2019年

四

总第四期

乡村振兴怎么干

南粤古驿道：民心工程 南粤共识

广东\"三旧\"改造新趋势

图片新闻

三年多来，在省委省政府的科学策划和有力推动下，广东

拉开了南粤古驿道修复活化利用的大幕，并连续四年将这项工作

写进《省政府工作报告》，使南粤古驿道重新焕发活力，推动了

全省特别是粤东西北地区的经济发展，有力地促进乡村振兴。

图为副省长许瑞生、省自然资源厅厅长陈光荣参加南粤古驿道推

广展示活动。

（祝桂峰 摄）

卷首语

去年今日，全国首个省级三旧改造协会闪亮登场。

2018年5月30日，协会召开了第一次会员大会和第一届第一次

理事会，同年6月14日，通过了省民政厅核名登记，省三旧改造协

会正式成立，非营利性、带行业性的社会团体法人组织就这样应运

而生。

在新时代的征程中，协会成功地举办了全省首次三旧改造项

目推介会，自然资源部、省政府相关领导莅临现场并提笔勉励。一

年来，协会共推介项目208个，投资7600多亿，得到银行授信额度

3000亿，吸收会员405家。

新协会，新风采。我们秘书处全体成员，感恩省委省政府英

明决策，感恩厅党组担当作为，感恩会员企业的大力支持，感恩媒

体大众的关注鼓舞。

万里征途远，秣马再起程。我们将不忘初心，牢记使命，奋

勇向前。会员的需求就是我们的奋斗目标，新时代，新协会，新征

程，平台就是舞台，担当就有作为，我们为美好的明天而奋斗！

秘书处

不忘初心 牢记使命

——热烈庆祝省三旧改造协会成立一周年

业务主管单位

指导单位

总 编

副总编

主任编辑

编 辑

主 办 单 位

地 址

网站地址

电子邮箱

联系电话

印 刷单位

印刷数量

发 送 对 象

印刷日期

广东省自然资源厅

广东省自然资源厅科教处

广东省自然资源厅自然资源

开发利用处

广东省自然资源厅宣传中心

王少军

庾来顺

祝桂峰 曾乐春

谭宏伟 刘翠莹

广东省旧城镇旧厂房旧村庄

改造协会

广州市天河区体育东路138号

金利来数码网络大厦1108单元

http://www.gdssjgzxh.org.cn

gdssjgzxh@163.com

020-83988204

广州市天河穗源印刷厂

1200本/期

本协会会员、本行业、主管单位等

2019年6月 日

2019年06月（总第四期）

封二

00 卷 首 语

图片新闻

卷首语——不忘初心 牢记使命

P28

P44

P50

27 研究探索

特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新

——来自北京和广州的考察与思考

中山黄圃以历史文化引领乡村振兴

——历史文化名镇如何实现乡村振兴

乡村振兴的共享村模式简述

P11

P18

P23

22 政策法规

中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工

作的若干意见

自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知 》及解读

广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于印发贯彻落实省委省

政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）

的通知

P03

P05

P08

02 时代强音

乡村振兴怎么干？习近平明确这些要点

南粤古驿道：民心工程 南粤共识

省厅出台粤港澳大湾区三年行动计划

把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手

广东“三旧”改造11年节地18.34万亩

南粤古驿道：民心工程 南粤共识

省厅相关负责人详解广东“三旧”改造新趋势

东莞城市更新（“三旧”改造）政策图解

P60

P62

55 三旧之窗

P55

P57

45 典型案例

中国美丽乡村建设示范镇——东莞麻涌村古梅香韵项目

城中村改造案例——潭村

副会长简介（续）

合而共生，创展未来

P74

P76

53 精英团队

企业风采

召集专家建言献策

召开政策与法律专业委员会成立大会暨“三旧”改造业务培训班

参加北大黉门专家论坛 分享广东案例

P79

P80

P81

67 协会动态

67 大 事 记

一线传真

文化沙龙

P83

P82

P82

走初心之路 担时代之责

秘书处举办“庆祝新中国成立70周年 学习习近平亚洲文明对话”朗诵比赛

广东省三旧改造协会周年大事记

时代强音

乡村振兴怎么干？习近平明确这些要点

南粤古驿道：民心工程 南粤共识

省厅出台粤港澳大湾区三年行动计划

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2019

年总第

四

期

时代强音

乡村振兴怎么干？

习近平明确这些要点

2019年5月20日至22日，习近平来到江西，这是他在赣州市于都县梓山富硒蔬菜产业园考察调研。

新华社记者 谢环驰/摄

总目标：农业农村现代化

农村现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的

现代化。我们要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，实现农业大国向农业强国跨越。

总方针：坚持农业农村优先发展

坚持农业农村优先发展的总方针，就是要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。

央视网

6月1日，《求是》杂志发表习近平的重要文章《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总

抓手》。文章强调，乡村振兴战略是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，

是新时代“三农”工作总抓手。

4

时代强音

政治保证：处理好以下关系

第一，长期目标和短期目标的关系。要有足够的

历史耐心，把可能出现的各种问题想在前面，切忌贪

大求快、刮风搞运动，防止走弯路、翻烧饼。

第二，顶层设计和基层探索的关系。要科学把握

乡村的差异性，因村制宜，精准施策，打造各具特色

的现代版“富春山居图”。

第三，充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府

作用的关系。有一条是我一直强调的，就是农村改革

不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了、

把耕地改少了、把粮食生产能力改弱了、把农民利益

损害了。

第四，增强群众获得感和适应发展阶段的关系。

要坚持尽力而为、量力而行，不能超越发展阶段，不

能提脱离实际的目标，更不能搞形式主义和“形象工

程”。

在资金投入、要素配置、公共服务、干部配备等

方面采取有力举措，加快补齐农业农村发展短板，不

断缩小城乡差距，让农业成为有奔头的产业，让农民

成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园。

总要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理

有效、生活富裕

产业兴旺，是解决农村一切问题的前提，从“生

产发展”到“产业兴旺”，反映了农业农村经济适应

市场需求变化、加快优化升级、促进产业融合的新要

求。

生态宜居，是乡村振兴的内在要求，从“村容整

洁”到“生态宜居”反映了农村生态文明建设质的提

升，体现了广大农民群众对建设美丽家园的追求。

乡风文明，是乡村振兴的紧迫任务，重点是弘

扬社会主义核心价值观，保护和传承农村优秀传统文

化，加强农村公共文化建设，开展移风易俗，改善农

民精神风貌，提高乡村社会文明程度。

治理有效，是乡村振兴的重要保障，从“管理民

主”到“治理有效”，是要推进乡村治理能力和治理

水平现代化，让农村既充满活力又和谐有序。

生活富裕，是乡村振兴的主要目的，从“生活宽

裕”到“生活富裕”，反映了广大农民群众日益增长

的美好生活需要。

制度保障：建立健全城乡融合发展体制机制和政

策体系

要健全多元投入保障机制，增加对农业农村基础

设施建设投入，加快城乡基础设施互联互通，推动人

才、土地、资本等要素在城乡间双向流动。

要建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机

制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆

盖。

要深化户籍制度改革，强化常住人口基本公共

服务，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用

权、集体收益分配权，加快农业转移人口市民化。

优先任务：打好脱贫攻坚战

贫困村和所在县乡当前的工作重点就是脱贫攻

坚，目标不变、靶心不散、频道不换。

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2019

年总第

四

期

时代强音

南粤古驿道：民心工程 南粤共识

近日，广东省第十三届人民代表大会第二次会议

开幕，南粤古驿道保护利用工作再次写进政府工作报

告。同日，最新出版的省委机关刊物《南方》杂志用

大篇幅专题报道南粤古驿道保护利用工作，认为南粤

古驿道传承了“国家记忆”，又是红色之道，肯定该

项工作是“民心工程”，已经成为“南粤共识”。

南粤古驿道的保护利用，既有梳理岭南肌理、增

强自信、传承红色基因的现实刚需，又有打通乡村振

兴任督二脉、凝聚粤港澳大湾区新力量的特别意义

如将不尽，与古为新。

近年来，广东牢记习近平总书记的殷殷教诲，不

忘初心，积极作为，深入贯彻落实新时代发展理念。

以“道”兴业，为大湾区时代下广东的“二次创业”

助跑；以“道”兴粤，为构建“一核一带一区”区域

发展格局助力。

始终坚持以人民为中心的发展思想，是南粤古驿

道保护利用工作的出发点和落脚点。为民众提供优质

的生态产品，深受广大群众喜爱；强调坚持与历史文

化资源深度融合，助力乡村振兴，促进精准脱贫，成

效显著，国际影响力日益扩大。这项民心工程在南粤

大地上，渐已形成共识。

新时代古驿道，“活”起来

2016年，在副省长许瑞生的倡议下，广东拉开

了南粤古驿道修复活化利用的大幕，给古老的南粤大

地注入新的活力。

许瑞生把关于南粤古驿道的活化利用整体构思带

到全国政协会议上，认真听取政协委员的意见建议。

委员们积极响应，认为南粤古驿道是一项综合性、系

统性工作，活化利用思路和方式很有创意，纷纷为南

粤古驿道保护修复工作献言献策。

“南粤古驿道保护利用工作技术指导组”“南

粤古驿道历史遗存修缮委员会”先后成立。这是为了

更好地对各条古驿道及其历史遗存修缮进行顶层设计

和技术指导。南粤古驿道保护利用工作秉承“保护为

先、价值为重、合理利用、安全第一”的理念，坚持

“原真性”“完整性”“科学性”“安全性”“生态

省自然资源厅

6

时代强音

性”“可持续性”等原则，针对

山地、平原、滨水、村镇和古水

道等不同驿道类型，明确具体修

缮方法。

广东现已发现查明，全省

的古驿道及附属遗存有906处，

本体遗存233条，总长度达740

多公里，随着对古驿道遗存资源

普查工作的不断推进，数量还在

不断增加。

经过3年的努力，沉睡千年

的古驿道被唤醒，“活”了起

来。汕头樟林古港、台山海口埠等8个南粤古驿道示

范段，以及韶关西京古道、南雄梅关—乌迳古道、广

州从化古道等11条重点线路再一次焕发生机，成为人

民享受美好生活的好去处，成为乡村振兴发展和农民

脱贫致富的助推器，成为南粤大地一座永不落幕，开

放式、体验式的自然历史博物馆。

古道悠悠青山绿水，“美”起来

2018年全国两会，李克强总理在政府工作报告

中提出，要“深入推进农村人居环境整治，建设既有

现代文明、又具田园风光的美丽乡村”。南粤古驿道

的保护利用工作，就是以此为抓手，有条不紊地推动

广东农村环境整治和传统村落的活化。

“要搞出几条很好用的古驿道。”这是省长马

兴瑞对南粤古驿道保护利用工作的具体批示。南粤古

驿道保护利用工作，连续三年被写进政府工作报告。

多部门联合，以古驿道为载体，梳理出韶关南雄梅

关—乌迳古道、广州从化古道、清远连州丰阳—东陂

古道、河源粤赣古道、梅州大埔—潮州饶平麒麟岭古

道、珠海—中山岐澳古道、汕尾海丰羊蹄岭—惠州惠

东高潭古道等11条重点线路，通过古驿道+文化、古

驿道+体育、古驿道+旅游、古驿道+特色农业等创新

模式，开展南粤古驿道文化创意大赛、南粤古驿道艺

道游学、南粤古驿道定向大赛、广东大学生纪录片大

赛等一系列活动。在广东省博物馆举办的“南北通

融——南粤古驿道展览”，通过发掘广东丰富的历史

人文资源和旅游禀赋，展现了南粤地域文化的包容性

和多样性，鼓励观众走出展厅，通过旅游、徒步、摄

影等文化休闲活动，实地感受古驿道的魅力，进一步

推动古驿道沿线市县区和古村落的开发利用；在“一

带一路”倡议的大背景下，实现广东经济和社会的可

持续发展。

2017年，南粤古驿道8处示范段的保护利用工作

进一步加强了古驿道沿线农村人居生态环境综合整

治，将古驿道示范段周边5公里范围内农村环境综合

整治列入重点地区，加大对沿线农村危房改造的指导

和支持力度。南粤古驿道上的三个节点项目——韶关

市南雄梅关古驿道保护与利用项目、汕头市西堤公园

建设项目、珠海市香炉湾沙滩修复项目获得年度“中

国人居环境范例奖”。

社会各界的广泛参与，让南粤古驿道“美”了

起来。媒体的争相报道，提高了南粤古驿道的知名度

和影响力，共同打造出“中国南粤古驿道”的品牌，

鲜活展示广东的山水文化、山居文化、海洋文化的

精髓。旅居海外的华人华侨成为南粤古驿道的“粉

丝”，饱含着深厚的国家情怀，纷纷踏上回乡问祖的

寻根之路。

提供优质生态产品，“旺”起来

3年来，以古驿道为“媒”，广东各地的乡村与

城市面貌焕然一新，文化、教育、体育、旅游、经贸

等成果遍地开花：数十站的南粤古驿道定向大赛吸引

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2019

年总第

四

期

时代强音

了世界各地上万人参赛，由此展开的系列体育活动更

是不计其数；艺道游学活动深受书画爱好者野外写生

的追捧，南粤古驿道成了研学目的地；南粤古驿道不

仅成了城里人节假日旅游出行的好去处，而且还成了

众多进城务工人员返乡创业的沃土，为乡村发展提供

持续动力。

古驿道游是一种健康生活方式的公共服务产品，

为老百姓提供了低成本的节日休闲模式，带热了乡村

旅游民宿经济，受到老百姓的认可，成为一种旅游新

风尚。不少游客从到热门景点人山人海打卡式的旅游

方式，改为到古驿道沿线欣赏体验自然风光、踏寻历

史文化故事的家乡游、亲子游，将休闲娱乐与知识

性、趣味性、体育健身相结合，为古驿道带来久违了

的客流量。南雄、连州等地旅行社开通了古驿道精品

线路，受到游客的欢迎。

根据通讯大数据监测，2018年9月28日，南粤古

驿道11条重点线路，以及江门台山海口埠、汕头澄海

樟林古港、云浮郁南南江古水道等示范段游客总人数

达24万，9月30日游客总人数26万，而在国庆黄金周

前3天游客总人数分别突破了44万、51万和52万，黄

金周7天游客共300.4万人次。南粤古驿道旅游创造了

一种全开放、融合式的乡村旅游新模式，将对我省旅

游发展从景点旅游模式向全域旅游模式转变提供有力

支撑，人气迅速“旺”了起来。

抓住乡村振兴牛鼻子，“富”起来

南粤古驿道并非是一个历史遥远的事物，南粤古

驿道就在我们身边。抓住“乡村振兴”这个牛鼻子，

“为民众提供优质生态产品”，从一开始就是南粤古

驿道项目团队的坚定信念，并且自始至终贯穿整个过

程，发挥政策叠加优势，助力精准脱贫，细节让理念

落地生根，行动使努力开花结果。

南粤古驿道两侧纵深5公里范围内涵盖贫困村有

1320个，约占省定贫困村总数（2277个）的60%，

是广东贫困乡村分布密集地区。通过活化利用南粤古

驿道，依托旅游、文化、体育、农产品生产加工等产

业发展，使生产要素在道里道外加快流动，产业与资

源的精准落地，为大山古道发展输入新的动能，可以

有效帮助贫困村贫困人口建立起发展内生动力和打开

“造血式扶贫”新的空间，带动古驿道沿线贫困村发

展和村民致富。

随着南粤古驿道保护利用发展建设不断深入，

有效提高了沿线村镇农民的经济收入和生活水平。

根据2018年春节期间的统计，纳入统计的21家南粤

古驿道沿线风景区，接待游客达97.4万人次，同比增

长32.5%，收入1.79亿元，同比增长35.4%。其中，

韶关南雄梅关古道、西京古道、仁化石塘古村等三

个南粤古驿道景区接待游客46.59万人次，同比增长

9.60%，旅游收入9911.28万元，同比增长9.21%。

农产品方面。台山的大米、青蟹，仁化的堆花米

酒获得地理标志商标；澄海的林檎、番石榴、台湾青

枣、青柠檬、草莓、火龙果等水果已成为特色农业产

品，年均产值3.5亿元；梅州有百侯镇以果蔬采摘体

验为主的现代农业基地，年产值达80多万元。

生态就是资源，生态就是生产力。

广东省人民政府发展研究中心的研究报告指出，

地域广阔南粤古驿道，绿色发展条件独特，是广东最

具生态产业开发潜力的经济走廊。广东大力推动南粤

古驿道活化利用工作，积极探索古驿道绿色发展的新

路子，不断挖掘古道生态产业价值，寻找古驿道活化

利用新动能，对古驿道沿线城乡经济社会发展发挥了

积极的促进作用。培育广东经济发展新动能，大力推

动南粤古驿道沿线生态产业走廊建设，对实现经济动

能转换，变革传统发展模式和创新生态产业路径，构

建推动经济高质量发展体制机制，对生态富民强省建

设现代化经济体系新格局具有重要的意义。

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时代强音

省厅出台粤港澳大湾区三年行动计划

省自然资源厅

今年以来，广东省自然资源厅把助力粤港澳大湾

区建设作为全厅“头号工程”加以推动。6月13日，

广东省自然资源厅印发《广东省自然资源厅关于印发

贯彻落实〈广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计

划（2018——2020年）〉具体措施的通知》。

此通知出台了涵盖国土空间规划、用地用海用矿

用林等重点领域重磅措施。一是今年要基本完成省级

国土空间规划编制，设置珠三角专章，推动城市合理

分工、功能互补，构建优质生活圈。二是2020年要

基本完成市县镇级的国土空间规划编制，鼓励各市打

破行政区划限制。三是2020年底全面完成房地一体

的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。

四是鼓励产业用地试行‘先招后拍’‘带项目出让’

方式供地。率先实施产业用地标准化出让和‘带设计

方案’出让，加快项目落地建设。五是探索城市地下

空间竖向开发、分层赋权，建立相关制度。六是推动

珠三角各市国家高新区扩容和各类专业性园区、产业

转移工业园转型升级。七是要加快推进 “三旧”改

造地方立法工作，争取今年9月底前将《广东省旧城

镇旧厂房旧村庄改造管理办法》送省司法厅审查并按

程序提请省政府以政府规章形式出台。试行以“区片地

价”替代单个地块评估价。八是支持深圳建设全球海洋

中心城市，广州建设国家海洋高新技术产业基地。

三年行动计划具体措施：

一、今年基本完成省级国土空间规划编制

《通知》要求，今年要基本完成省级国土空间

规划编制，设置珠三角专章，推动城市合理分工、功

能互补，构建优质生活圈。2020年要基本完成市县

镇级的国土空间规划编制，鼓励各市打破行政区划限

制，因地制宜编制功能片区国土空间规划，强化区

域、城乡、陆海自然资源的统筹规划和整合利用。

为保障规划严格实施，广东还将探索开展国土空

间规划地方立法研究，同时通过空间留白、负面清单

等形式增加规划弹性。探索“减量规划”实施政策，

争取自然资源部每年下达一定数量的周转建设用地规

模，实施建设用地复垦区“拆二留一”。

二、明年底全面完成宅基地使用权确权登记颁证

在自然资源资产产权制度建设方面，广东将探索

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2019

年总第

四

期

时代强音

城市地下空间竖向开发、分层赋权，建立地下空间使

用权取得、流转和登记制度。探索海域使用权立体分

层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出

租、作价出资（入股）等权能。2020年底全面完成

房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登

记颁证。

三、鼓励试行“先招后拍”“带项目出让”

“鼓励产业用地试行‘先招后拍’‘带项目出

让’方式供地。率先实施产业用地标准化出让和‘带

设计方案’出让，加快项目落地建设。”《通知》强

调，要大力推进自然资源供给侧改革，探索自然资源

供应新模式，通过建立工业用地全生命周期管理机

制，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态

评估和监管。在海洋资源方面，要加快开展无居民海

岛使用权市场化出让试点工作，加快推进海砂新砂源

选址和市场化，探索实行海砂采矿权和海域使用权打

包统一出让。

四、保障现代产业、重大平台及基建等用地需求

推动珠三角各市国家高新区扩容和各类专业性园

区、产业转移工业园转型升级。支持广深科技创新走

廊“十核多节点”等科创载体、平台、合作区和电子

信息、汽车、智能家电、机器人、绿色石化五个世界

级产业集群建设。统筹用地用海用林规模和指标，对

纳入大湾区战略部署的重大平台、国家重要科技基础

设施、重点基础设施互联互通项目和民生工程的用地

需求予以优先保障。对经营性基础设施建设项目，探

索以土地作价出资入股方式供地。

五、全面推进生态保护修复

在珠三角率先建立全域全类型国土空间用途管

制制度，对生态空间实行区域准入和用途转用许可。

推进粤北南岭山区山水林田湖草生态保护修复试点等

国家、省级山水林田湖草（海）生态保护修复试点。

以垦造水田、拆旧复垦、耕地保护和生态公益林效益

补偿等政策为基础，推进建立市场化、多元化、差异

化生态保护补偿机制。实施“蓝色海湾”综合整治行

动，推进珠江口近岸海域综合治理。

六、推动立法 完善 “三旧”改造政策体系

《通知》提出，要加快推进 “三旧”改造地方

立法工作，争取今年9月底前将《广东省旧城镇旧厂

房旧村庄改造管理办法》送省司法厅审查并按程序提

请省政府以政府规章形式出台。探索“三旧”改造专

项规划和控制性详细规划管理体系，推行改造用途管

制和容积率转移制度，试行以“区片地价”替代单个

地块评估价，支持依农村集体经济组织申请将集体土

地转为国有并将土地使用权返还给原土地权利人。借

鉴香港城市更新的“强制售卖”制度，探索建立维护

社会公共利益和大多数产权人利益的“三旧”改造拆

迁补偿矛盾纠纷司法裁决制度。

七、出台海洋六大产业三年行动方案

在海洋经济方面，今年要制订实施海洋六大产业

三年行动方案，加快惠州埃克森美孚、湛江巴斯夫等

涉海重大建设项目用地用海审批。推动粤港澳合作建

设现代海洋产业基地，支持深圳建设全球海洋中心城

市，广州建设国家海洋高新技术产业基地、南沙新区

科技兴海产业示范基地，江门建设大广海湾粤港澳合

作用海示范区。加强海洋经济对外合作和金融创新，

支持引导金融资源和社会资金投向海洋经济发展领

域。

八、乡村振兴相关项目允许“点状供地”

为进一步深化自然资源重点领域改革，《通知》

还提出推进用地用海用林并联审批，探索容缺受理、

容错审批机制。持续实施不动产登记“双提升”行

动，今年底前实现“一窗受理”，所有地级以上市城

区范围全面实现“互联网+不动产登记”。推动南海

区“三块地”改革在土地增值收益分配、集体土地整

备、集体和国有用地“混合开发”等方面深化改革探

索，今年全面完成南海“三块地”改革试点工作。对

列入乡村振兴相关规划和行动计划的建设项目，允许

根据实际需要保留集体用地性质，通过“点状供地”

方式落实项目用地。

10

政策法规

政策法规

中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作

的若干意见

自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知 》及解读

广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于印发贯彻落实省委省

政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）

的通知

11

2019

年总第四期

政策法规

中共中央 国务院

关于坚持农业农村优先发展做好“三农”

工作的若干意见

今明两年是全面建成小康社会的决胜期，“三

农”领域有不少必须完成的硬任务。党中央认为，在

经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化的复杂形

势下，做好“三农”工作具有特殊重要性。必须坚持

把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重不动

摇，进一步统一思想、坚定信心、落实工作，巩固发

展农业农村好形势，发挥“三农”压舱石作用，为有

效应对各种风险挑战赢得主动，为确保经济持续健康

发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标

奠定基础。

做好“三农”工作，要以习近平新时代中国特色

社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届

二中、三中全会以及中央经济工作会议精神，紧紧围

绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个

全面”战略布局，牢牢把握稳中求进工作总基调，落

实高质量发展要求，坚持农业农村优先发展总方针，

以实施乡村振兴战略为总抓手，对标全面建成小康社

会“三农”工作必须完成的硬任务，适应国内外复杂

形势变化对农村改革发展提出的新要求，抓重点、补

短板、强基础，围绕“巩固、增强、提升、畅通”深

化农业供给侧结构性改革，坚决打赢脱贫攻坚战，充

分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，全面推进乡村

振兴，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展

目标任务。

一、聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚

（一）不折不扣完成脱贫攻坚任务。咬定既定脱

贫目标，落实已有政策部署，到2020年确保现行标

准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决

区域性整体贫困。坚持现行扶贫标准，全面排查解决

影响“两不愁三保障”实现的突出问题，防止盲目拔

高标准、吊高胃口，杜绝数字脱贫、虚假脱贫。加强

脱贫监测。进一步压实脱贫攻坚责任，落实最严格的

考核评估，精准问责问效。继续加强东西部扶贫协作

和中央单位定点扶贫。深入推进抓党建促脱贫攻坚。

组织开展常态化约谈，发现问题随时约谈。用好脱贫

攻坚专项巡视成果，推动落实脱贫攻坚政治责任。

（二）主攻深度贫困地区。瞄准制约深度贫困地

区精准脱贫的重点难点问题，列出清单，逐项明确责

任，对账销号。重大工程建设项目继续向深度贫困地

区倾斜，特色产业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、

金融扶贫、社会帮扶、干部人才等政策措施向深度贫

困地区倾斜。各级财政优先加大“三区三州”脱贫攻

坚资金投入。对“三区三州”外贫困人口多、贫困发

生率高、脱贫难度大的深度贫困地区，也要统筹资金

项目，加大扶持力度。

（三）着力解决突出问题。注重发展长效扶贫

产业，着力解决产销脱节、风险保障不足等问题，提

高贫困人口参与度和直接受益水平。强化易地扶贫搬

迁后续措施，着力解决重搬迁、轻后续帮扶问题，确

保搬迁一户、稳定脱贫一户。加强贫困地区义务教育

控辍保学，避免因贫失学辍学。落实基本医疗保险、

大病保险、医疗救助等多重保障措施，筑牢乡村卫生

服务网底，保障贫困人口基本医疗需求。扎实推进生

态扶贫，促进扶贫开发与生态保护相协调。坚持扶贫

与扶志扶智相结合，加强贫困地区职业教育和技能培

训，加强开发式扶贫与保障性扶贫统筹衔接，着力解

决“一兜了之”和部分贫困人口等靠要问题，增强贫

困群众内生动力和自我发展能力。切实加强一线精准

帮扶力量，选优配强驻村工作队伍。关心关爱扶贫干

部，加大工作支持力度，帮助解决实际困难，解除后

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政策法规

顾之忧。持续开展扶贫领域腐败和作风问题专项治

理，严厉查处虚报冒领、贪占挪用和优亲厚友、吃拿

卡要等问题。

（四）巩固和扩大脱贫攻坚成果。攻坚期内贫困

县、贫困村、贫困人口退出后，相关扶贫政策保持稳

定，减少和防止贫困人口返贫。研究解决收入水平略

高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题。

坚持和推广脱贫攻坚中的好经验好做法好路子。做好

脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，对摘帽后的贫困县要通

过实施乡村振兴战略巩固发展成果，接续推动经济社

会发展和群众生活改善。总结脱贫攻坚的实践创造和

伟大精神。及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成

后的战略思路。

二、夯实农业基础，保障重要农产品有效供给

（一）稳定粮食产量。毫不放松抓好粮食生产，

推动藏粮于地、藏粮于技落实落地，确保粮食播种

面积稳定在16.5亿亩。稳定完善扶持粮食生产政策举

措，挖掘品种、技术、减灾等稳产增产潜力，保障农

民种粮基本收益。发挥粮食主产区优势，完善粮食主

产区利益补偿机制，健全产粮大县奖补政策。压实主

销区和产销平衡区稳定粮食生产责任。严守18亿亩耕

地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保

永久基本农田保持在15.46亿亩以上。建设现代气象

为农服务体系。强化粮食安全省长责任制考核。

（二）完成高标准农田建设任务。巩固和提高粮

食生产能力，到2020年确保建成8亿亩高标准农田。

修编全国高标准农田建设总体规划，统一规划布局、

建设标准、组织实施、验收考核、上图入库。加强资

金整合，创新投融资模式，建立多元筹资机制。实施

区域化整体建设，推进田水林路电综合配套，同步发

展高效节水灌溉。全面完成粮食生产功能区和重要农

产品生产保护区划定任务，高标准农田建设项目优先

向“两区”安排。恢复启动新疆优质棉生产基地建

设，将糖料蔗“双高”基地建设范围覆盖到划定的所

有保护区。进一步加强农田水利建设。推进大中型灌

区续建配套节水改造与现代化建设。加大东北黑土地

保护力度。加强华北地区地下水超采综合治理。推进

重金属污染耕地治理修复和种植结构调整试点。

（三）调整优化农业结构。大力发展紧缺和绿

色优质农产品生产，推进农业由增产导向转向提质导

向。深入推进优质粮食工程。实施大豆振兴计划，多

途径扩大种植面积。支持长江流域油菜生产，推进新

品种新技术示范推广和全程机械化。积极发展木本油

料。实施奶业振兴行动，加强优质奶源基地建设，升

级改造中小奶牛养殖场，实施婴幼儿配方奶粉提升行

动。合理调整粮经饲结构，发展青贮玉米、苜蓿等优

质饲草料生产。合理确定内陆水域养殖规模，压减近

海、湖库过密网箱养殖，推进海洋牧场建设，规范有

序发展远洋渔业。降低江河湖泊和近海渔业捕捞强

度，全面实施长江水生生物保护区禁捕。实施农产品

质量安全保障工程，健全监管体系、监测体系、追溯

体系。加大非洲猪瘟等动物疫情监测防控力度，严格

落实防控举措，确保产业安全。

（四）加快突破农业关键核心技术。强化创新驱

动发展，实施农业关键核心技术攻关行动，培育一批

农业战略科技创新力量，推动生物种业、重型农机、

智慧农业、绿色投入品等领域自主创新。建设农业领

域国家重点实验室等科技创新平台基地，打造产学研

深度融合平台，加强国家现代农业产业技术体系、科

技创新联盟、产业创新中心、高新技术产业示范区、

科技园区等建设。强化企业技术创新主体地位，培育

农业科技创新型企业，支持符合条件的企业牵头实施

技术创新项目。继续组织实施水稻、小麦、玉米、大

豆和畜禽良种联合攻关，加快选育和推广优质草种。

支持薄弱环节适用农机研发，促进农机装备产业转型

升级，加快推进农业机械化。加强农业领域知识产权

创造与应用。加快先进实用技术集成创新与推广应

用。建立健全农业科研成果产权制度，赋予科研人员

科技成果所有权，完善人才评价和流动保障机制，落

实兼职兼薪、成果权益分配政策。

（五）实施重要农产品保障战略。加强顶层设计

和系统规划，立足国内保障粮食等重要农产品供给，

统筹用好国际国内两个市场、两种资源，科学确定国

内重要农产品保障水平，健全保障体系，提高国内安

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2019

年总第四期

政策法规

全保障能力。将稻谷、小麦作为必保品种，稳定玉米

生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。加快推进

粮食安全保障立法进程。在提质增效基础上，巩固棉

花、油料、糖料、天然橡胶生产能力。加快推进并支

持农业走出去，加强“一带一路”农业国际合作，主

动扩大国内紧缺农产品进口，拓展多元化进口渠道，

培育一批跨国农业企业集团，提高农业对外合作水

平。加大农产品反走私综合治理力度。

三、扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境

和公共服务短板

（一）抓好农村人居环境整治三年行动。深入

学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，全

面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提

升为重点的农村人居环境整治，确保到2020年实现

农村人居环境阶段性明显改善，村庄环境基本干净整

洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。鼓励各地立

足实际、因地制宜，合理选择简便易行、长期管用的

整治模式，集中攻克技术难题。建立地方为主、中央

补助的政府投入机制。中央财政对农村厕所革命整村

推进等给予补助，对农村人居环境整治先进县给予奖

励。中央预算内投资安排专门资金支持农村人居环境

整治。允许县级按规定统筹整合相关资金，集中用于

农村人居环境整治。鼓励社会力量积极参与，将农村

人居环境整治与发展乡村休闲旅游等有机结合。广泛

开展村庄清洁行动。开展美丽宜居村庄和最美庭院创

建活动。农村人居环境整治工作要同农村经济发展水

平相适应、同当地文化和风土人情相协调，注重实

效，防止做表面文章。

（二）实施村庄基础设施建设工程。推进农村饮

水安全巩固提升工程，加强农村饮用水水源地保护，

加快解决农村“吃水难”和饮水不安全问题。全面推

进“四好农村路”建设，加大“路长制”和示范县实

施力度，实现具备条件的建制村全部通硬化路，有条

件的地区向自然村延伸。加强村内道路建设。全面实

施乡村电气化提升工程，加快完成新一轮农村电网改

造。完善县乡村物流基础设施网络，支持产地建设农

产品贮藏保鲜、分级包装等设施，鼓励企业在县乡和

具备条件的村建立物流配送网点。加快推进宽带网络

向村庄延伸，推进提速降费。继续推进农村危房改

造。健全村庄基础设施建管长效机制，明确各方管护

责任，鼓励地方将管护费用纳入财政预算。

（三）提升农村公共服务水平。全面提升农村

教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共

服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化。推动

城乡义务教育一体化发展，深入实施农村义务教育学

生营养改善计划。实施高中阶段教育普及攻坚计划，

加强农村儿童健康改善和早期教育、学前教育。加快

标准化村卫生室建设，实施全科医生特岗计划。建立

健全统一的城乡居民基本医疗保险制度，同步整合城

乡居民大病保险。完善城乡居民基本养老保险待遇确

定和基础养老金正常调整机制。统筹城乡社会救助体

系，完善最低生活保障制度、优抚安置制度。加快推

进农村基层综合性文化服务中心建设。完善农村留守

儿童和妇女、老年人关爱服务体系，支持多层次农村

养老事业发展，加强和改善农村残疾人服务。推动建

立城乡统筹的基本公共服务经费投入机制，完善农村

基本公共服务标准。

（四）加强农村污染治理和生态环境保护。统

筹推进山水林田湖草系统治理，推动农业农村绿色发

展。加大农业面源污染治理力度，开展农业节肥节药

行动，实现化肥农药使用量负增长。发展生态循环农

业，推进畜禽粪污、秸秆、农膜等农业废弃物资源化

利用，实现畜牧养殖大县粪污资源化利用整县治理全

覆盖，下大力气治理白色污染。扩大轮作休耕制度试

点。创建农业绿色发展先行区。实施乡村绿化美化行

动，建设一批森林乡村，保护古树名木，开展湿地生

态效益补偿和退耕还湿。全面保护天然林。加强“三

北”地区退化防护林修复。扩大退耕还林还草，稳步

实施退牧还草。实施新一轮草原生态保护补助奖励政

策。落实河长制、湖长制，推进农村水环境治理，严

格乡村河湖水域岸线等水生态空间管理。

（五）强化乡村规划引领。把加强规划管理作为

乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖。以县

为单位抓紧编制或修编村庄布局规划，县级党委和政

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政策法规

府要统筹推进乡村规划工作。按照先规划后建设的原

则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人

居环境整治、生态保护和历史文化传承，注重保持乡

土风貌，编制多规合一的实用性村庄规划。加强农村

建房许可管理。

四、发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道

（一）加快发展乡村特色产业。因地制宜发展多

样性特色农业，倡导“一村一品”、“一县一业”。

积极发展果菜茶、食用菌、杂粮杂豆、薯类、中药

材、特色养殖、林特花卉苗木等产业。支持建设一批

特色农产品优势区。创新发展具有民族和地域特色的

乡村手工业，大力挖掘农村能工巧匠，培育一批家庭

工场、手工作坊、乡村车间。健全特色农产品质量标

准体系，强化农产品地理标志和商标保护，创响一批

“土字号”、“乡字号”特色产品品牌。

（二）大力发展现代农产品加工业。以“粮头食

尾”、“农头工尾”为抓手，支持主产区依托县域形

成农产品加工产业集群，尽可能把产业链留在县域，

改变农村卖原料、城市搞加工的格局。支持发展适合

家庭农场和农民合作社经营的农产品初加工，支持县

域发展农产品精深加工，建成一批农产品专业村镇和

加工强县。统筹农产品产地、集散地、销地批发市场

建设，加强农产品物流骨干网络和冷链物流体系建

设。培育农业产业化龙头企业和联合体，推进现代农

业产业园、农村产业融合发展示范园、农业产业强镇

建设。健全农村一二三产业融合发展利益联结机制，

让农民更多分享产业增值收益。

（三）发展乡村新型服务业。支持供销、邮政、

农业服务公司、农民合作社等开展农技推广、土地托

管、代耕代种、统防统治、烘干收储等农业生产性服

务。充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应

城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健

康养生、养老服务等产业。加强乡村旅游基础设施建

设，改善卫生、交通、信息、邮政等公共服务设施。

（四）实施数字乡村战略。深入推进“互联网

+农业”，扩大农业物联网示范应用。推进重要农产

品全产业链大数据建设，加强国家数字农业农村系统

建设。继续开展电子商务进农村综合示范，实施“互

联网+”农产品出村进城工程。全面推进信息进村入

户，依托“互联网+”推动公共服务向农村延伸。

（五）促进农村劳动力转移就业。落实更加积

极的就业政策，加强就业服务和职业技能培训，促进

农村劳动力多渠道转移就业和增收。发展壮大县域经

济，引导产业有序梯度转移，支持适宜产业向小城镇

集聚发展，扶持发展吸纳就业能力强的乡村企业，支

持企业在乡村兴办生产车间、就业基地，增加农民就

地就近就业岗位。稳定农民工就业，保障工资及时足

额发放。加快农业转移人口市民化，推进城镇基本公

共服务常住人口全覆盖。

（六）支持乡村创新创业。鼓励外出农民工、高

校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创

业，支持建立多种形式的创业支撑服务平台，完善乡

村创新创业支持服务体系。落实好减税降费政策，鼓

励地方设立乡村就业创业引导基金，加快解决用地、

信贷等困难。加强创新创业孵化平台建设，支持创建

一批返乡创业园，支持发展小微企业。

五、全面深化农村改革，激发乡村发展活力

（一）巩固和完善农村基本经营制度。坚持家庭

经营基础性地位，赋予双层经营体制新的内涵。突出

抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，

启动家庭农场培育计划，开展农民合作社规范提升行

动，深入推进示范合作社建设，建立健全支持家庭农

场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。落实扶

持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善“农

户+合作社”、“农户+公司”利益联结机制。加快

培育各类社会化服务组织，为一家一户提供全程社会

化服务。加快出台完善草原承包经营制度的意见。加

快推进农业水价综合改革，健全节水激励机制。继续

深化供销合作社综合改革，制定供销合作社条例。深

化集体林权制度和国有林区林场改革。大力推进农垦

垦区集团化、农场企业化改革。

（二）深化农村土地制度改革。保持农村土地承

包关系稳定并长久不变，研究出台配套政策，指导各

地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保

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2019

年总第四期

政策法规

政策衔接平稳过渡。完善落实集体所有权、稳定农户

承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。在

基本完成承包地确权登记颁证工作基础上，开展“回

头看”，做好收尾工作，妥善化解遗留问题，将土地

承包经营权证书发放至农户手中。健全土地流转规范

管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许承

包土地的经营权担保融资。总结好农村土地制度三项

改革试点经验，巩固改革成果。坚持农村土地集体所

有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持

保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为

农民进城落户条件，进一步深化农村土地制度改革。

在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开

农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入

市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。加快推

进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基

本完成。稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试

点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农

村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条

例。开展闲置宅基地复垦试点。允许在县域内开展全

域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用

地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业。

严格农业设施用地管理，满足合理需求。巩固“大棚

房”问题整治成果。按照“取之于农，主要用之于

农”的要求，调整完善土地出让收入使用范围，提高

农业农村投入比例，重点用于农村人居环境整治、村

庄基础设施建设和高标准农田建设。扎实开展新增耕

地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂

使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡

村振兴。加快修订土地管理法、物权法等法律法规。

（三）深入推进农村集体产权制度改革。按期完

成全国农村集体资产清产核资，加快农村集体资产监

督管理平台建设，建立健全集体资产各项管理制度。

指导农村集体经济组织在民主协商的基础上，做好成

员身份确认，注重保护外嫁女等特殊人群的合法权

利，加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，

继续扩大试点范围。总结推广资源变资产、资金变股

金、农民变股东经验。完善农村集体产权权能，积极

探索集体资产股权质押贷款办法。研究制定农村集体

经济组织法。健全农村产权流转交易市场，推动农村

各类产权流转交易公开规范运行。研究完善适合农村

集体经济组织特点的税收优惠政策。

（四）完善农业支持保护制度。按照增加总量、

优化存量、提高效能的原则，强化高质量绿色发展导

向，加快构建新型农业补贴政策体系。按照适应世贸

组织规则、保护农民利益、支持农业发展的原则，抓

紧研究制定完善农业支持保护政策的意见。调整改进

“黄箱”政策，扩大“绿箱”政策使用范围。按照更

好发挥市场机制作用取向，完善稻谷和小麦最低收购

价政策。完善玉米和大豆生产者补贴政策。健全农业

信贷担保费率补助和以奖代补机制，研究制定担保机

构业务考核的具体办法，加快做大担保规模。按照扩

面增品提标的要求，完善农业保险政策。推进稻谷、

小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。扩大农业

大灾保险试点和“保险+期货”试点。探索对地方优

势特色农产品保险实施以奖代补试点。打通金融服务

“三农”各个环节，建立县域银行业金融机构服务

“三农”的激励约束机制，实现普惠性涉农贷款增速

总体高于各项贷款平均增速。推动农村商业银行、农

村合作银行、农村信用社逐步回归本源，为本地“三

农”服务。研究制定商业银行“三农”事业部绩效考

核和激励的具体办法。用好差别化准备金率和差异化

监管等政策，切实降低“三农”信贷担保服务门槛，

鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长

期信贷支持力度。支持重点领域特色农产品期货期权

品种上市。

六、完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定

（一）增强乡村治理能力。建立健全党组织领导

的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，

发挥群众参与治理主体作用。开展乡村治理体系建设

试点和乡村治理示范村镇创建。加强自治组织规范化

制度化建设，健全村级议事协商制度，推进村级事务

公开，加强村级权力有效监督。指导农村普遍制定或

修订村规民约。推进农村基层依法治理，建立健全公

共法律服务体系。加强农业综合执法。

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政策法规

（二）加强农村精神文明建设。引导农民践行

社会主义核心价值观，巩固党在农村的思想阵地。加

强宣传教育，做好农民群众的思想工作，宣传党的路

线方针和强农惠农富农政策，引导农民听党话、感党

恩、跟党走。开展新时代文明实践中心建设试点，抓

好县级融媒体中心建设。深化拓展群众性精神文明创

建活动，推出一批农村精神文明建设示范县、文明村

镇、最美家庭，挖掘和树立道德榜样典型，发挥示范

引领作用。支持建设文化礼堂、文化广场等设施，培

育特色文化村镇、村寨。持续推进农村移风易俗工

作，引导和鼓励农村基层群众性自治组织采取约束性

强的措施，对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无

所养等不良社会风气进行治理。

（三）持续推进平安乡村建设。深入推进扫黑除

恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力，杜绝“村霸”

等黑恶势力对基层政权的侵蚀。严厉打击敌对势力、

邪教组织、非法宗教活动向农村地区的渗透。推进纪

检监察工作向基层延伸，坚决查处发生在农民身边的

不正之风和腐败问题。健全落实社会治安综合治理领

导责任制。深化拓展网格化服务管理，整合配优基层

一线平安建设力量，把更多资源、服务、管理放到农

村社区。加强乡村交通、消防、公共卫生、食品药品

安全、地质灾害等公共安全事件易发领域隐患排查和

专项治理。加快建设信息化、智能化农村社会治安防

控体系，继续推进农村“雪亮工程”建设。坚持发展

新时代“枫桥经验”，完善农村矛盾纠纷排查调处化

解机制，提高服务群众、维护稳定的能力和水平。

七、发挥农村党支部战斗堡垒作用，全面加强农

村基层组织建设

（一）强化农村基层党组织领导作用。抓实建

强农村基层党组织，以提升组织力为重点，突出政治

功能，持续加强农村基层党组织体系建设。增加先进

支部、提升中间支部、整顿后进支部，以县为单位对

软弱涣散村党组织“一村一策”逐个整顿。对村“两

委”换届进行一次“回头看”，坚决把受过刑事处

罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的村“两委”班

子成员清理出去。实施村党组织带头人整体优化提升

行动，配齐配强班子。全面落实村党组织书记县级党

委备案管理制度。建立第一书记派驻长效工作机制，

全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济空壳村派出第

一书记，并向乡村振兴任务重的村拓展。加大从高校

毕业生、农民工、退伍军人、机关事业单位优秀党员

中培养选拔村党组织书记力度。健全从优秀村党组织

书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇公务员、招聘乡

镇事业编制人员的常态化机制。落实村党组织5年任

期规定，推动全国村“两委”换届与县乡换届同步进

行。优化农村党员队伍结构，加大从青年农民、农村

外出务工人员中发展党员力度。健全县级党委抓乡促

村责任制，县乡党委要定期排查并及时解决基层组织

建设突出问题。加强和改善村党组织对村级各类组织

的领导，健全以党组织为领导的村级组织体系。全面

推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推

行村“两委”班子成员交叉任职，提高村委会成员和

村民代表中党员的比例。加强党支部对村级集体经济

组织的领导。全面落实“四议两公开”，健全村级重

要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制。

（二）发挥村级各类组织作用。理清村级各类

组织功能定位，实现各类基层组织按需设置、按职履

责、有人办事、有章理事。村民委员会要履行好基层

群众性自治组织功能，增强村民自我管理、自我教

育、自我服务能力。全面建立健全村务监督委员会，

发挥在村务决策和公开、财产管理、工程项目建设、

惠农政策措施落实等事项上的监督作用。强化集体经

济组织服务功能，发挥在管理集体资产、合理开发集

体资源、服务集体成员等方面的作用。发挥农村社会

组织在服务农民、树立新风等方面的积极作用。

（三）强化村级组织服务功能。按照有利于村级

组织建设、有利于服务群众的原则，将适合村级组织

代办或承接的工作事项交由村级组织，并保障必要工

作条件。规范村级组织协助政府工作事项，防止随意

增加村级组织工作负担。统筹乡镇站所改革，强化乡

镇为农服务体系建设，确保乡镇有队伍、有资源为农

服务。

（四）完善村级组织运转经费保障机制。健全以

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2019

年总第四期

政策法规

财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度，

全面落实村干部报酬待遇和村级组织办公经费，建立

正常增长机制，保障村级公共服务运行维护等其他必

要支出。把发展壮大村级集体经济作为发挥农村基层

党组织领导作用的重要举措，加大政策扶持和统筹推

进力度，因地制宜发展壮大村级集体经济，增强村级

组织自我保障和服务农民能力。

八、加强党对“三农”工作的领导，落实农业农

村优先发展总方针

（一）强化五级书记抓乡村振兴的制度保障。实

行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作机

制，制定落实五级书记抓乡村振兴责任的实施细则，

严格督查考核。加强乡村振兴统计监测工作。2019

年各省（自治区、直辖市）党委要结合本地实际，出

台市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的

实绩考核意见，并加强考核结果应用。各地区各部门

要抓紧梳理全面建成小康社会必须完成的硬任务，强

化工作举措，确保2020年圆满完成各项任务。

（二）牢固树立农业农村优先发展政策导向。

各级党委和政府必须把落实“四个优先”的要求作为

做好“三农”工作的头等大事，扛在肩上、抓在手

上，同政绩考核联系到一起，层层落实责任。优先考

虑“三农”干部配备，把优秀干部充实到“三农”战

线，把精锐力量充实到基层一线，注重选拔熟悉“三

农”工作的干部充实地方各级党政班子。优先满足

“三农”发展要素配置，坚决破除妨碍城乡要素自由

流动、平等交换的体制机制壁垒，改变农村要素单向

流出格局，推动资源要素向农村流动。优先保障“三

农”资金投入，坚持把农业农村作为财政优先保障领

域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向“三

农”倾斜，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。地

方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环

境整治、村庄基础设施建设等重点领域。优先安排农

村公共服务，推进城乡基本公共服务标准统一、制度

并轨，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。完

善落实农业农村优先发展的顶层设计，抓紧研究出台

指导意见和具体实施办法。

（三）培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”

工作队伍。建立“三农”工作干部队伍培养、配备、

管理、使用机制，落实关爱激励政策。引导教育“三

农”干部大兴调查研究之风，倡导求真务实精神，密

切与群众联系，加深对农民感情。坚决纠正脱贫攻坚

和乡村振兴工作中的形式主义、官僚主义，清理规范

各类检查评比、考核督导事项，切实解决基层疲于迎

评迎检问题，让基层干部把精力集中到为群众办实事

办好事上来。把乡村人才纳入各级人才培养计划予以

重点支持。建立县域人才统筹使用制度和乡村人才定

向委托培养制度，探索通过岗编适度分离、在岗学历

教育、创新职称评定等多种方式，引导各类人才投身

乡村振兴。对作出突出贡献的各类人才给予表彰和奖

励。实施新型职业农民培育工程。大力发展面向乡村

需求的职业教育，加强高等学校涉农专业建设。抓紧

出台培养懂农业、爱农村、爱农民“三农”工作队伍

的政策意见。

（四）发挥好农民主体作用。加强制度建设、政

策激励、教育引导，把发动群众、组织群众、服务群

众贯穿乡村振兴全过程，充分尊重农民意愿，弘扬自

力更生、艰苦奋斗精神，激发和调动农民群众积极性

主动性。发挥政府投资的带动作用，通过民办公助、

筹资筹劳、以奖代补、以工代赈等形式，引导和支持

村集体和农民自主组织实施或参与直接受益的村庄基

础设施建设和农村人居环境整治。加强筹资筹劳使用

监管，防止增加农民负担。出台村庄建设项目简易审

批办法，规范和缩小招投标适用范围，让农民更多参

与并从中获益。

当前，做好“三农”工作意义重大、任务艰巨、

要求迫切，除上述8个方面工作之外，党中央、国务

院部署的其他各项工作必须久久为功、狠抓落实、务

求实效。

让我们紧密团结在以习近平同志为核心的党中央

周围，全面贯彻落实习近平总书记关于做好“三农”

工作的重要论述，锐意进取、攻坚克难、扎实工作，

为决胜全面建成小康社会、推进乡村全面振兴作出新

的贡献。

18

政策法规

自然资源部

《关于加强村庄规划促进乡村振兴

的通知》及解读

自然资办发〔2019〕35号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产

建设兵团自然资源主管部门：

为促进乡村振兴战略深入实施，根据《中共中央

国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干

意见》和《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先

发展做好“三农”工作的若干意见》等文件精神，现

就做好村庄规划工作通知如下：

一、总体要求

（一）规划定位。村庄规划是法定规划，是国土

空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空

间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村

建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。要

整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实

现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制“多规

合一”的实用性村庄规划。村庄规划范围为村域全部

国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制。

（二）工作原则。坚持先规划后建设，通盘考虑

土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、

生态保护和历史文化传承。坚持农民主体地位，尊

重村民意愿，反映村民诉求。坚持节约优先、保护优

先，实现绿色发展和高质量发展。坚持因地制宜、突

出地域特色，防止乡村建设“千村一面”。坚持有序

推进、务实规划，防止一哄而上，片面追求村庄规划

快速全覆盖。

（三）工作目标。力争到2020年底，结合国土

空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作，有

条件、有需求的村庄应编尽编。暂时没有条件编制村

庄规划的，应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国

土空间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土

空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可的依据。

对已经编制的原村庄规划、村土地利用规划，经评估

符合要求的，可不再另行编制；需补充完善的，完善

后再行报批。

二、主要任务

（四）统筹村庄发展目标。落实上位规划要求，

充分考虑人口资源环境条件和经济社会发展、人居环

境整治等要求，研究制定村庄发展、国土空间开发保

护、人居环境整治目标，明确各项约束性指标。

（五）统筹生态保护修复。落实生态保护红线划

定成果，明确森林、河湖、草原等生态空间，尽可能

多的保留乡村原有的地貌、自然形态等，系统保护好

乡村自然风光和田园景观。加强生态环境系统修复和

整治，慎砍树、禁挖山、不填湖，优化乡村水系、林

网、绿道等生态空间格局。

（六）统筹耕地和永久基本农田保护。落实永

久基本农田和永久基本农田储备区划定成果，落实补

充耕地任务，守好耕地红线。统筹安排农、林、牧、

副、渔等农业发展空间，推动循环农业、生态农业发

展。完善农田水利配套设施布局，保障设施农业和农

业产业园发展合理空间，促进农业转型升级。

（七）统筹历史文化传承与保护。深入挖掘乡村

历史文化资源，划定乡村历史文化保护线，提出历史

文化景观整体保护措施，保护好历史遗存的真实性。

防止大拆大建，做到应保尽保。加强各类建设的风貌

19

2019

年总第四期

政策法规

规划和引导，保护好村庄的特色风貌。

（八）统筹基础设施和基本公共服务设施布局。

在县域、乡镇域范围内统筹考虑村庄发展布局以及基

础设施和公共服务设施用地布局，规划建立全域覆

盖、普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务设施

网络。以安全、经济、方便群众使用为原则，因地制

宜提出村域基础设施和公共服务设施的选址、规模、

标准等要求。

（九）统筹产业发展空间。统筹城乡产业发展，

优化城乡产业用地布局，引导工业向城镇产业空间集

聚，合理保障农村新产业新业态发展用地，明确产业

用地用途、强度等要求。除少量必需的农产品生产加

工外，一般不在农村地区安排新增工业用地。

（十）统筹农村住房布局。按照上位规划确定

的农村居民点布局和建设用地管控要求，合理确定宅

基地规模，划定宅基地建设范围，严格落实“一户一

宅”。充分考虑当地建筑文化特色和居民生活习惯，

因地制宜提出住宅的规划设计要求。

（十一）统筹村庄安全和防灾减灾。分析村域内

地质灾害、洪涝等隐患，划定灾害影响范围和安全防

护范围，提出综合防灾减灾的目标以及预防和应对各

类灾害危害的措施。

（十二）明确规划近期实施项目。研究提出近

期急需推进的生态修复整治、农田整理、补充耕地、

产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境

整治、历史文化保护等项目，明确资金规模及筹措方

式、建设主体和方式等。

三、政策支持

（十三）优化调整用地布局。允许在不改变县级

国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各

类用地布局。涉及永久基本农田和生态保护红线调整

的，严格按国家有关规定执行，调整结果依法落实到

村庄规划中。

（十四）探索规划“留白”机制。各地可在乡镇

国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用

地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分

散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请

使用。对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不

明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指

标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。机

动指标使用不得占用永久基本农田和生态保护红线。

四、编制要求

（十五）强化村民主体和村党组织、村民委员会

主导。乡镇政府应引导村党组织和村民委员会认真研

究审议村庄规划并动员、组织村民以主人翁的态度，

在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节积极参

与村庄规划编制，协商确定规划内容。村庄规划在报

送审批前应在村内公示30日，报送审批时应附村民委

员会审议意见和村民会议或村民代表会议讨论通过的

决议。村民委员会要将规划主要内容纳入村规民约。

（十六）开门编规划。综合应用各有关单位、

行业已有工作基础，鼓励引导大专院校和规划设计机

构下乡提供志愿服务、规划师下乡蹲点，建立驻村、

驻镇规划师制度。激励引导熟悉当地情况的乡贤、能

人积极参与村庄规划编制。支持投资乡村建设的企业

积极参与村庄规划工作，探索规划、建设、运营一体

化。

（十七）因地制宜，分类编制。根据村庄定位和

国土空间开发保护的实际需要，编制能用、管用、好

用的实用性村庄规划。要抓住主要问题，聚焦重点，

内容深度详略得当，不贪大求全。对于重点发展或需

要进行较多开发建设、修复整治的村庄，编制实用的

综合性规划。对于不进行开发建设或只进行简单的人

居环境整治的村庄，可只规定国土空间用途管制规

则、建设管控和人居环境整治要求作为村庄规划。对

于综合性的村庄规划，可以分步编制，分步报批，先

编制近期急需的人居环境整治等内容，后期逐步补充

完善。对于紧邻城镇开发边界的村庄，可与城镇开发

边界内的城镇建设用地统一编制详细规划。各地可结

合实际，合理划分村庄类型，探索符合地方实际的规

划方法。

（十八）简明成果表达。规划成果要吸引人、看

得懂、记得住，能落地、好监督，鼓励采用“前图后

则”(即规划图表+管制规则)的成果表达形式。规划

20

政策法规

批准之日起20个工作日内，规划成果应通过“上墙、

上网”等多种方式公开， 30个工作日内，规划成果

逐级汇交至省级自然资源主管部门，叠加到国土空间

规划“一张图”上。

五、组织实施

（十九）加强组织领导。村庄规划由乡镇政府组

织编制，报上一级政府审批。地方各级党委政府要强

化对村庄规划工作的领导，建立政府领导、自然资源

主管部门牵头、多部门协同、村民参与、专业力量支

撑的工作机制，充分保障规划工作经费。自然资源部

门要做好技术指导、业务培训、基础数据和资料提供

等工作，推动测绘“一村一图”“一乡一图”，构建

“多规合一”的村庄规划数字化管理系统。

（二十）严格用途管制。村庄规划一经批准，

必须严格执行。乡村建设等各类空间开发建设活动，

必须按照法定村庄规划实施乡村建设规划许可管理。

确需占用农用地的，应统筹农用地转用审批和规划许

可，减少申请环节，优化办理流程。确需修改规划

的，严格按程序报原规划审批机关批准。

（二十一）加强监督检查。市、县自然资源主管

部门要加强评估和监督检查，及时研究规划实施中的

新情况，做好规划的动态完善。国家自然资源督察机

构要加强对村庄规划编制和实施的督察，及时制止和

纠正违反本意见的行为。鼓励各地探索研究村民自治

监督机制，实施村民对规划编制、审批、实施全过程

监督。

各省（区、市）可按照本意见要求，制定符合

地方实际的技术标准、规范和管理要求，及时总结经

验，适时开展典型案例宣传和经验交流，共同做好新

时代的村庄规划编制和实施管理工作。

21

2019

年总第四期

政策法规

“实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋

划，科学推进。”为落实乡村振兴战略要求，贯彻

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意

见》《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作

的若干意见》精神，推动实施《中央农办 农业农村

部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进

村庄规划工作的意见》，近日，自然资源部办公厅印

发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，指导

各地做好“多规合一”的实用性村庄规划工作。

乡村振兴需要怎样的村庄规划？新时代乡村蓝图

如何绘制？如何实施？自然资源部国土空间规划局相

关负责人对此进行了解读。

明确规划编制主要任务和目标

乡村振兴，规划先行。在自然资源部国土空间规

划局相关负责人看来，村庄规划是整合村土地利用规

划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、

城乡规划等有机融合的“多规合一”的法定规划，是

国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国

土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发

乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依

据。乡村振兴战略的长远性和全局性决定了必须要坚

持先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发

展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文

化传承，编制“多规合一”的实用性村庄规划。

村庄规划编制的任务和内容有哪些？该负责人从

两个方面进行了解答。

一方面要优化国土空间布局，落实生态保护红线

和永久基本农田，划好历史文化保护线，明确生态、

农业、农村住房、产业、基础设施和公共服务设施等

各类用地布局；另一方面则是提出各类开发建设、修

复整治等的管控和引导要求。

具体来说包括8个统筹和1个明确。8个统筹包

括：统筹村庄发展目标，研究制定村庄发展和国土空

间开发保护目标，落实各项控制性指标；统筹生态保

护修复，落实生态保护红线，明确生态空间，提出生

解读《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》

态整治和修复安排；统筹耕地和永久基本农田保护，

落实永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果，

统筹安排好农、林、牧、副、渔等农业发展空间和农

田水利配套设施布局；统筹历史文化传承与保护，划

定乡村历史文化保护线，提出历史文化景观整体保护

措施，加强各类建设的风貌规划和引导；统筹基础设

施和基本公共服务设施布局，在县域、乡镇域范围内

统筹考虑村庄发展布局以及基础设施和公共服务设施

用地布局，因地制宜提出村域基础设施和公共服务设

施的选址、规模、标准等要求；统筹产业发展空间，

合理安排农村产业用地布局，明确产业用地的用途、

强度等要求，保障新产业新业态发展用地；统筹农村

住房布局，合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范

围，因地制宜提出住宅的规划设计要求；统筹村庄安

全和防灾减灾，划定灾害影响范围和安全防护范围，

提出综合防灾减灾的目标以及预防和应对各类灾害危

害的措施。1个明确是指明确近期急需推进的生态修

复整治、农田整理、补充耕地、产业发展、基础设施

和公共服务设施建设、人居环境整治、历史文化保护

等项目，明确资金规模和筹措方式、建设主体和方式

等。

村庄规划编制的目标是什么？“力争到2020年

底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄

布局工作，有条件、有需求的村庄应编尽编。”该负

责人特别强调，村庄规划不要求全覆盖，各地应结合

实际，根据开发建设和保护需求，综合考虑人力财力

支撑，实事求是确定哪些村需要编，哪些村不需要

编。可以一个村编一个规划，也可以几个村编一个规

划。要有序推进、务实规划，不一哄而上，片面追求

村庄规划快速全覆盖。对于暂时没有条件编制村庄规

划的，应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空

间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土空间

用途管制、核发乡村建设规划许可的依据。

准确把握规划编制要求

近年来，村庄规划、村土地利用规划有效促进

了乡村蓬勃发展，但一些地方对农村特点、空间布局

22

政策法规

等把握不准，缺乏科学规划，走过一些弯路。“一些

地方仍存在无规划、乱规划、被规划的现象，照搬城

市规划理念和方法、脱离农村发展实际，造成村庄布

局散乱、用地粗放低效、公共设施不足、地域特色缺

乏、景观风貌退化等问题。”该负责人坦言。

那么，新时代的村庄规划该如何编制？该负责人

表示，要把握好以下几点要求：

一是要强化村民主体和村党组织、村民委员会

主导。“村两委”要高度重视村庄规划编制工作，及

时掌握工作开展情况，认真研究审议规划方案，提出

意见建议。同时要动员、组织和引导村民以主人翁的

态度，在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节

积极参与村庄规划编制，协商确定规划内容。不能

“政府干、群众看”，这样编出来的规划肯定不管

用、不适用、不好用。村庄规划在报送审批前要在村

内公示30日，报送审批时应附村民委员会审议意见和

村民会议或村民代表会议讨论通过的决议。批准后，

村民委员会要将规划主要内容纳入村规民约。

二是要开门编规划，充分调动社会力量，汇集众

人智慧。要综合应用各有关单位、行业已有工作基础

开展规划编制。要鼓励引导大专院校和规划设计机构

下乡提供志愿服务、规划师下乡蹲点，建立驻村、驻

镇规划师制度。要激励引导熟悉当地情况的乡贤、能

人积极参与村庄规划编制。要支持投资乡村建设的企

业积极参与村庄规划工作，探索规划、建设、运营一

体化。

三是要因地制宜，分类编制。根据村庄定位和国

土空间开发保护的实际需要，编制适用、管用、好用

的实用性村庄规划。要抓住主要问题，聚焦重点，内

容深度详略得当，不贪大求全。不是所有的村庄规划

都要包括上述的任务和内容，对于重点发展或需要进

行较多开发建设、修复整治的村庄，编制实用的综合

性规划。对于不进行开发建设或只进行简单的人居环

境整治的村庄，可只规定国土空间用途管制规则、建

设管控和人居环境整治要求作为村庄规划。对于综合

性的村庄规划，可以分步编制，分步报批，先编制近

期急需的人居环境整治等内容，后期逐步补充完善。

对于紧邻城镇开发边界的村庄，可与城镇开发边界内

的城镇建设用地统一编制详细规划。各地可结合实

际，合理划分村庄类型，探索符合地方实际的规划方

法。

四是简明规划成果。规划成果要吸引人、看得

懂、记得住，能落地、好监督。和城市规划成果不

同，村庄规划的成果应该是越简单越好，关键是要让

村民能接受，能看懂。鼓励采用“前图后则”（即规

划图表＋管制规则）的成果表达形式。

加强组织领导，严格规划实施监督

编制实施好村庄规划，离不开党委政府的组织

和领导。该负责人表示，地方各级党委政府要强化对

村庄规划工作的领导，建立政府领导、自然资源主管

部门牵头、多部门协同、村民参与、专业力量支撑的

工作机制，充分保障规划工作经费。乡镇政府要组织

好村庄规划的编制，县级人民政府要做好审核、把关

和批准工作。自然资源部门要做好技术指导、业务培

训、基础数据和资料提供等工作。

规划的生命力在于实施。对此，该负责人强调，

要严格规划实施和监督，村庄规划一经批准，必须严

格执行，乡村建设等各类空间开发利用活动，必须按

照法定村庄规划实施乡村建设规划许可管理，确需修

改规划的，要严格按程序报原规划审批机关批准。

市、县自然资源主管部门要加强评估和监督检查，及

时研究规划实施中的新情况，做好规划的动态完善。

国家自然资源督察机构要加强对村庄规划编制和实施

的督察，及时制止和纠正违反本意见的行为。鼓励各

地探索研究村民自治监督机制，实施村民对规划编

制、审批、实施全过程监督。

23

2019

年总第四期

政策法规

各地级以上市人民政府，省直有关部门：

为贯彻落实党中央、国务院关于乡村振兴战略的

重大决策部署，以及省委省政府的实施意见，坚持农

业农村优先发展，推进农业农村现代化，提升农村新

产业新业态发展水平，统筹建设城乡统一用地市场，

促进农村集体建设用地节约集约利用，根据中央有关

政策文件要求，结合我省农村土地管理工作实际，经

省人民政府同意，制定以下政策措施：

一、加快编制村土地利用规划。根据村土地利

用规划统筹安排农村各项土地利用活动，促进土地规

范、有序和可持续利用。优先推进省定贫困村土地利

用规划编制工作。在不占用永久基本农田、不突破建

设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下，

统筹农业农村各项土地利用活动，优化用地布局，细

化用途管制规则，加大土地利用综合整治力度，引导

农田集中连片、建设用地集约紧凑。在农村土地制度

改革试点、省定贫困村创建社会主义新农村示范村、

新型农村社区建设、开展土地整治和特色景观旅游名

镇名村保护的地区，以及农业企业发展较快、用地集

约且需求大的地区，各地可适当统筹调整相应指标和

规划任务。合理划分村生态空间、农业空间和建设

广东省自然资源厅 广东省农业农村厅

关于印发贯彻落实省委省政府工作部署

实施乡村振兴战略若干用地政策措施

（试行）的通知

粤自然资规字〔2019〕1号

空间，建设空间内设置有条件建设区，通过设置“弹

性”空间合理引导村庄建设。根据村庄建设用地需

求，将土地利用规划预留的建设用地规模用于农村建

设项目用地，保障项目用地符合土地利用总体规划，

形成相对集中、集约高效的村庄建设布局。将落实村

土地利用规划纳入村规民约，严格规范农村新住房和

其他配套设施建设。

二、优先保障用地指标。省级每年安排一定比

例的新增建设用地计划指标，专项用于农村新产业新

业态发展、产业融合发展、农民住房建设。涉农市县

各级每年安排不少于10%的用地指标，保障乡村振兴

新增建设用地需求，优先保障农业产业园、科技园、

创业园、县域助农服务综合平台和镇村助农服务中心

建设用地安排，支持现代农业园区和助农服务体系建

设。

三、全面开展农村房地一体不动产确权登记。

围绕《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三

个五年规划纲要》提出的“到2020年全面完成宅基

地、农房、集体建设用地确权登记颁证”工作目标，

全面开展我省农村房地一体不动产登记工作。各地要

加快完成农村地籍调查工作，全面掌握农村范围内宅

24

政策法规

基地、集体建设用地和零星国有土地的利用类型、数

量、分布等状况，为宅基地、农房、集体建设用地确

权登记颁证提供基础性支撑。

四、妥善处置历史遗留用地问题。对于“一户多

宅”、超面积或者没有土地权属来源材料的宅基地和

集体建设用地，要在“遵照历史、照顾现实、依法依

规、公平合理”的原则基础上，按照《国土资源部关

于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有

关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）相关规

定予以妥善处理并办理不动产登记手续。未覆盖乡村

规划的地区，已依法取得宅基地使用权的地上房屋所

有权登记，由县级以上政府对未覆盖乡村规划的乡村

及时间界限作出统一认定。当事人申请房屋所有权登

记，符合认定范围的，可不提供房屋符合规划或者建

设的相关材料。对于因继承、交换、分家析产等造成

宅基地使用权和地上房屋权利人不一致的，可由村委

会出具证明或提供调解协商证明材料，明确房地统一

登记的权利主体，作为宅基地使用权及房屋所有权的

权属来源证明材料。

五、鼓励开展农村建设用地拆旧复垦。在做好历

史文化保留、保护等前提下，农村集体经济组织可根

据村庄规划和农户等土地使用权人提出的拆旧意愿，

拆旧复垦农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建

设用地。复垦腾退出来的建设用地指标优先保障所在

村建设需要后，节余部分以公开交易方式在省内流转

用于城镇建设。复垦指标通过广州耕地储备指标交易

中心设立的交易平台进行公开交易。省定贫困村及国

家扶贫改革试验区、原中央苏区、海陆丰革命老区、

原省扶贫开发重点县、少数民族自治县拆旧复垦形成

的复垦指标优先交易。珠三角重点区域出让商业、娱

乐和商品住宅等经营性用地（不含“三旧”改造用

地）应当与全省农村建设用地拆旧复垦形成的复垦指

标挂钩，没有复垦指标或复垦指标不足的，不得出让

商业、娱乐和商品住宅等经营性用地。复垦指标交易

价格不得低于省政府批准设立的复垦指标交易最低

保护价。复垦指标收益扣除成本后，净收益按5%、

5%、15%和75%的比例分配给县级财政、镇级财

政、土地所有权人和土地使用权人。

六、拓宽存量农村建设用地利用途径。在保障村

民合法居住权的前提下，允许经农村土地综合整治、

宅基地整理、村庄拆改等节约的农村集体建设用地采

取入股、联营等方式，与其他单位和个人共办农业企

业，建设农产品初加工、深加工、仓储和物流等设

施，发展住宿、餐饮、停车场等乡村休闲旅游项目，

以及非营利性养老产业和农村一、二、三产业融合项

目。探索农村集体经济组织以出租、合作、入股等方

式盘活利用空闲农房及宅基地，兼顾古村落旅游

开发与文化保护。严禁农村集体建设用地违法违

规开发房地产或建私人庄园会所。鼓励农村集体

经济组织充分利用“三旧”改造政策，依托市、

县（区）公共资源交易平台或“三资”平台等公

开平台，引入投资经营主体，推动农村配套设施

改善、物业改造和产业转型升级。

七、完善农村宅基地管理制度。坚持“一户

一宅”原则。村集体经济组织应在《广东省实施

〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六

条确定的宅基地面积标准范围内，根据村土地利

用规划确定的宅基地规模和布局，因地制宜确定

本集体宅基地和农民公寓使用面积标准、建设时

序和管理办法。在不损害农民利益、不改变用途

25

2019

年总第四期

政策法规

的前提下，简化农村宅基地审批程序，依规划将村内

原有建设用地用作宅基地的，探索由县级政府委托镇

政府审批，由村集体经济组织报请镇政府审批同意后

实施。宅基地经批准后应报县级农业农村主管部门备

案。

八、探索集体土地整备利用。有条件的地区，可

成立集体土地整备中心，通过托管方式，对规划为经

营性建设用地的农村集体存量土地进行整合和土地前

期整理开发，统一招商。

托管是指在不改变集体土地所有权的前提下，

为提高土地利用效益，村（居）集体经济组织或土地

使用权人作为委托方，将一定期限内的土地使用权委

托给集体土地整备中心，由集体土地整备中心代表委

托方对土地使用权进行处置、对土地开发行为进行监

督，并与委托方分享土地收益的行为。

经委托方自愿申请可将委托方的集体建设用地

使用权纳入农村集体建设用地整备范围。委托方应与

集体土地整备中心共同编制农村集体建设用地托管方

案，明确宗地基本信息、托管对象、托管期限、收益

分配等内容。

九、规范设施农用地管理。严格落实国家关于设

施农用地管理的有关规定，附属设施用地和配套设施

用地的面积和比例须控制在国家允许的标准范围内。

各地自然资源、农业农村主管部门要进一步完

善设施农用地信息备案制度，建立健全信息共

享制度。简化备案工作，以《广东省设施农用

地建设方案报告表》（详见附件）代替建设方

案和复垦方案。乡镇政府应在签订用地协议后

7个工作日内将用地协议和《广东省设施农用

地建设方案报告表》报送县级自然资源、农业

农村主管部门备案，县级自然资源、农业农村

主管部门应于15个工作日内核实、备案。15个

工作日内没有及时核实或核实未告知的，设施

农业实施主体可视为已同意备案。对于县级自

然资源、农业农村主管部门上报广东省自然资

源厅土地变更调查临时用地和设施农用地审查

系统的设施农用地备案信息，应同时具有两部

门的备案确认证明。各地要加强已备案设施农用地的

日常监督巡查，对未经批准改变设施农用地用途的，

应及时撤销备案，并依法作出违法用地处罚。

十、加大乡村旅游业用地支持力度。优化乡村

旅游用地政策，乡村旅游项目中除永久基本农田外的

未改变农用地和未利用地用途及功能、未固化地面、

未破坏耕作层的生态景观和栈道用地，按实际地类管

理。鼓励各地探索以“点状”供地模式支持休闲农业

和乡村旅游项目发展，推动全域旅游发展，提升旅游

发展质量和效益。休闲农业和乡村旅游项目中属农牧

渔业种植、养殖用地的，可不办理征收（收回）和农

转用手续，按现用途管理，由经营主体与土地权利人

依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。对于零

散休闲农业和乡村旅游建设项目，如农村厕所、旅游

驿站、景观平台、品鉴室、停车场等，允许各地按规

定办理预留城乡建设用地规模使用。为发展乡村旅游

业拓宽农村道路，拓宽后不超过8米的，在不占用基

本农田的前提下，按农用地管理。鼓励以长期租赁、

先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用

地。允许本地居民利用自有住宅或其他条件，以建设

改造民宿等方式依法从事乡村旅游经营。腾退的户外

厕所、闲置废弃畜禽舍、倒塌房屋、影响村内道路及

公共设施建设的院落等建筑物或构筑物用地，优先

26

政策法规

用于支持乡村旅游、休闲农

业、农业公园、田园综合体

等新产业新业态用地需求。

十一、做好利用集体建

设用地建设租赁住房试点工

作。鼓励试点地区镇村集体

经济组织通过联营、入股等

方式建设运营集体租赁住房

项目。项目建设要以存量用

地为主开发。试点地区镇村

集体经济组织要依据村土地

利用规划，充分利用盘活的

空闲宅基地和其他农村集体建设用地，建设开发租赁

住房，发展新型农村社区，扩大集体经济收入来源。

试点地区自然资源主管部门要研究土地使用的合同范

本，明确行政监管要求、权利义务和违约责任；要梳

理和优化用地管理环节，对宗地供应计划、签订用地

合同、批复用地许可、不动产登记、项目开竣工、改

扩建等环节实行全流程管理，与市场动态监测监管系

统有效对接，将项目用地纳入供后监管。

十二、支持农村各类业态用地需求。支持各地通

过土地流转推进规模经营，因地制宜开展土地综合整

治，归并地块，完善农田基础设施，发展现代农业。

对于采用传统生产方式，利用耕作层土壤的生产种植

大棚和水产养殖大棚，按耕地和养殖水面管理。在建

设用地总量不突破，不占用永久基本农田的前提下，

各地级以上市政府根据现代农业和农村产业融合等发

展需要，在编制和实施乡镇土地利用总体规划时，可

预留不超过5%规划建设用地规模，用于农村新产业

新业态发展或零星分散的单独选址农业设施、乡村旅

游设施等建设。乡村旅游所配套的停车场、旅游驿站

及民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养

老机构可依法使用农村集体建设用地。

十三、充分发挥乡村振兴工作中村集体的主体作

用。在村土地利用规划编制和执行、土地整理复垦、

集体土地分配、宅基地有偿使用和退出、村民建房

监督、村民矛盾纠纷调处等工作中充分发挥村民委员

会、村民小组、村民理事会（议事会）等基层群众性

自治组织以及集体经济组织的主导及协助作用，通过

村民（代表）会议或集体经济组织成员会议集体讨论

表决、修改完善村规民约等形式，对制定宅基地分配

和退出方案、受理建房的申请、建房资格初审、监督

村民建房打桩放线以及向乡（镇）政府、镇级自然资

源主管部门报告村民违法用地等事项作出规定。

各地级以上市自然资源主管部门要根据本规定

和本地实际情况制订实施细则。市、县（区）自然资

源主管部门须加大对农村集体建设用地利用状况的监

管，防止农村集体建设用地以农用地名义进行流转。

各地自然资源主管部门应加大政策解读、业务培训工

作力度，确保系统内工作人员熟知政策，并通过电

视、报纸、村公告栏等平台进行广泛宣传，提高项目

单位和广大村民对政策的知悉程度。对违法用地情况

严重的地区将问责追究。对存在较多农村房屋违建问

题的地区，将停止该地区经营性用地供应工作。

本通知自2019年1月8日起试行。

附件：广东省设施农用地建设方案报告表（略）

27

2019

年总第四期

政策法规

研究探索

特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新

——来自北京和广州的考察与思考

中山黄圃以历史文化引领乡村振兴

——历史文化名镇如何实现乡村振兴

乡村振兴的共享村模式简述

28

研究探索

特大城市包容性城中村改造

理论架构与机制创新

——来自北京和广州的考察与思考

叶裕民（中国人民大学）

摘要：城中村是中国特大城市现代化发展最后的堡垒，对城中村进行空间、经济与社会功能的结构性乃

至系统性再造是特大城市“十三五”期间面对的历史性挑战。目前中国特大城市城中村改造的多种模式存在着

共性的问题：“排斥性”、高成本、低效率、逆垄断、不可持续等，中国特大城市迫切需要建立包容性城中村

改造模式。作者以北京市海淀区及广州市城中村改造调查研究为基础，试图构建中国特大城市包容性城中村改

造的理论架构和实施机制，特别提出特大城市需要并可能将非户籍常住人口可支付健康住房纳入城中村改造规

划，极大降低特大城市非户籍常住人口市民化成本，为“十三五”期间中国特大城市城中村改造提供参考。

关键词：特大城市 城中村改造 排斥性 包容性 可支付健康住房

一、中国特大城市城中村改造研究的基本脉络与

新的历史使命

（一）研究背景

特大城市是国家文明高度聚集的场所，是引领国

家现代化的龙头。特大城市又同时是承接远距离迁移

人口的主要载体。2010年中国城区人口大于500万的

特大城市共有14个，市辖区常住人口1.8亿，其中非

户籍常住人口7814.6万人，占全国非户籍常住人口

的29.9%，其中跨省流动6601万，占全国跨省流动

的62.6%。相对于迁移人口整体而言，远距离迁移人

口具有年龄结构轻、受教育水平较高、学习欲望强等

特点，属于可教育、可培训、可提升、并富有创造和

创新能力的群体，是中国非户籍常住人口市民化效益

最显著的群体，是中国低收入者向中产阶级阶层流动

的前沿群体。但是，由于特定历史原因，特大城市非

户籍常住人口长期居无定所，处于城市发展的边缘阶

层，长期难以实现人力资本积累和融入城市，是中国

市民化难度最大、“十三五”进入小康路径最遥远的

29

2019

年总第

四

期

研究探索

群体。

城中村是特大城市非户籍常住人口的主要居住空

间。在中国特定的制度环境下，中国城中村历史性地

承担起外来人口聚居的功能。早在1999年“广州市

的150万外来人口大多居住在城乡结合部的85万间出

租屋内”（房庆方等 ，1999）。到2013年我国非户

籍常住人口的67.3%仍然租赁私房（国家卫计委 ，

2014）。根据笔者调研，深圳1500万非户籍常住人

口中，71.2%居住在城市边缘区的城中村。而在大部

分特大城市，城中村居住非户籍常住人口的比重大约

在45%-70%之间。

城中村由于独特的经济社会空间结构特征，从诞

生的那一天起，就成为城市问题最集中的场所。“中

国流动人口忧思录”是在中国知网可以查询到的最早

研究中国城中村问题的文章，发表在1993年，没有

作者名字，该文作者在中国杂志上第一次公开指出：

“城中村的犯罪率已呈危险的发展趋势，形成城市之

癌，抢劫、赌博、偷盗，虽还不成黑社会，但已经很

危险” （无名氏，1993）。随着中国城市化进程加

快，城中村依赖原有路径不断积累着几乎所有的城市

问题：交通拥挤，犯罪增加，环境恶化，治理失序，

土地利用效率低下（房庆方等，1999；李培林 ，

2002；高学武 ，2014）。正因为如此，城中村长期

成为政府和学界关注的焦点，积累了丰硕的研究成果

和雄厚的研究基础。

（二）城中村改造研究的基本脉络评述

纵观城中村的研究，讨论的问题高度集中在城中

村问题及其原因、城中村改造的路径和改造模式两大

领域，大致可以划分为3个阶段，对城中村的研究不

断深化和拓展。

第一阶段（1993-2002），对城中村问题及其

原因的认识和解析阶段。中国知网显示，这一时期共

发表“城中村”相关论文153篇，年均15篇。核心主

题是揭示城中村存在的各类问题及其产生的原因，非

户籍常住人口高度聚集引起的脏乱差和黄赌毒是人们

关注的主要问题。李培林的研究是这一阶段研究成果

的集成，并成为城中村改造进入综合性研究的学术起

点。通过对城中村实地调研，李培林“感到一种心灵

的巨大震撼并惊讶地失语”（李培林，2002），这

里规划、建设、管理极其混乱，外来人口膨胀，村里

的出租屋成为黄赌毒的温床；城中村产生的基本原因

是土地和房屋租金收益的刺激，是农民由“生存理

性”发展到“经济理性”的结果；针对当时珠海提出

“3年内消灭城中村” ，广州市提出5年完成城中村

改造 ，李培林深刻提出城中村改造是一个历史的过

程，村落终结过程中的裂变和新生，伴随着巨变的失

落和超越的艰难。提出城中村改造是政府、房地产商

和村民博弈的过程。

第二阶段（2003-2009），以政府、房地产商

和村集体三方利益冲突与协调为核心研究城中村改造

路径和模式。中国知网显示，这一时期共发表“城中

村”相关论文2658篇，年均379篇，城中村成为学术

热点。闫小培多篇论文持续研究城中村改造问题，在

分析各城中村改造路径问题与成败的基础上，提出城

中村改造的有效推进必须建立政府、村民和开发商的

利益均衡机制，提出城中村改造目标不仅是物质环

境再造，还应该是公共空间建设和功能重塑 （闫小

培，2004）。这一时期对城中村形成原因的研究进

一步深化到制度领域，提出城中村不仅是农民的冲

动，而且是政府为了谋取土地财政的“趋利性”和二

元结构，管理缺失助长了各类问题。政府改变“趋利

性”的政策取向，建立“一元化规制”是城中村改造

的根本出路 （张京祥，2007）。这一时期的论文开

始呼吁关注城中村改造中的农民工住房问题 （叶裕

民，2009）。

第三阶段（2010-今），将城中村改造上升到宏

观意义，跳出城中村研究城中村是“十二五”以来城

中村研究的巨大突破。这一时期共发表“城中村”相

关论文3731篇，年均678篇，城中村改造与发展问题

受到前所未有的关注，成为学术界关注的重大议题。

首先，城中村改造的追求超越了“改变脏乱差”的早

期目标，把城中村改造上升到城市现代化和中国新型

城镇化成败的高度，提出城中村蔓延失控已经成为城

市化和工业化发展的掣肘，提出城中村改造是城市未

来主要的增长点，是中国突破土地制度改革，提升

城市品质，推进新型城镇化的战略突破口（孙林 ，

30

研究探索

2011；陶然 ，2014）。其次，把非户籍常住人口问

题的解决纳入到城中村改造研究的框架下，城中村

改造由政府、村集体和开发商三大利益主体上升到

包括非户籍常住人口在内的四大利益主体（廖杨 ，

2014；孙林 ，2015；陶然 ，2015），秦晖提出，

城中村因为缺乏居住权，比贫民窟更差，“典型贫民

窟”的待遇对于他们俨然是梦想（秦晖 ，2012），

提出要将为非户籍常住人口提供廉价住房作为城中村

改造的主要任务（杨豪中 2011；叶裕民 ，2014；陶

然，2015）。城中村改造的任务方法由此将发生巨

大变化。第三，对比前10余年城中村改造实践，比较

各种城中村改造模式，总结各自的利弊，借鉴国内外

特别是日韩和台湾城市更新经验，提出探索性的改造

模式。

关于城中村改造模式，从不同的视角可以有不

同的划分方法。从总体上看，可以根据改造主体的

不同，把城中村改造划分为3种类型：第一类是政府

主导型，优点是政府可以控制改造过程并得到土地

财政；缺点是交易成本高，效率低，资本运转难以持

续，或暴力拆迁导致社会矛盾加剧，或被陷入钉子户

困境，社会冲突激烈。第二类是开发商主导，优点是

效率高，政府交易成本低；缺点是“挑肥拣瘦”，改

造的结果是把最难改造的部分保留了下来，同时缺乏

公共空间、寻租现象严重。导致社会矛盾和政府治理

双危机。第三是村集体主导，优点是效率高，没有钉

子户现象；缺点是资本不足，对未来把控能力及前瞻

性不足，导致低端改造，低层次发展，土地利用效率

和非户籍常住人口问题持续积累，可能付出更高的再

改造的成本。（陶然，2014；居晓婷 ，2014；高学

武，2014）。

为了更容易把握和区别三大城中村改造模式，

笔者将“十二五”以来得到共识的城中村改造三大模

式的逻辑架构及其问题绘制成图1、图2、图3如下。

同时，迄今为止的研究主要各模式独立的问题，而没

有关注其共性的问题。从下列三个模式及问题的逻辑

框架图中可以看出：驱赶非户籍常住人口的排斥性改

造、公共空间缺乏和城市品质提升严重不足、资金运转

或者社会可持续发展受到挑战是三大模式的共性问题。

城市更新规划与政策

政府

村集体

与村民 开发商

土地出让

建商品房

基础设施

土地征收

拆迁补偿

建回迁房

博弈与抗争 土地财政

强政府:暴力拆迁，社会不可持续

弱政府:逆向垄断，资金不可持续

公共空间和服务设施不足

排斥性改造：驱赶流动人口

问题

图1 政府主导型城中村改造模式及其问题的逻辑框架

图2 开发商主导型城中村改造模式及其问题的逻辑框架

城市

更新

规划

与政

策

开发商

政府 村集体

和村民

最低拆迁补偿

低质量回迁房

土地财政 博弈与抗争

政企联合：暴力拆迁与逆向垄断并存

问题

商业开发高额利润

高容积率，公共空间和服务设施不足

排斥性改造：驱赶流动人口

城市

更新

规划

与政

策

村集体

政府

问题

信用不足，融资困难，不可持续

宏观不足，低端改造，二次改造难

公共空间不足，城市品质差

商业开发

集体经济改造升级

回迁房建设

协商与博弈

排斥性改造：驱赶流动人口

图3 村集体主导型城中村改造模式及其问题的逻辑框架

31

2019

年总第

四

期

研究探索

关于如何建构可以同时避免上述三大模式的共性

问题，又同时解决非户籍常住人口廉价住房问题的城

中村改造新模式的研究并不多见，大部分是改良性的

政策建议，陶然提出了相对系统的框架思路（陶然，

2015）。陶然提出从德国起源，日、韩采用并在我

国台湾地区得到广泛运用的一种土地开发模式，即所

谓的“区段征收”完全可以在大陆进行创造性运用来

推动城镇化过程中的城中村改造和户籍改革。具体的

操作环节，可以让农民上缴部分作为公益事业和基础

设施融资用地后，将农民剩余部分土地国有化并赋予

其开发权，并以此为依托，要求农民为非户籍常住人

口建设廉租房，政府以出租屋租金和管理费为基础为

非户籍常住人口提供学校等公共服务，实现非户籍常

住人口的长期迁移。但是，陶然主要讨论的是城中村

改造的资金运作模式，而没有构建系统的城中村改造

规划模式，因此。尽管深圳2009年以来城中村改造

模式的探索与陶然教授的研究存在异曲同工之妙，但

是深圳改造之后的非户籍常住人口公共服务仍然没有

陶然设想的那么乐观，非户籍常住人口及其市民化问

题仍然没有被系统地纳入城中村规划。

综观上述，基于城中村发展与改造实践的城中

村研究脉络，城中村改造的微观研究已经非常深入全

面,微观层面城中村改造的规划建设技术流程,包括拆

迁、补偿、土地出让、建设回迁房与商品房等等全过

程，也都非常成熟和规范。但是对于微观改造引发的

宏观问题——非户籍常住人口被驱赶、缺乏公共空

间、逆向垄断或暴力拆迁导致的不可持续等等——认

识和研究不够。“十二五”期间，城中村改造宏观意

义的研究刚刚开始，迄今为止为数不多的基于宏观思

考的城中村改造研究，还缺乏可实施的理论架构与解

决方案的系统深入研究。“十三五”是中国转型发展

的关键时期，特大城市如何通过城中村改造和发展，

提升整体竞争力和文明程度是 “十三五”期间特大

城市必须面对的重大课题。本研究的目标就是在前人

研究的基础上，从宏观视角定位“十三五”期间中国

特大城市城中村改造的历史使命，并建构包容性城中

村改造理论框架和实施机制，为特大城市完成改历史

使命探讨可行性路径。

二、“十三五”中国特大城市城中村改造的新使命

（一）城市内部二元结构一体化是“十三五”特

大城市城中村改造规划的新使命

城中村问题的根源在于城乡二元结构（石楠，

2013） 。城乡二元土地制度赋予本地农民利用特殊

的区位和宽松的管制形成城中村以“种房子”得以生

存和发展的可能，城乡二元人口管理制度赋予远道而

来的农民由于缺乏基本生存条件而依赖城中村生存的

必要，城中村是本地农民和外地农民在廉价租赁住宅

市场达成均衡的空间依托，是中国双重二元结构的集

中体现。

传统的基于微观层面的城中村改造，目标是被

改造村空间环境的改善和社会问题的解决，基本无视

非户籍常住人口的生存与发展，结果是把A村的非户

籍常住人口赶到B村。随着城中村改造的一轮一轮推

进，非户籍常住人口一轮一轮的往城外部搬迁，只要

非户籍常住人口不能实现市民化，新的城中村就永

远会不断产生，城中村问题及改造的矛盾将伴随城

市化进程而不断加剧。下图显示北京市海淀区2000-

2012年非户籍常住人口的分布情况。期间，北京市

颁发京政办发（2000）20号文 ，统一部署北京市50

个重点村的改造，海淀区先后完成了门头村、北坞、

图4北京市海淀区非户籍常住人口变化情况（2000-2012）

32

研究探索

振兴社区、六郎庄、肖家河、唐家岭、后营、八家等

8个重点村，下图显示该8个村非户籍常住人口大幅度

下降甚至完全不存在，但是其他几乎所有村庄同期非

户籍常住人口都大幅度增加。可谓之“一个唐家岭倒

下去，十个唐家岭站起来” （王亚煌，2014）。

非户籍常住人口市民化是新型城镇化时期的历史

使命。非户籍常住人口市民化是“以人为本”的新型

城镇化的第一任务，跨省远距离迁移的非户籍常住人

口市民化是市民化的重点和难点，如本文开篇所述，

远距离迁移人口近2/3进入了特大城市就业和生活，

其中又有一半以上居住在城中村，若城中村改造不能

承担起特大城市的非户籍常住人口市民化的任务，中

国市民化战略就难以完成，中国新型城镇化也成为空

中楼阁。

因此，新型城镇化赋予“十三五”特大城市城中

村改造全新的历史使命：彻底扬弃排斥性的城中村改

造模式，建构新型包容性城中村改造模式，城中村改

造规划包含为非户籍常住人口提供可支付健康住房的

任务，把城中村改造的过程同时发展成为非户籍常住

人口市民化的过程。

（二）城市内部二元结构一体化是特大城市提升

竞争力的需要

早在1662年，英国经济学家威廉•配第解释经济增

长的真理：“劳动是财富之父，土地是财富之母” 。

真理亘古不变。发生变化的是：在传统经济学时代，

土地和劳动都主要考察数量，而在21世纪的今天，土

地和劳动力主要考察质量。一般意义的土地转化为具

有高品质的城市立体空间，一般意义的人口转化为人

力资本。任何城市的竞争力都取决于城市的高品质空

间资源和人力资本积累的多寡。

城中村就是中国特大城市同时失去空间品质和人

力资本的场所，缺乏现代产业发展的基础环境，对现

代企业家毫无吸引力。一个城市城中村规模越大，对

图5 1995-2013中国主要城市实际利用外资情况（亿美元）

广州城市竞争力受到严峻挑战，原因是多方面

的，但是大规模连片城中村低效用地和劣质的城市品

质空间，以及大规模长期缺乏培训的就业大军，投资

环境相对恶化是其中最重要的原因。

下图6是广州中心区外围农村地区村庄类型与分

布①。从图中看出，广州城市中心区外围的番禺、白

云、曾城等基本上都属于刚性二元村庄和弹性二元

①项目根据把广州村庄二元结构的严重程度，把所有农村地区的村庄划分为三类：1.刚性二元村：外来人口比重>50%，建设

用地比重>60%；2.弹性二元村： “外来人口比重>30%或建设用地比重>40%”,并同时满足“外来人口比重<50%或建设用地比重

<60%”；3. 一般远郊村： 外来人口比重<30%，建设用地比重<40%；4.其他。

现代企业家的吸引力就越弱，竞争力就越低。广州正

是被城中村严重羁绊而竞争力逐步弱化的典型。

毋庸置疑，广州市是GDP仅低于上海和北京的

第三大城市，但是，从城市竞争力和创新潜力看，广

州已经面临着潜伏的危机。下图5显示1995-2013年

中国主要城市实际利用外资规模。图5显示，广州直

接吸引外资已经从1995年的仅次于上海的第二位落

到了2012年的第五位，低于上海、北京、成都和深

圳，相对由上海的2/3强下降到不足上海的1/3。而成

都则由于本世纪以来大力推进新型城镇化成为外商直

接投资最受欢迎的城市，1995年外国一流资本眼中

基本上没有成都，到2012年成都的外商直接投资已

经仅次于上海成为全国第二，更为广州的181.1%。

不仅如此，广州的创新能力也相对下降。1995年

广州的专利数在全国第三，仅次于上海和北京；到

2012年已经降到第五位，低于上海、北京、深圳和

成都，仅为成都的2/3。

33

2019

年总第

四

期

研究探索

图6 2013年广州市农村地区村庄类型与分布图

由于广州城市边缘区城中村土地低效利用,致使

广州损失了大量的土地级差地租。调查资料显示，广

州市单位集体建设用地产出率仅为国有用地的10%。

我们以焦点房产网上公布的在售与近两年已售房地

产项目均价为基础数

据，用计算机进行标

记1518个项目点，对

于部分地区并没有房

地产项目，地区房地

产价值由邻近项目进

行插值估算，得到广

州市以珠江新城为原

点，东西向和南北向

的实际商品房价格变

图7 广州由中心城区向外围呈现出房价迅速衰减的趋势

(注：红点处为珠江新城)

图5显示，广州土地开发的商业盈利能力随着中

心城区向外围城中村蔓延地带急速衰减，其呈“悬崖

型”衰减态势与梯度租金曲线之间的差就构成广州因

为城中村而产生的租金损失，也是城中村改造的价值

潜力。

“十三五”期间，特大城市必须面对由增量开发

为主转向存量开发为主，城中村作为城市大规模低效

存量用地，其合理有效的再开发成为城市新增建设用

地的主要来源，特大城市已经别无选择，必须面对大

规模城中村的改造与发展问题。

“十三五”期间城中村改造已经成为倒逼机

制，在某种程度上决定着特大城市发展的成败。

“十三五”是一个全新的起点，城中村改造必须在宏

观上建构多元化高品质的城市空间，承载城市现代产

业发展，同时必须同步解决非户籍常住人口市民化，

为现代产业发展准备人力资本。

任务已经确定，道路却在何方？

村庄，该两类村庄共372个，32.7万户，户籍人口

102.9万人，非户籍常住人口108.9万，建设用地面

积占农村地区总面积的81.2%，其中有宅基地79.2万

宗，其中无证占60.6%。

本论文研究城中村改造主要涉及到刚性村和弹性

村，为了表述简单，本论文统一将刚性村和弹性村称

为城市边缘区城中村。

化图（图7）。

34

研究探索

三、国内外城市更新②经验借鉴

国内外城市更新成功经验极其丰富，这里仅选

择与特大城市城中村改造直接相关的经验进行简单介

绍。直接可以借鉴的经验包括台湾的市地重划、美国

的容积率奖励以及深圳的协商式城中村改造。

（一）台湾市地重划经验借鉴

市地重划和区段征收是台湾城市更新的两个制度

设施，其中市地重划侧重土地开发和再利用，区段征

收的本质是征收土地用于大型公共基础设施建设，不

是促进土地开发，与市地重划本质不同。城中村改造

本质是为了更好的开发利用土地，再造新型城市空间

及社会系统，市地重划的经验值得借鉴。

市地重划是19世纪德国城市更新方法，日本和韩

国在战后大量用于旧城更新，使之成为系统性做法。

台湾的日据时代，日本将市地重划带到台湾，后得到

广泛运用，成为一整套城市更新成熟的方法。

台湾的市地重划根据台湾《市地重划实施办法》

进行。台湾在1979年第一次颁布《市地重划实施办

法》，迄今进行了16次修改，目前实施的是于2013

年颁布的第17版 。市地重划是台湾应用的一类系统

性土地综合改造措施。指依照都市计划规划内容，将

都市地区一定范围内畸零不整，在不变更所有权的原

则下，全部加以规划整理，重新规定其地界，使其整

齐画一，适合经济使用之规划与面积之标准宗地单

元，并兴办各项公共设施，重新分配给原土地所有权

人。其基本特征包括：

1、申请主体：公共部门和私人部门均可。

2、原土地所有权人必须贡献公共空间用地和抵

费地③。按照公共基础设施名录建设公共基础设施。

公共设施包括公共使用的道路、沟渠、儿童游乐场、

邻里公园、广场、绿地、国民小学、国民中学、停车

场、零售市场等十项。抵费地是指在土地重划之后出

让取得资金用于抵消整个重划过程基础设施建设所需

资金。

3、受益者负担重划费用：原土地所有人是受益

者。公共设施及办理重划所需之工程费用、重划费用

及贷款利息，均由区内土地所有权人按受益比例共同

负担。负担上限：贡献总面积不超过各重划区域总面

积的45%。承担费用方式以通过抵费地出让赢得收入

为主。

4、地主取回土地：扣除折价抵付共同负担的土

地之后，其余土地按照土地地价数额比例分配给原土

地所有权人。原则上重划后取回55%地价的土地。

5、门槛：私有土地所有权人半数以上，其所有

土地面积也超过区内私有土地总面积50%以上者同

意。

6、意义：对于地方政府，解决重划前之违章建

筑及住房需求的问题；免费得到符合城市规划的公共

空间，提高空间品质，为产业结构升级奠定基础；重

划后所增加的公共设施以及地价上涨，营造大街廓之

整体促进旧市区之经济复苏；重新丈量及埋设界桩，

健全地籍管理，提高土地价值和土地利用效率，并提

供新增可开发空间。对于原土地所有权人：土地及资

产增值，就业机会增长，人居环境大幅度改善，生活

质量提升。

1958-2006年台湾合计完成市地重划项目760

个，重划面积13763公顷，土地所有权人无偿提供公

共用地4842公顷，占重划面积的35.2%，节约征地费

用和基础设施建设费用5997亿元台币。各重划区重

划后地价较重划前平均上涨200%以上。

台湾市地重划可借鉴的经验包括：规划控制，公

共基础设施建设优先，原所有权人承担起城市更新过

程中提供免费公共用地和重划费用，抵费地用以平衡

资金。政府通过税收政策和低息贷款予以激励。

②包括广州在内的许多特大城市，大规模连片的城中村、城边村，已经完全具有城市的空间形态并承担城市功能，这些村的改

造本质意义上与城市更新无异。最大的差别在于二元结构，比在国有土地上的旧城更新难度更大。

③市地重划在日本叫“土地区划”。日本的土地区划由土地所有权人分担的预留地包括两部分用途：一部分为公共设施和公共

空间的建设用地，另一部分称为“资金地”用于平衡基础设施建设费用，在整理之后出售，以取得资金作为工程费和补偿费的一部

分 。“资金地”相当于台湾的抵费地，相当于中国的“融资地块”。截至2000年，日本共完成区划整理项目9207个（约占所有城

市开发项目的一半），提供建设用地面积达306120公顷。

35

2019

年总第

四

期

研究探索

（二）美国激励性区划经验

城市更新过程中公共空间和公共基础设施建设长

期成为政府的重要负担。为了减轻政府压力，美国实

施激励性区划政策。其内容是以容积率奖励的方式激

励开发商在其开发活动中提供社会所需要的公共空间

和公共产品。该模式除了减轻政府负担以外，还可以

提高空间效率，促进城市紧凑发展，并增强土地利用

弹性和适应性。

西雅图市的华盛顿互惠大厦是典型的激励性区划

案例（下图8）。华盛顿互惠大楼建于1988年，共55

层，其中27层为基础开发权，而额外的28层则来自

于开发权激励，包括提供各种公共物品而获得的奖励

开发权，其中包括公共广场、托儿所、地铁站入口、

平台花园、零售空间等，左图中显示各层的奖励来

源，其中第28-40层共13层是开发商为市公共住房基

金捐助了250万美元，用于修建可支付住房而得。。

大楼本身作为办公和酒店使用，从而形成了一个功能

垂直混合利用的典范。

上海市刚刚公布的《上海市城市更新实施办

法》，明确提出建立容积率奖励制度 ：以为地区提

供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建

筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平。

（三）深圳合作式城中村改造经验

创新是深圳长期秉持的基本理念。深圳作为全国

城中村改造最早、经验最丰富的城市，也是新时期最

图8 西雅图市的华盛顿互惠大楼及其享受激励政策的原因

勇敢面对存量用地再开发挑战，借鉴台湾市地重划经

验，创新城市更新机制最富有效率的城市。

深圳经过长期探索，目前形成 “政府引导、市场

运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与 ”

的城中村改造机制，并通过《深圳市城市更新办法》

和《深圳市城市更新办法实施细则》 ，将城中村改

造纳入法制化管理轨道。

相对于中国传统的三大城中村改造模式，深圳

的新型城中村改造可称之为“合作式城中村改造模

式”，其根本特点是：

1、政府引导：市政府制定规划和政策，区负责

项目实施。

2、市场主体（含村集体）：鼓励村集体自行实

施、市场主体单独实施或者二者联合实施城市更新。

3、自愿申请：将更新意愿作为计划申报的必要

条件，原权利主体拥有自主选择计划申报主体和实施

主体的权利。

4、产权人贡献公共空间：规定城市更新单元

应提供不少于15%和3000平方米的用地用于公共空

间；须按《深圳市城市规划标准与准则》及法定图则

要求配建公交首末站、幼儿园等公共设施；不少于住

宅总规模的一定比例配建保障性住房以及创新型产业

用房，以此服务于深圳大规模非户籍常住人口市民化

需要以及产业结构升级的需要。

5、意义：明晰了政府、市场和原村集体的利益

分配，实现了多方利益的平衡，盘活了一大批存量土

地资源，成为解决土地历史遗留问题的突破口和重要

抓手。

深圳合作式城市更新，在政府规划和政策的有

效引导下，充分发挥了市场作用，调动了社会的积极

性，突破我国大部分特大城市城中村改造的窘境，初

步形成以城市更新和土地整备两大抓手，建立存量土

地开发利益共享的有效机制，并取得显著的宏观经济

社会效果。

2009年深圳市更新项目投资仅67.23亿元，2011

年为141.96亿元，2012年猛增到250.69亿元，2013

年高达257亿元。2012年深圳土地利用模式的拐点已

经出现，存量用地供应占供地总量的56%，首次超过

36

研究探索

新增供地，2013年达到土地供应计划的70%。2013

年，深圳市更新投资占房地产投资的比重达到41%，

成为拉动城市经济增长、促进产业转型升级的有效力

量。同时，城市更新落实了一大批教育、医疗、养

老、体育、污水处理厂等重大基础设施和民生项目，

提升了城市品质和形象，大幅度提升城市竞争力 。

深圳的城市更新宏观层面的经验在于：由单一主

体向建立多元主体合作实施城市更新，其中政府通过

规划和政策而引导，具体过程由市场运作；由产权人

免费提供一定比例的公共空间；将保障性住房和创新

性产业用房纳入更新规划。

深圳的不足在于：深圳城市更新直接服从于城

市开发存量用地和产业结构升级的需要，更新规划缺

乏系统落实“以人为本”非户籍常住人口市民化的内

容；其次，深圳城市更新市场建设不完整，信息不完

全透明，村民和村集体仍然出现逆垄断现象，以及开

发商与村集体不对等的合作关系，降低了更新效率，

增加了交易成本和社会不稳定因素。

四、中国特大城市包容性城中村改造模式的理论

框架

（一）指导思想

以十八届三中全会精神、中央城镇化工作会议

精神，以及国家新型城镇化规划为指导，以促进城市

内部二元结构一体化为目标，直面城中村地区以土地

粗放低效利用为核心的系统性矛盾，以规划为统领，

以全面深化改革为基本方法，以人为本，以法治为根

基，建立城中村地区存量用地再开发的多元合作机

制，促进非户籍常住人口市民化，促进城中村地区发

展系统优化。

（二）目标

突破传统城中村改造以增加政府土地财政收入和

简单改变城中村脏乱差而进行物质环境再造的简单追

求，建立城中村系统优化的多元目标体系，全面促进

城市现代化和城乡一体化。

1、全面优化城中村地区发展的空间环境和社会

秩序，促进特大城市双重二元结构一体化。

2、保障和提升本地居民财产和财产性收入，增

强本地居民对新型城市社会秩序的融入和建设能力。

3、变排斥性改造为包容性改造。为非户籍常住

人口提供可支付健康住房，并实现基本公共服务均等

化。实现农业转移人口市民化，人力资源资本化，低

收入阶层中产阶级化，释放内需潜力，提高社会创造

与创新能力，促进社会公平与进步，建构城市社会新

秩序。

4、促进土地集约利用，增加公共空间的公共服

务，形成现代城市的功能和空间品质，重新换回一流

企业家的关注，促进经济复兴，以提高生产率为前提

促进经济增长和产业结构升级，提升城市整体竞争

力。

（三）理论框架

1、基本理论框架

包容性城中村改造理论的基本架构是政府主导，

市场主体，多元合作，共创共赢。

政府主导——政府根据市场规律和新型城镇化要

求编制更新规划与实施政策，建立城中村改造市场，

并在实施全过程中依法调解与仲裁经济社会矛盾和

冲突，因而自始至终对城中村改造全过程的方向、结

构、基本结果有着强有力的主导和控制作用。

市场主体——城中村改造的决策、申请、拆迁、

新建、入住以及后续的产业发展和社会建设都是市场

主体决策和运作，政府完全退出运动员的角色。

多元合作——城中村改造全过程政府、村集体和

村民、开发商以及非户籍常住人口全程平等合作，各

利益群体的利益诉求都会反映在城中村改造全过程的

规划与规划实施过程。

共创共赢——多元主体在合作治理中共同创造

创新，并取得共赢，实现帕累托改进。因此，本模式

理想的名称是“包容性合作式城中村改造模式”，鉴

于该名称太长，而对非户籍常住人口的包容以及经济

社会环境协调发展构成城中村改造成败的两大关键要

素，因此，将名称简化为“包容性城中村改造”。

包容性城中村改造要以建立双向多元城中村改造

市场为核心和抓手，促进城中村地区空间结构调整，

以空间结构调整促进经济社会结构转型与升级。论文

以此为主旋律建构包容性合作式城中村改造的理论架

构（图9）。

37

2019

年总第

四

期

研究探索

社

区

融

合

博弈与服务

规

范

秩

序

政府

村集体

与村民

开发商

发展商

政府治理理念

政府治理能力

系统制度改革与创新

挑战

流动 人

口

更新规划与政策

城中村改造市场

拆迁补偿与回迁

小面积健康住房

提供融资地块

提供公共空间

可支付住房

迁移家庭化

家庭生活社区化

人力资源资本化

依法调解与仲裁

商业开发

基础设施建设

产业发展与就业

图9 包容性城中村改造模式的理论框架

包容性城中村改造模式的最大突破在于“包容

性”理念和 “合作式”路径。“包容性”是相对于

传统城中村改造模式中的“排斥性”，指城中村改造

不能无止境地驱赶非户籍常住人口，而是历史地承担

起为非户籍常住人口提供可支付健康住宅使命，成为

非户籍常住人口市民化的主要空间依托；不能满足于

城中村的一般性物质空间再造，而要同时实现空间品

质提升、经济结构升级、社会网络再造。

“合作式”是相对于传统城中村改造三大模式

的共性特征是单一主体，提出建立多元主体的合作式

改造模式。任何领域的改革，最终都会指向社会治理

（张康之，2012）。开放性始终是社会治理改革的

基本方向。根据开放性程度的不同，政府治理改革历

经了统治——管理——公众参与——合作治理四个阶

段。现代汉语词典解释“统治”为依靠权势控制、支

配和管理。统治是最封闭的管理，基于权力需要的管

理。管理学之父泰勒指出“管理”是指挥他人能用最

好的办法去工作（泰勒，2013） ，与统治相比，管

理更加具有开放性，为了提高管理效率，管理者会考

虑到被管理者的特点和需要，但是管理的目标和方法

仍然是自上而下的。管理的第三个开放层次就是公众

参与，在管理过程向公众开放，倾听公众呼声，将可

以接受的公众意愿和利益诉求纳入到管理目标中，其

中“政务公开”、“建立透明政府”是服务于公众参

与需要的政府改革。但是公众参与治理模式决策过程

仍然是自上而下的，管理者对待公众意愿的采纳具有

随意性，公众被定位在“参与”的地位上。

多元合作治理是迄今为止最为开放的政府治理改

革，与公众参与治理的本质差异在于，治理主体间的

关系是开放、自主和平等的。在合作治理的模式中，

虽然政府通过法律法规和规划发挥着主导的作用，但

是，参与到治理过程的每一个主体都能够平等地发挥

其相应的作用（张康之，2012）。通过建立多元合

作治理模式提供公共服务和新的社会秩序，正在深刻

地改变着中国政府和其他各社会利益主体间的关系，

并形成新的治理理念和治理方法。地方政府应对合作

治理挑战的能力构成政府现代治理能力的重要组成部

分。城中村改造与村集体、村民及开发商、社会组织

利益联系十分紧密，传统的单一主体改造模式陷入僵

局，迫切需要应用最前沿的政府改革理论作指导，建

构合作式城中村改造模式。

因此，本模式的全称应该叫“包容性合作式城中

村改造”，为了简练，也因为促进特大城市非户籍常

住人口市民化是本模式的首要任务，故称之为“包容

性城中村改造”。如果以城中村改造主体间的关系，

则也可以称之为“合作式城中村改造”。

2、包容性城中村改造模式的四大利益主体定位

在包容性合作式城中村改造模式中，政府、村集

体和居民、开发商以及非户籍常住人口各自有着不同

的目标和责任。

城市政府按照现代城市规划理念和方法编制城

中村改造规划，制定游戏规则，条件成熟，研究颁布

城市更新条例。政府推进城中村改造的目标是得到公

共空间用地，改善道路和基础设施，打造现代城市空

间形态，10-15年形成以中产阶级为主的社会结构。

城中村改造完成后土地国有化，赋予土地房产增值空

间，为居民资产增值、增加资产性收入提供激励，为

市场运作提供盈利空间。

村集体与村民以认同规划方案和补偿办法为基

38

研究探索

础，贡献一定比例的公共空间用地，以及融资地块，

缩小补偿面积。改造完成以后，由于基础设施和发展

环境大幅度提升，土地房屋价格会大幅度上升，村集

体与村民总资产得到富有吸引力的增值空间。

开发商作为城中村改造的市场的运作者，得到

平均利润是基本目标，也可以投资于未来的产业发展

空间。特别需要指出的是，在中国房地产整体下行的

今天，城中村改造和为非户籍常住人口提供可支付住

房，将成为未来时期中国房地产新增投资的主要载

体。

非户籍常住人口根据其支付水平有能力享受合法

出租房屋，并享有居住权保护，实现带家属迁移，并

成为社区合法居民。进而完成人口迁移家庭化，家庭

生活社区化，社区生活艺术化，社区治理民主化，人

力资源资本化，为形成中产阶级阶层准备社会基础。

3、包容性合作式城中村改造模式的四大关键要

素

包容性合作式城中村改造模式包含有城中村空

间、经济、社会多领域改革和发展的过程，是城中村

复杂系统得到全面优化和提升的过程。该过程需要政

府、市场、村集体和村民乃至非户籍常住人口多元合

作，其中最关键的四大要素是：

第一，主体多元化。这是落实包容性改造理念的

制度基础。政府、开发商、村集体和非户籍常住人口

四大利益主体公平对话，各自的利益诉求均得到反映

和保护，最终在城中村开发发展的增量蛋糕中得到帕

累托改进。

第二，建立城中村改造市场。这是该模式运作的

市场基础。在包容性合作式城中村改造模式中，政府

的城中村改造规划覆盖全域，但是对具体村庄的具体

改造时间不做决策，而是将该决策权让渡给村集体。

村集体一旦明确在符合规划和相关政策的前提下愿意

改造，则将其信息在城中村改造市场上公布，为村集

体和开发商共同协商决策提供对称性的市场空间。城

中村改造市场彻底改变了“要我改”的局面，由于通

过改造而获利是确定的，因此，村庄和村庄之间存在

竞争，村庄和企业之间存在竞争，企业和企业之间也

存在竞争，从而建构了双向多元竞争机制，彻底改变

“钉子户”和“逆垄断”现象，极大降低改造成本，

提升改造效率。解决传统模式高交易成本、低开发效

率以及社会冲突问题。曼昆总结经济学十大原理的第

六条提出“市场通常是组织经济活动的一种好方法”

（曼昆，2009）。建立城中村改造市场正是让市场

在城中村改造过程的资源配置中起决定性作用的体

现。

第三，村集体和村民要承担贡献公共空间和融资

地块的义务。吸收日本土地区划、台湾市地重划和深

圳城市更新的共性经验，土地产权人村集体和村民是

城中村改造的直接受益者，因而承担城中村改造的公

共成本。承担方式是贡献公共空间以及融资地块需要

的土地，以从根本上解决传统模式资金不可持续的问

题。

第四，激励村集体和村民以合法补偿面积开发建

设可支付健康住宅。根据非户籍常住人口对住宅需要

的规模与结构，编制城中村改造的住宅规划，为非户

籍常住人口提供多品种、小户型、功能齐全的可支付

健康住房，为非户籍常住人口市民化提供关键的空间

保障，从根本上解决传统改造模式中的“排斥性”问

题，并为促进社会融合、建构中产阶级为主的现代社

会结构奠定空间基础。

非户籍常住人口在初期是相对被动的收益群体。

但是，一旦获得可支付健康住房以及以此为基础的市

民化将唤醒他们就业、创业和新生活的全部热情，赋

予他们积极参与进步与发展的极大动力。非户籍常住

人口普遍实现转型与发展，才是解决特大城市传统城

市化遗留问题，赋予其新型城镇化时期创业创新实现

内生增长的根本动力。

4、包容性城中村改造理论的运用需要地方政府

面对三大挑战

包容性城中村改造模式运用的最大挑战来自地方

政府。政府需要面对三大挑战：政府治理理念，政府

治理能力，政府治理体系。

第一，政府治理理念的挑战。政府推进城中村

改造，直接目的不再是简单的空间再造和获取土地财

政，不能以驱赶费户籍常住人口为前提。必须真正把

“以人为本”的新型城镇化发展理念融入到城中村改

39

2019

年总第

四

期

研究探索

造之中，使城中村改造的过程成为非户籍常住人口市

民化的过程，成为社会各利益群体全面受益的过程，

成为帕累托改进的过程。

第二，政府治理能力的挑战。中国的改革自始

至终贯穿着处理政府与市场关系的主线。提升政府现

代化治理能力，核心就是提升政府认识市场、把握市

场、尊重市场规律、建立市场规则并弥补市场不足的

能力。城中村改造具有巨大的市场空间，市场可以完

成工作的主体部分，如何通过建立城中村改造市场来

有效推进，发挥四两拨千斤的作用，对各城市政府都

是巨大的挑战。

第三，政府建构现代治理体系的挑战。包容性城

中村改造包含规划、建设、治理全过程，包含经济、

社会、空间、环境、政策多个领域，是特大城市局部

地域发展的系统再造、优化与创新，需要对传统的政

府规划治理体系和制度架构进行全面的改革与创新：

包括规划管理制度，土地制度，户籍制度，投融资制

度，社区治理制度，市场运行相关制度与机制等等。

单项改革与系统改造是基于空间再造的城中村改造与

基于公共政策导向的城中村改造的最大差别。

最后，包容性城中村改造模式的实施还需要建

立四大保障机制：第一，建立城中村改造市场，形成

城中村改造多元双向竞争机制；第二，完善容积率制

度，建立开发权转移制度，并建立容积率奖励制度和

建筑面积开发权转移制度的互动机制；第三，非户籍

常住人口可支付健康住房供给市场化机制；第四，全

面形成人力资源资本化机制。

五、实施包容性合作式城中村改造模式的四大保

障机制

（一）建立城中村改造市场，形成城中村改造多

元双向竞争机制

在城市已经形成的土地市场上增加有形的城中

村改造市场板块，形成双向多元的城中村改造竞争机

制：

1、政府的职能回归掌舵。编制弹性城市更新规

划，建立城中村改造市场，制定市场规则。同时政府

需要对本市所有村落进行普查，把具有历史文化价值

的名村和传统村落保护起来，实施专业化的整治与发

展，不得进入城中村改造市场。

2、村集体是城中村改造市场的供给方。村集体

将本村（或其中一部分）推上城中村改造市场。供给

方的市场准入条件包括：第一，非历史文化名村或者

传统村落；第二，认同政府统一改造规划和补偿政

策；第三，以符合基层民主治理的规范程序为前提，

在内部达成一致意见。

3、企业是城中村改造市场的需求方：城中村改

造是特殊意义的城市空间生产过程，必须是有限市

场。需要严格明确需求方的准入条件：良好的信用级

别和信用记录，资产规模，有成功城中村改造经验的

优先。达到政府准入条件的企业才可以进入城中村改

造市场参与竞争。同时，政府对于行为不良的企业建

立并公开城中村改造企业“灰名单”，进入“灰名

单”的企业禁止进入城中村改造市场。

4、价格形成机制：政府通过市场形成基准价

格；城中村改造市场的双向市场竞争形成最终价格。

5、法律维护公正：所有经济摩擦和冲突全部依

靠法院公开公正处理，依法治市。

（二）完善容积率制度，建立开发权转移制度，

并形成二者的互动机制

建构城乡统一的建设用地市场对中国来说是巨大

的历史性挑战，短期内盲目推进可能造成一些混乱。

建议建立一些共用市场规则，并在社会成本低、效率

高的薄弱环节优先启动。容积率制度和乡村废旧宅基

地发展权转移制度就属此类，建议在城中村改造过程

中建立容积率奖励制度和开发权转移制度的互动机

制。

完善容积率制度，包括建立弹性容积率制度和完

善容积率奖励机制。

1、建立弹性容积率制度。弹性容积率制度是指

因地制宜，根据具体需要在一定幅度内调整容积率的

制度。在更新单元中，在融资地块如果确实不能保障

融资规模的需要，在考虑到大型基础设施承载能力以

及规划其他刚性控制的前提下，可以根据资金平衡的

需要，适当调整容积率。弹性容积率制度是实施容积

率奖励制度的前提。

2、完善容积率奖励制度。容积率奖励是为了激

40

研究探索

励土地使用者免费提供特定公共空间和基础设施而给

予土地使用者增加相应建筑面积的权利。目前在广

州、上海等城市已经实施容积率奖励制度，但是可奖

励的内容主要控制在设施（如图书室、停车场、公共

汽车站等）的提供上，美国、台湾的容积率奖励包容

性较强，激励内容可以拓展至各类公共空间（步行广

场、社区小型公园、大楼内的公共大厅等）、公益事

业（如捐赠公共住房基金）等领域。中国需要根据城

中村改造的特征和社区发展的需要，适当调整、完善

容积率奖励制度，最大程度发挥市场作用,降低政府

在城中村改造过程中公共产品的供给成本。

3、建立发展权转移机制。发展权转移是指受法

律和规划的限制不能实现的土地发展权利有价转移到

其他可接受区域的制度。台湾、美国等发达国家和地

区普遍实行发展权转移制度。在国内，关于发展权转

移的研究已经很丰富，只是长期没有形成规范的制度

（郭湘闽，2007 ；华生，2013 ）。中国的城乡建

设用地增减挂钩在本质上是一种特定条件下的发展权

转移制度，将农村建设用地发展权转移到城市发展区

域。但是，在执行的过程中由于制度不规范，产生了

一系列的社会问题。特大城市区域发展不平衡，远郊

区村庄存在大量的闲置住宅和低效用地，可以通过建

立规范的发展权转移制度，将远郊区富余的发展用地

和建筑权利转移到供不应求的城市边缘区域，满足其

发展的需要，将有利于探索解决中国农村地区宅基地

低效利用的历史性问题,并提高农民进入城市的资本

积累能力。

4、建立容积率奖励制度和建筑面积开发权转移

制度的互动机制。鉴于中国土地所有权的复杂性，而

建筑物的所有权是明确的。在初始阶段，可以学习台

湾，探索建筑面积发展权转移制度。通过城中村改造

市场，把城市边缘区城中村改造的容积率奖励制度与

远郊区建筑面积发展权转移制度挂钩，将远郊区一定

建筑面积的发展权按照一定的折算系数，折合成为城

市边缘区的建筑面积，激励开发商与村集体合作，激

活农村合法建筑面积的发展权转移市场，既有利于农

村低效用地再开发，也有利于调动开发商进入城中村

改造市场的积极性，一举双得。

（三）建立非户籍常住人口可支付健康住房供给

市场化机制

在城中村改造过程中，通过调整规划理念和规划

方法，将非户籍常住人口可支付健康住房纳入城中村

改造规划，利用补偿给城中村居民的合法居住面积为

非户籍常住人口提供可支付健康住房。

1、运用市场机制提供可支付健康住房是发达国

家的共性经验

可支付住房是西方城市经济学的基本概念，是指

居住者以其正常工资收入可以支付得起的住房支出。

通常有两个衡量指标：第一，买房者用的指标是“房

价收入比”，即居住者所购房总价格与家庭年收入之

比。房价收入比的经验指标值国际通用是小于8；第

二，租房者用的指标是“租金收入比”，即房屋月租

金与月工资收入之比。房租收入比的经验指标值不同

国家有一定的差别，美国的政策区间是小于33.3%，

德国的政策区间是小于25%。

健康住房是德国在1880年代对社会住房提供者

的基本要求。健康住房，是指要有独立的卫生设施，

独立的厨房，一家人可以实现家庭私密性生活的空

间。非健康住宅将依法拆除或者依法重建。

在日本、德国、美国等发达国家城镇化高速发展

的进程中，市场力量是解决大规模城市迁移人口可支

付健康住房的最有效手段。

日本是公共住房问题解决得最好的国家之一。

日本城镇居民自有房屋的比例约为60%，租赁住房占

40%，而在租赁住房中，政府提供的公共住房比例

不到10%，民营的出租住房占30-40%，其比例与城

市规模成正比（如表1），1998年，东京圈私人租赁

住房占全部住房的41.6%。同时，日本的私人出租房

屋中，小面积房屋占大多数，在2008年日本三大都

市圈私人出租房屋中，66m2

以下的住房占78.5%，

其中41-66m2

的占37.3%，33-41㎡的占11.7%，

33m2

以下占29.5%。日本经验为中国调整特大城市

非户籍常住人口可支付健康住房供给结构提供了有益

的参考。

41

2019

年总第

四

期

研究探索

表1 1973-1998年日本及三大都市圈（1998）住房结构

表2 广州市非户籍常住人口健康住房支付能力结构（%）

合计 自有

住房

租赁

住房 #公营 #公团

公社 #民营 #单位

租赁

1973 100.0 59.2 40.8 4.9 2.1 27.5 6.4

1978 100.0 60.4 39.4 5.3 2.2 26.1 5.7

1983 100.0 62.4 37.3 5.4 2.2 24.5 5.2

1988 100.0 61.3 37.5 5.3 2.2 25.8 4.1

1993 100.0 59.8 38.5 5.0 2.1 26.4 5.0

1998 100.0 60.3 37.3 4.8 2.0 27.4 3.9

1998年

#东京 100.0 41.5 55.5 5.1 3.9 41.6 4.9

#大阪 100.0 49.6 48.4 7.1 4.0 34.4 2.9

#京都 100.0 59.3 38.7 4.3 2.4 29.5 2.6

资料来源：日本统计年鉴2001，日本总务厅统计局平成13年

资料来源：课题组问卷调查

2、广州城中村改造规划中非户籍常住人口可支

付健康住房的供求关系测算

在广州城市边缘区的城中村，本地户数327092

户，户籍人口1029053人，非户籍常住人口1088913

人，住宅占地5414万平米，有证占地3215万平米，

住宅建筑面积10895万平米，有证面积6606万平米。

以此为基础，我们对非户籍常住人口可支付健康住房

的供求关系进行测算。

第一，从需求的角度看，90%非户籍常住人口可

以通过市场化实现可支付健康住房

根据项目对广州非户籍常住人口的抽样调查数

据，广州市非户籍常住人口住房的支付能力如下表2：

月工资（元/人） 健康住房套型 占调查人数

的比重

指标1：房价收入比

< 4 ≧12,281 购买90m2

/套 1.1%

4-6 8,188 - 12,281 购买90m2

/套 0.8%

4-6 5,458 - 8,188 购买60m2

/套 5.3%

6-8 4,094 - 5,458 购买60m2

/套 12.2%

> 8 < 4,094 租房 80.6%

指标2：房租收入比

25% 3,289 - 4,094 租赁60m2

/套 17.3%

25% 2,193 - 3,289 租赁40m2

/套 28.8%

25% 1,096 - 2,193 租赁20m2

/套 25.5%

25% ≦1,096 租赁20m2

/套 9.1%

表2显示，按照当前广州的住房价格水平和多

层商品房出租屋价格（相当于城市更新后的住房

价格），以房价收入比小于8为标准，则广州市有

19.4%的非户籍常住人口买得起60-90m2

的商品房，

80.6%的非户籍常住人口买不起房子。同时，以房

租收入比低于25%为标准，则71.5%的人租得起20-

60m2

的住房，9.1%的人租不起哪怕20m2

的房屋，需

要公共住房解决住房问题。以此计算，广州市村庄范

围内共108.9万非户籍常住人口，对可支付住房的需

求结构如下图10。20.9万人买得起住房，78.1万人可

以担负的起租赁20-60m2

健康住房的租金，只有9.9

万人完全依赖提供的支付的公共住房。也就是说，面

对108.9万非户籍常住人口市民化的需求，政府只需

要为9.9万人建设公共住房。

图10 广州城市边缘区非户籍常住人口健康住房可支付

能力的规模结构（万人）

因此，如果充分利用市场的力量，为非户籍常住

人口提供相应小规模健康住房，可以将政府建设公共

住房的成本大幅度降低。而且，与建设大规模廉租房

相比，本模式的可支付健康住房与本地居民住房同处

于一个社区，有利于非户籍常住人口与本地居民的社

会融合。

按照图10，测算出广州非户籍常住人口健康住房

需要租赁住房115.3万套，面积4119.5万平方米，结

构如表3。

第二，从供给角度看，广州城市边缘区城中村合

法补偿面积可以满足区域内非户籍常住人口可支付健

康住房的需求。

基础条件和补偿标准：广州郊区宅基地合法面积

42

研究探索

表3 广州城市边缘区城中村改造非户籍常住人口可支付

健康租赁住房供求关系

80m2

，合法建筑强度3.5层，合法建筑面积280m2

。

但是，由于历史、区位等多种因素的影响，农村居民

各家各户的建筑面积差异很大，一些资本雄厚、区位

条件好的农民拥有多处出房屋，建筑面积高达数百乃

至上千平方米，有的仅仅在自己的宅基地上盖了1-2

层，有证面积小于合法面积。为此，我们对于无证建

筑面积部分，以适当高于建筑成本的价格补偿，对于

有证合法建筑面积，则以回迁面积补偿。对于有证建

筑面积不足280m2

的家庭，允许其要求补足权益面积

280m2

，也可以根据其要求，补偿有证建筑面积，剩

余部分以货币补偿。于是，形成城中村拆迁补偿面积

的最低限和最高限，最低限是小口径补偿面积（表3

中的供给1），即是已有有证合法建筑面积；最高限

是大口径补偿面积（表3中的供给2），即是全部家庭

按照280m2

权益面积补偿，对于有证面积小于280m2

的家庭，则在复建时补足其权益面积。

广州城市边缘区城中村改造住宅补偿面积：根据

广州规划局村庄规划数据信息平台的基础数据，广州

城市边缘区共有327092户农村居民，有证住房建筑

面积合计为6606万m2

；有证面积加上复建权益面积

合计9158.6万m2

，这样，分别构成广州城市边缘区

城中村改造住宅补偿面积的最低限和最高限。

广州城市边缘区城中村改造复建中村民自住面

积：规划激励村民自住面积不超过人均34.4平方米，

全区域村民需要自住面积合计3539.9万平方米。补偿

面积减去自住面积，富余部分构成面向非户籍常住人

口提供可支付健康住宅的建筑面积。

广州城市边缘区城中村改造中可为非户籍常住

人口提供的可支付健康住房供给面积测算：最低限

小口径供给（供给1）为3065.1万平方米（6606-

3539.9），按照非户籍常住人口的需求比例，可形

成20-60平方米可支付健康住房85.8万套；最高限

大口径供给（供给2）为5618.7万平方米（9158.6-

3539.9），按照非户籍常住人口的需求比例，可形成

20-60平方米可支付健康住房157.3万套。

第三，广州城市边缘区城中村改造非户籍常住人

口可支付健康住房的供求平衡

根据上述供求关系数据测算，形成广州城市边缘

60m2

/套40m2

/套20m2

/套 合计

满足

程度

（%）

需求1

面积

（万m2） 1481.6 1650.2 987.7 4119.5

套数(万) 24.7 41.3 49.3 115.3

供给1

面积（万

m2） 1102.7 1228.2 735.1 3066.0

套数(万) 18.4 30.7 36.7 85.8

供给2

面积（万

m2） 2020.8 2250.8 1347.1 5618.7

套数(万) 33.7 56.3 67.3 157.3

基于套数

的供求关

系

供给1 -6.3 -10.6 -12.6 -29.5 74.4

供给2 9.0 15.0 18.0 42.0 136.4

基于面积

的供求关

系

供给1 -378.9 -422.0 -252.6 -1053.5 74.4

供给2 539.2 600.6 359.5 1499.3 136.4

资料来源：广州市规划局村庄数据库，课题组问卷调查。

表3清楚地显示：在广州城市边缘区城中村改造

过程中，利用村民合法补偿的居住面积，为外来人口

建设可支付健康住房，以小口径计算，可以满足非户

籍常住人口74.4%的可支付健康住房需求；以大口径

计算，可以满足136.4%的非户籍常住人口可支付健

康住房的需求。也就是说，如果充分考虑所有居民住

房权益面积补偿，那么不仅可以完全满足当前本区域

非户籍常住人口可支付健康住房需求，还富余42万套

健康住房，可以满足市中心外迁的非户籍常住人口的

可支付住房需求。

渐进的实现房屋自有化。为了减少对房地产的

冲击，也为了使非户籍常住人口有资本积累的时间缓

冲，当前所有面向非户籍常住人口的住房全部以出租

的形式，5-10年后陆续转租为卖，使非户籍常住人

口成为有产者阶层。有产者有恒心，这将促使非户籍

常住人口逐步发展成为维护和创新社会秩序的动力，

果真如此，中国“以人为本”的新型城镇化战略才真

正落到实处。

区城中村改造不同类型不同面积私人租赁住房的供求

关系如下表3：

43

2019

年总第

四

期

研究探索

（四）全面形成人力资源资本化机制

为非户籍常住人口提供可支付健康住房是特大

城市包容性城中村改造的核心内容，也是实现非户籍

常住人口市民化的最难点。但是，要真正完成全部市

民化过程，并以此促进国家现代化，仅仅有可支付健

康住房供给是不够的，还需要全面建立人力资源资本

化机制，这包括非户籍常住人口迁移家庭化，家庭生

活社区化，以社区为空间单元实现公共服务均等化，

社区治理民主化，人力资源资本化，边缘者阶层中产

阶级化。以人力资本积累为核心内容，全面提升全民

素质，促进人的现代化是包容性城中村改造的社会路

径。这本身是一个系统，鉴于本论文篇幅所限，作者

将另著文论述之。

六、结语：包容性城中村改造的本质与宏观效应

包容性城中村改造是与传统的排斥性城中村改造

相对而言的城中村改造理论。排斥性城中村改造的核

心特点是城中村改造方案中缺乏原村庄居住主体——

非户籍常住人口的居住空间安排和居住权保障，每一

次城中村改造都在客观上造成非户籍常住人口向城市

外围搬迁，而非户籍常住人口的每一次外迁又成为新

一轮城中村出现的原因，周而复始，城中村改造的巨

资不断投入，城中村问题却不断积累，非户籍常住人

口边缘化倾向日趋加剧……。排斥性城中村改造不符

合新型城镇化发展的需要，包容性城中村改造成为时

代发展的必然选择。

包容性城中村改造理论是指把非户籍常住人口

的合法居住和健康生活纳入改造方案的城中村改造理

念、改造方法和制度创新系统。通过海淀区和广州案

例研究我们发现，包容性城中村改造改变的只是城中

村改造的理念和规划方法，方案呼之欲出，不需要新

增建设用地，不需要政府新增投资，甚至于可以节约

政府投资，关键在于学会运用合作式规划的手段，尊

重市场机制，安排公平的市场规则。

“十三五”期间，可以预见的包容性城中村改造

的宏观效应表现为：

第一，开辟特大城市稳定的新增投资空间。在中

国经济增长的“新常态下”，房地产作为拉动传统经

济增长的引擎力量减弱，以为非户籍常住人口提供可

支付健康住房为特征的城中村改造将成为城市中不可

多得的时代性投资需求，将可以成为特大城市新常态

下保持经济增长的重要投资渠道。

第二，形成特大城市扩大内需实现经济增长的

新引擎。通过非户籍常住人口市民化，使数百万非户

籍常住人口可以在城市安居乐业，必然带来城市购买

力和消费能力的增长启动新时期特大城市内需拉动的

源泉。根据项目组测算，如果广州市600万非户籍常

住人口以20年的时间完成市民化过程，那么2015-

2034年间，其市民化新增购买力和消费可以拉动的

经济增长占广州期间新增GDP的份额由10.5%持续

上升到26.6%；相应地期间广州市为市民化需要的财

政支出占广州市全部财政支出的比例由4.95%增加到

11.47%。市民化过程中非户籍常住人口为城市创造

的财富远远大于城市政府通过公共财政反哺到居民个

体的数额。这本来是常理。

第三，提升特大城市综合竞争力。包容性城中村

改造最重要的宏观效应是釜底抽薪，为彻底解决中国

特有的城市内部二元结构一体化难题提供系统解决方

案。包容性城中村改造，将通过广泛持续的人力资本

积累，为城市广泛造就中产阶级阶层，形成以中产阶

级为主的社会结构，这是中国新型城镇化和现代化的

社会目标，将为中国特大城市注入长期持续的创造力

和创新能力，直至把中国送达发达国家彼岸。

最后，论文以俞孔坚教授的话作为结尾：“城

市是一个生命有机体，城市规划也还是一个富有生命

的活的过程。尊重和关怀普通人的价值观和道义是

这个规划生命过程中跳动的心脏和灵魂。 ”（俞孔

坚，2009）赋予城中村这样的生命有机体以全新的

活力、生命力和创造力是包容性城中村改造规划理论

的历史使命。

44

研究探索

中山黄圃以历史文化引领乡村振兴

——历史文化名镇如何实现乡村振兴

肖亚玲（广东华远国土工程有限公司）

一、黄圃历史文化背景

黄圃，古代称“黄旗都”，中国历史文化名镇，

中国腊味（食品）名镇，广东四大古海镇之一，一个

有近千年历史的古镇，拥有众多物质文化与非物质文

化遗产。

黄圃古称“鳌山”，相传古人在建“都”时，因

鳌山三面临海，形似鳌鱼，登高便于防御，故择地此

而居，取名鳌山。

黄圃何以冠以“黄圃”之名呢？相传很久以前，

当地居住着一位土地公，土地公有六个貌似天仙的女

儿。南海龙王的三太子有天路过黄圃，被这六个女儿

的美貌所倾倒。为争得土地公六个女儿为妻，便翻江

倒海淹没此地相威胁。为拯救民众，六个女儿化作六

座山峰，引民众上山避灾。海水退去后，六座山峰每

年秋季黄菊遍野，香飘十里，宛然天然大花圃。后人

为纪念此位六位舍身为百姓的姐妹，遂将此地取名黄圃。

黄圃建制于南宋绍兴二十二年（1152年），南

海、番禺、东莞、新会县诸岛置香山县，香山县设

置10个乡，今黄圃属香山县古海乡， 明代改为黄旗

都。此黄圃又称黄旗都的由来。 古代黄旗都图

45

2019

年总第

四

期

研究探索

古码头遗址

镬耳墙

砖雕

木雕

市级保护文物三十六级古径

到了宋代，黄圃已成为中山

北部重镇，其影响范围远至今天的

古镇乃至番禺的潭洲一带。当中山

的多数区镇（当时称为“都”）还

只是每旬三“墟”时，黄圃已被称

为“黄圃市”。据《香山县志》载

“榄镇茧市岁入百余万两，黄圃茧

市获利亦丰”，到清代，黄圃与小

榄一起，成为中山重要的蚕桑集市

地，又称“茧市”，吸引着大批来

自顺德、南海一带的商贾。这里现

遗存的市级保护文物36级古石径始

建于宋代，至今已有860年历史，

这条宋代古码头连通黄圃水道、鸡

鸭水道，北通顺德、肇庆，南达石

岐、珠海、澳门、香港， 是古香山

的交通命脉。

近海的黄圃先民开风气之先，

远涉重洋，以“茧市”商贸交通，

他们或贸易、或谋生、或移民，把

粤语沙田话带向世界。据《黄圃镇

自然村落历史人文普查调查文稿终

审稿》记载，在清末民初年间，众

多黄圃人远下南洋，飘洋过海，这

些海外游子在外建功立业后，心系

桑梓，回乡置祖屋，现今以三社、

鳌山、镇一村等村落内尚遗留有大

量清末或民初时的古建筑，这些建

筑风格除了遗留有传统岭南风格的

镬耳墙、满洲窗等岭南元素外，还

有南洋风情的教堂，成为散落在民间

的岭南传统建筑的开放式博物馆。

黄圃镇至今共有33处不可移

动文物，其中包括古祠堂、庙宇、

古民居、私家园林、里社、碑、古

井、石刻、塔等9种建筑形式，大多

46

研究探索

数古建筑历史文化符号保存完整：

冷巷青砖镬耳墙、雕花木梁龙舟

脊，岭南建筑三宝“木雕”、“石

雕”和“砖雕”均达到非常高的艺

术水平，三塑的陶塑、灰塑和泥塑

以及墙体绘画都具有高超技艺。

黄圃历史源于“五古”，五古

文化重在“三坊”，三社社区是黄

圃“五古三坊”发源地，是黄圃镇

的源头。三社（原镇二村）于明代

成村，距今逾600多年历史。最早

聚居大黄圃的先民在鳌山东西两侧

围海造田，形成“五古三坊”。即

北头、灵会、鼓楼、三社、岗东，

其中三社社区内的三社、灵会、

鼓楼又称“三坊”。三社坊，因坊

内有文澜社、利济社、民丰社而得

名。黄圃古镇的标志36级古石径也

位于三社社区与鳌山村交界之处。

黄圃四遗，三社三宝。黄圃镇

有4大省级非物质文化遗产，其中

有三个在三社，三坊飘色、三坊龙

舟和黄圃腊味这三个省级非物质文

化遗产在五古三坊薪火传承。

二、新农村创建中以历史文化

元素为魂

由于三社社区的独特地理位置

以及悠久的历史文化传统，黄圃镇

在乡村振兴的创建活动中，选定三

社社区创建特色精品村（2018年中

山市市级示范村），在示范村创建

活动中，广东华远国土工程公司加

强顶层设计和规划，加大对乡村优

秀文化资源的挖掘阐发力度，发挥

文化对乡村振兴的助力作用，从产

业、生态、组织等多方面实现乡村

振兴。

石雕

镇级保护文物通里桥 黄圃八景之一的“利济门”

木雕

泥塑