保护与修复,又要维护以村落古迹为代表的人文生

态环境,通过对乡村文化生态的自然修复与人工修

复,优化乡村空间布局、指引风貌管控.同时,涵养

绿色文化生态还要因地制宜地推进人居环境整治,

对有机废物做科学的资源化处理,推动乡村在建设

宜居宜业的绿色文化生态过程中形成生态性与文

化性的良性互促机制.

２．涵养乡村文化生态要注重文化性 党和国

家通过打造特色文化产业群,推动乡村文化产业全

面发展.依托国家政策扶持,乡村可依据地域特点

与实际发展,将文化、农业和旅游进行深度融合,创

新文化产业发展模式,强化对文化产业的赋能,坚

持农民唱主角,带动乡村内外共同参与乡村文化产

业建设,从而形成文化产业生态圈.例如,贵州省

的“村 BA”“村超”、内蒙古自治区的“那达慕”等特

色文化活动,不仅涵养和丰富了乡村文化生态和文

化生活,而且充分展现了乡村特有的文化底蕴,极

大地增强了广大农牧民的文化自信.

(二)涵养健康文化生态:结合生态观与生活观

的协同发展营造积极向上的心态秩序

在推进中国式现代化进程中建设中华民族现

代文明,要关切乡村社会内多元价值观与生活方式

所形成的复杂、复合的乡村文化生态,乡村文化生

态所具有的传统吸引力日趋淡化,农民传统的精神

世界随理性主义的兴起不断被解构,产生“心态秩

序危机”,即缺乏道义或正义性调节的激情及传统

价值体系逐渐崩裂的状态.当农民的精神信仰处

于迷茫混乱时,乡村心态秩序紊乱就极易被不良文

化钻空子,就会加大乡村生活治理工作的难度.习

近平总书记强调:“推进国家治理体系和治理能力

现代化,必须解决好价值体系问题.”[３４](P．７６)涵养乡

村文化生态实践要关注乡村生态观与生活观的协

同性,在不断厚植现代化的物质基础上,用社会主

义核心价值观铸魂育人,以营造乡村积极向上的心

态秩序来涵养健康文化生态,营造良好的乡风文明

氛围.

１．要以公德教育引导农民文化自觉意识 “心

态秩序”是“人的精神世界”与“集体表征”相结合的

统一[３５],农民在面对乡村多元文化和价值观时,既

要有对文化的“自知之明”,又要有参与乡村文化振

兴的自觉意识.基层党组织要协同各乡村公德教

育组织,落实乡村公共文化工程、推进社会主义思

想道德建设,坚持以社会主义核心价值观引导广大

农民树立正确的、健康的思想价值观念,强化乡村

振兴宣传教育以及民族团结进步教育等方面的内

容,践行“文化育人”理念,为涵养乡村文化生态营

造良好的文化氛围.

２．要以乡村组织动员促进农民文化实践养成

“全部社会生活在本质上是实践的”[３６](P．５０１),乡村

文化是农民在日常生产生活实践中形成的价值信

念体系,其意义的身份确立更在实践过程中加以明

确,因此重新唤醒农民“人生向上”的精神离不开文

化的实践性.对于乡村整体而言,乡村文化振兴就

是要调动农民群众广泛参与乡村文化建设的积极

性,使整个乡村文化生态“活起来”.因而,涵养农

民的心态秩序需要乡村组织的广泛动员,以乡贤、

先进个人示范或利用公共舆论引导农民践行社会

主义核心价值观,为农民搭建文化实践舞台,强化

公共责任意识,全面激发内生动力.

(三)涵养高质量文化生态:依托文化与生活的

载体建构,优化公共文化组织机制

围绕“如何繁荣发展乡村文化”这一议题,２０２４

年“中央一号文件”指出,“要推进农耕文明和现代

文明要素有机结合”,“推动新时代文明实践向村

庄、集市等末梢延伸,促进城市优质文化资源下沉,

增加有效服务供给”.[３７]涵养高质量的乡村文化生

态要从乡村生活治理视角出发,组织农民参与乡村

文化建设,要学习运用“千万工程”蕴含的发展理

念、工作方法和推进机制,从“送文化”转向“种文

化”.在这一过程中,基层组织可通过优化公共文

化组织机制涵养高质量文化生态,即利用乡村文化

自组织协助政府提升公共文化高质量服务和高效

能治理,有效解决乡村文化建设中存在的供需脱节

问题.乡村文化自组织既是涵养高质量乡村文化

生态的推动者,又是享有者.

１．基层政府要支持引导“在地化”的文化精英

参与乡村文化自组织建设 “在地化”文化精英是

政府公共文化服务供给与农民文化需求的中坚力

量,基层政府要引导文化精英充分利用自身人际关

系网带动农民广泛参与乡村文化活动.更重要的

是,“在地化”文化精英作为乡村社会的一份子更了

解、更熟悉农民的生活习惯与文化需求,在涵养高

质量乡村文化生态的过程中,更能创新和培育出符

合农民实际需求的文化样式和实践形式,进而助推

乡村文化新实践,激发乡村振兴新活力.

２．加强乡村文化基础设施建设,提升乡村文化

建设的精准度 在实施乡村文化基础设施建设的

过程中要充分利用乡村“耕”的区位优势.一方面,

１９４

要对乡村的展示馆、农家书屋、图书馆等已有文化

设施进行区位整合,持续完善乡村文化礼堂、非遗

传习场等地方性文化活动场地,通过统合农民文化

实践地点与活动空间最大限度地激发公共文化资

源的实际效能,以丰富农民多元的精神文化需求.

另一方面,在村级层面建立一体化的综合文化服务

中心,借助数字化技术搭建乡村文化网络服务平

台,提升公共文化服务的便捷度,以弥合文化供给

与农民体验之间的张力.除此之外,基层政府还可

以在推进村级与县镇文化服务联动的基础上,建设

村、镇、县三位一体的公共文化服务圈,从而增强乡

村文化的辐射力和影响力.

余论

涵养乡村文化生态是一个具有持续性、៿展性

的研究议题,在这个过程中既要注重文化、生态和

生活之间的关系,又要结合数字化、智慧化建设培

育和发展乡村文化新样态.当前城乡融合发展背

景下如何利用乡村文化新样态打破“人、地、钱”资

源要素的制约,突破乡村文化赋能乡村振兴实践产

生的既有隔膜,在涵养乡村文化生态的过程中提升

乡村产业发展水平、乡村治理水平及乡村建设水

平,加快农业农村现代化推进中国式现代化建设等

内容,亟待广大学者做进一步深入研究.

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２０２４/issue_１１１８６/２０２４０２/content_６９３４５５１．html,

２０２４－０２－０３/２０２４－０３－１５．

(责任编辑 孟荣涛)

RealisticDilemmasandPracticalProgressin

NurturingRuralCulturalEcology

———FromtheCulturalViewofLIANGShu－mingand

FEIXiao－tongonRuralCulture

WU Qiong

(Schoolof HumanitiesandSocialDevelopment,Northwest

AgricultureandForestryUniversity,YanglingShaanxi７１２１００,China)

[Abstract]Inthenewera,thenurturingofruralculturalecologyisthepropermeaningofcompreＧ

hensivelyrealizingthestrategyofruralrevitalization．Atpresent,theruralculturalecologymainlyfaces

threeproblems:excessivehomogenizationofthedevelopmentofculturalandecologicalresources,alienＧ

ationofpeasants＇conceptstriggeredbytheradicalchangesintheecologicallivingenvironment,anddisＧ

connectionbetweensupplyanddemandintheconstructionoftheculturallifeservicesystem,whichare

rootedinthedeactivationoftheresourcelinkagebetweencultureandecology,theambiguityofthesynＧ

ergyconsciousnessbetweenecologyandlife,andtheseparationofthecarrierconstructionbetweenculＧ

tureandlife．NurturingruralculturalecologyshouldbebasedonthepolicyguidelinesofthePartyand

theStateonruralculture,takingintofullconsiderationtherelationshipbetweenculture,ecologyand

life,improvingthedevelopmentcapacityofruralculturalecologywitheffectivelinkagebetweenculture

andecology,stimulatingtheendogenousdynamicsofruralculturalecologywithsynergisticadjustment

betweenecologyandlife,andsoundingthebasicguaranteeofruralculturalecologywithcreativeinteＧ

grationofcultureandlife．Atthesametime,itisnecessarytodeepentheconstructionofdistinctiveculＧ

turalsymbolsthroughthelinkageofculturalandecologicalresources,createapluralisticandintegrated

orderofmentalitybycombiningthesynergisticdevelopmentofecologicalvaluesandlifevalues,optiＧ

mizethemechanismofpublicculturalorganizationbyrelyingonthecarriersofcultureandlife,soasto

nourishagreen,healthyandhigh－qualityculturalecologyoftheruralareas．

[Keywords]RuralCulturalEcology;Nurturing;PeasantsLife;RuralCulture

１９６

[基金项目]教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育专业建设与产业发展的谱系图研究”(编号:２０JZD０５５).

[收稿日期]２０２４－０１－１０

[作者简介]李阳,男,天津大学教育学院博士研究生;

潘海生,男,天津大学教育学院教授,博士生导师.

２０２４年５月 内 蒙 古 社 会 科 学 May．２０２４

第４５卷 第３期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４５ №．３

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２４．０３．０２５

什么是好的职业教育改革?

———基于职业教育政策的分析

李 阳, 潘海生

(天津大学 教育学院, 天津 ３００３５０)

[摘 要]职业教育改革的逻辑起点是职业教育问题,解决职业教育存在的问题是职业教育改革的主要目

的.职业教育问题源于决策者的困扰或社会公众的论题,好的职业教育改革需要回应决策者的困扰与社会公

众的论题相结合的“联通的问题”.当职业教育问题上升为政策议题并以此形成备选政策方案时,好的职业教

育改革应以制度逻辑为基础、以技术逻辑为支撑选择政策方案.在执行政策方案的过程中,实现决策者的政

策意图是一种实践取向,满足社会公众的教育期待是一种价值取向,好的职业教育改革既要实现决策者的政

策意图又要满足社会公众的教育期待.

[关键词]职业教育改革;遵循逻辑;执行路径

[中图分类号]G７１９．２０ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２４)０３－０１９７－０８

近年来,我国职业教育改革广泛、深入、持续地

展开,职业教育改革几乎成了职业教育发展的代名

词.但是,职业教育改革不能替代职业教育发展,

职业教育发展也不能代替职业教育改革.[１]当我们

Ѐ细甄别职业教育改革为职业教育发展带来的改

变时,经常陷入困惑和疑虑之中.为什么未解决的

问题并不比已经解决的问题少? 为什么一些职业

教育改革难以进行到底? 对于这些问题,现有的职

业教育改革研究通常逻辑自洽地从宏观到中观再

到微观分析一番,然后列举出诸如传统观念影响深

远、体制机制惯性较大等影响因素.不同于“程式

化”的职业教育改革研究,本研究将职业教育改革

视作一种“社会事实”[２](P．２５),探析其背后的社会力

量及相互关系,不是以“既又”的句法逻辑

对影响职业教育改革的因素进行辩证分析,而是要

呈现不同主体在职业教育改革中的利益分配、行动

目的 和 行 动 策 略,揭 示 不 同 主 体 的 利 益 博 弈 过

程.[３](P．８)实际上,任何改革都会使原有的利益格局

发生改变,都有可能引发利益冲突,都存在利益调

整问题.[４]换句话说,职业教育改革必然是不同主

体之间的利益博弈过程,是关系社会整体或部分主

体利益分配和再分配的活动.多种职业教育改革

的实践样态并存是职业教育改革的实然状态,但职

业教育改革也要寻求符合多元主体利益诉求和职

业教育发展规律的最佳实践样态,即探索什么是好

的职业教育改革.

１９７

一、好的职业教育改革需要回应

决策者与社会公众联通的问题

当前,职业教育发展中存在着各种各样的问

题,有些问题是职业教育本身的问题,有些问题是

社会问题在职业教育领域的投射.很多议论都希

望通过职业教育改革解决职业教育问题甚至是社

会问题.但是,现在所推行的一系列职业教育改革

真的能解决职业教育发展所面临的问题吗? 目前

职业教育发展所面临的典型问题有职业教育如何

增强适应性、现代职业教育体系如何完善、职业本

科教育如何发展,等等.这样看来,职业教育发展

的确存在很多问题,而且用几个具体的事例来说明

每个问题的严重性和改革的紧迫性也并不困难.

很多人认为要解决这些问题非改革不可,“改革的

氛围”支配着职业教育的发展,似乎改革已经成为

“万能药”,成为至高无上的命令.不过,再认真思

考一下,难道这种“改革的氛围”就没有问题吗? 难

道这种看待“问题”的方式就没有问题吗?

(一)职业教育改革需以职业教育问题为起点

职业教育改革的逻辑起点是职业教育问题,职

业教育问题的解决为职业教育改革的目的,这是职

业教育改革的内在规定性.职业教育问题既是社

会问题,也是认识问题,主要包括职业教育改革决

策者(以下简称“决策者”)提出的问题,以及决策者

提出的问题中所包含的职业教育实践问题.至于

决策者之外的社会群体提出的问题能否成为推动

职业教育改革的职业教育问题,则以决策者认识到

的“危险”和“异常”为前提.[５](P．１０５)“危险”和“异常”

的程度取决于决策者的认知方式,而决策者的认知

方式受自身的判断标准、提出问题的对象的社会地

位以及“危险”和“异常”的内容等因素的影响.也

就是说,决策者之外的社会群体提出的问题需要经

过决策者的判断和选择成为决策者提出的问题之

后,才有可能成为推动职业教育改革的职业教育问

题.实际上,职业教育问题产生的原因是复杂的,

这种复杂性不仅体现在职业教育包含场域的种类

繁多、层面多维上,更体现在其所包含的诸多场域

之间的交叉和重叠造成了彼此关联、相互影响、难

以分割的复杂局面.[６]所以,不是所有的场域问题

都是职业教育问题,也不是所有社会群体提出的问

题都能成为推动职业教育改革的职业教育问题.

既然职业教育问题产生的背景如此复杂,提出问题

的社会群体如此之多,那么决策者如何判定Ђ们提

出的“这一个问题”是职业教育问题,而Ђ们提出的

“那一个问题”不是职业教育问题? 需要进一步追

问的是,被决策者选择作为推动职业教育改革原因

的那些职业教育问题究竟是什么样的“问题”?

首先,通常意义上的“问题”有四种类型.第一

种类型是在特定的、具体的经验领域以数学的精确

性进行描述的问题,可称之为“科学问题”;第二种

类型是在多元主体的复杂关系中协调与整合利益

的问题,可称之为“统整问题”;第三种类型是在失

范状态下以恢复事物的应然状态为追求的问题,可

称之为“目标问题”;第四种类型是以设想事物应达

到或应避免的状态为任务的问题,可称之为“规划

问题”.实践中的具体问题往往包含以上四种类

型,尤其是“目标问题”和“规划问题”经常杂糅在一

起,而且几乎所有的“规划问题”和“目标问题”都包

含“统整问题”,这是因为无论是“规划问题”还是

“目标问题”都会关涉不同行动主体之间的互动和

协商.其实,很多职业教育问题都难以上升为“科

学问题”.但是,多数职业教育问题都包含“统整问

题”“目标问题”“规划问题”.之所以做出这样的判

断,是因为职业教育特别是近代职业教育自诞生之

日起就被视为应该朝着理想方向发展的实践活动.

然而,理想的内容往往因价值取向的不同而不同,

而且不同主体的理想也存在一定的差异.有人认

为培养“完整的人”的职业教育是理想的,也有人认

为培养“会工作的人”的职业教育才是理想的;有人

认为职业教育需要适应社会发展,也有人认为职业

教育应该改造社会.根据观点的不同,开展职业教

育的理想也会有所不同.因此,在考虑改善职业教

育的发展状况时,应该整合不同主体之间相互矛

盾、相互冲突的理想.质言之,很多职业教育问题

实际上就是“统整问题”.然而,在职业教育改革的

政策话语中充斥着“目标问题”和“规划问题”,而且

当前的职业教育改革是以有组织地实施为主要方

式的活动,所以职业教育问题经常被看作是“目标

问题”和“规划问题”.

(二)职业教育问题的四种理想类型及其特征

显然,职业教育问题在很大程度上是一个整合

不同主体之间利益的矛盾、冲突的“统整问题”,统

整的对象主要是决策者的利益和社会公众的利益.

因此,我们可以从决策者的困扰和社会公众的论题

两个维度辨识影响职业教育改革的职业教育问题

的类型.决策者的困扰是Ђ们在与其Ђ群体共同

１９８

在场的互动过程中逐渐形成的一种心理感受,当决

策者主观上感受到其所珍视的价值受到威胁时,就

会产生困扰.社会公众的论题属于公共论题,当社

会 公 众 所 珍 视 的 某 种 价 值 受 到 威 胁 时 就 会 产

生.[７](P．９)很多决策者的困扰都具有一定的意义,若

仅仅将其视为决策者的困扰来探寻解决之道是行

不通的,而是需要将社会公众的论题与决策者的困

扰相关联,揭示“职业教育问题”的成因.从决策者

的困扰和社会公众的论题两个维度出发,可以将职

业教育问题区分为四种类型(见表１).

表１ 职业教育问题的四种类型

客观标准

主观标准

对社会公众而言

是“论题” 不是“论题”

对决策者而言

是“困扰” “联通的问题” “自己的问题”

不是“困扰” “他者的问题” “虚假的问题”

第一种,既是社会公众的“论题”,也是决策者

的“困 扰”的 职 业 教 育 问 题,可 称 之 为 “联 通 的 问

题”.这类职业教育问题对决策者和社会公众的价

值都产生了威胁.这类职业教育问题无论是对决

策者还是对社会公众而言都是存在的问题,也是

“好的职业教育问题”,实现了决策者的“困扰”与社

会公众的“论题”的相互融通,是职业教育理论和实

践都必须面对和解决的问题,可以推动职业教育改

革的发生.第二种,虽然是决策者的“困扰”却不是

社会公众的“论题”的职业教育问题,可称之为“自

己的问题”.虽然这类职业教育问题对决策者的价

值产生威胁,但并未对社会公众的价值产生威胁,

也就不会成为社会公众的“论题”.因为这些问题

并不一定是职业教育理论和实践需要面对和解决

的问题,所 以 这 些 问 题 可 能 是 “坏 的 职 业 教 育 问

题”,但这种“坏”也只是针对职业教育本身而言,对

决策者而言这些问题恰恰可能是“好的职业教育问

题”.在这种情况下,“坏的职业教育问题”也可能

成为推动职业教育改革发生的职业教育问题.第

三种,虽然是社会公众的“论题”,但不是决策者的

“困扰”的职业教育问题,可称之为“Ђ者的问题”.

这类职业教育问题并没有让决策者的价值受到威

胁,也就难以成为决策者的“困扰”.但是,因为这

些问题是职业教育理论和实践都必须面对和解决

的问题,所以这些问题是“好的职业教育问题”,但

这种“好”也只是对职业教育本身而言的,而不是对

决策者而言的.在这种情况下,即使“好的职业教

育问题”也难以成为推动职业教育改革发生的职业

教育问题.第四种,既不属于决策者的“困扰”,也

不属于社会公众的“论题”的职业教育问题,可称之

为“虚假的问题”.这类职业教育问题对决策者和

社会公众的价值都不会产生威胁.那么,这类职业

教育问题无论是对职业教育本身还是对决策者和

社会公众而言,都是“坏的职业教育问题”.显然,

这类问题是一部分人提出的不符合大多数人价值

认同的问题,Ђ们提出一些与传统职业教育学科共

同体截然不同的观点,批判占统治地位的“职业教

育知识观”,这是Ђ们想要确立自己在职业教育研

究领域权威的一种“占位策略”.[８](P．１４)如果Ђ们占

位成功,并成为职业教育领域的专家,甚至成为职

业教育改革的智囊团或智库,那么Ђ们的问题会不

会上升为决策者的“困扰”,进而成为推动职业教育

改革的职业教育问题呢?

以上我们从决策者的“困扰”和社会公众的“论

题”两个维度出发,将职业教育问题区分为四种类

型,它们之中有的是“好的职业教育问题”、有的是

“坏的职业教育问题”,我们的评判标准既有职业教

育理论与实践需要的客观标准,也有决策者的“困

扰”和社会公众的“论题”的主观标准.当然,社会

公众的“论题”是将历史与社会结构相结合的产物,

是客观标准的主观反映.结合这些标准,我们认为

好的职业教育改革应该回应的是“统整问题”,是决

策者的“困扰”和社会公众的“论题”联通的职业教

育问题.

二、好的职业教育改革需要平衡

技术逻辑与制度逻辑的矛盾

在社会发展过程中,任何一个历史阶段都会存

在诸多不同的职业教育问题,但是,并不是所有的

职业教育问题都能成为政策议题进入政策议程.

一旦决策者对某个职业教育问题较为重视,那么这

１９９

个问题就可能进入政策议程.[９](P．１９４)问题是,一项

特定的职业教育改革从哪里产生? 职业教育问题

如何才能成为政策议题进入政策议程?

(一)从政策议题到政策方案是职业教育改革

发生的前提

随着决策者的“困扰”与社会公众的“论题”的

融合,某一类职业教育问题会逐渐成为政策问题.

对政策问题的诠释方式不同,就会产生不同的解决

方案的提议,而且即使对政策问题的诠释方式相

同,也可能产生不同的解决方案的提议,这些对政

策问题解决方案的提议就是政策议题.[１０](P．４０)根据

政策议题形成时处于组织层级的位置可将其分为

四种类型.第一种是需要面对的具有整体性、宏观

性、方向性的问题,一般涉及组织的使命,即有关决

策机构的性质、任务、目的的问题,可称之为“原则

性政策议题”;第二种是决策机构内部的具有规定

性、组织性、架构性的问题,一般涉及决策机构内部

的计划或方案,可称之为“组织性政策议题”;第三

种是计划以及项目层级的问题,一般涉及资源配置

问题,可称之为“功能性政策议题”;第四种是在组

织实际运行中出现的问题,一般涉及流程性问题,

可称之为“操作性政策议题”.实际上,当前很多的

“职业教育政策议题”都属于“原则性政策议题”和

“组织性政策议题”.这是因为目前我国的职业教

育改革重点关注管理体制机制方面的改革,需要处

理的是宏观层面的问题.而且,随着政策议题的层

级不断提高,政策议题之间相互依存的程度也越来

越高.在一般情况下,“原则性政策议题”或多或少

会涉及“组织性政策议题”“功能性政策议题”以及

“操作性政策议题”,但这并不意味着层级高的政策

议题就能够取代层级低的政策议题,而且随着职业

教育改革进入“啃硬骨头”的阶段,更加需要具体

的、明确的、操作性强的低层级政策议题.

然而,当职业教育问题成为政策议题并被纳入

决策者的政策议程之后,也不一定会引发职业教育

改革.要想将这些政策议题转化成现实的政策,需

要一系列的备选政策方案.备选政策方案是针对

职业教育问题的具体行动选择,需要给出问题的解

决方式和途径.备选政策方案的来源是多样的,既

可以是决策者对职业教育问题分析的结果,也可以

是其Ђ群体向决策者提出的建议.当然,学术研究

者为解决职业教育问题而提出的理论型方案也是

备选政策方案的重要来源.这些备选政策方案需

要同时满足三个条件,一是政治上的可接受性,二

是 行 政 上 的 可 实 施 性,三 是 技 术 上 的 可 操 作

性.[１１](P．５２)从职业教育改革备选政策方案与职业教

育发展现状的偏离程度看,可将其区分为“渐进式

政策方案”和“突进式政策方案”.“渐进式政策方

案”是与职业教育发展现状存在较小差异的备选政

策方案,“突进式政策方案”是与职业教育发展现状

存在巨大差异的备选政策方案.决策者迫于压力

通常会做出一些不受欢迎的决定,或是选择带有明

显缺陷的政策方案,或是选择与现有政策只存在细

微差别的“渐进式政策方案”,或是完全不采取任何

行动,但很少选择“突进式政策方案”.这是因为

“突进式政策方案”需要对现有职业教育政策进行

大规模的改动,需要协调整合多元主体之间的利益

冲突,并对职业教育改革的后果进行评估,而这些

信息往往难以在推动改革之前获得.同时,“突进

式政策方案”存在极大的不确定性,需要决策者承

担更多的改革风险.而“渐进式政策方案”消耗的

资源较少,只需要对已有职业教育政策稍做修改.

结果,这些“突进式政策方案”往往因改革力度过大

或者“难以证实”而不被采纳.

(二)决策者选择备选政策方案的逻辑遵循

组织的决策者在备选政策方案的选择过程中

主要依循两种逻辑,一种是“技术逻辑”,另一种是

“制度逻辑”.“技术逻辑”要求组织有效率,按照工

具性原则安排组织结构和组织行动.但是,组织不

仅是技术需要的产物,更是制度需要的产物,应该

在组织制度化的过程中接受和采纳组织内外部公

认 或 赞 许 的 方 式,以 维 持 组 织 存 在 的 合 法

性.[１２](P．７２)“制度逻辑”对合法性的需求引导组织采

取广为接受的组织结构和组织行动,而忽略这些组

织结构和组织行动对组织运作效率的影响.“技术

逻辑”对工具性的需求引导组织采取效率最大化的

组织结构和组织行动,而忽略这些组织结构和组织

行动对组织合法性的影响.

在工具性视角下,政策方案可以被区分为“特

殊性方案”和“一般性方案”.“特殊性方案”是指那

些独一无二、不可替代的政策方案,具有高度的区

隔性.而且,特殊性意味着强约束性,约束着选择

此种政策方案的决策者.“一般性方案”指那些存

在于多个领域、普遍的政策方案,具有较强的灵活

性,可以根据不同情况改变政策方案的形式.在合

法性视角下,合法性是某一项政策方案被选择的前

提条件,合法性可以被区分为“内部合法性”和“外

部合法性”.“内部合法性”源于组织内部,指组织

２００

权威被组织成员所认可,这意味着获得组织成员的

承认是一项政策方案被选择的前提.“外部合法

性”源于组织外部,指组织权威被组织外部社会所

认可,这意味着获得组织外部的社会承认是一项政

策方案被选择的前提.在选择政策方案时,决策者

会根据工具性与合法性的属性调整选择,以使Ђ们

的选择被社会公众所接受,并从技术的角度被认为

是有效的.[１３]将工具性与合法性以不同的方式组

合在一起,可以形成职业教育改革政策方案选择的

四种模式(见表２).

表２ 职业教育改革政策方案选择的四种模式

制度逻辑

技术逻辑

合法性

内部合法性 外部合法性

工具性

特殊性方案 继承模式 适应模式

一般性方案 维持模式 混合模式

第一种模式由特殊性方案与内部合法性组合

而成,是决策者在组织惯性下延续已有政策方案的

一种模式,可称之为“继承模式”.这种模式的主要

特征是延续性,是决策者对先前政策方案的再确

认,是组织决策的再循环,强调保留以前的政策方

案,较少进行更改.政策方案因路径依赖和专业化

而被高度合法化,从工具性与合法性的角度进行审

视,决策者不需要做出任何改变.这种模式意味着

被选择出来的政策方案是组织成员所熟悉和认可

的方案,符合组织结构和组织行动的特点.第二种

模式是由特殊性方案与外部合法性组合而成的模

式,是决策者在面对组织外部社会的压力时选择具

有“强约束性”的政策方案的一种模式,可称之为

“适应模式”.这种模式是外部社会制度逻辑影响

下的产物,是广为接受的政策方案在组织内部的嵌

入,意味着被选择出来的政策方案可能与现有的政

策方案发生冲突,并与组织结构和组织行动不协

调,不符合组织成员的价值认同,反过来,又迫使决

策者重新建构一套新的政策方案.这种模式导致

政策方案的一致性降低,但它也以包含更广泛的参

与者的名义增强其合法性.第三种模式是由一般

性方案与内部合法性组合而成,是决策者根据组织

结构和组织行动的特点以及组织成员的共享价值

观选择低约束性的政策方案的一种模式,可称之为

“维持模式”.这种模式选择的政策方案可能不太

适合特定情况,但它们被认为能够达成更广泛的共

识并且在更大程度上考虑到政治因素.而且,这些

政策方案没有明显的排Ђ性,对技术性的要求也比

较低.因此,这些政策方案更容易被接受.在“维

持模式”下,可以在组织结构不变的前提下采纳约

束性和区分性不高的政策方案以适应组织外部环

境的变化.第四种模式是由一般性方案与外部合

法性组合而成,是决策者根据组织外部社会的压力

选择低约束性的政策方案的一种模式,可称之为

“混合模式”.在这种模式下选择的政策方案很容

易被其Ђ领域所接受,但是这些政策方案的一致性

极低,因为决策者认为新的政策方案并不需要与先

前的政策方案相一致,决策者只需要决定采用它,

并将其与先前的政策方案并置,而无需寻找任何明

显的一致性和整合性.当然,这些政策方案的选择

实际上具有高度的合法性,因为它的吸引力在于其

包含了多种不同的情况、多位参与者和解决问题的

方式.[１４]

事实上,以上四种模式是在技术逻辑和制度逻

辑的影响下,在工具性与合法性之间的权衡结果.

“继承模式”是制度惯性的产物,这种模式意味着组

织内部阻碍变革的力量比较强大,“混合模式”也是

制度惯性的产物,对政策方案的选择倾向于保持既

有的组织特点,“维持模式”有利于选择符合组织特

点且有利于创新的政策方案,“适应模式”是重新设

计政策方案.好的职业教育改革需要有效平衡制

度逻辑与技术逻辑之间的内在张力.制度逻辑强

调从组织内外部环境的层面分析和选择政策方案,

呈现全面化、系统化的特征;技术逻辑强调从解决

实际问题的效率层面分析和选择政策方案,呈现具

体化、工具化的特征.尽管“技术逻辑”在职业教育

改革的政策方案选择中发挥着重要作用,但其持续

运行需要良好的制度保障.只有在相对稳定的制

度环境中,才能够营造出有利于追求效率的技术环

境,反之,技术逻辑很容易被制度逻辑的合法性追

求所消解.更为重要的是,制度逻辑规范了技术逻

辑的运行方式和运行边界.如果制度逻辑滞后于

２０１

技术逻辑,那么基于技术逻辑所选择的政策方案将

难以固化为制度逻辑的规则体系.当然,这种情况

也会倒逼“制度逻辑”的变化,在一定程度上推进制

度环境的改变.

三、好的职业教育改革需要选择

符合政策意图与教育期待的路径

当某一个职业教育问题成为政策议题,并确定

了针对政策议题的政策方案时,接下来的问题就是

如何将政策方案转化成职业教育改革的行动,即选

择何种职业教育政策的执行路径.职业教育政策

执行可分为自上而下、自下而上和整合等三条路

径,在自上而下的执行路径中,理性设计占据主导

地位,政策制定者位于科层制组织的顶端,掌握政

策制定权,而政策执行者只负责执行目标.这条路

径高度重视政策的制定者,而忽视了政策执行者和

其Ђ相关利益群体.在自下而上的执行路径中,政

策执行者从边缘走到中心,有效的政策执行源于多

元利益群体的互动,而非政策执行者的理性设计.

在整合执行路径中,从多元、动态、整合的视角分析

政策执行,既重视政策制定者的理性,又重视政策

执行者以及利益群体之间的互动.[１５](P．２１３)但这条

路径过分关注微观层面的即时性互动,却忽略了已

有的宏观社会结构对于政策执行的影响.[１６]无论

哪条路径,职业教育政策执行都是在社会结构与政

策行动者的互动过程中“完成对社会价值的权威性

分配”[１７].

(一)影响职业教育政策执行的两个主体因素

与政策执行相关的一系列任务可以被理解成

政策过程的连续,这些任务必须被整合到政策全过

程之中,从决策者的困扰和社会公众的论题开始,

再进入到政策议程的政策议题,直至为了解决政策

议题而选择政策方案.如果整合不成功,决策者的

政策意图与政策结果就会出现明显的偏差.对于

决策者的政策意图与政策结果之间出现的偏差有

两种基本的审视视角.第一种是将政策执行视为

决策者试图控制政策结果的过程,这种观点假定存

在清晰的政策意图,而执行的困难在于如何在科层

组织内部沿着命令链条如实地将政策意图自上而

下地传输和贯彻.第二种是将政策执行视为政策

过程的核心,有效的政策执行源于多元主体的互

动,而非决策者的理性设计.这种观点认为政策方

案的模糊性、资源的有限性和时间的紧迫性可能使

得政策执行者无法像决策者预期的那样执行职业

教育政策.

政策意图和教育期待是职业教育政策执行过

程中的一对重要概念,无论是职业教育政策执行者

还是职业教育政策研究者都认为政策意图和教育

期待能够对职业教育政策执行产生重要影响.政

策意图是决策者通过政策执行意欲达到的政策目

标,这种政策目标可以是中央政府的政策目标也可

以是地方政府的政策目标,还可以是地方政府变通

执行中央政府政策之后的政策目标.[１８]教育期待

是社会公众在职业教育政策执行过程中意欲实现

的基于自身利益考量的目标.在一般情况下,有了

政策意图就有教育期待,有了教育期待也可能产生

政策意图,政策意图和教育期待之间既有联系又有

区别,不能用政策意图取代教育期待,也不能用教

育期待代替政策意图.在职业教育政策执行的理

论阐释和实践探索中,决策者的政策意图经常被视

为社会公众的教育期待,或者出现以决策者的政策

意图取代社会公众的教育期待的现象,即认为决策

者的政策意图能够完整地体现社会公众的教育期

待.这也是很多职业教育政策执行者和职业教育

政策研究者的看法和做法,Ђ们为决策者的政策意

图的合理性做理论解释,为实现决策者的政策意图

指出实施路径,而较少讨论或者回避讨论政策意图

与教育期待之间的关系.换句话说,政策意图是决

策者自身的利益诉求,这种利益诉求可能由其自身

的困扰延续而来,也可能因社会公众的论题引起自

身的困扰,但无论何种原因,这种利益诉求都需要

以其所在的政治环境为依托.而且,一旦政策意图

得以实现,那么某些社会群体的教育期待也就一定

可以实现,但这也意味着另外一部分社会群体的教

育期待将难以实现.所以,在职业教育政策执行过

程中,基于对决策者的政策意图和社会公众的教育

期待的不同考量就可以选择不同的职业教育政策

执行路径.

(二)职业教育政策执行路径选择的四种模式

当前,职业教育政策执行者高度重视决策者的

政策意图,并以实现这种政策意图为职业教育政策

执行的首要目的.这就产生了一个问题,即在压力

型政治体制下,职业教育政策执行者唯决策者的政

策意图马首是瞻的做法加大了政策意图和教育期

待分化的可能性.而且,在职业教育政策执行过程

中,实现决策者的政策意图既有科层组织内部下级

对上级负责的正式制度的要求,也有职业教育政策

２０２

执行者对决策者负责的非正式制度的要求,即“下

位者”对“上位者”的依附.因此,职业教育政策执

行者不仅在具体的职业教育政策执行过程中重视

决策者的政策意图,而且还将这种政策意图的实现

与自身的职位晋升相关联,最终导致政策执行过程

中偏重决策者的政策意图的实现,相对忽视社会公

众的教育期待.如果实现决策者的政策意图是职

业教育改革的实践取向,那么实现社会公众的教育

期待就是职业教育改革的价值取向,两者融合便可

形成职业教育政策执行路径选择的四种模式.

图１ 职业教育政策执行路径选择的四种模式

第一种模式既能实现决策者的政策意图,又能

满足社会公众的教育期待,可称之为“双赢”模式.

在这种模式下,职业教育政策执行者能够很好地将

政策意图与教育期待相结合,并采取一定的方式推

进职业教育政策的执行.之所以会出现这种模式,

是因为决策者在政策方案的制定过程中为执行者

预留了一定的空间和余地,而且决策者的政策意图

也相对模糊,具有一定的ᴀ性,允许执行者根据具

体情况进行调整.同时,社会公众的教育期待相对

一致,或者说社会公众对某一项职业教育改革的期

待相对一致,而且与决策者的政策意图高度重合.

第二种模式能够实现决策者的政策意图,但无法满

足社会公众的教育期待,可称之为“对上负责”模

式.在这种模式下,职业教育政策执行者为了实现

决策者的政策意图而不顾及社会公众的教育期待,

甚至不惜损害一部分群体的教育利益.之所以会

出现这种模式,是因为决策者的政策意图目标明

确,而且配套有严格的奖惩机制.同时,决策者的

政策意图与社会公众的教育期待不一致,甚至相互

矛盾.第三种模式既不能实现决策者的政策意图,

也不能满足社会公众的教育期待,可称之为“双输”

模式.在这种模式下,职业教育政策执行对于职业

教育改革而言是不利的.之所以会出现这种模式,

是因为决策者的政策意图不合理,而且执行者的政

策执行又不顾及社会公众的教育期待.当然,这种

模式在职业教育政策执行过程中是较少存在的.

第四种模式虽然不能实现决策者的政策意图,但能

够满足社会公众的教育期待,可称之为“对下负责”

模式.在这种模式下,职业教育政策执行者为了实

现社会公众的教育期待而不顾及决策者的政策意

图.在当前的教育环境中,这种模式存在的可能性

比较小.

以上我们从理论上区分了影响职业教育政策

执行路径选择的四种模式,从决策者政策意图的角

度看,“双赢”模式和“对上负责”模式是职业教育政

策执行者意欲达到的结果,“双输”模式则是职业教

育政策执行者不愿意看到的结果.实际上,在职业

教育政策执行过程中,这四种模式经常是交织在一

起的,难以区分出是哪种模式发挥了主要作用.当

然,为了促进职业教育改革,最好的模式就是“双

赢”模式,在这种模式下选择职业教育政策执行路

径,无论是自上而下的路径还是自下而上的路径,

抑或是自上而下与自下而上相结合的综合路径,都

会有效推动职业教育改革.那么,是否可以通过一

定的制度设计规约职业教育政策执行者的行为,促

使职业教育政策执行路径始终朝向“双赢”模式呢?

在理论上,可以从两方面入手.一是,赋予职业教

育政策执行者以变通执行权.决策者的政策意图

需要以宏观方向性为主,允许执行者根据区域经济

社会发展和职业教育发展实际适当调整政策目标,

并根据社会公众的教育期待选择适合的政策工具,

既满足决策者的政策意图又满足社会公众的教育

期待.二是,改变中央政府与地方政府在职业教育

政策执行过程中的行政性分权,进一步下放职业教

育管理权限,赋予地方政府更多的统筹协调职业教

育发展的权力.中央政府只掌握职业教育制度设

计等方面的权力,其Ђ具体管理职责则主要由地方

政府掌握.在这种情况下,地方政府既是决策者又

是执行者,将“决策者—执行者—社会公众”的职业

教育政策执行链条变为“决策者(执行者)—社会公

众”的职业教育政策执行链条,可以减少地方政府

“对上负责”的压力,更容易选择符合社会公众教育

期待的职业教育政策执行路径.

事实上,回应一个职业教育问题,提出一个政

策议题,制定和选择一种政策方案,再去推进职业

教育改革,并期望决策者的政策意图和社会公众的

教育期待都能够实现是相当困难的过程,但是,为

２０３

了推动职业教育改革,我们仍要迎难而上,分析和

解释职业教育改革的基本现象与基本问题,从纷繁

复杂的职业教育改革现象和问题中发现职业教育

改革的本质.唯有如此,才能有效推动职业教育改

革,促进职业教育的健康有序发展.

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(责任编辑 李静丽)

WhatisaGoodVocationalEducationReform?

———AnAnalysisbasedontheVocationalEducationPolicy

LIYang, PAN Hai－sheng

(SchoolofEducation,TianjinUniversity,Tianjin３００３５０,China)

[Abstract]ThelogicalstartingpointofvocationaleducationreformistheproblemofvocationaledＧ

ucation,andthesolutionofvocationaleducationproblemisthemainpurposeofvocationaleducationreＧ

form．Theproblemofvocationaleducationoriginatefromthetroubleofdecision－makersorthepublic

topic．AgoodvocationaleducationreformneedtorespondtotheconnectivitywhichcombinedthetrouＧ

bleofdecision－makersandthepublictopic．Whenthevocationaleducationproblemiselevatedtoa

policyissueandbeinganalternativepolicyplan,agoodvocationaleducationreformshouldbasedonthe

institutionallogic,andselectthepolicyplanwiththetechnicallogicasthesupport．Intheprocessof

implementingthepolicyplan,itisapracticalorientationtorealizethepolicyintentofdecision－makＧ

ers,anditisavalueorientationtomeettheeducationalexpectationsofthepublic．Agoodvocational

educationreformshouldnotonlyrealizethepolicyintentionofpolicymakersbutalsomeettheeducaＧ

tionalexpectationofthepublic．

[Keywords]VocationalEducationReform;LogicalAdherence;ExeactionPath

２０４

[基金项目]国家社科基金“十四五”规划教育学一般项目“独

立学院转设后高质量发展的生成路 径 研 究”(编

号:BIA２１０２０２).

[收稿日期]２０２４－０２－１５

[作者简介]彭华安,男,江苏省教育科学研究院研究员,

教育现代化研究院、江苏教育强省建设研究

基地和苏州大学民办教育研究中心特聘研

究员,教育学博士,文学博士后;

丁晓昌,男,江 苏 省 高 等 教 育 学 会 会 长,教

授,博士生导师.

２０２４年５月 内 蒙 古 社 会 科 学 May．２０２４

第４５卷 第３期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４５ №．３

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２４．０３．０２６

推进独立学院转设何以如此艰难?

———一个多重制度逻辑的分析框架

彭华安１, 丁晓昌２

(１．江苏省教育科学研究院, 江苏 南京 ２１００１３;

２．江苏省高等教育学会, 江苏 南京 ２１００２４)

[摘 要]独立学院转设是嵌入社会结构的集体行动实践,涉及中央政府、地方政府、母体高校、社会投资

方、学生及家长等关键主体,受国家逻辑、科层逻辑、市场逻辑和家庭逻辑等多重制度逻辑的作用.在独立学

院转设的过程中,不同的制度逻辑往往因核心目的不同而有着不同的利益诉求和行为策略,表现出政策制定

与政策执行的央地偏差、母体高校与社会投资方的“劣性互动”、政府与学生及家长之间的理念博弈等冲突,形

塑着推进独立学院转设的艰难.调节独立学院转设中的多重制度逻辑冲突,需重塑政府责任,推动独立学院

转设政策的制定与执行形成闭环;优化利益分配格局,强化母体高校与社会投资方的合作;打造“组合拳”,构

建独立学院转设的社会文化支持体系.

[关键词]独立学院转设;多重制度逻辑;国家逻辑;科层逻辑;市场逻辑;家庭逻辑

[中图分类号]G６４８ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２４)０３－０２０５－０８

一、问题的提出

近年来,独立学院转设推进艰难的消息频现报

端,引起舆论广泛关注和各界热议.２０１４年１０月

２４日,«中国青年报»以“独立学院难‘独立’”为题,

报道了独立学院规范验收进展.截至２０１３年３月

３１日,规定的５年考察验收期满,“全国３１５所独

立学院中只有２３所申请转设为独立设置的民办本

科高校,另有８所独立学院进入转设考察、公示期,

约占独立学院总数的１０％”[１].２０２０年９月４日,

«南方周末»刊文指出,“２０１６年至２０２０年８月,教

育部审批通过转设的独立学院仅为２９所,其中１６

份批复时间在２０２０年”[２].２０２１年６月,多家媒

体报道了浙江省、江苏省、江西省、山东省等地独立

学院与高职院校合并转设引发的群体性事件.事

实上,自２００６年第一所独立学院转设以来,全国共

有１６１所独立学院转设为１６０所本科高校,截至

２０２３年底仍有１６３所独立学院未转设成功,转设

比例为 ４９．６９％.① 以上报道和转设 比 例 较 低 表

明,独立学院转设利益纠葛繁杂,转设推进艰难,其

背后蕴藏着复杂的逻辑和机制.

经过独立学院转设十余年的实践探索,学界对

独立学院转设困境的关注度不断提升,主要从两条

２０５

① 相关数据由笔者根据独立学院转设数量计算得出.下文未具

体标明出处的数据皆为笔者计算所得.

路径展开研究.一是制度主义路径.制度主义路

径试图从宏观制度背景的层面探讨独立学院转设

艰难的成因,主要围绕独立学院转设的制度与政策

两个方面展开.从制度上看,阙海宝(２０１５)从现有

产权正式制度和文化理念非正式制度的视角分析

了制约独立学院转设的制度因素[３];从政策上看,

吴晋等人(２０１６)从政策问题的跨界性、目标群体的

多样性、政策的冲突与模糊等方面分析了制约独立

学院转设的政策因素[４].此外,还有学者从风险防

范机制等视角展开分析.例如,阙明坤(２０２２)认为

独立学院转设面临着多重风险,完善和健全风险防

范机制是独立学院转设的重中之重.[５]二是行动主

义路径.与强调宏观制度背景不同的是,行动主义

路径更加关注独立学院转设过程中行动者的微观

行为,从利益主体和利益诉求两个角度探讨独立学

院转设中各行动者的博弈关系,进而揭示独立学院

转设的内在逻辑.原珂(２０１８)认为,推动独立学院

成功转设的关键在于厘清各方利益相关者的利益

诉求,找到不同利益相关者之间的共同需求,实现

由零和博弈到需求整合的利益需求转向.[６]王一

涛(２０２１)认为,独立学院转设是一个激烈的利益博

弈过程,其中母体高校和合作举办方是两个关键利

益主体,其博弈互动在很大程度上决定着转设的可

能性和进程,需要关注Ђ们的合法利益诉求.[７]

制度主义路径和行动主义路径分别从宏观制

度背景和行动者微观行为的角度探讨了制约独立

学院转设困境背后的内在逻辑,具有一定的启发意

义,但两条路径都割裂了制度、组织与行动者三者

之间的内在关系,忽视了多因素之间的相互关联.

事实上,独立学院转设实践受多重因素、多重机制

及其相互作用的影响,涉及宏观制度结构和微观行

为策略两个方面,是嵌入组织场域中多元主体的交

互作用,单从某一主体、某一因素分析难以“窥全

貌、究根本”.因此,本文在借鉴多重制度逻辑理论

的基础上,对推进独立学院转设艰难的问题展开探

讨,探究独立学院转设艰难背后的逻辑与机制,以

期为加快推进独立学院转设进程作出有益探索.

二、理论基础与分析框架:多重制度逻辑

(一)多重制度逻辑理论概述

制度逻辑的概念产生于２０世纪９０年代初,是

社会学学者在回应新制度理论仅仅关注组织的趋

同性而忽视差异性和多样性时提出的一种理论视

角,对于解释制度变迁、制度冲突甚至制度失败具

有重要 意 义.“制 度 逻 辑”的 概 念 最 早 由 费 利 南

德(RogerFriedland)和阿 尔 费 德 (RobertR．AlＧ

ford)提出.Ђ们将制度逻辑界定为“一套重要的

实际做法和符号性结构,并构成了组织化原则,供

组织和个人利用和发挥”[８](P．２４８),涉及资本主义、宗

教、市场和家庭等多个层面,每个层面的制度逻辑

都有一种独特的理性化模式,界定各自独特的主

体、实践、客体间关系.[９](P．９３)

桑顿(PatriciaH．Thornton)和奥卡西奥(WilＧ

liam Ocasio)在整合费利南德和阿尔费德观点的基

础上,从文化认知图式的视角将制度逻辑定义为

“一种由社会建构的、关于文化象征与物质实践(包

括假设、价值观和信念)的历史模式.正是通过这

一模式,个体与组织为Ђ们的日常活动赋予意义,

组 织 时 间 和 空 间,并 再 现 Ђ 们 的 生 活 和 经

验”[１０](P．６０),即突出制度逻辑的文化认知维度是如

何既促进又限制行动者的自我认知与行动选择的.

坚持或奉行不同制度逻辑的行动者,彼此之间存在

竞争与对抗,进而塑造了制度变迁的轨道.

作为一个元理论框架,制度逻辑的视角是用来

分析 制 度、个 体 和 组 织 在 社 会 系 统 中 的 相 互 关

系[１１],其主要观点体现在三个方面.一是制度逻

辑的概念强调制度的内容和意义为个体和组织的

行为提供参考框架,影响着Ђ们对意义的构建、注

意力的分配、身份认知和行为策略.[１２]二是个体和

组织受到多重社会处境的影响,包括国家、市场、社

区、公司、宗教、家庭等制度秩序,较高层级的制度

秩序(如 社 会 和 场 域 层 级)对 较 低 层 级 的 制 度 秩

序(如个体和组织层级)产生影响.[１１]三是每项制

度秩序都具有独特的组织原则、实践和象征,往往

因核心目的、认知图式和行为策略的不同而表现出

一定 的 冲 突 和 对 抗,决 定 着 制 度 变 迁 的 轨 迹 和

方向.

(二)独立学院转设的多重制度逻辑分析框架

制度逻辑视角是一种比较性的框架,可用以理

解制度机制如何决定行动者的选择.[１０](中文版序言P．１)

独立学院转设是一次重大的制度变迁,是一个“涉

及多重过程和各种制度要素间的安排组合”[１２],受

到中央政府、地方政府、母体高校、社会投资方、学

生及家长等多方行动者背后多重制度逻辑及其相

互作用的制约和塑造.这些因素和机制相互作用、

彼此依存,其内在竞争和冲突形塑着独立学院转设

的轨迹和方向.从这个意义上讲,“多重制度逻辑”

２０６

理论为独立学院转设提供了一个分析框架(见图

１),有助于深入把握和理解推动独立学院转设的动

态复杂性特征,进而提出调适独立学院转设中多重

制度逻辑冲突的实践路径.

图１ 独立学院转设的多重制度逻辑分析框架

三、独立学院转设的多重制度逻辑

独立学院转设是一个由多重目标、多层制度结

构相互嵌套而成的集体实践活动,主要涉及中央政

府、地方政府、母体高校、社会投资方、学生及家长

等关键行动主体.这些行动主体受各自所处位置

的利益驱动和制度安排的影响,形成了国家逻辑、

科层逻辑、市场逻辑和家庭逻辑等多重制度逻辑,

呈现出一定的目标倾向和行为策略.

(一)中央政府的国家逻辑

国家逻辑是指从国家利益角度对政治任务和

多元目标进行统筹管理,具体表现为针对社会发展

过程中出现的诸多问题制定和执行国家政策的过

程.[１３]改革开放四十余年来,中央政府的治理理念

逐渐由“规模增长至上”转向“稳定压倒一切”.[１１]

２０世纪９０年代末,为满足人民群众接受高等教育

的现实需求,缓解高等教育的需求增加和高等教育

的供给不足之间的矛盾,中央政府对省级政府试办

独立学院办学模式采取“允许试、不争论”的鼓励放

任态度.面对“校中校”独立学院引发的广泛质疑,

２００３年教育部出台«关于规范并加强普通高校以

新 的 机 制 和 模 式 试 办 独 立 学 院 管 理 的 若 干 意

见»(以下简称“８号文”),明确将独立学院办学模

式界定为一种制度创新,鼓励扩大发展,对“校中

校”独立学院进行规范治理.

从２００３年到２００７年,在落实“８号文”的过程

中,独立学院发展中的“假独立”“违规招生”“降分

录取”等乱象引发社会的广泛关注,导致其历史合

理性消失殆尽,现实合法性难以建立.在此背景

下,中央政府的独立学院政策出现重大调整,转变

为“推动独立学院转设”.如２００６年«教育部关于

“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见»中首

次提出“独立学院转设”概念,２００９ 年«关于编报

‹省级独立学院五年过渡期工作方案›的通知»提出

转设为民办普通本科高校、终止办学、合并或并入

公办普通高校等形式.由于地方政府态度的差异

和独立学院办学模式各异,独立学院转设的效果并

不理想.从２００８年到２０１９年,全国只有７０所独

立学院完成转设.

面对独立学院转设面临的困境,中央政府不断

加大政策供给,加速推进独立学院转设.一方面,

２０１８年和２０２１年分别颁布新修订的«中华人民共

和国民办教育促进法»及«中华人民共和国民办教

育促进法实施条例»,破除独立学院转设过程中存

在的法律障碍;另一方面,２０２０年出台«关于加快

推进独立学院转设工作的实施方案»(以下简称“２

号文”),要求把独立学院转设作为高校设置工作的

重中之重,明确了独立学院转设的路径和时间表.

在中央政府的强力推进下,省级政府不断加快独立

学院转 设 步 伐,转 设 数 量 增 长 较 快.２０２０ 年 至

２０２３年,全国有９３所独立学院完成转设.

(二)地方政府的科层逻辑

科层逻辑是指科层制结构中地方政府及其官

２０７

员受内外部的激励约束,在成本—收益权衡下的行

为选择机制.国家政策通过各级地方政府的科层

组织体系得以贯彻落实.“２ 号文”明确提 出,要

“将独立学院转设情况纳入省级人民政府履行教育

职责评价”,“要充分发挥省级教育行政部门统筹协

调的作用,将独立学院转设优先纳入本省高校设置

规划”.在我国,行政机构实行的是“向上负责”的

科层管理体制,即“下级政府接受上级部门的指令,

并贯彻实行之”[１４].有关组织管理的诸多研究文

献指出,政府机构行为是对组织外部任务环境和组

织内部激励机制适应的结果.[１２]因此,组织的内部

激励机制和外部任务环境成为影响地方政府执行

独立学院转设政策的关键.

一方面,科层制度下的压力型体制、向上负责

制和晋升激励机制使地方政府对中央政府推进独

立学院转设的指令十分敏感,下级政府想极力完成

转设任务,以获得上级政府的赞许和表扬.如浙江

省在省人民政府的领导下,成立了由省教育厅、省

发改ༀ等六部门组成的独立学院转设联席会议并

下设办公室.另一方面,随着高等教育管理体制分

权改革的不断推进,省级政府被赋予更多的决策权

和自主权,逐渐演变为具有相对独立利益结构的行

动主体,并且扮演着地方代言人的角色.在地方利

益的驱使下,面对组织复杂的任务甚至相互冲突的

目标,地方政府会结合地方利益诉求对国家政策进

行调适,形成适应省域的独立学院转设政策目标优

先序,在维护社会稳定的前提下审慎推动独立学院

转设,最大限度地保护地方利益和彰显政府政绩.

(三)母体高校和社会投资方的市场逻辑

市场逻辑是指组织或个人等市场主体在遵循

市场经济规律的前提下,为获得效益最大化而采取

的市场化运作行为.市场观念被接受和认同是独

立学院诞生的经济基础.母体高校和社会投资方

作为独立学院创办的重要主体,市场逻辑是Ђ们办

学的主要依据.在市场逻辑思维的导向下,市场收

益成为影响母体高校和社会投资方是否支持以及

在多大程度上支持独立学院转设的重要因素.

母体高校举办独立学院的初衷之一就在于得

到每年学费总收入２０％~３０％的“管理费”.这些

“管理费”可用来改善办学条件、化解债务和提高教

师待遇等.这对于高校特别是省属高校来说是一

笔可观的收益.特别是“‘校中校’模式对母体高校

的回报是高于三四倍甚至四五倍的学费收入,实际

成为母体高校最大、最稳定的‘摇钱树’”[１５].有知

情者说:“不创办独立学院,母体高校都难以活下

去.”[１６]比如,有的独立学院每年返回母体高校的

资金约１亿元,极大地缓解了母体高校发展的困

境.独立学院一旦转设成功,母体高校就需要退出

办学,“这块‘肥肉’会被强行割掉,对许多母体高校

而言是很大的利益损失”[１５].因此,独立学院在转

设时需要对母体高校贡献进行核算,支Є一笔“分

手费”,以防止国有资产流失.

社会投资方参与举办独立学院是投资办学行

为,可以以低价征得大量的教育用地,获得优惠政

策投入基本建设,可获得比举办民办学校更多的准

租.有调查显示,“近七成独立学院由房地产等各

类投资资本举办”[１７].随着办学时间的推移,独立

学院不断发展壮大,母体高校无形资产的专有性呈

下降趋势,社会投资方有形资产的专有性呈上升趋

势,独立学院对母体高校的依赖性逐步减小.[１８]对

于社会投资方而言,当向母体高校交纳的管理费大

于与母体高校合作举办独立学院获得的准租时,积

极推动转设就成为必然选择.

(四)学生及家长的家庭逻辑

现代社会的一个核心特征是教育水平作为社

会资源分配的核心机制,决定着个体在社会分层中

所处的位置,而文凭作为教育水平的符号和标识,

被民众所追逐.[１９](P．４１)中国是一个非常重视教育和

文凭且教育竞争激烈的国家.目前,高等教育入学

机会的增加不但没有缓解中等收入群体的焦虑情

绪,反而使高等教育竞争愈发激烈.随着文凭主义

的泛滥,高文凭已经成为换取较优受雇机会和挑选

较优职业条件的“通货”,成为个体及家庭改变命运

的主要方式.[２０](推荐序ⅷ)因此,“上好大学”“上公办

重点大学”成为中国学生及家庭的支配性逻辑.[１１]

独立学院拥有母体高校的无形资产,相对而言,母

体高校在市场上拥有良好的声誉,文凭中的母体高

校名称或者前缀,更易赢得学生及家长的认可.[１８]

这是独立学院办学模式在质疑中仍能获得较快发

展的社会基础.显然,在学生及家长的主观意愿

中,确保学生在将来拥有更好的“生活机遇”成为Ђ

们理解和应对独立学院转设的首要“行动框架”.

四、独立学院转设中多重制度逻辑的冲突

多重制度逻辑之间的关系取决于组织场域行

动者目标的兼容性.当行动者的目标不一致且相

抵牾时,制度逻辑之间的冲突可能性较大,阻滞了

２０８

政策的执行;当行动者的目标相一致时,制度逻辑

之间就会相互促进,有利于政策执行.[２１]独立学院

在长期的办学过程中形成了相对稳定的利益结构,

对其进行转设必然会打破原有的利益结构和利益

关系,引发不同制度逻辑间的冲突,导致独立学院

转设推进艰难.

(一)上下冲突:政策制定与政策执行之间的

偏差

政策执行的本质是对资源和利益的分配,是一

个充满复杂的交易、谈判和博弈的互动过程.从行

政体制的内部关系看,在独立学院转设过程中,中

央政府是政策的制定者,地方政府是政策的执行

者,Ђ们之间是一种ༀ托—代理关系.就中央政府

出台的独立学院转设政策而言,虽然涉及独立学院

转设的时间、路径、条件和举措等,但更多的是从宏

观层面提出加快独立学院转设要求,存在很多模糊

性的表达.比如,“２号文”中有“一批”“尽早”“原

则上”“统筹好从严把关和倾斜支持的关系”等模糊

性表达.而且,“２号文”主要借助鼓励号召、舆论

宣传等自愿性工具来推进独立学院转设,如“创造

条件推进转设”“鼓励转设”等,并未采用强干预机

制和设置刚性约束工具.

转设文本的模糊性表达和强制性工具的缺乏

不仅影响着独立学院转设执行过程中的可操作性,

而且给地方政府留下了采取策略行为的弹性空间.

基于对区域的现实发展和利益考量,理性的地方政

府会对独立学院转设的成本和收益进行衡量,选择

性地执行中央政府的政策,对于符合地方利益的就

加快执行,对于既费力又无好处的则进行变通执

行.如果独立学院具有真正的社会投资方,转为民

办高校不但不会增加政府的财政负担,而且还能促

进教育公平、提高政府的政绩.因此,一些省份纷

纷出台专门的优惠政策,积极推动独立学院转设.

例如,河南、黑龙江和重庆等省市的独立学院转设

比例高达９０．９１％、８８．８９％和８５．７１％.如果独立

学院的性质属于“国有民办”,转设为公办普通本科

高校虽较为顺畅,但会加重地方政府的财政负担.

一些地级市(如苏州市、绍兴市等地)有多所“国有

民办”独立学院,若全部转为公办高校,那么地方政

府的财政压力就会加大,而转设为民办高校或终止

办学又容易引发师生抗议,不利于社会稳定.所

以,地方政府推动“国有民办”独立学院转设的动机

较弱,从而导致此类独立学院转设进展缓慢.例

如,“国有民办”独立学院占多数的江苏省、浙江省

独立学院转设的比例仅为１８．１８％、３１．８２％.

(二)劣性互动:母体高校与社会投资方的利益

冲突

由于人的有限理性、交易成本和教育的特殊

性,母体高校与社会投资方签订的初始合作办学契

约具有不完全性,办学文本内容简单,仅对办学过

程中的收益分配进行初步约定,对无形资产作价、

增值资产归属等关键问题则采取相对模糊悬置的

处理.[２２](P．１６７)因此,在独立学院转设时,母体高校

和社会投资方在无形资产评估、资产增值归属等方

面存在严重分歧,利益冲突激烈,容易产生合同法

律纠纷,甚至起诉至法院,影响了独立学院的转设

进程.如武汉科技大学中南分校、中南民族大学工

商学院等独立学院在转设时均发生过母体高校与

投资方的合同纠纷事件.

一是无形资产作价问题.在早期签订合作协

议时,对于社会投资方来说,基于谁拥有独立学院

资产的考虑,Ђ们对母体高校无形资产评估持抵制

或消极态度;对于母体高校来说,由于评估标准的

缺乏和高昂的税费,同样不愿意对无形资产进行评

估作价.因此,当时双方未明确无形资产所占份

额,只是约定通过一定的管理费来体现.如在某独

立学院办学协议中的收益分配如下:“从学院所收

学费中,扣除正常经费支出,第１年至第５年,母体

高校与投资方按 ３∶７ 比例分配,第 ６ 年至第 １０

年,母体高校与投资方按４∶５∶１比例分配(其中

１为学院发展基金),第１１年后,母体高校与投资

方按４∶４∶２(其中２为学院发展基金).”[２２](P．１２９)

因此,在进行资产清算时,母体高校和社会投资方

对无形资产作价方式难以达成共识.母体高校要

求以现在的价值对无形资产评估作价,以提高其占

办学总投入的比例;社会投资方则要求以初始投入

时的价值进行评估作价,以降低其占办学总投入的

比例.

二是增值资产归属问题.伴随着办学规模的

不断扩张,独立学院积累的资产由几千万元迅速增

至数亿元,但合作契约中对到期后的增值资产归属

却只字未提.社会投资方认为,学生花钱买教育,

自身品牌、土地增值、学费滚动等产生的资产增值

当然属于社会投资方.如上海某独立学院董事长

在访谈中认为,“学生花钱买教育,学费滚动积累产

生的资产当然是出资方的”[２３](P．１０７).湖北某独立

学院在转设时,社会投资方获得的土地增值和学费

积累共计４亿多元.[２３](P．１０７)母体高校则认为,独立

２０９

学院发展过程中所获得的资产增值并不是凭空产

生的,有相当一部分是母体高校的无形资产培育出

来的,蕴含着母体高校无形资产的价值,只不过载

体发生了变化.[２２](P．２１９)因此,独立学院增值资产的

很大一部分应归属于母体高校,需支Є品牌使用

费,否则将会损害母体高校的合法权益,间接造成

国有资产的流失,存在相当程度的风险.

(三)价值偏向:政府与学生及家长之间的理念

博弈

独立学院转设不仅受到法律条文、政策规章等

正式制度的影响,而且还受到包括传统观念、风俗

习惯、意识形态等非正式制度的制约.有时非正式

制度的制约作用甚至更为有效和持久.马克斯

韦伯就形象地指出:“观念创造出的‘世界图像’,时

常像扳道夫一样决定着由利益驱动的行为的发展

方向.”[２４](P．８４)在中国传统文化中,“公办与民办”

“普通本科与职业本科”的理念博弈影响着独立学

院转设的进程.

一是公办与民办的博弈.“在大多数中国老百

໿的深层意识中,‘官本位’这个东西是同样强有力

的,具体表现在教育方面,是认定国家办的学校才

是‘正宗’,国家办的大学才可‘信任’.而中国民办

大学很不正规,很不‘成样’,其教学质量难有保障,

整体形象不高.”[２５](P．１４５)因此,对学生和家长来说,

读民办高校是不得已的“下策”选择,而非主动选择

的结果.由母体高校独自或结合其Ђ力量举办的

“国有民办”独立学院与国家创办的母体高校的关

系紧密,学生们往往自认为与母体高校有着血缘关

系,身份优于民办高校.因此,学生及家长不愿意

“国有民办”独立学院转设为民办高校.如２０１９年

绍兴文理学院元培学院在转设为民办高校时,部分

学生质疑转设将导致学费上涨、师资变差,甚至影

响考研等,最终因学生的大量投诉和集会而停止

转设.

二是普通本科与职业本科的博弈.受文化结

构中固有的“道”“器”价值差序和代际传递中的道

德化规约[２６],大多数人对职业技术教育心存偏见,

职业教育被人为地贴上“低人一等的教育”“落榜者

的教育”的标签,认为作为类型的职业本科教育的

层次再高也比不上普通本科教育,职业教育在整个

教育体系中处于劣势的边缘地位.因此,基于对未

来发展空间受限、社会阶层固化、上升渠道受阻等

的担心,学生及家长对独立学院与高职院校合并转

设为职业技术大学表示反对和抵抗.有的学生认

为,“职业本科这个代名词已经和普通本科岔开了

档次.三本再不济也是个普本,可以考研究生而职

本呢? 职业本科等同于同等学力,考研会受到限

制.”[２６]因此,学生和家长反对独立学院转设为职

业技术大学.例如,２０２１年６月,在学生反对和社

会舆论的压力下,浙江、江苏、山东等省级教育部门

发布了“全面暂停”和“终止”合并转设为职业技术

大学的公告.

五、独立学院转设中多重

制度逻辑冲突的调节路径

推进独立学院转设受到文化观念、制度规范、

利益关系等诸多因素的影响,是国家逻辑、科层逻

辑、市场逻辑和家庭逻辑等多重制度逻辑相互竞争

的结果.为此,可通过重塑政府责任、优化利益分

配格局和构建社会文化支持体系等路径来调节独

立学院转设中的多重制度逻辑冲突.

(一)重塑政府责任,促进政策制定与政策执行

形成闭环

在独立学院转设过程中,政府处于主导地位,

发挥着宏观设计、统筹协调、监督制约的作用.“以

上率下、上下联动”是我国教育政策运行有效的特

殊优势.因此,破解央地冲突,需加强央地之间的

互动,形成央地执行网络的“强结构”.

首先,中央政府要完善独立学院转设的制度设

计.一是不断提升独立学院转设方案的明晰性.

国家应组织有关部门和专家,对“２号文”中笼统、

模糊的话语进行澄清和界定,细化内涵、要求和方

法,为转设实践提供更加清晰、可操作的政策地图.

二是完善转设配套政策体系.国家要会同有关部

门,聚焦独立学院转设中的堵点、痛点和难点,深入

调查,尽快出台独立学院转设的配套政策(如资产

过户、“分手费”等).三是要合理配置政策工具.

国家在完善独立学院转设方案时,要适时减少对自

愿型工具的过度依赖,适当增加强制型工具的使用

力度,提高独立学院转设政策的规制效力,有效减

少政府规制与约束不足的问题.

其次,省市级政府要强化责任担当,健全多部

门协同转设机制.一方面,强化省市级政府对独立

学院转设的牵头指导.省市级政府要发挥“引导

者”和“服务者”的作用,依据中央政府独立学院转

设政策,结合本地区经济社会发展和高等教育发展

现状,坚持问题导向,对操作性内容进行创新性探

２１０

索,形成本区域可行、合理的独立学院转设方案.

另一 方 面,健 全 多 部 门 协 同 转 设 机 制. 成 立 由

省(市)ༀ常ༀ任组长,由教育、发改、税务、国土等

多部门组成的省(市)级独立学院转设统筹协调小

组,通过高位介入的方式提高制度权威和效能,弱

化相关 协 作 部 门 的 “不 出 事”逻 辑,形 成 转 设 合

力.[２７]

(二)优化利益分配格局,强化母体高校与投资

方的合作

母体高校和社会投资方之间的利益博弈给独

立学院转设带来了较大阻力,获得Ђ们最大限度的

政策认同和支持成为独立学院转设能否顺利推进

的关键,这需要综合考虑双方的利益诉求,优化利

益分配格局.

首先,建立健全利益沟通协调平台.地方政府

相关部门可组建由母体高校、社会投资方、独立学

院组成的利益协调小组,定期由地方政府教育主管

部门牵头召开独立学院转设研讨会,公开、理性地

对话,充分听取各方的利益诉求,直面利益交锋,弱

化分歧,弥合利益冲突.

其次,完善母体高校无形资产评估.教育部门

要ༀ托具有较高公信力的第三方评估机构,对母体

高校投入独立学院的无形资产进行评估和作价,以

补充协议的方式对无形资产占办学总投入的比例

进行界定,并将母体高校无形资产带来的增值资产

部分划归独立学院,确保教育的公益性.[２８]

再次,明确社会投资方的终极所有权或剩余所

有权.各省份在推进独立学院转设过程中,应贯彻

落实新修订的«中华人民共和国民办教育促进法»

«中华人民共和国民办教育促进法实施条例»,明确

出台对社会投资方进行补偿或奖励的具体办法,如

具体的程序、数额等,提升可操作性,规定社会投资

方拥有独立学院的终极所有权或剩余所有权[２９],

提高社会投资方推进独立学院转设的积极性.

(三)打造“组合拳”,构建独立学院转设的社会

文化支持体系

加快推进独立学院转设,需要正视影响独立学

院转设的社会和文化制约因素,打好破除类型化标

签、清理学历歧视和舆论治理的“组合拳”,构建独

立学院转设的社会文化支持体系.

首先,大力破除对高校类型标签化的认知.国

家要大力引导全社会形成多样化、多元化的高校类

型观念,摒弃“以类取校”的固有观念,淡化公办高

校、职业院校、民办高校优先序等级偏见,在多元开

放的高等教育体系中给予不同类型的高校以公平

竞争的发展机会.[３０]

其次,逐步清理各行业招聘中存在的学历歧

视.在教育系统内部人才招聘和硕士、博士升学

时,反对第一学历歧视,特别是对民办高校、职业院

校毕业生的歧视,坚持唯才是举.[３１]在教育系统外

部,应明确民办高校、职业院校毕业生在就业落户、

待遇保障、职级晋升等方面享有同等待遇,破除对

Ђ们的“另类政策”,真正做到一视同仁,消解Ђ们

的后顾之忧.

再次,开展独立学院转设的舆论治理.要围绕

党和国家推进独立学院转设的重要精神,积极宣传

独立学院转设的正面意义和典型案例,特别是在宣

传本科职业教育时,应突出其属于本科层次教育,

与普通本科高校同属于一个层次[２６],逐步消解合

并转设为职业技术大学的认知阻力.政府要加强

对网络媒体、自媒体的监管审查,进一步推进信息

审核发布的制度化和规范化,确保独立学院转设内

容的权威、准确,为独立学院转设创设良好的舆论

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(责任编辑 李静丽)

WhyisitsoDifficulttoPromote

theTransferofIndependentColleges?

———AnInterpretationFrameworkofMultipleInstitutionalLogic

PENG Hua－an, DINGXiao－chang

(JiangsuInstituteofEducationSciences,NanjingJiangsu２１００１３,China;

HigherEducationAssociationofJiangsuProvince,NanjingJiangsu２１００２４,China)

[Abstract]Thetransferofindependentcollegesisacollectiveactionpracticeembeddedinsocial

structure,involvingkeyentitiessuchascentralgovernment,localgovernment,parentuniversities,soＧ

cialinvestors,studentsandparents．ItisinfluencedbymultipleinstitutionallogicsuchasnationallogＧ

ic,bureaucraticlogic,marketlogic,andfamilylogic．Inthetransformationofindependentcolleges,difＧ

ferentinstitutionallogicoftenhasdifferentinterestdemandsandbehavioralstrategiesduetodifferent

corepurposes,whichmanifestconflictssuchascentralandlocaldeviationsinpolicyformulationandimＧ

plementation,inferiorinteractionsbetweenparentuniversitiesandsocialinvestors,andconceptual

gamesbetweenthegovernment,studentsandparents,creatingdifficultiesinpromotingthetransferof

independentcolleges．Toadjustthemultipleinstitutionallogicalconflictsinthetransferofindependent

colleges,itisnecessarytoreshapethegovernment＇sresponsibilityandpromotetheformationofaclosed

loopbetweenthetransferofindependentcollegespolicyformulationandimplementation,optimizethe

patternofinterestdistributionandstrengthencooperationbetweenparentuniversitiesandsocialinvesＧ

tors,createacombinationboxingandbuildasocialculturalsupportsystemforthetransferofindependＧ

entcollegespolicy．

[Keywords]TransferofIndependentColleges;MultipleInstitutionalLogic;NationalLogic;BuＧ

reaucraticLogic;MarketLogic;FamilyLogic

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