明确、措施配套、群众拥护、简便易行。

（三）要坚持走群众路线，把政策交给基层和群众

税费改革涉及广大农民群众的切身利益，没有他们的理解和参与，不可能取得

成功。要坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，尊重基层的实践，尊重群众的

首创精神，相信群众，依靠群众，充分发挥他们的积极性和创造性。一是要做好深

入细致的宣传发动工作，采取群众喜闻乐见、通俗易懂的形式，把改革的方针政策

和具体规定宣传进村、入户到人，做到家喻户晓、深入人心。二是在确定农业税计税

面积、常年产量等重大问题时，一定要认真征求群众意见，得到农民认可，不能搞

暗箱操作，更不能少数人说了算。对于农业税和特产税调整、计税价格等重大政策

问题，要耐心做宣传解释工作，取得大多数群众支持。三是在税收制度设计和征收

方式上，一定要照顾农村的实际，符合农民的意愿，适应农民的文化水平，做到简

便易行，便于群众理解和执行。四是要努力扩大基层民主，把农村税费改革作为政

务公开、村务公开的重要内容，听取群众意见，接受群众监督。对群众提出的疑问，

要及时作出解释；对群众提出的要求，要认真予以答复；对大多数群众不赞成的事

情，要坚决予以纠正。

（四）要严肃政治纪律

推进农村税费改革是一项严肃的政治任务，各地、各部门必须讲政治、顾大全、

守纪律。各地不准截留挪用上级财政下拨的转移支付资金，这要作为一条铁的纪律

和“死命令”；不准在税费改革实施前对农民往年的税费尾欠款突击清欠、集中清

欠；不准在今年夏征中赶进度、过量征收；在乡镇机构改革中，不准突击转移资产、

分钱分物、挥霍浪费，造成国有资产流失；不准上级部门干预乡镇的机构设置、人员

配备、经费安排等具体事务；不准借改革之机出台任何新的收费项目，乱开加重农

民负担的“口子”；不准党员干部无原则地在群众中散布有碍改革甚至歪曲改革政策

的言论。纪检、监察、审计等部门和各级税费改革办公室要加强监督检查，对严重违

反税费改革政策、变相加重农民负担、截留挪用专项转移支付资金的，一经发现，要

一查到底，严肃处理，决不姑息手软。

同志们，推进农村税费改革意义重大，影响深远，各级领导干部肩负着重大的

历史责任。我们一定要以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，统一思想，坚定

信心，谨慎操作，稳步推进，确保农村税费改革取得圆满成功，以优异的成绩迎接

党的十六大召开！

232 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 233

同志们：

实施农村税费改革，是党中央、国务院为强化农业基础地位、保护农民利益、维

护农村稳定作出的重大决策。下面，我就推进全市农村税费改革工作讲几点意见。

一、充分认识实施农村税费改革的重大战略意义

农村税费改革是一项重大的政治任务，也是一项复杂的系统工程。我国是一个

李宪生同志在全市农村税费改革

试点工作会议上的讲话

2002年7月9日

【注】李宪生同志时任武汉市代市长

234 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 235

农业大国，农业、农村和农民问题始终是我国革命和现代化建设的基本问题，“三

农”问题能否得到妥善解决，对我国的发展建设有着至关重要的影响。从我市的情

况来看，虽然全市的工业化程度较高，农业产值占国民生产总值比重较小，但农村

地域广阔，农业人口有308万，“三农”问题仍是影响我市经济发展和社会稳定的重要

因素。

近几年来，我市在减轻农民负担问题上做了大量工作，农民的合理负担降到人

均100元以内，在全省是最低的，但减负空间还很大，农民负担不合理的现象还没

有得到彻底根治，乡镇机构臃肿和人员过多的问题一直没有得到根本解决。这次实

施农村税费改革，就是要规范农村税费制度，从根本上解决农村“三乱”问题，切实

减轻农民负担，促进农村社会稳定。因此，其意义十分重大而深远。

（一）农村税费改革是一次重大改革和深刻革命。这次农村税费改革，是继土地

改革、家庭联产承包责任制之后的又一次重大变革，是我国经济体制转轨过程中在

农村进行的一场深刻革命。改革开放20多年来，农村经营体制已发生了根本性变

化，但管理体制改革相对滞后，不能适应农村市场经济发展的要求，必须从农村生

产力发展的实际出发，继续调整农村生产关系和上层建筑。实施农村税费改革，通

过调整和规范国家、集体与农民的关系，充分保障农民的经营自主权和财产所有

权，巩固家庭承包经营制度，健全农村市场经济的微观基础。通过精简乡镇机构和

人员，推进村民自治，完善农村管理体制，使农村上层建筑更好地适应变化了的经

济基础。农村税费改革不是权宜之计，也不是孤立的单项措施，而是在农村进行的

一场深刻革命，是解放和发展农村生产力、维护党在人民群众心目中的形象、增强凝

聚力的德政之举。

（二）农村税费改革是减轻农民负担的治本之策。近几年来，党中央、国务院对

减轻农民负担工作十分重视，出台了一系列旨在减轻农民负担的政策法规。我市也

采取了一系列硬措施来减轻农民负担，如编制农民负担预算，建立农民负担卡，实

施中小学收费、报刊摊订、农村电价三项治理等，这些治标的办法虽然取得了一定的

成效，但“三乱”问题还没有得到根治，农民负担还没有真正减下来。这次农村税费

改革，就是要从制度上规范分配行为，理顺农村分配关系，保护农民利益，从源头

上治理乱收费、乱集资、乱罚款和各种乱摊派现象，切实有效地减轻农民负担。按照

中央农村税费改革的政策，改革后，农民除依法缴纳税费外，有权拒绝任何单位和

个人的不合理收费、集资与摊派。这样，就可以从制度上保证农民负担的减轻。

234 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 235

（三）农村税费改革是增加农民收入的有效措施。这几年来农村经济增长乏力，

农产品供给出现了阶段性、结构性和地区性过剩，农产品销售不畅、价格下跌，对农

民的收入影响很大。同时，乡镇企业处于结构调整时期，吸收农村劳动力的能力明

显降低，农民外出务工遇到新困难，这也造成了农民收入的下滑。增加农民收入，

从根本上来说要靠农业结构的调整和农业产业化的实施，但这是一个较长的过程。

从近期看，要增加农民收入，就要坚持“多予少取”的方针，通过农村税费改革减轻

农民负担，让农民休养生息，降低农民的生产成本，农民才有更多的资金投入生产

和扩大再生产。从这个意义上讲，减负就是增收，减负才能增收。

（四）农村税费改革是实践江泽民总书记“三个代表”重要思想的具体体现。农村

工作是党和政府工作的重要组成部分，解放和发展农村生产力、为广大农民谋利益

是我们党和政府一以贯之的大政方针。实施农村税费改革，就是要为农民谋利益，

通过规范农村税费制度，理顺国家、集体、农民三者的分配关系，使分配政策向农民

倾斜；通过精简乡镇机构，转变职能，改进作风，促进农村基层民主建设，使乡镇

机构和基层干部更好地为农民服务。因而，农村税费改革是我们党和政府实践江泽

民总书记“三个代表”重要思想的具体行动，体现了党和政府对广大农民的关怀，真

正代表了广大农民的根本利益。

（五）农村税费改革是保持和促进农村长期稳定的重要举措。一段时间以来，因

不规范收取税费导致干群关系紧张和农民上访的事时有发生。农村基层干部为了完

成上级部门的任务和解决乡村开支问题，直接挨家挨户收钱，很容易引起矛盾，加

上有些乡村“三乱”问题没有得到有效遏制，干群关系紧张。去年市减负办收到的农

民来信来访事件中，就有反映乡镇干部在收取税费时与农民发生矛盾并动手打人的

事。实施农村税费改革，把农民负担管理纳入规范化、法制化轨道，既减轻了农民

负担，又明确了农民应承担的义务，有利于改善党群干群关系，保持农村社会的长

期稳定。

同志们，我们党历来十分注意处理国家、集体和农民的利益关系，非常重视保

护农民利益，在农村实行休养生息政策。各级党委和政府要充分认识实施农村税费

改革的重大战略意义，认真学习、深刻领会中央和省的改革精神，充分认识农村税

费改革的极端重要性和紧迫性，把思想和行动统一到中央和省的重大决策以及市

委、市政府的工作部署上来，增强责任感和使命感，坚定不移地把我市农村税费改

革推向前进。

236 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 237

二、准确把握税费改革的基本原则和主要内容

农村税费改革是一项十分紧迫的政治任务，各级党委和政府要按照中央和省、

市有关政策精神，遵循改革的指导思想，把握好改革的基本原则和主要内容。

（一）农村税费改革的基本原则

中央关于农村税费改革的指导思想，归纳起来可以概括为六个字：减轻、规范、

稳定。减轻，就是要合理确定农民的税赋水平，从根本上治理对农民的各种乱收

费、乱集资、乱摊派，切实减轻农民负担。规范，就是从制度上规范国家、集体和农

民之间的分配关系。稳定，就是在减轻和规范的基础上使农民的税赋水平在一个较

长时期内保持稳定。

按照上述指导思想，农村税费改革试点工作应遵循以下基本原则：

1. 从轻确定农民负担水平，并保持长期稳定。要坚决取消对农民的各种乱收

费，切实保护农民的合法权益；要根据农民的承受能力，从轻确定负担水平；新的

农民负担一经正式确定，要保持长期稳定。

2. 妥善处理改革力度与各方面承受能力的关系。在保证农民负担有明显减轻的

前提下，要注意其他方面的承受能力，使区、乡镇政府及村级组织能够正常运转。

3. 实行科学规范的分配制度和简便易行的征收方式。采取以农业税收为主的

方式，把农民负担纳入规范化、法制化的管理轨道。实行符合农民意愿、能够为农民

所接受的征收办法，便于基层操作和群众监督。

4. 统筹安排，抓好改革试点的配套工作。农村税费改革试点工作要与精简乡镇

机构、完善区和乡镇财政体制、健全农民负担监管机制结合进行。要转变政府职能，

精简机构，压缩人员，减少政府开支，量入为出，调整支出结构，保障公共支出需要。

（二）农村税费改革的主要内容

这次农村税费改革的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两项调整、两项改

革”。“三个取消”就是取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府

性基金，取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消屠宰税；“一个逐步取

消”就是逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；“两项调整”就是调整农业税政

策，调整农业特产税政策；“两项改革”就是改革村提留征收使用办法，改革共同生

产费征收使用办法。

1. 取消乡统筹费。要坚决取消现行向农民征收的农村办学经费、计划生育、优

抚、民兵训练、修建乡村道路费等行政事业性收费和政府性基金。取消乡统筹费后，

236 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 237

原由乡统筹费开支的农村九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由区、

乡镇政府通过财政预算安排。修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取。村级道

路建设资金，由村民大会民主议定解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。部分

区原来收取的血防统筹费，改革后不再向农民收取，所需经费从财政转移支付资金

中安排，专款专用。农村医疗卫生事业逐步实行有偿服务，政府适当补助。

2. 取消涉及农民的政府性集资。农村教育集资取消后，中小学危房改造资金由

财政预算统筹安排，专款专用。

3. 取消屠宰税。停止征收屠宰税，原来随屠宰税附征的其他收费项目一律停征。

4. 逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。为规范和加强对农民的劳务管

理，切实减轻农民负担，各区、乡镇、村要按照省委、省政府的规定，用三年时间逐

步取消统一规定的劳动积累工和义务工。每个劳动力全年承担积累工和义务工

2002年最高不得超过22个，2003年不得超过15个，2004年不得超过10个，2005年

起全部取消。劳动积累工主要用于农田水利基本建设、农业综合开发和植树造林。

劳动义务工主要用于防汛、义务植树、公路建设、修缮村办校舍。对于农业基础较好、

过去投劳任务本身就比较少的地方，在取消劳动积累工和义务工的过渡期间，每年

“两工”的投入量要相应减少，有条件的地方可以一步取消。

“两工”取消后，村内农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产和

公益事业所需劳务，必须遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则，

实行“一事一议”，由全体村民或村民代表大会民主讨论决定。筹劳严格实行上限控

制，每个劳动力每年承担劳务数额不得超过10个标准工日。除遇到特大防洪、抢险

抗旱等紧急任务，须经区级和区级以上人民政府批准才能临时动用农村劳动力，任

何地方和部门均不得无偿动用农村劳动力。无论是在取消“两工”过渡期内还是取消

“两工”之后，进行村内“一事一议”用工，决不允许强行以资代劳；“一事一议”筹资

项目要严格按照规定的程序执行，不得变成固定的上限收费项目。

5. 调整农业税政策。一是确定农业税计税土地面积。农业税计税土地面积以农

民第二轮承包用于农业生产的土地确定。农业税计税土地面积的调整，要按有关政

策规定进行处理。对二轮承包后，经国家土地管理部门批准征（占）用的计税土地，

并按政策规定办理了耕地占用税征、免手续的，不再作为农业税计税土地面积；对

于按规定退田还湖、平垸行洪、自然灾害灭失不可恢复的土地，不再作为农业税计税

土地面积；对于二轮承包后新开垦的耕地按规定免税到期的，应纳入农业税计税土

238 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 239

地面积。各级农业税征收机关应建立农业税计税土地档案，实行规范管理。计税土地

面积发生增减变动时，相应调整农业税，防止出现新的有地无税和有税无地现象。

从事农业生产的其他单位和个人的计税土地面积，为实际用于农业生产的土地。

二是调整农业税计税常年产量。农业税计税常年产量以1994—1998年5年农作

物的实际平均产量折合成主粮确定，并保持长期稳定。除按政策规定计税土地面积

发生增减变动外，常年产量不得随意调整。

三是确定农业税税率。依据省的规定，改革后农业税实行比例税率，按7%执行。

国有农垦农场（包括监狱农场、劳教农场、部队农场、学校农场等单位）也纳入农

村税费改革试点范围。农业税税率按改革前的农业税税额与调整后的农业税计税常

年产量计算确定。其他有农业收入的单位和个人的农业税比照当地同等水平征收。

国有农场虽然纳入了改革范围，但只是调整了税率，改革前后的负担不变。

各区农业税计税土地面积、计税常年产量、税率和农业税征收任务，经省农村税

费改革领导小组批准后，要分类测算到乡镇、村，并落实到农户及其他纳税单位和

个人。核定的农业税计税土地面积和常年产量要向农民张榜公布，征求农民意见，

得到农民认可。

6. 调整农业特产税政策。简化征收办法，按照农业税和农业特产税不重复交叉

征收的原则，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税；

对在农业税计税土地上生产的农业特产品，只征收农业税，不征收农业特产税，严

禁两税重征。

减少征收环节。取消原部分农业特产品在生产、收购两个环节征税的征收办

法，只在一个环节征收农业特产税。

调整农业特产税税率。农业特产税税率按照略高于农业税税率的原则进行适当

调整。

7. 改革村提留征收和使用办法。村干部报酬、五保户供养、村办公经费，除原由

集体经营收入中开支部分仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的部分，改革后

缴纳农业税的，采取新的农业税附加方式收取；缴纳农业特产税的，采取农业特产

税附加方式收取。农业税和农业特产税附加率为20%。收购环节的农业特产税不征

收附加。农业税附加和农业特产税附加采取征收代金制。用农业税附加和农业特产

税附加方式收取的村提留属于集体资金，由农业税征收机关负责征收，乡镇农经管

理部门负责管理，实行乡管村用，专户储存，专款专用。

238 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 239

村提留改革后，村内兴办集体生产和公益事业所需资金，不再固定向农民收

取。按照“一事一议”的原则，年初由村民委员会提出预算，经村民大会或村民代表

会议讨论通过，报乡镇农经管理部门审核，经乡镇政府同意，报区农民负担监督管

理办公室批准。筹资额严格实行上限控制，每人每年最高不得超过15元。经批准后

的筹资额，必须用省农民负担监督管理部门统一监制的农民负担监督卡登记，监督

卡由村委会组织发放到农户。筹资款由村委会按卡收取。按议定的用途使用、管

理，并张榜公布，接受群众监督。村内“一事一议”的集体生产和公益事业筹资的提

取、管理、使用，接受农民负担监督管理部门检查监督，防止出现限额失控的情况。

原由乡村集体经营收入负担村提留和乡统筹费的，农村税费改革后可以采取适

当方式继续实行以工补农。对不承包土地的务工经商农民，可以按照权利、义务对

等的原则，经村民大会民主讨论确定，在原乡统筹费和新的农业税附加、农业特产

税附加的负担水平内，由村委会向其收取一定数额的资金，纳入村内“一事一议”筹

资款项统一管理，用于村内集体公益事业。

8. 改革共同生产费征收和使用办法。用于村内统一组织的抗旱排涝、防病治虫、

恢复水毁工程等项开支的共同生产费，不再固定向农民收取；用于农村抗旱排涝的

水费和电费等，属于经营性收费项目，按照“谁受益，谁出钱”的原则，由受益农户

据实承担；用于村组修复水毁工程所需资金，纳入“一事一议”范围内统一安排。

三、切实研究解决好税费改革的几个重大问题

农村税费改革是一项复杂的系统工程，时间紧，任务重，情况复杂，政策性

强。不少问题事关全局，处理恰当与否，直接关系改革的成败。在我市农村税费改

革过程中，必须重点把握好以下四个方面的问题：

（一）要把减轻农民负担作为这次改革的第一目标

江泽民总书记指出：“减轻还是加重农民负担，绝不是少拿多拿几个钱的问

题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力的问题，是

增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。”朱镕基总理也强调指出：“要改就要减

轻农民负担，换汤不换药，还不如不改。”因此，这次改革的第一目标，就是要切切

实实地减轻农民负担。农村税费改革能不能得到农民的拥护，能不能取得成功，关

键在于能不能将农民负担减下来。各级党委、政府要把农民负担是否减轻，是否达

到省提出的减负20%以上的要求，作为检查这次改革成效的最主要标准。全市各级

党委、政府必须充分认识到这次改革的政治意义和经济意义，决不能只简单地算财

240 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 241

政平衡账、静态的经济账，要算维护农民利益与农村稳定的政治账，要算农村经济

发展后税收增加的大账。要不折不扣地贯彻执行中央、省和市委、市政府关于农村税

费改革的各项政策，切切实实地将农民的负担减下来、不反弹，决不允许借改革之

机将农民的不合理负担合法化。这要作为一条铁的政治纪律，谁违反了就处分谁，

哪个地方没有达到这个要求，就要追究那个地方党政一把手的责任。

（二）下大力气整体推进各项配套改革

农村税费改革“旨在减负，重在兼顾，成在配套”。配套改革，是农村税费改革

内容的深化、延伸和拓展，是农村税费改革取得成功的制度性保障。税费改革后，

农民负担减轻，政府的收入也相应减少，在这种情况下，如果机构不减，人员不

减，就会人浮于事，降低行政运行效率，就会出现有人无钱供养，基层政权想方设

法收费养人，增加农民负担的状况，从而使改革的愿望落空。如果不做好配套改

革，就会影响农村的社会安定，阻碍改革的实施，农民的负担即使减了下来，过后

也会出现反弹。各区、乡镇党委和政府要按市委、市政府的统一部署，突出抓好四项

配套改革措施。

一是搞好乡镇机构改革。对乡镇行政、事业单位财政供养人员，要按省要求力

争压缩30%，要按照政事分开的原则和社会化发展方向，大力推进乡镇事业单位改

革，有条件的要走企业化的路子。乡镇机关和事业单位要全部清退编外人员和临时

招聘人员。减人必须与减支结合，精简、分流人员要逐步与财政“断奶”。组织、人事

部门要对人员分流问题进行调研，拿出切实可行的人员分流方案和办法。

二是稳妥地推进农村教育改革。要结合农村生源变化趋势和分布情况，调整中

小学布局，按照规定比例配备教师，对超编人员采取竞争上岗的办法择优汰劣，优

化配置教育资源。要改变目前村村有小学、乡乡有中学、生源严重不足、教育资源浪

费的状况，教育部门要借鉴外地经验，迅速拿出全市农村中小学布局调整方案，对

学生人数偏少的乡村只办教学点，变学生走读为教师走教。要清理税费改革前农村

中小学形成的债务，市审计部门要立即组织力量进行专项审计，审计后锁定债务。

为解决农村“普九”达标债务和中小学危房改造问题，市里从2001年起到2003年，

在三年时间内，每年安排化解“普九”达标债务专项资金1000万元；今年安排中小学

危房改造专款1000万元。各区也要积极采取措施，逐步消化债务和解决中小学危房

问题。今后，各级教育管理部门和学校不得再发生新的债务。

三是改革和完善区、乡镇财政体制。要确保乡镇机构和村级组织正常运转，巩

240 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 241

固和加强农村基层政权建设，就必须进一步改革和完善现行区、乡镇财政体制。首

先，要划分收入范围，明确支出责任。农村税费改革后增加的农业税、农业特产税

收入全部作为乡镇固定收入，各区政府不能以任何名义上划这部分收入。用农业税

附加方式收取的村提留属于集体资金，用于开支村干部报酬、村办公经费、五保户供

养经费，并实行乡管村用，严禁乡镇政府为完成农业税正税任务，用附加冲抵正税

税款，影响村级组织正常运转。原由乡统筹费开支的农村九年制义务教育、计划生

育、优抚、民兵训练等项支出，要根据区、乡镇政府不同职责范围，明确纳入区、乡镇

两级财政预算支出。区乡两级政府在安排转移支付资金时，要首先用于发放公务员

和教师等行政事业人员工资，保证农村中小学正常运转所需的公益经费。其次，要

建立和规范区对乡镇财政转移支付制度。各区要结合税费改革后的实际情况，综合

考虑不同乡镇的经济发展水平，实施转移支付，并力求科学与规范。第三，要全面

实行乡镇行政事业单位财务“零户统管”，取消乡镇财政供给的各行政事业单位银行

账户，各单位的财务收支由乡镇财政统一核算、统一管理；要建立工资专户，优先

保证工资发放，乡镇、村的教师工资集中到区级统一发放。

四是大力发展村级集体经济，解决村级组织运转的经费问题。解决农村基层组

织运转的经费问题，根本办法是要靠大力发展村级经济。市委农办、农业局要在调

查研究的基础上，迅速拿出指导性的意见，协调各区对“空壳村”逐个排队，分类指

导，因地制宜，拿出发展壮大村级经济的措施。要鼓励、支持、帮助“空壳村”举办投

资少、见效快的“绿色企业”，增加村级集体收入，以解决村级组织正常运转和各项

事业发展的资金问题，并逐年消化村级债务。要适度进行村组合并工作。要考虑到

改革后村一级开支困难的情况，对村组进行适度调整，采取以大带小、以强带弱、以

中心村带周边村等多种形式，扩大村组规模，精简村组干部。村干部要严格控制在

3—5人，并进行交叉任职，组干部应尽量由村干部兼任，切实减少村级支出。

（三）认真做好转移支付工作

做好转移支付工作，是农村税费改革的重要环节。实施农村税费改革，既要确

保农民减负，又要确保基层政权正常运转和九年制义务教育经费，乡镇、村两级必

然会产生财力缺口。弥补这些缺口，靠压缩供养人员，减少支出，一时难以到位；

靠发展农村经济，增加财政收入，又需要一个过程。要实现农村税费改革“三个确

保”的目标，必须要有相应的转移支付作保障。

为了做好转移支付工作，市委、市政府和市有关部门做了大量的调查研究和摸

242 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 243

底测算工作，转移支付方案是通过仔细比较各种方法，综合考虑各方利益，由市

委、市政府按照客观、公正的原则，反复斟酌，集体研究确定的。按省统一口径测

算，我市改革前农民负担为28239.12万元，改革后农民负担为19312.29万元；收支

缺口8926.83万元，考虑到市、区农业税减免和征收经费对财力的影响，为了给各区

留有余地，财力缺口调整为11785.02万元。

为了尽量弥补各区财力缺口，支持各区农村税费改革，在市级财力十分困难、

年初预算未做安排的情况下，市委、市政府决定采取向银行贷款的方式筹措资金，

在省转移支付的基础上，补足到9000万元。转移支付资金只对1999年财政供养人

员人均财力1万元以下的黄陂、新洲、江夏、蔡甸、汉南五区实行补助，主要是这五个

区农业人口多，收支缺口大，财政困难。江岸、江汉、硚口、汉阳、东西湖等区，经济

相对发达，财力比较富裕，部分农业用地变为工业用，改革前后收支缺口较小，根

据中央、省关于有条件的地方实行自费改革的精神，市不给予转移支付资金。据测

算，这些中心城区和开发区改革前后收支缺口只有1963万元，若剔除实际增收减支

因素，则实际缺口要少得多。因此，这些区完全有能力自我消化。黄陂等五区的转

移支付资金，按人均法和收入法各占50%计算的财力缺口和一定的转移支付系数确

定。市对区转移支付一经确定，没有讨价还价的余地，没有追加，黄陂等五区剩下

的少量财力缺口，由其自行解决。

各区党委和政府要讲政治，服从大局，眼睛向内，主动承担改革的压力，下决

心压缩基建项目，下决心节约开支，拿出资金弥补税费改革后乡镇、村两级的财力

缺口。市区转移支付资金，必须按规定用于弥补农村税费改革造成的收支缺口，实

现“三个确保”的目标。

（四）必须确保农村社会政治稳定

稳定问题，至关重要。这次农村税费改革涉及农村社会、经济的方方面面，触

及到多年积累下来的各种问题，直接关系到农村各方面的经济利益，必须稳妥进

行，稍有不慎，就会引发新的社会矛盾。因此，在改革实施过程中，要认真解决好

一些容易引发不安定的因素，尽可能把工作做细做实，确保农村社会政治稳定。一

是认真做好乡镇、村干部的思想政治工作。广大乡镇、村干部长期工作在第一线，是

党和政府各项方针政策的执行者，是党和国家政权的基础力量，也是党做好农村工

作的主要依靠。农村税费改革触及农村基层干部的切身利益，广大基层干部既要具

体组织和实施这次改革，又要经受改革的考验，作出相应的牺牲。如果不解决广大

242 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 243

农村基层干部的思想顾虑，不调动他们的工作积极性，改革就会失去工作基础，税

费改革的各项具体政策也无法落到实处。各级党委、政府务必高度重视，花大力气

做好深入细致的思想政治工作，消除他们的顾虑，稳定他们的思想情绪，使他们在

税费改革中发挥应有的作用。二是妥善处理乡镇机构精简后的人员分流问题。组织

人事部门要迅速拿出切实可行的人员分流安置办法。要多渠道、多方式地分流富余

人员。要设身处地为他们着想，多加体谅，多给关心，帮助他们解决生活中的困

难。要想方设法为他们找出路，为他们创业提供一定的优惠政策，使他们“分有去

路，流有归宿”，避免出现新的不安定因素。三是注意保护好农民积极性。要从保护

农村社会生产力、维护社会稳定的高度，做好农村税费改革的宣传解释工作。对涉

及到农民切身利益的问题，要实事求是、积极稳妥地解决。在确定计税面积时，既

要严格按二轮承包核定，不得重新丈量土地，又要实事求是地核减二轮承包后各种

已被占压的土地面积，较好地解决有税无地的问题。在合村并组工作中，要考虑村

民居住状况、人口多少、生活习俗，遵循区域面积相宜、便于村民自治的原则，充分

尊重群众意愿，不要强制推行、硬性撤并。在整个改革过程中，要密切关注、及时化

解改革中出现的苗头性、倾向性问题，避免激化矛盾，避免出现群体性上访事件，

确保农村社会政治的稳定。

四、全市农村税费改革工作步骤

我市农村税费改革工作分五个阶段进行：

第一阶段：成立专班，宣传发动，培训干部。时间为7月上旬至7月中旬。这次

动员大会以后，各级党委和政府要迅速成立由党政主要领导挂帅的农村税费改革领

导小组，建立领导责任制，尽快开展工作。各区要召开农村税费改革试点工作会

议，传达市农村税费改革试点工作会议精神，全面部署农村税费改革试点工作。要

按《湖北省农村税费改革试点方案》要求，在全市范围内进行广泛宣传发动，做到宣

传工作进村入户，改革政策家喻户晓。要办好农村税费改革政策业务培训班，使干

部吃透精神，掌握政策，确保改革的顺利实施。

第二阶段：制定实施方案和配套文件。时间为7月中旬到7月底。市有关部门

要按照职责分工，结合我市实际，对全市农村税费改革试点工作中的难点、热点问

题开展调研工作，分析问题，解决问题。要根据省下发的相关配套文件和市农村税

费改革领导小组的要求，制定我市的实施细则。各区要根据省、市农村税费改革试

点工作会议精神和《湖北省农村税费改革试点方案》要求，抓紧制定各区税费改革试

244 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 245

点方案，经区主要负责同志签署后报市农村税费改革领导小组办公室（以下简称“市

农税改革办”），由市审核汇总上报。

第三阶段：审批方案。时间为8月上旬。在省批准我市税费改革方案后的5个

工作日内，市完成对各区的实施方案的批复工作。与此同时，各区要根据市批复的

方案，做好对所属各乡镇改革方案的审批工作。

第四阶段：组织实施和督促检查。时间为8月中旬至年底。各区要组织乡镇将

方案确定的农业税收指标分解落实到村和农户，张榜公布。要按照新的方案全面做

好农业税收征收工作和新老税收的衔接工作，确保完成全年农业税收任务。要认真

检查农村税费改革方案的执行和政策落实情况，对基层执行走样的要及时予以纠

正，帮助分析存在的问题，加强督查和指导，保障农村税费改革的健康进行。

第五阶段：总结表彰。时间为2003年1月至2月。各区和乡镇要在基本完成改

革工作任务的基础上，集中时间对本地农村税费改革试点工作进行全面总结，查找

工作中存在的问题和不足，提出下一阶段的改进措施，并形成书面总结材料报市农

税改革办。全市农村税费改革经省验收通过后，要进行总结表彰。

五、切实加强组织领导，确保改革的顺利实施

农村税费改革是一项全新的改革，涉及面广，政策性强，工作量大，矛盾突

出。这是对全市各级党委、政府和全体党员干部党性观念、领导水平、工作能力、工作

作风的严峻考验。我们要充分认识农村税费改革的艰巨性、复杂性，贯彻中央“加强

领导，完善政策，扩大试点，积累经验，配套推进，稳定实施”的方针，精心组织，

扎实工作，确保改革成功。

（一）加强对农村税费改革工作的组织和领导。推进农村税费改革是今年农村工

作中的头等大事，是农村利益关系的一次重大调整。各级党委和政府一定要从政治

和大局的高度，充分认识农村税费改革的重要性和紧迫性，把它列入重要议事日

程，摆到突出位置，集中精力，抓紧抓好。为了确保农村税费改革的顺利进行，市

里已经成立了由市委、市政府主要领导和有关部门参加的市农村税费改革领导小

组，领导小组下设办公室，负责具体工作。市里还建立了市领导挂点联系制度，由

市领导分别联系一个区的农村税费改革试点工作。每一个联系点，派驻一个联络

组，抽调领导小组成员单位副局级以上干部任组长。联系点的主要任务是对改革中

的各项问题进行调查研究，沟通情况，反馈信息。各区要按照市里的要求，迅速成

立农村税费改革领导小组，党政主要领导亲自挂帅，区委书记为第一责任人，区长

244 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 245

为直接责任人，并成立相应的工作专班，为改革提供强有力的组织保障；要精心组

织，周密部署，加强检查督办，确保改革的政策措施落到实处。

（二）加强统筹协调，形成合力，保证农村税费改革有条不紊地进行。农村税费

改革工作涉及到多个部门，各级各部门要在市农村税费改革试点工作领导小组的统

一领导协调下，自觉服从和服务大局，切实承担相关责任。财政部门要负责总体方

案设计和精心测算具体改革方案；农业部门要负责对农民负担的清理和监督；教育

部门要按照乡村学校教师编制，压缩冗员；人事编制部门要认真核定人员编制；政法

部门要保证村稳定和及时处理突发事件；纪检、监察部门要加强监督检查；宣传部

门要加强宣传，广泛开展形式多样的宣传活动，营造良好的舆论氛围。各有关部门

要自觉服从农村税费改革的总体安排，充分发挥其职能与作用，密切配合，加强工

作协调，形成工作合力，带头执行农村税费改革的各项政策，共同推进这项改革。

（三）坚持走群众路线，改进工作作风。农村税费改革涉及广大农民的切身利

益，只有得到群众的理解和支持，改革才能成功。各级各部门一定要坚持从群众中

来，到群众中去，把改革的各项政策交给广大干部群众，虚心听取他们的意见和建

议，对于反映强烈的热点问题，要深入调查研究，拿出切合实际的解决办法。在确

定农业税计税面积、常年产量等重大问题时，要从维护农民利益出发，严格执行政

策不走样；在征收方式上，要方便群众。要牢记全心全意为人民服务的宗旨，把农

村税费改革作为保持党和人民群众血肉联系的具体体现，深入基层调查研究，摸清

情况，找准问题，充分听取各方面意见。要做好深入细致的思想政治工作，对群众

提出的疑问要及时解释，使农民正确理解改革，真正拥护改革，积极参与改革。

（四）广泛宣传教育，统一思想和行动。加强宣传教育，取得广大干部群众理

解、支持，是搞好农村税费改革的重要环节。各级党委、政府要切实抓好税费改革培

训，市里负责乡镇以上干部的干部，各区负责村级干部的培训。通过培训，使直接

从事税费改革工作的同志熟悉政策、掌握方法；使基层干部增强政策观念，自觉执

行政策。同时，要采取群众喜闻乐见、通俗易懂的形式，向广大农民宣传有关改革

的方针政策和具体规定。要通过各种形式的宣传，增强农民依法纳税的意识，统一

干部群众的思想和行动，增强改革的自觉性和主动性，从而为改革的顺利进行提供

坚实的思想保证。这次农村税费改革政策性强，新闻单位要根据市委、市政府总体

部署，加强宣传报道，营造有利于改革的舆论环境，对报道内容要严格把关，所有

相关新闻稿件，一律由市农税改革办提供或审定，不得擅自报道。

246 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 247

（五）严肃政治纪律，坚决打击各种违法违纪行为。推进农村税费改革是一项严

肃的政治任务，各级各部门必须严格执行政策，不得为了部门、地区利益而违反政

策，不准截留上级财政下拨的转移支付资金；不准在税费改革实施前对农民往年税

费欠款突击清欠、集中清欠；不准上级部门干预乡镇的机构设置、人员配备、经费安

排等具体事务；不准借改革之机出台任何新的收费项目，乱开加重农民负担的“口

子”；不准党员干部无原则地在群众中散布有碍改革甚至歪曲改革政策的言论。对

态度不积极、不负责任甚至造成工作失误的单位和个人，要进行严肃的批评和处

理。对截留、挪用转移支付资金，以及继续搞“三乱”，加重农民负担的有关人员和

上级主要负责人，要坚决给予纪律处分，市财政要相应扣减该区的转移支付资金。

各级纪检、监察、审计等部门和各级农村税费改革领导小组办公室要加强监督检查，

对违纪、违规的单位和个人，一经发现，要严肃查处，决不姑息。

同志们，推进农村税费改革是在新的历史条件下，做好农业、农村和农民工

作，促进农村经济健康发展和社会稳定的大事，各级领导干部要肩负起历史重任，

严格执行中央、省关于农村税费改革各项政策规定，结合各地实际，坚持实事求

是，创造性地开展工作。在这场改革中，我们一定要以江泽民总书记“三个代表”的

重要思想和“5・31”讲话精神为指导，与时俱进，开拓创新，确保农村税费改革取

得圆满成功，以优异成绩迎接党的十六大胜利召开。

246 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 247

同志们：

全市农村税费改革试点就要正式实施了。市委、市政府对这项工作非常重视，

会前先后召开书记办公会、市委常委会、农村税费改革领导小组会，专题研究我市的

农村税费改革工作，清泉书记、宪生代市长多次作了重要指示。今天上午国璋副市

长传达了全省农村税费改革试点工作会议和电视电话会议精神，宪生代市长作了重

张代重同志在全市农村税费改革

试点工作会上的讲话

2002年7月9日

【注】张代重同志时任武汉市委副书记、常务副市长

248 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 249

要讲话，大家一定要认真学习，深刻领会，增强政治责任感，切实抓好落实，确保

我市农村税费改革工作的顺利进行。下面我再强调几个问题：

一、关于确保减轻农民负担问题

减轻农民负担是这次农村税费改革的核心和实质，是衡量农村税费改革成功与

否的重要标志。这次税费改革就是要从改革农村税费制度入手，确保农民负担得到

明显减轻并长期稳定不反弹，这是农村税费改革的第一位任务。省里提出的目标是

确保改革后农民总体负担显著减轻，与1999年相比，下降幅度原则上要达到20%以

上，不得高于1997年水平，比2001年水平也要有所减轻。从我市的情况看，按省里

规定测算，农民平均减负30%以上，最低的区减负在20%以上，最高的达到70%。如

果加上取消名目繁多的卡外收费，减负幅度会更大。这个减负水平是符合中央和省

的要求的，现在的关键就是要认真抓落实。一是要切实贯彻执行中央、省市文件精

神，不折不扣地执行各项政策规定。这次税费改革决不是把目前所有对农民的收费

都转化为税收，该取消的项目一定要取消，决不能为保收入而放松对减负的要求，

决不许借税费改革之机把以前农民不合理的负担合法化，变成正税或附加，这是一

条硬要求。二是各级干部不要有不切实际的所谓“政绩”思想，取消一切“面子工

程”、“形象工程”，要把减轻农民负担作为首要政绩。今后不论乡镇财政有多大的收

支缺口，决不能在农民头上打主意，重新加重农民负担。三是要堵塞可能造成新的

“三乱”漏洞，这次农村税费改革保留了“一事一议”和“两工”，这是有必要的，关键

是要严格执行“一事一议”和“两工”的有关规定，决不能让其成为滋生“三乱”的土

壤。对农村一些经营性收费项目，要向农民全面公开，防止一些不合理的行政性收

费，假借经营性收费名义变相增加对农民的收费项目。四是减负工作实行党政一把

手负责制，各级党政一把手要切实负总责，一级管一级，一级抓一级，把减负工作

作为衡量区、乡镇两级领导干部工作的重要指标，哪里农民负担出现反弹，就追究

哪里领导责任。

前段时间，市委、市政府领导就农村税费改革到部分区进行了专题调研，从调

研的情况来看，各区、乡镇、村都在积极准备，做了大量基础工作，广大农民对农村

税费改革非常关心和拥护。调查中，部分区也反映了一些困难和问题，如有的认为

减轻农民负担是对的，但基层政权的开支不好保证，担心改革后乡村两级将无法正

常运转而影响大局；有的认为乡村债务太多，难以解决；有的认为农村税费改革就

是搞转移支付，把主要精力放在多争取转移支付资金上，等等，这些认识都是片面

248 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 249

的，必须从政治上和大局的高度上端正思想，提高认识。开展农村税费改革，在经

济上有利于解放和发展生产力，在政治上有利于改善干群关系，保护和调动农民生

产积极性，我们一定要正视困难、正视问题，勇于面对，认真解决。各级领导要统一

思想、统一认识、坚定信心、步调一致，采取行之有效的措施，扎扎实实地推进我市

农村税费改革工作，确保减轻农民负担，切实做到不反弹。

二、关于新农业税任务的确定和新老农业税收的衔接问题

税费改革后新农业税任务的确定，省里已经制发了统一规定，农业税计税常年

产量以1994—1998年5年农作物实际平均产量折算成主粮，打八折后确定，税率为

7%。农业税附加按农业税正税的20%计算。各级要认真按省里的规定执行。在农业

税任务的确定和新老农业税的衔接问题上，要切实把握以下三点：

第一，要合理确定计税常年产量。农作物实际平均产量确定的依据是各级统计

年报。村以上凡有统计年报数据的，一律以统计年报数为准。村以下到农户的常年

产量数据的确定，过去村里有统计数据的，可以采取经群众认可的办法确定常年产

量；没有统计数据的，必须采取自下而上与自上而下相结合的办法，由农民参加重

新评定，原则上村内差别不能太大，组内基本一致。在确定常年产量时，既不能为

增加税费收入高估常年产量，增加农民负担，也不能简单确定减负比例，倒算常年

产量，造成新的不规范。

第二，要合理确定农业税计税土地面积。农业税计税土地面积要严格以二轮承

包面积为基础据实核定，决不许重新丈量土地。计税土地面积是一项政策性很强的

工作，要严格按政策规定办事，要结合我市的实际情况，制定具体政策，妥善处理

计税土地的征占用后农业税的调整问题。对经国家批准征占用，并已办理了耕地占

用税征免手续的计税土地，依法退耕还林、退田还湖、平垸行洪减少的计税土地等，

应当及时从计税土地面积总额中调减下来。对依法开垦荒地，按规定免税到期的耕

地，要及时调增计税土地面积，切实解决“有税无地”和“有地无税”问题。

第三，要做好新老农业税的衔接工作。今年农村税费改革是在年度执行中实施

的，今年秋征以前农村的税费还在按老办法征收，而农民减负目标是以全年的实际

负担来考核的，所以就有个新老农业税的衔接和调整问题。按照省政府规定，我省

农村税费改革结算的起始时间为2002年1月1日，我市确定秋征前将新的农业税任

务落实到户。在新老农业税的具体衔接上，要把握好以下几条原则：一是2002年秋

征以前各乡镇所征收的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”、教育集资要按规

250 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 251

定冲抵新的农业税收入，不许税费改革实施前按老农业税办法算账、实施后按新农

业税办法算账，而是要一年打通按新办法算农民负担总账，决不能因为新老农业税

收衔接问题增加农民负担。二是今年按新农业税考核各区农民减负的效果，年底要

确保减轻农民负担的目标落实到位。三是各区对征收的“三提五统”等其他收费首先

予以冻结，并组织专班对税费改革前所收的税费收入进行清理和调整，按新农业税

政策进行清算，已征收尚未使用的“三提五统”、教育集资等项收入，属于正税的入

金库，属于附加的入专户。对于已征收使用的“三提五统”、教育集资等项收入，要

制定切实可行的处理办法，按政策进行调整。四是必须严肃纪律，对趁税费改革之

机，重复征收加重农民负担的，不按要求结算和突击花费“三提互统”等项资金的，

要严肃处理。

三、关于财力缺口和转移支付问题

财力缺口问题是这次农村税费改革中各级十分关注的问题。实行农村税费改革

由于取消“三提五统”、教育集资以及调低农业特产税税率，将会形成部分乡镇和村

级的收支缺口。省农村税费改革工作会议上，测算通报我市财力缺口为1.2亿元。

最近，省农村税费改革办又以正式文件通知明确我市的改革前负担为26485万元，

由此推算财力缺口为7172万元。我市也认真进行了测算，如果按省定标准测算，缺

口为8927万元，考虑到我市各区的实际情况，经研究调整为1.17亿元。为了减轻区

级压力，市里决定在积极争取上级财政转移支付的基础上，采取向银行贷款的办

法，将转移支付资金补足到9000万元，弥补了这次税费改革缺口的绝大部分。

如何合理有效利用好这些转移支付资金，市委、市政府专题进行了研究，综合

考虑中心城区、开发区和远城区的财力、农业人口、改革前后负担等实际情况，决定

对中心城区和开发区实行自费改革，重点对五个远城区实行转移支付。之所以要求

中心城区和开发区实行自费改革，主要有以下两点考虑：一是这次税费改革财力缺

口的测算，是以1999年区级财政情况为依据的，这三年中心城区和开发区经济发展

很快，财政收入快速增长，财政情况也明显好转，自费改革有条件。二是中心城区

和开发区农业比重很低，农业税费占比很小，整体缺口不大。按省定标准测算，缺

口仅为1963万元，如果剔除未计入改革后农民负担的农业特产税、屠宰税取消后转

为营业税等因素，实际负担为1000万元，平均每个区缺口为125万元。这些区完全

有条件、有能力进行自费改革，相信这些区也会体谅市里的困难，为全市农村税费

改革顺利推进作出应有的贡献。

250 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 251

对于黄陂、新洲、蔡甸、江夏、汉南五个远城区，由于农业占比很高，财政比较困

难，决定严格按照中央及省里的政策，结合我市实际，坚持公平公正、根据财力情

况和区别对待的原则，采用人口与收入相结合的综合法来确定具体转移支付数额。

虽然与区里的要求还有一定差距，但这五个区通过调整支出结构，挤出一定的资

金，是可以解决这点差额的。首先，这几年强区战略的实施，区级经济发展很快，

五个区连续三年财政收入平均增幅在15%以上，财政实力有所增强，有能力也应该

挤出一部分财力支持这一重大改革。其次，农村税费改革并非是哪一级政府的事，

各级财政都要调整支出结构，拿出资金支持税费改革，齐心协力解决财力缺口问

题。市里在财力十分紧张、年初未做预算安排的情况下，承担了绝大部分税费改革

成本，而且是用贷款来帮助弥补缺口，在支持税费改革上尽了最大的努力，是很不

容易的。第三，在财力缺口测算中，体现了市对区最大限度的照顾。比如乡镇“三提

五统”是按预算数测算的，与当年实际数相比，区里可受益2800多万元；农业特产

税没有纳入测算的范围，区里可相应受益。因此，对于这次农村税费改革市里对区

转移支付金额与实际缺口之间的差额，五个区一定要立足现实，向内使劲，克服困

难，今年要把解决缺口的资金补足，从明年开始要列入年度各级预算。

与此同时，我们也要看到，解决财力缺口问题不是一蹴而就的，其根本出路在

于：一是要大力发展经济，努力实现农业现代化、农业产业化，不断提高工商税收

的比重，把区级和乡镇财力这块蛋糕做大。二是要按照国家税法和税费改革的要

求，依法加强征管；要加大宣传力度，教育农民增强纳税意识，自觉缴纳农业税

收。三是要精简乡镇机构，通过减少行政事业人员来消化一部分财力缺口。按照省

里的要求，今年乡村支出要在去年实际支出的基础上减少20%。市对区分配的转移

支付资金，这次会上就要与各区见面，不会更改，没有追加，也没有讨价还价的余

地。各区不要把精力放到争基数、争补助上，要从大局出发，立足向内使劲，立足发

展农村经济，坚定不移地推进农村税费改革。税费改革中，区里配套改革资金要确

保落实到位，否则市里转移支付资金将不予下达。

四、关于乡镇机构和农村教育改革问题

在这次农村税费改革中，省委、省政府要求乡镇财政供养人员力争精简30%，

这是农村税费改革能否顺利进行、成果能否巩固的关键和前提。当前农民负担过

重，乡镇财政困难的主要原因是财政供养的人员过多，精简乡镇财政供养人员是农

村税费改革中一大难点问题。到2001年底，全市乡镇财政供养人员达65818人，平

252 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 253

均100个农民要供养2.56个行政事业人员。如果财政供养人员维持现在的水平，其

结果要么是基层政权的正常运转和义务教育经费得不到保障，要么是乡、村想方设

法巧立名目收费增加农民负担，导致农民负担反弹。解决这一矛盾的根本办法是釜

底抽薪，减少财政供养人员。各级党委和政府一定要下大气力，拿硬措施，加大改

革的力度，实现省委、省政府提出的乡镇财政供养人员力争精简30%的目标。要进

一步划分和明确乡镇行政事业机构的职能和事权范围，继续推进乡镇机构改革，下

大力精简归并设置过多、过散的事业单位，做到因事设岗，定员定岗，有条件的要

走企业化的路子。要认真解决乡镇事业单位人员过多过滥的问题，编外人员和临时

招聘人员要坚决清退。要建立健全行政事业单位人员编制与经费预算双重约束机

制，严格按照机构编制部门重新核定的编制人数安排预算，严格按预算拨给经费。

要通过乡镇机构改革，切实把乡镇政府工作转到落实政策、行政执法、提供公共服务

上来，建立起廉洁高效、运转协调、行为规范的乡镇行政管理体制。

农村教育改革也是这次税费改革的一个重要内容。现行教育收费是当前农民负

担最重的一个项目，与当前农业和农村形势以及教育面向现代化的客观需要很不适

应。中央决定在这次农村税费改革中取消农村教育费附加和教育集资，有关经费改

由财政预算安排，这是社会主义市场经济发展与公共财政建设的客观要求，对农村

教育的稳步发展，切实减轻农民负担，具有十分重要的意义。目前，我市乡镇财政

供养教职员工4.5万人，占整个乡镇财政供养人员的68%，教职员工占乡镇财政供

养人员的绝大多数，农村中小学教育支出占乡镇支出的绝大部分，乡镇财政已不能

支撑农村义务教育发展的需要，不改革只会加重农民的负担。实践表明，不解决农

村义务教育经费投入和教育体制问题，农村税费改革就难以顺利推进，而不推进农

村税费改革，也难以建立规范的农村义务教育经费保证制度。为了保证农村税费改

革的顺利进行，必须加快农村教育体制改革的步伐，按照统筹规划、合理布局的要

求，进一步调整规模、精简人员。要从实际出发，在方便学生就近入学的前提下，合

理调整农村中小学布局，适当集中办学，实现教育资源的优化配置；合理确定师生

比例、教师与员工比例。省委、省政府在农村税费改革电视电话会议上，明确将教师

配备比例确定权下放给各市州，并要求撤销乡镇教育管理机构，市编制、教育部门

要抓紧调查研究，尽快提出我市中小学校教师员工编制的意见，经市研究确定后下

发执行，以便各区严格按规定的标准来配备教师和员工。要切实加强对教师队伍的

整顿和管理，实行竞争上岗，优胜劣汰，坚决清理辞退代课教师和临时人员，尽快

252 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 253

精简和压缩教职工队伍。

人员分流关系到各个层面，关系到有关人员的切身利益，而且财政供养人员过

多又是长期积累下来的问题，各级一定要做好深入细致的思想政治工作，做到无情

分流，有情安排，让每个同志各展其长，各得其所。

五、关于调整乡镇财政体制和推进政府公共支出改革问题

这次农村税费改革，相应引起区、乡镇收入和支出分配的变化，必然要求调整

乡镇财政体制，而且建立一个事权与财权相结合、收入和支出相适应的财政体制，

既是公共财政支出改革的要求，也是从机制上保证农民负担不反弹的重要措施。一

是要科学、规范地调整区乡财政管理体制，明确划分区与乡镇两级的事权和财权，

合理划分区与乡镇两级财政的收支范围，理顺分配关系，规范分配行为。二是农村

税费改革后，各区都要按照省里的要求，把新的农业税正税作为乡镇级收入纳入预

算，把原乡镇一级由五项统筹开支的中小学义务教育、民兵训练必要经费纳入区级

财政预算，把计划生育、民政优抚等方面的经费纳入乡镇财政预算，分清渠道，按

照需要与可能的原则，统筹兼顾，合理解决。三是税费改革后新增农业税要全部留

给乡镇。新的农业税附加和农业特产税附加是集体性质的资金，要全部用于村级开

支，在管理上可采取“统收统支、财政征收、专户管理、乡管村用”的办法，农业税附

加随农业税正税一并征收，进入附加专户，由乡镇农经部门管理。据测算，实行

税费改革后，村级的收支缺口较大，新的农业税附加资金难以保证村级组织运转

的需要。区乡在安排预算和分配转移支付资金时要制定专门的办法向村级倾斜，

确保村级组织的运转。要积极推进政府公共支出改革，乡镇财政支出重点是用于解

决乡镇政权和村级组织正常运转必需的经费。四是对于这次转移支付的资金，各区

不但不能以任何形式截留、挪用，而且还应当拿出钱来支持基层改革。乡镇要按政

策规范转移支付资金的分配，决不能克扣到村的资金；要建立监督机制和管理办

法，保证按政策用好转移支付的资金，严格各项资金管理，确保财政资金安全、有

效运行。

六、关于农村债务的清理和化解问题

农村债务问题由来已久，形成原因错综复杂，涉及到方方面面。据统计，截至

2001年底，我市农村乡镇和村两级净债务额达7.46亿元，其中村级6.4亿元，平均

每个乡镇达1021万元，剔除近郊一些经济发达村的特殊债务后，平均每个村达26

万元。解决农村债务并非一日之功，在如何处理农村债务问题上，各级要明确一个

254 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 255

观点，就是农村债务问题，不是农村税费改革引发的，不能同农村税费改革扯到一

起，更不能因为债务问题影响农村税费改革。债务的处理，牵一发而动全身，必须

慎之又慎，各区务必把握以下几点：一是要以积极态度对待乡村债务，正确面对，

不能消极回避。二是要按照“区别性质，区别情况，明确债权，各负其责，分类处

理，逐步化解”的思路，对各种债务分门别类，认真清理，在明确责任的前提下，或

清偿或剥离或核销，逐步进行化解。对于“普九”义务教育形成的债务，审计部门要

组织专班进行清理，锁定债务，区乡政府和有关部门要制定化解方案。三是各区和

乡镇政府及有关部门在化解乡村债务上，要严格依法办事，严格掌握政策界限，维

护农民群众和债权人利益。在偿还债务时，不得将乡镇政府和乡村集体经济组织所

欠债务向农民摊派，也不得借机向农民乱收税费。四是要在保持农村稳定的前提

下，从实际出发，因地制宜地发展村级经济，支持“空壳村”发展“绿色企业”，增加

村集体收入，弥补村级支出的缺口，采取一手抓发展，一手抓消债的办法，逐步消

化村级债务。

七、关于改革的工作要求

推进农村税费改革政策性强，涉及面广，要求很高，各级党委和政府、各有关

部门必须从讲政治的高度，按照“三个代表”的要求，思想一致，目标一致，政策一

致，行动一致，确保成功，万无一失。就当前来讲，重点要抓好以下几项工作：

一是认真抓好干部培训。培训一大批熟悉农村税费改革工作政策的干部队伍，

加强政策宣传，让农民全过程参与改革，支持改革，监督改革，让所有农民都知道

改革的内容和政策，让乡镇行政事业单位人员了解改革政策，是搞好农村税费改革

的基础工作。这次会后，市里要举办乡镇以上参加费改税工作的干部培训班，主要

学习中央文件、省市会议精神和我市农村税费改革政策。各区也要举办相应的培训

班，培训到村干部、到有关单位。这项工作一定要抓紧抓实，使从事改革的工作人

员统一思想，掌握政策，明确责任，增强信心，确保各项改革政策在贯彻执行中不

变调，不走样。同时，要加大这次税费改革政策的宣传力度，把政策完整地交给群

众，做到家喻户晓，人人明白，让农村税费改革的参与者用这些政策来检验，来监

督，支持做好农村税费改革工作。

二是建立领导挂点联系制度。为了加强对农村税费改革工作的领导，及时研究

和解决改革中出现的新情况、新问题，市委决定，市领导分别联系一个区的农村税

费改革试点工作，每一个市领导联系点派驻一个联络组，由局级干部带队，在区政

254 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 255

府的统一领导下开展工作，发挥参谋、联络作用。各区也要比照市里的做法，建立

区领导联系点制度，宣传政策，了解情况，更好地推进农村税费改革。

三是切实做好实施方案的上报、审核和审批工作。各区制定的实施方案必须符

合政策规定，不准各行其是，不准另起炉灶；必须符合本区实际，既要有针对性，

又要有操作性；必须提出配套措施，特别是乡镇机构改革、乡镇教育体制改革、乡镇

财政体制改革的方案要有明确的目标任务，有切实可行的措施意见；要严格按市里

的要求，组织农村税费改革方案的实施。

四是各部门要相互配合，形成合力，共同推进农村税费改革。农村税费改革是

一项综合性改革，是事关全局的大事。各级各部门要按各自的职责，义不容辞地承

担起责任，从讲政治的高度出发，顾全大局，服从和服务于农村税费改革，带头执

行农村税费改革的各项政策措施，不能站在部门利益的角度，擅自出台为部门谋利

益的政策，或通过税费改革为本部门谋取一些不恰当的利益。各部门都要充分发挥

职能作用，加强协调配合，形成工作合力，确保改革的顺利进行。

同志们，农村税费改革事关全局，牵涉到方方面面的利益，是一项牵一发而动

全身的系统工程。在改革中难免会出现这样那样的矛盾，希望同志们迎难而上，做

好打攻坚战的思想准备，把调查研究做得更深入一些，方案制定得更周密一些，工

作做得更细致一些，问题想得更充分一些，努力探索解决矛盾的好经验、好做法，

共同努力，圆满完成全市农村税费改革的工作任务。

256 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 257

全省农村税费改革试点工作会议于4月25日—26日在湖北饭店召开。会议全

面系统地分析和阐明了推行农村税费改革的重大意义，明确了搞好全省农村税费改

革的指导思想和工作要求，对农村税费改革试点工作进行了动员和部署。省委、省

人大、省政府、省政协的主要负责同志出席了会议，各市（州）、县主要负责人，财政

局局长和农业局局长参加了会议。会议讨论了《湖北省农村税费改革试点方案》和

《湖北省农村税费改革试点对下转移支付办法》等14个配套文件。省委书记俞正声、

省长张国光作了动员报告，省委常委、常务副省长邓道坤就全省农村税费改革的有

关政策作了阐述，省财政厅厅长童道友就湖北省农村税费改革试点省对下转移支付

办法进行了说明。6月24日，省委、省政府又专门召开了电视电话会议。会上，省委

书记俞正声，省委副书记、常务副省长邓道坤分别作了重要讲话，对全省农村税费

改革试点工作进行了再动员、再部署。两次会议的主要精神是：

一、阐述了推进农村税费改革的重大意义

省委书记俞正声同志指出，实行农村税费改革，是解决当前“三农”问题的一项

制度性的改革措施，具有重大的意义。

第一，它是我国农村继土地改革、家庭联产承包经营责任制后的又一重大改

革，是一场深刻的革命。这项改革既调整与农村生产力不相适应的生产关系，又改

革上层建筑，必然会促进农村生产力发展。

第二，它是减轻农民负担的治本之策。通过改革，把农民负担管理纳入法制化

的轨道，这就堵住了“三乱”这个无底洞，实现了“交足国家的”、规范了“留足集体

的”、确保了“剩下都是自己的”，理顺了农村分配关系，可以从根本上解决农民负担

过重的问题。

第三，它是增加农民收入的一条现实途径。通过税费改革减轻农民负担，可以

全省农村税费改革试点工作会议

和电视电话会议精神

2002年7月9日

256 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 257

让农民休养生息，有更多的资金用于生产和扩大再生产的投入。从这个意义上讲，

减负就是增收，减负促进增收，减负才能增收。

第四，它是维护农村社会稳定的重要举措。当前农村的干群矛盾、群体性事

件，相当一部分都与农民负担过重有关。实行税费改革，可以把基层干部从向群众

收钱收粮的困扰中解脱出来，实现农民减负、干部减压，改善干群关系，促进农村

社会长治久安。

第五，它是实践“三个代表”重要思想的具体体现。实行税费改革，依法保护农

民利益，顺民心、合民意，是民心工程、德政之举，体现了党和政府对农民的关心和

爱护，真正代表了广大农民的根本利益。俞书记在讲话中要求各级党委和政府一定

要从政治和全局的高度，充分认识农村税费改革的极端重要性，把思想和行动高度

统一到中央的重大决策和省委、省政府的工作部署上来，坚定不移地把这项改革推

向前进。

二、明确了农村税费改革的指导思想和基本原则

（一）全省农村税费改革试点工作总的指导思想是“减轻、规范、稳定”

根据社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，从根本上治理对

农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，建立规范的农村税费制度，进一步加强农村

基层组织建设，调动和保护农民生产积极性，促进农村社会稳定和经济健康发展。

（二）农村税费改革的基本原则有三条

一是必须把减轻农民负担作为第一位目标。在制定和实施税费改革方案时，决

不能简单地算财政平衡账，静态地算经济账，更要算维护农民利益和农村稳定的政

治账，算经济发展后税收增加的大账。不管有多大困难，财政有多大的压力，都要

痛下决心，宁可不上或少上建设项目，也要把农民负担减下来，使农民从改革中得

到实惠。改革后农民除按规定缴纳农业税及附加、农业特产税及附加外，一切专门

面向农民的行政事业性收费、政府性基金和涉及农民的集资项目都要坚决取消。保

护农民的合法利益，切实减轻农民负担，是整个改革的核心和实质，是衡量改革成

败的根本标准。

二是必须整体推进各项配套改革，努力做到“三个确保”。确保农民负担明显减

轻、不反弹，确保乡镇机构和村组织的正常运转，确保农村义务教育的必要经费，

这是农村税费改革的基本要求。推行农村税费改革，决不能简单地就税费改革抓税

费改革，必须把它同深化乡镇机构改革、农村教育改革和调整以及推进政府公共支

258 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 259

出改革有机结合，配套推进。

三是必须坚持一切从实际出发，实事求是地确定改革方案，不搞一刀切。要严

格执行中央和省委、省政府的政策，切实体现“减轻、规范、稳定”和“三个确保”的改

革原则及总体目标；要切实防止出现农业税计税面积不实和计税常产偏高等不实事

求是的问题；各方面的统计测算数字一定要准确、真实，不能弄虚作假，欺上瞒下；

要切实防止把工作简单化，按土地、人头平摊农业特产税的问题；要坚持群众路

线，广泛征求各级各方面意见，尤其是要得到广大农民的理解、参与和支持。

三、规定了农村税费改革的主要内容

农村税费改革的主要内容为“三个取消、一个逐步取消、两项调整、两项改革”。

“三个取消”，即取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基

金，取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消屠宰税。“一个逐步取消”，

即逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两项调整”，即调整农业税政策和农

业特产税政策。一是调整农业税政策。农业税计税土地面积以农村第二轮承包用于

农业生产的土地为基础据实确定。农业税计税常年产量以1994—1998年5年农作物

的实际平均产量折合成主粮确定，并保持长期稳定。二是调整农业特产税政策，做

到农业税和农业特产税不重复交叉征收。“两项改革”，即改革村提留征收和使用办

法，改革共同生产费征收和使用办法。

四、强调了农村税费改革必须切实把握的政策

省委副书记、常务副省长邓道坤讲话中强调，农村税费改革应把握以下几点：

一是要严格落实减负目标。要以中央政策和省试点方案为依据，按照“减轻、规

范、稳定”的要求，确保改革后农民总体负担明显减轻。各县（市、区）改革后农民负

担与1999年相比，下降幅度原则上要达到20%以上，不得高于1997年水平，比2001

年水平也要有所减轻。全省要实现减负 28%的总目标。要严格按政策算账，1997

年、1999年、2001年农民负担为村三项提留、乡五项统筹、农业税、农业特产税、屠宰

税、教育集资6项税费之和，以统计年报为准。不能把不合法、不合规、不合理的政

策外各种收费和摊派算进来，造成非法负担合法化。要确保县县减负、乡乡减负、村

村减负、力争户户减负。各地都要用这个尺度去衡量。对于改革后负担加重的部分

种田大户，要实行硬减负的办法，将其亩平负担水平调减到1997年按政策应负担的

水平。

二是要准确把握农业税计税的三个环节。第一个环节是计税土地面积。要严格

258 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 259

以第二轮承包面积为依据，对二轮承包后，经国家土地管理部门批准征（占）用的计

税土地，并按政策规定办理了耕地占用税征、免手续的，不再作为农业税计税土地

面积；对于二轮承包后新开垦的耕地按规定免税到期的，应纳入农业税计税土地面

积；对于移民建镇、平垸行洪、退田还湖、自然灾害毁损等土地，都要合情合理、依据

政策处理，切实解决好有地无税和有税无地问题。未经批准非法占用的土地，必须

补办手续，不能因税费改革将非法占地合法化。第二个环节是计税常年产量。按照

改革方案，以1994—1998年5年农作物的实际平均产量折合成主粮确定。在实际操

作中，既要防止高估产量，向农民多征；又要防止压减产量，留下缺口，向上多

要。第三个环节是计税价格。计税价格由省里确定，各市、县要按照省里的价格统

一执行。

三是要完善“一事一议”制度。改革后，村内公益事业建设主要靠“一事一议”筹

资筹劳。“一事一议”的前提是“多数同意”原则，既要严格把关，防止无事乱议，避

免将“一事一议”性质的筹资筹劳变成经常性收费项目，增加农民负担；又要防止有

事不议，有事难议，影响农村公益事业发展。各地必须制定切合实际、操作性强的

办法和措施。省里制定了“一事一议”的政策，并对“一事一议”筹资筹劳实行上限控

制，筹资每人每年最高不得超过15元，筹劳每年每个劳动力不得超过10个标准工

日，这些政策必须严格执行，不能突破。

四是要加强对农村债务的清理和化解工作。各地在对乡村债权、债务进行认真

清理、逐笔核实、摸清债权债务情况的基础上，要对债权债务按级次、性质、形成原因

进行分类，组织有关部门对债权、债务进行审核，分清责任，锁定债权、债务，进行

公示，签订债务清偿合同，制定债务偿还的计划和措施，逐步化解。同时，要完善

政策，堵塞漏洞，严肃纪律，防止发生新的不良债务。

五是要实事求是地制定实施方案。在制定实施方案时，一定要结合本地实际，

不能围绕转移支付来制定实施方案。省在计算确定各地转移支付数额时，不与各地

实施方案挂钩。既要确保减轻农民负担，'又要注意其他方面的承受能力，使县乡镇

政府和基层组织能够正常运转。

在强调政策的同时，邓省长明确提出了今年全省农村税费改革要实现的“五个

目标”：一是按政策标准，农民减负到位；二是向内使劲取得实际成效，乡村支出在

去年实际支出的基础上减少20%；三是教师和乡镇干部的基本工资得到保障；四是

乡村不发生新的债务；五是保持农村的社会稳定。要用这五个目标检验各地税费改

260 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 261

革的成效。

五、指出了必须积极推进的配套改革

省领导在讲话中都强调农村税费改革能否成功，很大程度上取决于相关配套改

革能否到位，提出要突出抓好以下几项改革：

一是要下大力推行乡镇机构改革。各级政府必须痛下决心，严格按照力争压缩

30%财政供养人员的要求，加快推进县乡机构改革，坚决把人员精简到位。要下大

力精简机构，归并设置过多、过散的事业单位，实现“减人、减事、减支”。要通过深

化改革，切实把乡镇政府工作转到行政管理和发展公益事业上来，转到落实政策、

行政执法、提供公共服务上来，建立起廉洁高效、运转协调、行为规范的乡镇行政管

理体制。同时，要继续做好村组合并的工作，减轻支出压力。

二是要按照“规模、效益”的原则，合理调整农村中、小学布局，适当集中办学，

实现教育资源的优化配置。要严格核定编制和岗位，对教师队伍进行压缩整顿，实

行竞争上岗，优胜劣汰，清退临时人员，辞退代课教师，压缩非教学人员，确保有

限的教育经费真正用于改善乡村办学条件、提高教师素质和教学水平。

三是要调整和完善乡镇财政体制，积极推进政府公共支出改革。按照财权和事

权统一的原则，合理确定乡镇财政的收入和支出体系，在保证乡镇财政供给人员工

资、机构运转经费不留缺口的前提下，调整和完善县、乡财政体制。农村中小学义务

教育经费纳入县（市、区）财政预算，按照规定标准统一发放教师工资。农村税费改

革后新增的农业税收入原则上要全部留给乡镇。取消其他收费后，乡村两级由此减

少的收入，主要通过精简机构人员，减少财政开支，调整支出结构，以及通过中央、

省、市（州）和有条件的县（市、区）的财政转移支付补助解决，决不能在农民身上打主

意。要加强对转移支付资金的跟踪监督检查，真正做到专款专用，严禁截留、挤占

和挪作他用。

四是要规范农业税征收行为，加强农业税征管。各地要根据农村税费改革的原

则，严格按国家税法和税费改革的要求，依率计征、依法征税。要制定简便易行的

操作规程，减少征收环节，简化征收办法，保证农民交明白税，干部不收过头税。

要严格各项社会减免和灾情减免的审批，进一步教育广大农民增强依法纳税意识，

主动依法纳税。要完善农业税征收体系，确保国家税收依法足额征收。

六、说明了全省农村税费改革试点省对下转移支付办法

（一）转移支付额的构成。转移支付分成两部分，一是固定性转移支付，二是过

260 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 261

渡性转移支付。固定性转移支付主要用于帮助地方政府解决因农村税费改革试点，

取消部分收入而形成的减收，经过大力调整机构和精简财政供养人员，但仍然无法

消化的长期性减收，每年按固定数额予以补助。过渡性转移支付主要用于帮助地方

政府克服因机构改革暂时没有到位而产生的临时性财政困难。过渡期结束后，补助

相应取消。过渡性转移支付期暂定为三年。

（二）转移支付系数的确定。转移支付系数是省对各地农村税费改革试点形成的

财力缺口给予补助的比例。各县（市、区）享受的上级财政转移支付补助系数，分为

省负担系数和市（州）负担系数。这一系数是根据财政困难程度，以及省对下补助总

规模确定的。选择各地财政困难指标，是考虑不同财力水平的地区对调剂财力用于

弥补基层经费缺口的能力。

（三）固定性转移支付的确定。省对下固定性转移支付包括乡级和村级两部分。

其中，乡级固定性转移支付主要参照乡镇统筹支出、农业特产税和屠宰税减收、农业

税增收等因素计算确定；村级固定性转移支付主要参照村个数、五保户人数及相关

补助标准计算确定。

（四）过渡性转移支付的确定。能否精简机构、压缩财政供养人员，是影响农村

税费改革成败与否的重要因素之一。由于乡镇机构改革、压缩人员不可能一步到

位，减少财政支出是一个渐进的过程，因此在转移支付中安排一部分资金解决过渡

期人员经费。

七、提出了确保农村税费改革取得成功的工作要求

为了确保全省农村税费改革有计划、有步骤进行，取得成功，俞正声书记和张

国光省长在讲话中要求，各级党委和政府要高度重视农村税费改革工作，切实加强

组织领导，统筹安排，精心组织，扎实工作，把这件关系农民切身利益的好事办好。

（一）要切实加强组织领导。省委、省政府成立了由省委、省政府主要领导负责的

全省农村税费改革试点工作领导小组，领导小组下设办公室，从省直有关部门抽调

精兵强将，在省财政厅集中办公。省里还建立了省级领导干部联系点制度，每位省

委常委、省政府副省长和省人大、省政协领导各挂一个联系点，帮助研究、指导工

作。会议要求各级都要成立相应的领导机构和工作专班，为推进税费改革提供强有

力的组织保障。各市、州要加强对所属县、市、区改革工作的组织和领导。改革成功

与否，关键在县一级，县委书记是这项改革的第一责任人，县长是直接责任人，要

切实负起责任来。

262 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 263

（二）要切实改进工作作风。各级干部要牢记党的全心全意为人民服务的宗旨，

从群众利益出发，为群众利益着想，把农村税费改革作为保持党同人民群众血肉联

系的具体体现，以对党对人民高度负责的精神，扎扎实实地做好各项工作。调查研

究要深入细致，把问题找准，把情况摸清；统计测算要实事求是，自下而上、自上而

下相结合，反对弄虚作假、虚报浮夸；制定方案要充分听取各方面的意见，确保政

策明确、措施配套、群众拥护、简便易行。

（三）坚持走群众路线，把政策交给基层和群众。一是要做好深入细致的宣传发

动工作，采取群众喜闻乐见、通俗易懂的形式，把改革的方针政策和具体规定宣传

进村、入户、到人，做到家喻户晓、深入人心。二是在确定农业税计税面积、常年产量

等重大问题时，一定要认真征求群众意见，得到农民认可，不能搞“暗箱”操作，更

不能少数人说了算。三是在税收制度设计和征收方式上，一定要照顾农村的实际，

符合农民的意愿，适应农民的文化水平，做到简便易行，便于群众理解和执行。四

是要努力扩大基层民主，把农村税费改革作为政务公开、村务公开的重要内容，听

取群众意见，接受群众监督。

（四）要严肃政治纪律。各地不准截留挪用上级财政下拨的转移支付资金，这要

作为一条铁的纪律和“死命令”。各级党委、政府，各有关部门都要从讲政治的高度

出发，顾全大局，带头执行农村税费改革的各项措施，自觉服从农村税费改革的总

体安排，积极配合搞好工作，共同推进全省农村税费改革。

262 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 263

关于农村税费改革市对区转移支付办法的说明

同志们：

按照会议安排，我就全市农村税费改革前后农民负担情况和市对区转移支付办

法的有关问题作以下说明。

一、关于我市农村税费改革前农民负担情况

（一）市测算改革前农民负担的基本原则

2002年7月9日

张福来

【注】张福来同志时任武汉市财政局局长

264 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 265

我们在测算改革前农民负担时，坚持三条原则：一是坚持公平、公正、合理的原

则；二是坚持依据省规定的客观统计数据的原则；三是坚持实事求是、因地制宜的

原则。

（二）省测算我市改革前农民负担的口径和额度

按照省统一规定，测算改革前农民负担的口径以1999年为基期。农民负担的项

目包括农业税、农业特产税、屠宰税、“三提”、“五统”、农村教育集资和血防统筹费，

其中：农业税为年初任务数，农业特产税、屠宰税为当年财政决算数，“三提”、“五

统”、农村教育集资和血防统筹费为各地经管局上报省经管局决算数。省据此测算我

市改革前农民负担为2.6亿元，最近省农村税费改革领导小组办公室以鄂农税费改

办〔2002〕36号文已作了明确。

（三）市测算改革前农民负担的口径和负担情况

我们在测算改革前农民负担时，在按省的测算范围、口径和数据的基础上，结

合我市实际，将“三提”、“五统”和农村教育集资测算口径由决算数改按预算数，这

样我市测算改革前农民负担的范围和口径为：农业税按各区1999年任务数测算（不

含当年中央承担的减免部分）；农业特产税和屠宰税按各区1999 年财政决算数测

算；“三提”、“五统”和农村教育集资按市减负办提供的1999年预算数测算；血防统

筹费系市卫生局提供的数据。据此测算，我市改革前农民负担七项共计2.8亿元，

比省确认数多2000万元，这样考虑，有利于缓解改革后区的压力。

以上市测算的农村税费改革前农民负担的口径和负担情况，只作为对区转移支

付的依据，不作为区制定农村税费改革实施方案时确定改革前后农民负担和减负水

平的依据。各区在制定实施方案时，仍要按省规定的范围、口径测算。

二、关于我市农村税费改革后农民负担情况

（一）改革后农民负担的测算范围

根据省农村税费改革方案，改革后我市农民负担包括农业税及其附加、农业特

产税及其附加。我们在测算时，只算了农业税及其附加，没有算农业特产税及其附

加。其原因是，这次农村税费改革对农业特产税政策作了较大调整，规定在农业税

计税面积上只征收农业税，不征收农业特产税，严禁两税重征。因此，我们在测算

市农村税费改革后农民负担时，未考虑农业特产税及其附加的因素，由此可以带来

两个方面的效果：一是原在农业税计税面积上征收的农业特产税，改为征收农业

税，由于农业税税率低于农业特产税税率，因此，其效果是，既减轻了一部分农民

264 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 265

的负担，又拉大了有关区收入缺口；二是原在农业税计税面积外征收的农业特产

税，改革后仍可继续征收，其收入没有作抵扣，好处留在了各有关区。

（二）改革后农民负担的测算口径及负担情况

根据省规定的范围和口径，我市测算改革后农业税任务时，计税土地面积严格

以农民二轮承包面积为依据；农业税常年产量按各区 1994—1998 年五年农作物

的实际平均产量折合成主粮，打八折后确定为农业税计税的常年产量，按7%的统

一税率和每公斤1.10元的计税价格测算出农业税正税；农业税附加为农业税正税

的20%。

按省规定，改革后农民负担要比1999年负担减轻20%以上，测算中我们发现，

江夏、汉南两区改革后的负担与1999年相比没有达到减负20%的要求。为保证减负

目标的实现，对江夏、汉南两区改革后的负担采用硬减负的办法，将减负比例调整

到了20%的水平。考虑上述因素后，经测算，改革后我市农民负担的农业税1.6亿

元，农业税附加3200多万元，两项共计1.93亿元。改革后，农村人平负担67.69元，

亩平负担65.78元。

三、关于我市农村税费改革后农民减负水平和财力缺口情况

经测算，改革后我市农民负担总水平为1.93亿元，较改革前减负8900多万元，

减负幅度达31%，超过了省规定的减负水平。其中：改革后人平负担为67.69元，亩

平负担为65.78元，分别较改革前减负31.29元和30.41元，减负幅度均为31%。根据

测算结果，我市中心城区减负水平在60%以上，但减负额只有1963万元，其主要原

因：一是中心城区由于国家建设和社会经济事业的发展，相当一部分农业耕地不复

存在，粮食等农业产量锐减，以主粮核定的新的农业税任务很轻；二是中心城区农

民实际负担额相对较少。

省对我市农村税费改革后收入缺口作了两次认定。第一次是在全省农村税费改

革试点工作会议上，宣布武汉市缺口1.2亿元；第二次是省农村税费改革领导小组

办公室以鄂农税费改办〔2002〕36号文明确，我市改革前农民负担为26485万元，据

此测算，我市收入缺口仅为7172万元，其中四个远城区和汉南区改革后收入缺口仅

为3600多万元。

我们根据政策测算，改革后我市收入缺口为8927万元，另外，考虑农业税减免

基金和征收经费对财力的影响，全市缺口调整为1.17亿元，其中，四个远城区及汉

南区的缺口达9600多万元。

266 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 267

四、关于市对区转移支付情况

市对区转移支付，是支持各区顺利推进农村税费改革，实现“三个确保”目标的

重要保障。为了做好市对区的转移支付工作，我们综合考虑各区财力、农业人口、改

革前后负担等方面因素，采用比例法、收入法、人均法、综合法、财力系数法等方法，

设计了七套转移支付方案。市委、市政府高度重视，经过市政府四次专题会议讨

论，市委书记办公会和市委常委会在慎重研究、反复比较的基础上，决定采取综合

法作为市对区转移支付的方案。该方案的转移支付原则、补助对象、规模、构成和方

法的主要内容如下：

（一）转移支付的原则和补助对象

根据中央和省的转移支付办法，结合我市实际，市对区转移支付的原则是：根

据财力状况区别对待，力求公平、公正、合理。对1999年财政供养人员人均可用财力

低于1万元，而且税费改革后减收数额大、财政困难的区，市给予转移支付资金补

助。据此，这次纳入市转移支付补助的对象只包括黄陂、新洲、江夏、蔡甸和汉南五

个区。其余八个有农业的区（包括东湖高新技术开发区和武汉市经济技术开发区，

下同），因这次税费改革收支缺口不大，且近几年经济发展迅速，财力增长较快，实

行自费改革。

（二）转移支付的规模

根据税费改革的财力缺口和市区财力情况，确定转移支付的规模为，在省对市

转移支付的基础上，市贷款补足到9000万元。

（三）市对区转移支付的构成

市对区转移支付资金的构成，分为固定性转移支付资金和过渡性转移支付资金

两部分，其中过渡性转移支付资金安排 600 万元，其余全部为固定性转移支付资

金。固定性转移支付资金主要用于帮助基层政府解决通过大力调整机构和精简人员

后，仍无法消化的长期性减收问题，每年均按固定数额予以补助。过渡性转移支付

资金主要用于帮助基层政府克服因机构改革难以一步到位而产生的临时性财政困

难，过渡性转移支付资金的过渡期定为三年，过渡期结束后予以取消。

（四）市对区转移支付的方法

我们根据各区不同财力状况，本着既照顾税费改革前减负力度大、人均负担水

平低的区，又照顾农业人口多、农民负担重的区的原则，按收入法和人均法测算的财

力缺口各占50%的综合法，视财力水平区别对待，分配下达市对区的转移支付套金。

266 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 267

需要说明的是：1.比照省的做法，这次我们测算的数据，一律不核对，一律不

调整，一律不解释；2.测算中调整的范围和口径不能作为各区制定实施方案的依

据；3.黄陂等五个区剩下的少量财力缺口和八个区实行自费改革的财力缺口，由各

区自行解决。因此，各区要想方设法筹措资金，弥补税费改革后乡镇、村两级的财

力缺口。

五、围绕“三个确保”，做好财政工作

根据税费改革的方案测算，我市农村税费改革后收取的“两税两附加”加上各级

财政转移支付资金，可以补足实施税费改革造成的财力缺口，可以实现“三个确保”

的目标。由于农村税费改革后，区、乡镇财政收支的范围、规模均发生了很大的变

化，为顺利实现“三个确保”，还必须认真做好以下几个方面的工作。

（一）进一步调整和完善区、乡镇财政体制。按照分税制财政体制和农村税费改

革的有关要求，本着事权和财权相统一的原则，合理划分区与乡镇财政收入和支出

范围，逐步规范区与乡镇、村之间的分配关系。一是农村税费改革后，新增的农业

税收入全部留给乡镇财政，农业税附加全部留给村，各区不得调剂；二是对原由乡

统筹费开支的乡镇、村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，以及

原由农村教育集资开支的中小学危房改造资金，按规定由区、乡镇两级财政纳入预

算安排，村级三项费用的经费缺口，乡镇财政要给予适当补助；三是农村九年制义

务教育经费要纳入区级财政预算，按照规定标准统一发放教师工资，切实减轻乡镇

财政负担；四是各区在核定乡镇财政体制时不得留有收支硬缺口，要确保乡镇正常

运转的经费需要。

（二）建立并严格执行转移支付制度。农村税费改革后，由于按规定取消了乡统

筹费和农村教育集资等涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金、集资项目，

必然会形成农民负担减轻，乡镇政府、村组织收入减少的结果。对乡镇政府和村组

织出现的收支缺口，要在精简乡镇机构、压缩财政供养人员、调整支出结构、节减经

费开支的基础上，通过省、市、区三级财政转移支付的办法解决。安排好转移支付资

金是实现“三个确保”的关键和重要措施。因此，各区财政务必要保证乡镇政权、村

组织正常运转和必要支出的需要。市财政对省下达我市的转移支付资金和市财政筹

措的资金已按规定全部分配给五个区，对因取消乡统筹费和农村教育集资后出现的

大部分收支缺口作了弥补，各区、乡镇分配转移支付资金时，要在合理核定原由乡

统筹费开支的乡镇、村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等农村各项

268 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 269

事业发展的支出需要的基础上，给予保障。据测算，村三项提留取消后，新的农业

税附加资金难以保证村级组织运转的需要。因此，各区、乡镇在分配转移支付资金

时，要制定专门的办法，拿出一定比例的转移支付资金用于弥补村级缺口。同时，

区、乡两级财政要结合乡镇机构改革，清理和规范财政供给范围，大力调整和优化

支出结构，坚决压缩不必要的开支，挤出一部分资金用于转移支付，弥补财力缺

口。各区对市财政转移支付资金的分配使用情况，要及时反馈市财政，确保转移支

付资金百分之百落到实处，不得用于平衡预算，严禁截留挪用。要加强对转移支付

资金使用的监督管理。

（三）认真落实农业税减免政策。按照省规定，农村税费改革后，市级改革前农

业税减免政策基本维持不变。各区改革前上缴市级的减免资金，继续上缴，建立市

级农业税减免基金。市级减免基金全部用于农业税灾歉减免，以丰补歉。按照新的

农业税征收管理办法，各区应从当年依率计征的农业税正税实征额中提取2%的资

金作为农业税灾歉减免资金，用于本行政区域内自然灾害的农业税减免；提取4%

的资金作为农业税社会减免资金，专项用于本行政区域内的农村特困户、烈军属、残

废军人、残疾人的农业税减免；提取4%的资金作为农业税征收经费。各区依率提取

的农业税灾歉减免资金、社会减免资金和征收经费，市里不再集中，全部留给区，

但要严格按有关规定使用管理。

新的农业税任务确定后，原已缴纳耕地占用税应核减的农业税，因这次税费改

革已对计税土地面积作了调整，市里今后不再减免；原来由市安排的农业税贫困减

免指标，从今年起市级不再安排，由各区从提取的农业税社会减免资金中安排解

决；市级农业税灾歉减免，继续按照改革前的办法执行。中央农业税减免指标的结

算，待中央减免政策明确后，按中央政策执行。

同志们，这次农村税费改革既有很强的开拓性，又有很强的挑战性，是对我们

能否打硬仗的一次重要检验。我们要在市委、市政府的领导下，严格按照中央、省、

市的统一部署和要求，与时俱进，开拓进取，真抓实干，为全面完成我市农村税费

改革这一光荣而艰巨的历史任务作出应有的贡献。

268 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 269

同志们：

按照市农村税费改革领导小组的统一部署，我们举办本期全市农村税费改革培

训班。主要目的是进一步统一思想，提高认识，熟悉政策，吃透精神，为全市实施

农村税费改革培训一批政策水平高、业务能力强、工作作风硬的干部，使他们能够严

格依法行政，照章办事，确保农村税费改革的顺利实施。下面，我就这次农村税费

2002年7月12日

胡国璋同志在全市农村税费改革试点

工作培训班上的讲话

【注】胡国璋同志时任武汉市副市长

270 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 271

改革讲几点意见。

一、提高认识，增强信心，统一思想和行动

推进农村税费改革，是党中央、国务院在农业发展新阶段，为进一步加强农业

基础地位、保护和调动农民积极性而作出的一项重大战略决策，对于减轻农民负担，

促进农业和农村经济发展，增加农民收入，维护农村社会稳定具有十分重要的意义。

第一，农村税费改革是我国农村继土地改革、家庭联产承包经营责任制后的又

一重大改革，是一场深刻的革命。这项改革对于调整与农村生产力不相适应的生产

关系和上层建筑，促进农村生产力的发展，推动农业结构的调整和农业产业化，具

有十分重要的战略作用。

第二，农村税费改革是减轻农民负担的治本之策。通过改革，把农民负担管理

纳入法制化的轨道，规范农村税费，这就能堵住“三乱”这个无底洞，明确农民应尽

的权利和义务，从而使农民“交足国家的”、“留足集体的”、“剩下都是自己的”，理顺

了农村分配关系，可以从根本上解决农民负担过重的问题。

第三，农村税费改革是增加农民收入的一条现实途径。在农村经济增长乏力，

农民增收困难的情况下，通过税费改革，减轻农民负担，就可以让农民休养生息，

使他们有更多的资金用于生产和扩大再生产。从这个意义上讲，减负就是增收，减

负促进增收，减负才能增收。

第四，农村税费改革是维护农村社会稳定的重要举措。当前农村的干群矛盾较

为突出、群体性事件时有发生，主要原因是农民负担过重。实行税费改革，可以把

基层干部从向群众收钱收粮的困扰中解脱出来，实现农民减负、干部减压，改善干

群关系，促进农村社会长治久安。

第五，农村税费改革是实践“三个代表”重要思想的具体体现。实行税费改革，

依法保护农民利益，顺乎民心、合乎民意，是民心工程、德政之举，体现了党和政府

对农民的关心和爱护，真正代表了广大农民的根本利益。

在认识到农村税费改革试点重要性的同时，还要充分认识到改革任务的艰巨性

和复杂性。这主要体现在三个方面：

一是各区、乡镇、村之间自然条件和经济社会发展水平参差不齐，有相对发达的

地方，也有欠发达的地方；有人多地少的地方，也有人少地多的地方；有收费多且

乱的地方，也有收费相对规范的地方。同时，区与区、乡镇与乡镇、村与村、组与组、

户与户之间，也都存在较大差别。改革开放20多年来，农民的生产经营范围、经营

270 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 271

方式、经济结构发生了很大变化，也使农民与国家、农民与集体、农民与农民之间的

利益关系变得更为复杂。操作中稍有不慎，就可能造成农民之间新的不平衡，引发

新的矛盾。

二是改革不仅涉及到农民与国家、农民与集体以及各级政府之间利益关系的调

整，而且涉及到乡镇机构改革、基层组织人员精简、农村教育布局调整等多个方面、

多个部门的配套改革。既要首先保证农民负担有明显减轻、不反弹，又要确保乡镇

机构和村级组织正常运转的财力需要，确保农村义务教育的必要经费。在对乡镇机

构正常运转的经费保障上，既要保证必要的经费，也要将原有开支中机构人员过

多、铺张浪费、盲目兴办项目等不合理支出，通过乡镇机构改革、农村教育改革、乡镇

财政体制改革等，大力予以压减。尽管中央、省、市都已经或正在研究制定相应的配

套改革措施，但这些配套改革措施的落实，涉及面广，触及的利益深刻，改革的阻

力大，若不痛下决心抓，难以取得成效。

三是农村税费改革是在农村发展过程中问题积累多、积淀深、农民增收困难、政

府财力不太宽松的背景下开展的。各种多年来未解决的问题和矛盾，如农村经济发

展相对薄弱、财力比较困难、发展事业经费不足、以及乡村债务包袱等，这些问题虽

然不是这次农村税费改革造成的，但在改革过程中将会进一步显现出来，增加了改

革的复杂性。随着改革的不断深入，一些深层次的矛盾和问题也会逐步暴露出来，

需要在实践中不断探索、改进和完善。

冷静地看待和分析改革的复杂性、艰巨性，才能找准问题，充分估计困难，使

大家保持清醒的头脑，积极而又稳妥地推进改革。在认识到改革难度的同时，也要

看到顺利推进改革的各种有利条件。一是领导重视。党中央、国务院十分重视此次

改革。江泽民同志和朱镕基同志对农村税费改革作过多次重要指示，国务院也反复

研究了这个问题。省、市领导对推行农村税费改革也给予了高度重视、非常慎重，组

织专班深入调研、反复统计测算方案、广泛征求意见。省、市各级都是由党政主要负

责同志亲自抓这项改革。二是有群众基础。在这次农村税费改革主要内容和政策原

则的确定上，始终把减轻农民负担作为第一位的目标，作为检验改革是否成功的主

要标准，必然会得到广大农民的拥护和支持。三是有试点经验。安徽等地和我省京

山、五峰两县成功地进行了改革试点，取得了明显的成效，为进一步推进农村税费改

革试点工作提供了有益的借鉴。四是有财力支撑。财力问题是这次农村税费改革中

各级十分关注的问题。实行农村税费改革将会形成部分乡镇和村级的收支缺口，中

272 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 273

央、省、市在方案中明确以转移支付办法给予财力支持。市里在财力十分紧张、年初

预算又未作安排的情况下，决定采取向银行贷款的办法，将转移支付资金补足到

9000万元，以减轻区级压力。同时，近几年区级经济发展迅猛，财力增长较快，具备

了相应的消化能力。这就为全市农村税费改革的推进提供了良好的条件和财力支撑。

今天参加培训的都是各级、各部门的主要负责同志，在全市的农村税费改革中

都担负着相应的职责，请大家务必深入学习中央、省、市关于税费改革试点的有关文

件，认真领会精神，加深理解，把思想统一到中央关于农村税费改革试点的各项方

针政策上来，统一到省、市关于农村税费改革试点的部署上来。

二、吃透精神，把握原则，严格执行改革的各项政策

农村税费改革是一项政策性很强的工作，它不仅涉及农村生产关系的改革，而

且涉及上层建筑的变革，是一项综合性的改革。推进这项改革，不仅需要切实解决

好操作上、技术上的许多具体问题，更重要的是深刻领会、坚决执行中央、省市关于

农村税费改革的各项政策，强调执行政策的统一性。我们举办这次全市农村税费改

革培训班，目的就是使各级直接从事税费改革工作的同志熟悉政策、掌握政策，在

工作中严格按政策办事，力争不走弯路，确保万无一失。

这次农村税费改革的主要内容，概括地讲就是“三个取消、一个逐步取消、两项

调整、两项改革”；改革的基本原则和指导思想是“减轻、规范、稳定”，即切实减轻农

民负担，规范农村税费制度，长期稳定农民的税赋水平；改革的目标是实现“三个

确保”，即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村组织正常运转，

确保农村义务教育经费正常需要。在实施改革的过程中，各级党委、政府及广大直

接从事税费改革工作的同志要熟悉并准确把握好以下几个重大政策问题：

（一）关于合理确定农业税计税面积、常年产量和计税价格问题

在全省农业税税率统一确定为7%后，计税面积、计税产量、计税价格是确定农

业税收入的三大要素。准确把握这三大要素，直接关系到农民的切身利益，关系到

税费改革的成败。按照中央7号文件的规定，确定农业税计税面积，必须坚持以农

民二轮承包面积为依据，不许重新丈量土地。农村土地面积的情况很复杂，有的按

习惯亩，有的按标准亩，有计划面积，还有“帮忙地”等等。重新丈量也很难搞准

确，还容易引起新的矛盾。二轮承包面积是农民和政府都认可了的，大多发了土地

承包证，具有法律效力。重新丈量等于事实上否定了承包合同的法律效力，对稳定

土地承包关系不利。在具体操作上，对因政策内征占、自然灾害等减少的耕地或开

272 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 273

荒等新增的耕地，在政策规定范围内可按照实际情况进行个别调整。这样做，既有

利于稳定土地承包关系，保持了政策的连续性，做到了实事求是，又避免引发新的

矛盾。农业税计税常年产量以1998年前五年农作物的实际平均产量折合成主粮（我

省主粮为稻谷）确定。在具体操作的过程中，过去村里有较完整统计数据的，可以

经群众认可作为依据；对于统计数与实际情况相比，产量明显偏高的，要适当调

减；过去村里没有统计数据的，要由农民参加评定。评定结果要张榜公布。要防止

采取简单确定减负比例、倒算农业税常年产量等不规范做法；坚决杜绝为增加税费

收入，采取高估常年产量、增加农民负担的错误做法。农业税计税价格是指将农业

税主粮（稻谷）数量折算成金额的单位价格标准，根据中央“农业税计税价格要以当

年保护价为基础，综合考虑市场价因素合理确定，并保持相对稳定”的精神，湖北

省继续维持现行每公斤主粮1.1元的农业税计税价格不变。

（二）关于土地抛荒、有税无地和有地无税问题

农村土地抛荒问题，是种田农民负担重、农民在农业生产中的投入得不到产出

回报、土地难以流转等多种因素作用的结果。从我市的情况看，各区都不同程度地

存在着这个问题，我市这个现象较为突出。在这次农村税费改革中，既要坚持按政

策原则办事，又要实事求是，做细致的工作，妥善地处理解决这个问题。一方面要

坚持以二轮承包面积为依据确定计税面积，保持承包期内土地承包关系的稳定。对

借改革之机，随意中止承包合同，随意收回土地使用权重新发包等错误行为，要及

时予以纠正，保证农民承包土地的合法权益不受侵害；对部分还未明确承包关系的

土地，要根据群众意愿，及时做好发包工作。另一方面，要在尊重农民意愿的前提

下，动员农民重新承包抛荒地，通过“集体转包”、“个人转包”和“出租”等形式，按

照“税随地走”原则相应落实税收负担。村组留有机动地的，必须承担农业税或农业

特产税，不得转嫁到已承包的土地上，增加其他农户的负担。在这次农村税费改革

中，对目前农村普遍存在的“有税无地”和“有地无税”问题，要按政策规定作调增调

减。对于二轮承包后经国家土地管理部门批准征（占）用的计税土地，并按政策规定

办理了耕地占用税征、免手续的，要从农业税计税土地面积中予以核减；对于二轮

承包后新开垦的耕地按规定免税到期的，应纳入农业税计税土地面积。各级农业税

征收机关应建立农业税计税土地档案，对农业税计税土地面积实行动态管理，计税

土地面积发生增减变动时，农业税应同步进行调整。考虑到近几年退耕还林、移民

建镇、平垸行洪、长江干堤加固挖压占地等减少耕地面积的因素，由各区农村税费改

274 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 275

革领导小组办公室在测算农业税计税土地面积时作统一调整。

（三）关于乡村债务问题

乡村两级长期形成的各种债务，原因很复杂，包括农村“普九”达标、部分农民

欠交、高息借款、乡镇企业亏损、超前建设、防汛抗灾、财务管理混乱等方面。乡村债

务由来已久，不是实施农村税费改革造成的，不能将这个问题与农村税费改革扯到

一起，更不能因此影响农村税费改革。当然，我们要正视这个问题，实行农村税费

改革后，这个问题不处理好，最后可能还会摊派到农民头上。在乡村债务的处理上

要十分慎重，要按照“区别性质，区别情况，明确债权，各负其责，分类处理，逐步

化解”的工作思路，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核销的核销。对于税费改革前

农村中小学形成的债务，市审计部门要立即组织力量进行专项审计，审计后锁定债

务。为解决农村“普九”达标债务和中小学危房改造问题，市里从2001年起到2003

年三年时间内，每年安排化解“普九”达标债务专项资金1000万元；今年安排中小学

危房改造专款1000万元。各区也要积极采取措施，逐步消化债务和解决中小学危房

问题。今后，各级教育管理部门和学校不得再发生新的债务。对于乡镇政府的负

债，要通过发展乡镇经济、盘活乡镇资产来解决。对于村级债务要在清理核实的基

础上，分类研究解决。一是对确属用于集体生产公益事业、借贷手续齐备、使用开支

合理的，可用村集体经济收入和按规定清收的村提留尾欠款逐步偿还；对因兴办农

业生产设施建设等形成的债务，受益主体是农民的，可以按照“谁受益，谁负担”的

原则，由受益农民分摊偿还。二是通过拍卖村山林鱼塘等资源使用权和村集体闲置

资产，租赁村集体厂房场地等形式，盘活资产偿债。三是对不符合国家规定的高息

借贷，按同期银行利率予以调减，实行降息减债。四是对农民历年所欠国家税收已

由村集体垫付的，以及历年形成的村提留、乡统筹费尾欠，应根据清欠数额和农民

的承受能力，按照“先税后费”的原则，分期分批组织收取；对于符合政策规定的，

可以给予减免。总的原则是既不能全让国家背起来，也不能搭车收取，更不能简单

地平摊到农民身上。

（四）关于“两工”问题

农村劳动积累工和义务工制度曾在农村社会经济发展中发挥了一定的积极作

用。但由于缺乏规范的管理，不少地方变成以资代劳，强制向农民收钱，变相增加

农民负担的口子。在这次农村税费改革中，为了规范和加强对农民的劳务管理，切

实减轻农民负担，防止强行以资代劳问题的出现，堵住加重农民负担的口子，省

274 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 275

委、省政府规定，用三年时间逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，并规定了

各年用工标准，有条件的地方可以一步取消。对于这一政策规定，各区、乡镇、村应

严格贯彻执行，不能突破上限。今后，村内农田水利基本建设、修建村级道路、植树

造林等集体生产和公益事业所需劳务，必须遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上

限控制”的原则，实行“一事一议”，由全体村民或村民代表大会民主讨论决定。筹

劳严格实行上限控制，每个劳动力每年承担劳务数额不得超过10个标准工日。遇到

特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，须经区级和区级以上人民政府批准才能临时动用

农村劳动力。无论是在取消“两工”过渡期内还是取消“两工”之后，决不允许强行以

资代劳；“一事一议”筹资项目，要严格按照规定的程序执行。

（五）关于税负不均问题

实行农村税费改革后，从总体上看，农民负担会有较大程度的减轻，但由于新

的农业税将过去按人头和田头承担的税费变为按土地面积承担的税，就可能出现税

收负担不均问题。一方面，在人少地多的地方，可能出现负担比过去加重的情况；

在人多地少的地方，则可能出现负担比过去大幅减轻情况；另一方面，务工、经商、

从事第三产业的农村居民不再承担农业税的纳税义务，但继续享受农村公益事业带

来的好处，不能体现权利与义务对等的原则。这些问题的出现，在一定程度上影响

了农民种田的积极性，也会造成部分农民心理不平衡，农业税任务落实困难，可能

带来新的土地抛荒的问题，影响农民群众对农村税费改革的理解与支持。因此，必

须因地制宜地实行分类指导，进行分类测算，制定切合实际的改革方案，使乡与

乡、村与村、组与组、户与户之间的农业税负担大体平衡，使种田农民的负担差异主

要体现在土地条件和生产水平的影响上。同时，对种田大户要采取鼓励政策，其改

革后负担得不到减轻，但不得加重，不得高于1997年的政策内的负担水平。对不承

包土地并从事工商业活动的农村居民，可以按照权利与义务对等的原则，经村民大

会或村民代表大会讨论确定，在原乡统筹和新的农业税附加或农业特产税附加的负

担水平内，由村委会向其收取一定数额的资金，确保用于村内集体公益事业。特别

是在目前农产品价格低位运行、土地收益相对下降的情况下，要切实保护种地农民

的生产积极性。

（六）关于解决农村税费改革后出现的乡村财力缺口问题

实行农村税费改革后，随着农民负担的减轻，乡镇政府和村组织收入相应减

少，在财力上必然会出现缺口；同时，取消乡统筹费后，原由乡统筹费开支的乡村

276 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 277

两级九年义务制教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安

排，加大了财政收支矛盾。

解决乡镇财力缺口问题，应从多方面入手，下大力气整体推进各项配套改革。

一是要进一步深化乡镇机构改革，精简财政供养人员。省委、省政府要求各地痛下

决心，实施配套改革，力争使乡镇行政事业单位财政供养人员精简30%。按照这一

要求，我市各级政府要认真做好对现有乡镇机构和财政负担的预算内、外人员的清

理工作，严格按照机构编制部门核定的编制数额编制预算，切实把不在编、不属财

政供养的人员清理出财政供养范围。要按照“并、转、留”的方针对乡镇内设机构进行

改革。并，就是把工作性质相同、职能相近的站所合并，严格按编制精简人员。转，

就是按照市场经济原则，将一些提供社会化服务职能的站所推向市场，转为经济实

体，实行自收自支。留，就是将维护基层政权和社会稳定、为乡镇经济服务、提供财

力保障的部门予以保留，严格控制人员编制，把乡镇政府职能转到落实政策、行政

执法、提供公共服务上来，强化为农业、农村和农民服务的功能。在乡镇机构改革过

程中，应坚持精简与多渠道分流并行，大力压缩机构和人员编制，坚决分流精简下

来的人员。要妥善处理好分流人员的安置问题，切实做到干部分流，工作分业，兴

办实体，开发产业，充分发挥人才和资源优势，为农村税费改革创造有利条件。二

是积极推进教育改革。各级应从实际出发，根据经济和社会发展的统一规划，综合

考虑人口密度、地理环境、交通状况等各方面的因素，在方便学生就近入学的前提

下，合理调整农村中小学布局，适当集中办学，实现教育资源的优化配置。要充分

利用现有的校舍资源，把重点放在合并、改造现有教育设施上，避免盲目新建教育

设施。要根据农村中小学现有学生人数，考虑未来发展趋势，按照规定比例配备教

师，对超编人员要采取竞争上岗的方式优胜劣汰，分流下岗；精简中小学行政后勤

人员，有条件的地方实行教学与后勤分离，多渠道分离富余人员；坚决清退不合格

人员，清退代课教师及各种临时人员。三是改革和完善区、乡镇财政体制。农村税

费改革后，农业税政策性增加的收入全部留给乡镇，对于农业主产区乡镇和非农业

主产区乡镇之间的收入差别，主要通过调整区、乡镇财政体制和运用财政转移支付

手段进行均衡。各区要根据乡镇政府的支出范围，按照有关客观因素和开支标准，

合理测算所属各乡镇机关事业单位工作人员工资和政权正常运转等基本财政支出

数额，并通过增加一般转移支付的方式加以保障。区级财政在核定各乡镇财政体制

时不得留有收支硬缺口。要严格按照中央、省的有关要求，将农村中小学教职工工资

276 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 277

全额纳入区级财政预算，按照国家规定标准通过银行按时足额划拨到在银行开设的

教职工个人工资账户，保证教职工工资按时足额发放；完善以政府投入为主、多渠道

筹措经费的教育投入保障制度，确保农村义务教育经费的正常需求。各区要在明确

划分区、乡镇两级政府财政收入和财政支出、尤其是在明确财权事权的基础上，建立

规范的财政转移支付制度，通过增加转移支付解决乡镇政权正常运转的经费缺口。

按照省的统一规定，农村税费改革后，维持村组织正常运转的村干部报酬、村

办公经费、五保户供养经费，改为采取按新的农业税和农业特产税正税的20%计征

附加，由农业税征收机关随正税征收，由乡镇农经管理部门负责管理，实行乡管村

用，专户储存，专款专用。村提留改革后，村内兴办集体生产和公益事业所需资

金，不再固定向农民收取。但是，由于村与村之间经济发展状况和收入水平都不一

样，两税附加有多有少，很不平衡，不少村靠两税附加难以运转。解决这个问题，

一是要精简村组干部，村干部原则上确定为3—5人，组干部一般由村干部兼任。要

在村民自愿的前提下，对村组进行适度调整，采取以大带小、以强带弱、以中心村带

周边村等多种形式，扩大村组规模，精简村组干部。二是要积极推进“村务公开、村

民自治”，坚决取消村级招待费，对报刊费实行总额控制，减少村级支出。三是大力

发展村级集体经济，解决村级组织运转的经费问题。市农办、农业局要拿出指导性

的意见，协调各区对“空壳村”逐个排队，分类指导，拿出发展壮大村级经济的措

施。要鼓励、支持、帮助“空壳村”举办投资少、见效快的“绿色企业”，增加村级集体

收入，以解决村级组织正常运转和各项事业发展的资金问题。

三、精心组织，周密部署，积极稳妥地推进农村税费改革

我市农村税费改革工作已经铺开，希望大家通过这次培训和学习，全面领会改

革的精神与政策，准确掌握改革的原则和内容，按照全市的统一部署与要求，在改

革中发挥骨干作用，做好做细各项工作，确保农村税费改革的顺利实施和成功。对

这次税费改革工作，我提几点具体要求。

（一）要严格按政策规定办事，确保改革不走样

这次农村税费改革涉及的内容较多，相关的配套办法也比较多，各项改革一定

要按中央7号文件精神和省、市有关政策要求，认真贯彻落实。对于涉及农民负担

的一些重大政策，要坚决执行中央和省、市的政策规定。例如农业税税率，要按7%

执行；农业税计税土地面积、农业税常年产量、农业税的计税价格，要严格按《湖北

省农村税费改革试点方案》规定，反复核实后确定；要逐步取消统一规定的劳动积

278 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 279

累工和义务工；要完善“一事一议”制度，村级进行“一事一议”筹资筹劳，要严格按

程序进行，按制度办事。改革后的农民负担要有明显减轻，与1999年相比，下降幅

度原则上要达到20%以上，不得高于1997年的水平，比2001年水平也要有所减轻。

对于各项配套改革，要按照省、市的规定和要求，统筹安排，积极推进。要加快推进

乡镇机构改革、农村教育改革和乡镇财政体制改革。要清理乡镇、村级债务，因地制

宜发展经济，逐步加以消化。改革政策能不能贯彻落实，直接关系到农民负担能不

能减轻，关系到农村税费改革能否取到预期的成效。因此，决不能搞“上有政策下

有对策”，不得另起炉灶。在任何情况下都必须不折不扣地执行政策规定，对改革

中出现的问题，要及时上报；执行中出现的偏差，要及时加以纠正，要确保改革的

各项政策落到实处。

（二）要加强组织领导和部门协调

推进农村税费改革是农村利益关系的一次重大调整，是今年农村工作中的头等

大事，各区、乡镇党委和政府要高度重视，直接领导。要充分认识农村税费改革的

重要性和紧迫性，把它列入重要议事日程，摆到首要位置，集中精力，抓紧抓好。

为了确保农村税费改革的顺利进行，市里已经成立了由市委、市政府主要领导和有

关部门参加的市农村税费改革领导小组，具体负责这项工作的组织领导。各区要成

立相应的领导机构和工作专班，党政领导要亲自挂帅，区委书记为第一责任人，区

长为直接责任人，为改革提供强有力的组织保障。各区党政一把手对本地的农村税

费改革要亲自抓，负总责，精心组织，周密部署。各职能部门要加强协调，密切配

合，形成合力，要在市农村税费改革试点工作领导小组领导下，从政治和大局的高

度出发，从农村税费改革的目标和要求出发，发挥各自的职能与作用，确保改革的

顺利实施。财政部门要负责总体方案设计和精心测算具体改革方案；农业部门要负

责对农民负担的清理和监督；教育部门要确定乡村学校教师的合理比例，压缩冗

员；人事编制部门认真核定人员编制；政法部门要保证农村稳定和及时处理突发事

件；纪检、监察部门要加强监督检查；宣传部门要加强宣传，广泛开展形式多样的

宣传活动，营造良好的舆论氛围。各有关部门要自觉服从农村税费改革的总体安

排，不准各行其是，不能因部门自身利益而影响整体改革，要充分发挥其职能作

用，确保农村税费改革有条不紊地进行。

（三）要科学合理、实事求是地制定实施方案

要根据中央和省农村税费试点工作部署，因地制宜，实事求是，科学合理地制

278 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 279

定实施方案。在实施方案的制定中，一定要切实把握好以下几个关键环节：

一是实施方案中各类数据要准确、真实、可靠。

二是实施方案要体现农民负担明显减轻。各区在制定本地实施方案时，必须严

格执行农民减负硬杠杠。要落实好减负指标，坚决取消政策规定之外的各种税费，

确保农民负担明显减轻。

三是改革后农民承担的各项税收、费用、劳务的确定程序、征收对象、标准、方

式、使用范围要符合中央和省农村税费改革的有关规定。

四是实施方案应是一个积极的方案、改革的方案，不能是消极的方案、要钱的方

案，要体现社会事业和经济发展的要求。

五是财政转移支付资金要全额落实到乡、村，严禁截留挪用。

六是对于解决农村税费改革后所产生的乡、村收支缺口，要采取有针对性地配

套改革措施。

七是实施方案要尽可能覆盖改革的方方面面。

八是要有实现“三个确保”的具体措施。

各区在制定本地实施方案时，要统筹安排，科学规划，将改革任务分阶段安排

好。要充分调动广大干部群众投身这场改革的积极性、主动性和创造性，确保各项

配套改革与农村税费改革同步推进。各区要及时将方案实施情况上报至市农村税费

改革领导小组办公室，使市里能及时掌握全市改革实施情况。要加强上下沟通，对

于具体操作中可能出现的方案修正、配套措施调整等问题，必须逐级上报至市农村

税费改革领导小组和办公室决定后再行办理，对于经批复的方案，不得擅自修改和

调整。市农村税费改革领导小组办公室要加强对各区农村税费改革工作的检查和指

导，及时处理改革中的一些重大问题。

（四）要认真做好村级业务人员的培训工作

我们这次培训只是到了乡镇。在农村税费改革工作中，大量的工作还要靠村级

干部来组织实施。他们能不能掌握改革政策，能不能理解和运用改革政策，以及他

们对改革抱什么样的态度，直接关系到各项改革政策能否得到具体落实。因此，各

区要切实抓好村级干部的培训工作。要按照省、市培训工作的内容与要求，着重就

改革的主要内容、改革的主要政策以及实施改革的规范程序等进行培训，让村干部

和业务骨干了解政策，掌握方法，熟悉程序。如，农业税计税土地面积的确定问题、

常年产量的确定问题、新的村提留征收及使用方法、新的生产共同费的征收和使用

280 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 281

办法，取消“两工”问题、“一事一议”问题等。要通过培训，使村干部和业务人员都

能了解改革政策、掌握改革政策、运用改革政策、落实改革政策，从而准确无误地做

好每一项改革工作，保证改革任务的圆满完成。

（五）要加强教育和宣传，确保稳定

在改革实施过程中，要认真解决好一些容易引发不安定的因素，尽可能把工作

做细做实，确保农村社会政治稳定。要做好乡镇、村干部的思想政治工作。农村税

费改革触及农村基层干部的切身利益，广大基层干部既要具体组织和实施这次改

革，又要经受改革的考验，作出相应的牺牲。如果不解决广大农村基层干部的思想

顾虑，不调动他们的工作积极性，改革就会失去工作基础，税费改革的各项具体政

策也无法落到实处。各级党委、政府务必高度重视，花大力气做好思想政治工作，

消除他们的顾虑，稳定他们的思想情绪，使他们在税费改革中发挥应有的作用。要

妥善处理乡镇机构精简后的人员分流问题。组织人事部门要迅速拿出切实可行的人

员分流安置办法。要多渠道、多方式地分流富余人员。要想方设法为他们找出路，

为他们创业提供一定的优惠政策，为他们实现再就业创造条件，避免出现新的不安

定因素。要注意保护好农民积极性。要耐心做好农村税费改革的宣传解释工作。对

涉及到农民切身利益的问题，要实事求是、积极稳妥地解决。在整个改革过程中，

要密切关注、及时化解改革中出现的苗头性、倾向性问题，避免激化矛盾，避免出现

群体性上访事件，确保农村社会政治的稳定。要采取群众喜闻乐见、通俗易懂的形

式，向广大农民宣传有关改革的方针政策和具体规定，做到家喻户晓，深入人心。

要通过各种形式的宣传增强农民依法纳税的意识，统一干部群众的思想和行动，增

强改革的自觉性和主动性，从而为改革的顺利进行提供坚实的思想保证。

（六）要严肃纪律，加强督促检查

要严肃政治纪律，坚决打击各种违法违纪行为。推进农村税费改革是一项严肃

的政治任务，各级各部门必须严格执行政策，不得为了部门、地区利益，违反政策，

截留上级财政下拨的转移支付资金；在乡镇机构改革中，不准突击转移资产、分钱

分物、挥霍浪费，造成国有资产流失；不准上级部门干预乡镇的机构设置、人员配

备、经费安排等具体事务；不准借改革之机出台任何新的收费项目，乱开加重农民

负担的“口子”；不准党员干部无原则地在群众中散布有碍改革甚至歪曲改革政策的

言论。对态度不积极、不负责任甚至造成工作失误的单位和个人，要进行严肃的批评

和处理。要形成系统的督促检查体系，形成市、区、乡镇、村环环相扣督促核查网

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络，要充分发挥农民群众的监督作用，及时发现改革中出现的各种问题。对违纪、

违规的单位和个人，一经发现，要严肃查处，决不姑息。

同志们，这次培训时间很短，培训的内容很多。希望大家好好把握这次机会，

集中精力，严格按照培训要求，认真学习有关政策和文件，借鉴外地成功经验，吃

透政策，掌握原则，了解方法，熟悉程序，为做好农村税费改革打好基础，保证农

村税费改革的顺利进行和成功。

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