个工具，一个工具是规划管控，规划管控就是调用

地功能，把原来工业用地调成居住，或者提高容积率；第二个工具是土地重划，

给重新划定 20%-30%留用地面积；第三个工具是资金统筹，就是市里面有土地整

备专项资金，按照土地和建筑重置的价格给予原权利人。这个土地主体和里面千

家万户，我们说的村民也好，权利人也好，也是把这三个东西转化一下，通过货

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币补偿，回迁安置，或者股权分配，村集体物业进行统一运营，每年分红，用这

个方式去解决。

去年深圳一个重点工程，深圳和东莞交界的燕罗街道，40 多平方公里做了

一个整街统筹，其中一条村，差不多 2/3 的土地政府收回来了，做公共设施、道

路、绿化、河道，政府还收回两块工业用地，用来吸引企业，给回到村里的是社

区留用的一些居住用地，包括社区本身的产业用地，社区只拿回来 1/3 的土地。

最后在空间上做了一个总体布局和合理安排，用来修改控规，同时进行产业招商，

包括前期一些策划。

另一个路径是工业上楼，聚焦政府主导、尊重市场规律“准公共产品”的供

给模式，探索产业载体回归公共服务性质的准经营性“产业基础设施”属性。为

什么要做工业上楼？第一，地有了，还要如何如何更加复合高效利用得更好，实

际上深圳不是缺工业用地，而是工业用地用不了，很多是低效土地或者产出非常

低，比如标准厂房供给，因为大量厂房都是村里自己建的，能够容纳新企业的生

产需求的厂房很少。第二，审批，按照工改工项目审批时间大概 5 到 8 年，无法

适应现在产业企业的空间的快速供给要求。第三，售价很高，工改工标准厂房的

售价在 14000 元/平方左右，而隔壁东莞是 9000 元/平方左右，成本落差非常大，

导致过去大量企业基于环境、基于运营成本，都迁出了深圳。

针对这个情况，深圳密集做了很多动作，去年底提出要每年建设不少于 2000

万平米新兴的低成本高质量产业空间，今年 1 月份做了招商大会，有 300 多家企

业，500 多万平米直接签约，接着在今年 2 月份，政府直接出了工业上楼的审批

方案。这个工业上楼核心是所有项目都要围绕落实 20+8 产业集群。

深圳将工业上楼定位成工业保障房或者准公共产品，原则上国企牵头做，民

企有限度参与。且以非盈利，或者叫做微盈利的方式，按照内部收益率 4.5%来

反算，可以给到多少配套的住宅，或者是按照租金水平，月租金最高上限 35 元/

平米，这也是对标东莞来定的数字，只要你纳入了之后，就必须是限租金，给你

一定的住宅作为补偿。

这其中核心：一是分级审批，用三审一签的方式，相当于把过去非常漫长的

流程压缩到很短的时间，最后由市政府专班审批；二是一园一策，因为在工业上

楼领域，不可避免为了平衡成本会配置一定比例的住宅，这个比例如何判断？你

是想做房地产开发，大量盈利，还是仅仅为了平衡资金成本？三是定制化，很多

项目是先有了企业的需求，然后再来做厂房的设计。

工业上楼并不是一种新的项目类型，而是过去把深圳在工改很多的土地出让

方式，比如说城市更新，就是拆除重建、协议出让；空地提容，业主自改，相当

于做技术改造，然后提高容积率；新供用地就是政府工业用地的协议或者挂牌土

让；包括土地整备。这四类都可以归纳到工业上楼，都会受到月租金 35 块/平米

租金的限制，都受到内部收益率 4.5 的要求。

我们做了一个审批的流程图，区里面先提报计划、初步规划，到了各职能部

门由市规资牵头，会同市里面各个相关职能部门进行二审，最后报市政府三审，

由市长签批。按照这个标准，一般更新项目，正常审批是 2 到 3 年，按照现在的

工业上楼的整个流程，大概是 6 个月左右，就可以把一个项目从前期的策划到最

后规划全部的审批流程走完。

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为了总结了工业上楼的核心技术创新点，我们去调研了很多珠三角和长三角

的高层的产业楼宇，基本上都在 60 米以下，大部分在 24 米以下，容积率都在

3.0 以下，但是深圳的情况是，我们的工业上楼可能容积率在 6.0 左右，高度在

100 米。这种情况下，制造怎么上到高层空间，面对设备吊装 70 米以上很难走，

货运效率低，生产空间荷载高等等问题。所以我们最早在深圳南山做了一个红花

岭，调研了 18 家电子信息类企业的详细的用房需求，包括支撑体系，比如物流、

货运、货梯，还有员工上下班通行，明确出来一个企业能否上楼，对各种敏感度，

比如空间布局的敏感，对吊装层高的敏感，再往上对租金敏感，最后对一些产业

非常深度化的支撑体系更加敏感，这些都是从一般到特殊的一个过程。

所以最后我们总结了工业上楼产品，企业选择需求的七个主要关注点：

1.【标准单元】“流水线的长度，决定了厂房的长度”；提供 L 型和一型，

1500-8000 平方米多种选择。高层厂房在平面布局上并不是一个方盒子，而是适

合生产线，合理设置长宽比。在组合上面，原来厂房平面在 2000 平，现在做到

8000 平，10000 平甚至 12000 平，如何划分不同生产空间，灵活组合适应未来产

业升级的要求。

2.【层高和荷载】不同生产工艺类型需要，对层高进行适应性设计；由低到

高，从大型生产、中型生产到轻型生产。荷载原来是每平米 650 公斤，现在可能

1.2 吨，甚至 1.5 吨。层高还要考虑到生产的洁净度、气流、设备、布局要求，

层高规划 4.5 米的基础上，做到 6 米甚至 8 米。

3.【组合模式】以 3000-4000-5000-8000 四种类型的标准层组合。还有在货

梯的布局上，可以看到不同生产单元会在一个园区里面灵活的组合，以满足一个

园区内垂直整合产业链，适合大中小不同企业，不同的产业零部件的生产需求。

再就是货运上更多利用场地的高差，希望高低分区的方式，把大小货进行有序分

布。

4.【货运效率】试点项目双首层货运系统，高效电梯分区；以多首层解决园

区货运交通；集中式立体货运，实现货运、客运、慢行三分离。为了解决货运效

率低的问题，我们利用货车上楼，通过盘道和货运平台，分别上到了二层、五层

和九层，相当于是很好的解决了货车通过吊装，或者货梯等运输效率低的问题。

再一个集中货运交通盒，在很多智慧厂房的首层和地下，做成服务于整个工业楼

宇的智慧物流盒，所有企业把自己原材料和产品统一交给园区运营企业，他们帮

你做储存和配送。很多平台并没有用地库或者匝道的设计标准，而是桥梁设计标

准。

5.【配套设施】体现多元复合的生活型、生态型、生产型配套设施。园区配

套，除了正常的工业园区里面生产性配套，更多把目光投向生活性配套，因为现

在更多的都是高端的蓝领或者白领在园区内，他们有很多休闲放松、娱乐、文化、

培训的需求，还有生活配套和生态配套，各种绿色空间的植入。

6.【产城融合】以“三台布局，三生融合”共同构建产业综合体；高品质、

高附加值的生态露台；独立的、面向生态的园区配套综合体。比如顶层 70 米的

空间所有厂房串起来，做了一个给所有白领运动、休闲、放松、交流的空间。合

理利用厂房不同的组合，在低层区大的荷载和空间，越向高层区体量越小，所以

会产生大量的退台空间，可以安排很多企业的形象展示、商务接待和员工休憩。

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我们在红花玲项目做了一个类似企业的服务综合体，制造类企业的新闻发布、展

示、科技成果交流放在背后一个登山的入口，既是整个园区的接待中心，也是各

个企业的加速器。

7.【财务平衡】厂房租售价竞争取决于区位和运营模式；探索可持续的国企

市场化运营的利益平衡机制。深圳陆陆续续做完的很多工业上楼的可售厂房的售

价在 2 万/平米，高的到 2.7 万/平米左右。但实际租金只有 40 多、50 多、70

多，这其中存在一个非常大的剪刀差。如何在很低租金的情况下还能够实现财务

正循环？当时试了很多种，按照行政划拨、协议出让、挂牌出让，优质产业空间，

即企业遴选的方式，分别用不同的定价标准和分割出让的政策去测算资金是不是

可行？实际上通过各种不同模式，包括政府甚至零地价的方式反哺工业。最后算

完之后，得到一个结论，政府只能给你改一部分住宅。所以现在城市更新的工业

上楼，上限可以按照总规模的 30%调成住宅，用住宅的销售反哺租金，保证未来

20 年的厂房月租金每平 35 块钱，每年最多上涨 5%，其实是希望把房地产开发的

很多的利润留在工业，反哺工业，是这个逻辑。以红花岭项目为例，有了可售的

住宅，工业可以从过去 2000 块/平米造价，上升到 5000-8000 块/平米，可以根

据不同企业的生产需求进行定制。

在促进功能完善方面，深圳做法核心还是围绕城市更新，不同利益主体各种

协商机制。像深圳金地的总部，原来是工业区，有将近一半土地交回给政府，做

学校、配套、道路，用以空间换容量的方式平衡。

还有多专业协作，深圳在微操层面做的是比较好，在项目落地的时候，会有

产业研究、城市设计、海绵城市、交通规划等多专业的有机整合，可以用定制化

的方式去精细化研究未来产业空间。

再就是公众参与，现在大家都这么做，但是深圳因为拆除重建，涉及大量利

益的分配，比如大冲旧改，政府就搭建了一个平台，把非常多的专家、学者、公

众全部纳入进来，大家一起来协商赔偿，更新单元“开门编规划”，同时明确参

与主体工作边界。

还有是精细化的城市设计的要求，深圳有个平山村，落实深圳城中村改造，

现在大量都是以保留为主，就是政府统租，用城中村充当保障房，这里面做法是

南山区政府成立了自己的国资平台来统租，花了大概 20 个亿，从城中村手中统

租 15 年，包括清租费用、租金等等，然后，再和政府相关部门成立一个平台，

同时在后端由万科泊寓进行运营，最后通过统租空间收回相应的成本，还有通过

大量的底层商业、公共服务等等，包括一些线上模式的导入，补充一部分资金。

同时，深圳正在提三宜小村，宜居是根本，还有宜业、宜游。城中村是大量

的生产空间和文化历史空间的载体。像平山村，这个地方靠近大学城，一个是金

融创投，一个是校友经济，一个是科技孵化，这三类空间，最后通过一系列策划

和包装，分别推向不同的客户群体，同时又把类似于像村里的菜市场打造成现在

的美食天地，包括以电竞为主题的文化乐园和酒店等等，全部是用了面向市场的

微改造的方式来进行，一次性投入了 16 个亿左右，最后通过 15 年的长期运营，

政府的账是能够平的。

深圳在文化上也做了很多探索，比如把全市城中村划了 55%，严禁拆除重建

进行保护，而且以圈层化的就业空间相匹配。同时，重新划定了深圳新的一轮的

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历史风貌，因为深圳的文物是比较少的，但是我们在这个基础上做了历史建筑、

历史街区和不可移动文物的调查对象，还有线索，最后会把它上升为不可移动文

物。

还有类似于工业遗址改造，像金威啤酒厂，这个厂区在拆除重建过程中，我

们发现有很多工业元素和符号需要予以保留，包括很多人对金威啤酒的记忆，真

正是这个地区最有活力的要素。所以，本来是全部拆，最后在东边一公顷这条带，

将所有工业性的装置和建筑，原封不动的保留下来，做成工业遗址公园。在这条

带上面，水塔、酵罐、料仓、污水池等等，全部是最富集的区域。在做的过程中，

我们按容积率转移，补到开发商，在上游空间进行开发，这块地现在已经对社会

开放，也是我们深港双年展的主展场。

深圳作为超大城市，它的空间约束一直像一个魔咒一样，一直控制着深圳发

展方式的转变，所以我们在制度管理、技术规范、市场规则这方面，做了很多创

新的探索。其实最核心的，过去一个是土地转性，一个是空间增量提升，去满足

所有更新权利人的市场的经济利益的补偿。现在我们更多的是用更加多元的发展

目标，包括公共利益、历史文化和民生资源，关注社会公平，关注公众诉求，在

公共利益保障上做了很多探索。

我们正在写一本叫《城市更新中的治理和转型》的书，试图从政府治理关系

上面看，政府是如何理解城市更新，它把城市更新当成城市建设的工具，同时蕴

含多种目标的转变。所以在市场化的参与，政府原来从市区两级政府，现在下放

到区街道甚至社区来参与到城市更新。开发商从过去的开发思维到现在的长期运

营，或者全生命周期来获取回报。权利人过去更多的是从直接的权利人到相关的

权益人，甚至全体社会公民都会参与其中。在三角重心逐渐下移过程中，你可以

发现政府在城市更新治理过程中一些普遍规律和做法。

以深圳城市更新为例，车公庙统筹主打经济+，打造高品质中央活力区，实

现功能与经济再激活；沙井古墟主打文化+，休旧如旧，保存历史文化记忆，同

时注入文化活力功能；百花儿童友好街区主打社会+，聚焦公共设施完善与公共

环境提升，儿童与居民现场参与共建的社区农园；小梅沙城市更新单元主打生态

+，在城市开发中，重新处理加强水库滞蓄能力、水系疏导能力，修复山体边坡，

复育沙滩环境；水围柠盟社区主打治理+，政企合作改造村民楼，用作人才公寓。

多管齐下，在国家提出实施城市更新行动之际持续创新，深圳将继续进行有机更

新探索，支持城市高质量发展。

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城市更新的西安践行

李秋月

陕西人居研究院院长

城市更新因城而异，但问题和困惑不约而同聚焦在三个点，第一政策突破难，

第二融资难，第三统筹难。不同的城市有不同的操作模式，但确实是他山之石，

能够引入的也很难，因为政策的局限性和城市的量级、能级、发展进程都不一样。

当然，视角也不一样，城市更新是一个多维度视角的工作，可以从规划视角、金

融视角、投资视角、政府视角、研究视角，都不一样，这个不一样造就我们听到

很多的声音，很多专业的角度，会对我们有所触动，但如何能够融入进去，如何

能够延展到实际工作中，也是难点。

西安是城市更新初出茅庐的试点城市，与深圳出台了 600 多个城市更新政策

相比，我们才出台了 1 个，完全不是一个量级。所以，我们在西安做城市更新的

实践，先说说西安，再说说践行。

西安市域 10096 平方公里，有大都市圈的定位，把西安整个范畴做了很大的

扩充。同时城市的总体规划，从传统科教+工业，延展到了科教、工业+国家历史

文化名城，这个延展其实对城市更新影响非常深远，因为存在大量的文化保护，

整个城墙的范围，基本上都不允许进行拆建。

西安调整了四轮总规，坚守古城格局并兼顾创新发展，第一轮初步确定城市

功能分区，将老城定位为商贸居住区；第二轮确定古城保护原则，保持老城的严

整格局，并将“历史文化名城保护”作为最重要的专项之一延续下来；第三轮提

出“保护古城，降低密度”的宗旨，并将发展旅游业上升到战略高度；第四轮是

疏解以老城为核心的中心区的人口，在此基础上拉大城市骨架。这是总规带给我

们的影响。大都市圈的时代到历史城区，在城市更新的实施当中，需要重点考虑

的就是文化保护与传承。

再说一下西安城市更新的特色，第一是细化了“两保三高”（保文化、保生

态，高质量发展、高品质生活、高效能治理）的指标体系，保证了量化的指导，

也就是关于城市体检评估非常重要，如何能够量化，如何能够执行下去，是非常

重要的点。第二城市更新基金，西安出台了百亿城市更新基金，为项目落地保驾

护航，这也为我们打了一剂强心针，有金融的保障。第三有机更新体现古城特色，

因为西安文化底蕴非常深厚，容易将文化延展到一些空间里。

两保三高的 69 项指标，基本上在我们做片区策划当中，第一项就是要体检

评估，对应这个指标如何能够进行量化升级提升补齐，才能去实现更新。百亿更

新的基金，也是西北首支全国率新落地的城市更新母基金，也是通过母基金引导

设立区域子基金、项目子基金，支持项目公司融资建设的三大体系，引导多层次、

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多元化的社会资本及金融资源，解决前期资本金筹资和后续融资难的问题。

我重点介绍几个有机更新案例：

第一个是文化传承的代表——易俗社文化街区，位于西安市城区核心，皇城

钟楼旁，项目总投资 33.03 亿元，占地 87 亩，是国内唯一以秦腔戏剧为主题的

文商旅街区。项目以城市更新和文化保护协调为重点、以文化产业为延伸，以古

城规制“街、坊、巷、院”为基础，以民国建筑立面为基底，穿插现代建筑的元

素，打造融合博物馆展示、秦腔艺术展演、中外戏剧交流、戏曲教育传承、文化

创意为一体的特色活力文化街区，其中“一楼一店一广场、二馆二区四剧场”，

包括了古戏楼、钟楼新华书店、方言广场、中国秦腔艺术博物馆、易俗社百年博

物馆、西安老字号商业聚集区、东邦哥怀旧展示区、易俗社剧场、易俗大剧院、

青曲社、LiveHouse 等。

第二个是烟火气的代表——老菜场市井文化创意街区，位于西安明城墙脚下，

碑林区的建国门内。项目围绕建国门综合市场，对周边街区进行了更新活化，总

改造体量约 15000 平方米。项目以“城市更新”赋能“城市活力”和“生活品质”

为愿景，使空间共享与社区服务完美嫁接，打造文化旅游与创意发展为一体的城

市更新型特色街区。作为碑林区城市更新的试点街区，老菜场市井文化创意街区

是在“保留原居民原有生活状态”和“保持菜市场的市井风貌”的前提下，依托

菜市场独有的日常生活气息，片区持续进行“微更新”与“轻改造”，营造“市

井西安”的独特魅力。

第三个是工业遗产改造的代表——纺织城铁路主题公园，项目东起纺西街，

总用地面积 99 亩，长约 800 米，规划提升总建筑面积约 5.23 万㎡，总投资 1

亿元。项目集聚现代服务业中设计、研发、展示、营销体验等，是综合性特色文

化商业街区；通过改造空间拓展挖掘提炼历史，使场所精神得以延续，产业文化

得到传承；保留区域特色明显的宝贵城市公共记忆，主题化改造凸显城市价值效

能和功能完备，实现可持续的空间大生产，丰富城市经济人文新元素。

说完西安几个特性，再说践行，如何统筹做好城市更新？实际上越是政策洼

地的城市，工作推进越举步维艰，但我们同时也争取努力做一定突破。

第一，政策下的试探前行。大家都很清楚，63 号文件的各种理解，也阻碍

了很多项目的实施，原来的综合片区整改当中统筹方式具备很强的专业性开发和

运营投资建设能力的立场，现在一二级不允许联动，导致专业性机构无法在前期

介入，现在统筹方是政府平台公司，政府的平台公司如何去统筹这么专业的事情，

实际上又增加了一道非常难的关卡。第一不允许大拆大建，什么叫“大”？正常

来说控制好 20%就行，这个范围怎么划？如何能够做到在大的政策导引下，却能

够正常的划出来片区的单元格也是一个技术活。第二 20%超了，是不是扩大范畴

凑？各地应该都会遇到这种现象。第三只要有拆的都放一放，我理解是只要符合

政策，在正常比例下，正常单元下都是可以的，但是现在压根无法推进。

另外，西安的政策门类多，但是控制性不足。首先只是出台了一个总的政策，

明确了实施的导向，另外发改出台了一个政策，主要是明确了各区的更新导向，

每一个区都有自己更新目标和发展趋势，另外住建明确了项目分类，基本上在我

们政策指导只是这三条。我们在西安也呼吁政策的意见收集，设立地方性的课题

研究平台，成立各主体代表构成课题小组，加上收集政策意见，以及成果反馈加

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应用。

第二，融资+卖地驱动下的“更新乱象”。目前区域实际陷入了发展困境，

需要借助政策导向开发模式解除危机，同时片区开发融资很难，片区开发前期是

融不到资的，需要借助城市更新解决融资问题，基本上具有投资能力的平台公司

和各国央企都是这么考虑的。另外还有在初始阶段时，都是想卖哪块地就把哪块

地包进片区里。对此，我们有一定观点，要用两保三高 69 项指标作为核心，关

注指标提升下的解决方案，因为指标是多维度的指标，不单单只是开发或者是卖

地的逻辑，用细化偏实施的策略讲清楚做什么，怎么做，计划是什么，避免在整

个包片区当中，委托方也想卖这块地，原则上是不符合城市更新的初衷和逻辑。

所以，在片区当中可以考虑到土地的平衡，但是最重要的维度考量和出发点，是

两保三高的指标。

第三，“重要又不重要”的产业更新。为什么提这么矛盾的话题，就是因为

西安分为老城和新城，老城的产业更新形成新的驱动力，重塑老城价值，是挑战

也是机遇，但是这种现象定位极其相似，特色不鲜明，所以出现了争抢优质产业，

却没有关注到解决人产城的矛盾。在新城，产业成为一种“行动”，而非顶层设

计，就是我要招商，我要招什么头部企业，我想怎么样，都是瞎想的，大家都想

怎么办？这在新城当中都成了口号。这个现象就是生产、生活、生态空间在片区

中如何解决，很少有系统化的解决方案。而人产城的三生空间是非常重要的，因

为在产业布局过程中，人跟着产业走，同时这个产业是跟着城市的发展走，这三

方面如何融合很重要。

对此，我们有几个观点：第一，看似重要的工作事项，却无法有效统筹，从

定位到落规划，到预招商，到持续招商策略和计划，落地实施当中的各个环节，

没有有效、长效、高效的工作机制保障，这是一个很重要的问题。第二，因地制

宜，用发展的眼光看待产业定位，用“十四五”产业发展总体定位做指导，但是

重点是“两个三”：政策+金融+规划（空间），人+产+城，这是我们落地产业时

要重点考虑的。像我们给西安大明宫片区做城市更新，对于产业定位，有世界级

文化遗址的创新区，大遗址文化与数字产业融合的试验场，都是产业的升级，同

时重塑产城人的生态活力。

第四，“规划落地”还是“模式落地”，其实从政策导向，包括大家听都是

规划引领城市更新，规划师必须啥都懂，能够跟各个口去交流沟通，并且能够满

足各个口的诉求，实际上是提出非常高的要求。这块我觉得需要辩证理解，规划

解决的是土地空间，但基本逻辑是人、是需求、是发展、是城市多维度的复合构

建，所以规划落地需要多专业配合规划。有次汇报的时候，区长问过我，说你负

责落地还是规划院负责落地。我说你看咋理解，我理解是我负责，他说不对，是

规划院负责落地。他是规划出身的领导，所以他认为指标落地，土地财政是最重

要的。但是我理解的是，产业招商、产业运营怎么落才是最重要的。

在这个维度下，我们认为规划和整个的定位和策划顶层设计是不应该分家的，

具备非常强的顶层设计的规划院是可以做到规划引领的。我们提出一个点，“模

式落地”，专项小组 1+N 的运作模式。1：一个平台，未来城市更新肯定是政府

及政府平台公司主导的方向，他们负责协调职能，统筹机构负责协调专业。N：N

家机构参与顶层设计，到工作指引，到分布实施执行。在工作中，做一个顶层设

计，需要统筹体检评估、方案策划、专项规划、城市设计、实测、产业方、运营

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商、金融机构、社会资本方、专家团队保障、原住民代表、街道办……才能在顶

层设计理念相对靠近实施，靠近执行，还是相对的。

另外，一定要多维度思考、平台化运作、注重顶层设计、用模式落地，不是

单一视角，因为我们发现单一视角解决不了城市更新的痛点。我们给政府提交城

市更新顶层设计目录，从项目背景、片区体检、策划依据、发展目标、片区更新

指引、更新项目指引、功能完善效果、效益评估，一直到实施计划，需要上面提

及的 N 家机构参与，要不然这个结论出不来。

第五，从片区到项目三个“一点”。核心一点：关注综合构建，而非一块地，

综合构建就要考量到城市综合指标，不仅要关注量化指标，还要关注产业、住宅、

人居、配套等等。重要一点：在综合构建当中，一定是项目库的落地，不是一个

项目。配合一点：钱从哪来，从哪回，要同步考虑。我们很多机构会考虑到定位

和故事，但项目融资是否有来源？项目融资有来源，项目库才是成立的，所以我

们提出从一块地到项目库包含“老旧小区改造、老旧街区改造、既有建筑改造、

城市生态修复、公共服务设施补短板、基础设施改造、新型城市基础设施建设、

特色风貌塑造、城中村棚户区改造，从单一的卖地要匹配项目库，制定对应融资

渠道以及回款来源，我们认为这是最重要的一点。

第六，“深运营”的前置逻辑。从“城市开发”到“城市运营”是城市更新

主要变化，在这轮变化中，“运营”环节不是一家平台公司或社会投资操盘方擅

长的，每一种产业有自己运营逻辑，每一种业态都有不同的经营算账模式，同一

种业态不同运营主体参与运营的结果也千差万别。因此，我们提出要三步走，第

一步，顶层设计中用产业定位结合预招商明确定位体量。第二步，根据与头部企

业的沟通预招商，明确算账逻辑，先算大账。第三步，可行性分析后的执行阶段，

要成立专项的招商小组，按 1+1 大于 2 的工作思路，制定招商策略和计划，强任

务、重指标、要落地。

第七，“两保三高”下一个故事、一张图、一本账。“保文化”：历史建筑、

文化遗址、建筑风貌特色等；“保生态”：公园绿地、城市绿道、海绵城市打造、

生活垃圾、绿色建筑占比等；“高质量发展”：产业基础、人才、停车、居住单

元规模、单位产业用地值等；“高品质生活”：教育、医疗、老年服务、文体设

施、集中供暖、路网密度等；“高效能治理”：公共基础配套、排水系统、应急

避难场所、消防设施、人防等。两保三高的 69 项指标是我们做体检评估要干的

第一件事。一个故事：以两保三高的数据做基础，结合民意调查，梳理片区发展

逻辑，讲好“综合片区定位故事”和“项目定位故事”；一张图：划定范围，确

定更新单元格，用体检评估做基础，画出“留改拆”的一张图；一本账：根据故

事+图，做片区大账，用测算结论反推演片区划定的合理性，如果不对，要么缺

口补，要么重新划，这个工作是正向和反向的校对，非常重要。

第八，新形势下的新机遇。一是要分好类别：“一大一小”，大分类——综

合片区更新、有机更新。小分类——老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村。

二是顶层设计先行：1+N 的模式先设立好，严格按申报计划要求，先做好“三件

事”——体检评估、策划方案、专项规划，但是要敲重点，别瞎编，算完账，偏

实施，最害怕就是编出来的故事没有办法落地。

我们现在基本上都在和政府的平台公司在合作，从原来 1.0 版本的基础建设，

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到了 2.0 版本综合开发转型，做大“整合方”的身份，统筹专业技术团队、金融

机构、社会资本方、产业方、运营方等构建平合化互动工作模式。同时综合片区

更新业务，与政府平台合资，要操盘权；有机更新业务，做存量资产盘活，走深

运营、盘资产路线。我们认为，试点城市，就是让试；在过程当中总结，遵循政

策及趋势，适度创新；有挑战才有机遇，才能创造新的成绩。所以，环境越艰难，

越要坚持自己。

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圆桌对话：破与立，城市更新政企协同市场化实践

主持人：

王崇烈 北京市城市规划设计研究院城市更新规划所所长

城市更新研究中心副主任

对话嘉宾：

冯宪法 南京地产商会执行会长

张峰雨 苏州房协驻会副会长

夏子清 全联房地产商会城市更新和既有建筑改造分会秘书长

陈 琦 广州市城市更新协会秘书长

李汉飞 佛山市城市更新协会秘书长

杨峥屏 珠海市城市更新协会秘书长

王崇烈：今天确实给大家从全国国家层面，到全国各地的层面，都给了大家

非常精彩的城市更新相关的经验、政策、机制的输出。我们今天聚焦的主题是破

与立，政企协同市场化更新探索，实际上之前一直探索城市自发更新为主，但是

在新的城市更新时代，政府如何更好和市场建立一个良性的协同互动的关系，支

持我们共同探索新时期城市更新的顶层设计与协同机制，各个城市都还在探索。

先请每位嘉宾分享各自城市更新的主要模式、问题、经验。

冯宪法：从社会资本市场化角度来切入，城市更新可以分三大类：居住类、

生产类、公共空间类，不同类型的城市更新的项目、类型、运营机制和实践不一

样，我们一般说居住类，像在南京，居住类的一般是两大类项目，一类是老旧小

区的改造，第二类是居住类的历史地段的改造，这些一般都是政府主导，财政投

入。生产类的更新，类型肯定比较丰富了，有国有主导的，也有民营主导的，也

有国有民营一起合作的；公共空间类的更新，相对都是政府主导多一点。现在可

能更多的综合类的，或者片区的更新，像深圳、上海、广州相对走的是快的，但

南京整个片区的更新还没有真正的开始，这一点未来也希望大家都能够关注这一

块。因为南京是一个历史文化名城，未来城市更新的任务非常重，机会也非常多。

南京现在也已经成立了城市更新的小组，也制定了城市更新的办法，后续还有“四

个一”城市更新体系搭建：第一，组建城市更新中心，广州曾经做过，相当于城

市更新局；第二，搭建城市更新平台，由国资平台为主组建城市更新集团；第三，

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成立城市更新基金，我们也在探索，未来既有母基金，更重要是吸引更多社会资

本进入城市更新基金；第四，成立城市更新协会。

四个一城市更新体系在建设过程中，我观察南京城市更新有两点和大家分享，

一个是先行先试，比如这两天大家交流时都提到南京秦淮区的规自局长，提到小

西湖更新项目，实际上先行先试太重要了，地方政府特别区一级政府未来在城市

更新中的作用非常重要。我想未来住建部在国家层面应该会有城市更新相关的政

策设计。另一个是城市更新源动力是在区里，这一点我们希望一个区里的政府能

有担当，有热情，有责任，甚至还要有一种情怀来推动城市更新持续往前走。

张峰雨：苏州作为一个历史文化名城，在城市更新方面一直都在努力，几乎

没有城市更新这个名词之前，苏州就一直在做更新。因为作为 3000 年活着的古

城，苏州城市更新是在一个区，就是姑苏区，姑苏城外寒山寺，夜半钟声到客船。

苏州更新要保护古城墙、古建筑等等，很多年前就制定了很多法规。最近以来，

又新成立了苏州市城市更新工作小组，市政府领导挂帅，各区有关人士参加。

但是在立法方面还是相对滞后，并没有推出城市更新条例，但是因为既有的

法规法律非常完善，只是在新形势下，如何进一步完善提升。苏州城市更新跟其

他城市不同，苏州城市更新基本是政府大包大揽，但是社会资本参与的也有很多

小项目，比如双塔市集这些网红打卡地。在这个过程中，我说一些大家关注的痛

点。一是产权的问题必须界定，然后产权在改革过程中扮演什么角色？我们现在

国有资产在对外租赁时，有控制价格，还有年限的限制，比如最长五年，这就给

城市更新投资者、民间资本带来很大的困惑，因为五年根本无法收回投资。这个

要怎么突破？所有权和经营权怎么能够有机结合，是不是所有方可以成立项目公

司长期合作，解决这个问题？这是一个痛点。第二就是融资的问题，刚才也说到

了母基金和各种基金，但其实在大的国家宏观调控，划入地产类就没法去融资，

租赁类更没法融资，那经营权能否融资？这是金融界需要突破的。如果在产权、

融资等方面没法突破，城市更新想要有大规模突破，还有很长的路要走。

夏子清：全联房地产商会我们这个分会成立刚好六年。这六年当中会有很多

的困惑，我也想通过对城市更新几个空间的认知，实操方面遇到的一些问题，思

考未来怎么做得更好。

城市更新范围很广，大致可以分成三大空间：生活空间、生产空间、公共空

间。这只是为了工作方便，因为大家说法并不一样。举个例子，关于生活空间，

我们从 2015 年就开始关注老旧小区改造模式，每年都在做案例征集，进行梳理，

会发现在这里面至少 80%的资金很难用市场手段去平衡，所以老旧小区更新的逻

辑到现在为止也是无解的，更多还是财政兜底。

还有生产空间这块，我们也是石景山区政府的战略合作单位，在石景山也进

行一些课题研究，包括和产业伙伴共同探讨，从商业逻辑上会考虑，使用年限的

问题，土地性质的问题，改造成本的问题。比如说我们谈的两个厂房只能签十年

租约，可能最低的改造成本要五千，稍微好一点就要上万一平米，而这个区域内

租金三块到五块钱不等，大家算算平衡年限，还有运营成本、管理成本。这就导

致很多资方即便很想干，改造出来效果也很好，但是综合测算时，其实敢下手的

人就不多了。

生产生活这两个空间，有很多要直面的困难，所以我们分会刚成立之初，考

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虑未来有什么样的模式能够先驱介入，给市场以信心。从 2018 年开始，我们跟

郑州高新区进行项目共建，想做成示范。过程很艰难，但我们一直在推这个模式，

第一是从未来建设用地看，工业用地未来在我们城市更新里面占比较高，一线城

市一般都会在 20%+工业用地，但随着我们退二进三、腾笼换鸟，这些区域做什

么？这些低效空间的应用，我们认为比城市老旧小区模式还是好处理一些，所以

我们也推出来一个区域统筹，搭建统筹平台公司的概念。目前一年多，感觉还是

有路可走，从代建上现在有 100 多万方要进行，另外我们也在谋划两支基金，一

支城市更新基金，一支产业引导基金。这些从实践上，从模式上，从商会职能和

大家分享，困难很多，但是希望也很大，机遇也很多，需要共同去努力。

王崇烈：北京这几年也在进行城市更新深度探索，从 2021 年“十四五”期

间全面进入构建北京城市中心整体体制机制的阶段，北京有个市委城更委，建立

了城市更新专项小组，在市里面设了住建委牵头的城市更新实施专班，规自委牵

头的城市更新规划土地政策专班，和发改财政牵头的资金专班。在三个专班共同

作用下，每年要建立城市更新的项目库，按季度和年度的推动，每年根据项目堵

点、难点问题反馈，形成政策需求清单，然后再给政府部门提要求，让政府部门

陆续出台文件，从 2021 年出台城市更新实施指导意见，2022 年出台城市专项规

划暨“十四五”规划，到 2023 年实施城市更新条例，都是在逐步构建北京城市

更新的体制机制。

北京跟其他城市很不一样的在于，广深和上海，已经做了很多年的城市更新

整体性工作，无论从实施意见到办法都有很多，可以进一步总结经验固化，形成

地方下一步政策。但是北京之前没有全市性整体性更新的大政策，所以这个难度

就给城市更新条例的出台创造了一个新的思路，通过条例的出台，给一些政策下

一步创新的点，给下一步政策细化留了很多余地。在这个大的保障下，可能很多

政策更能顺应未来需要创新的方向去探索，在法治引领下完善城市更新政策体系。

陈琦：广州是千年商都，也是历史文化名城，我们城市更新跟城市定位有很

大关系。一个城市的发展，一句话叫经济基础决定上层建筑，广东省 2009 年部

省合作协议之后，发展到现在，广州、深圳、东莞情况各不一样，因为每个地方

经济情况不一样。我们广州很多区还要靠土地财政，土地出让金，所以城市更新

提供的载体一定是要跟招拍挂联动的，如果城市更新释放量太多，那可能地方财

政就会非常困难，所以经济基础决定了机制。

经过这十多年的探索，首先从职能上，广州 2015 年成立了“天下第一局”，

全国第一个专门成立城市更新局，当然 2019 年因为国家机构改革的要求撤了，

但起码是一个探索。2019 年很多地方也成立了城市更新相关部门，像深圳城市

更新是放在规自局下，广东省放在住建局，其实也是基于广东要推进这个项目落

地，因为住建传统是做项目落地的，我们广州可能不希望这个项目老做规划研究，

迟迟落不了地。所以，从机制上就不断在变化，体现了探索过程。另外为什么不

能影响土地出让？2009 年成立了三旧改革办公室，2012 年批了很多厂房，最后

政府发现批了这么多厂房，但政府没从中受益，所以 2012-2015 年处在停滞阶段，

2015 年成立城市更新局以后，2016 年我们出台了 1+3 政策，即广东省城市更新

办法，再加上旧村改造办法、旧城改造办法、旧厂改造办法，这样就把利益进行

重构，特别是释放了很多政策红利给到我们参与的企业，所以 2017-2021 年，很

多项目都是疯抢状态。