中共中央、国务院在《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发〔2000〕7

号）中明确指出了这次农村税费改革试点的主要内容，这些内容可以概括为：两个

取消，一个逐步取消，两项调整，一项改革。根据中央7号文件精神，省里制定了

三个取消、一个逐步取消、两项调整、两项改革的方案。这与中央7号文件的精神是

一致的。我今天着重介绍农业税、农业特产税政策调整问题，请同志们参考。

严格掌握政策 认真做好农业税和

农业特产税政策调整工作

龙正才

2002年7月12日

【注】龙正才同志时任武汉市财政局副局长

282 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 283

第一个问题：关于农业税政策的调整

一、为什么要调整农业税政策

（一）调整农业税政策有利于理顺农村收入分配关系

中共中央、国务院在《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中指出：现行的

农村税费制度和征收办法还不尽合理，农民负担重、收取税费不规范的问题依然存

在。这段话已充分概括了目前我国农村在收入分配上的现实状况。当前我国农村收

入分配现状具体表现为不合理、不规范、负担重。

首先是我国农村税费制度和征收办法不合理。在农村税费制度上，各种税费与

农业税交织并存，三提、五统、各项集资、各项基金、各种达标升级活动，以及乱摊派

等名目繁多，仅1993年党中央、国务院就明令取消了中央37项涉及农民负担的收费

和基金项目以及43项达标升级活动。如果加上地方各级政府和各个部门自行出台

的政策，则面向农民的收费项目就更多了。在征收办法上，由于税费制度不合理，

在我国农村呈现出多头插手农民收入分配的格局。除了财政征收机关以外，还有许

多部门代表国家参与农民收入的分配和再分配，“搭车”收费，强行收费，动用公

安、警察收费等征收办法五花八门，搞得农民怨声载道，苦不堪言。

其次是收取税费不规范。在农村国民收入的分配上，除了农业税是按国家税法

统一规定收取外，其他许多税费都存在着不规范的问题。一是收费项目设立不规

范，有关立法对收费主体界定不明确，造成多头收费。更有一些部门为了部门利

益，巧立名目，擅自设立收费项目，向农民伸手，损害农民利益。二是收费计算依

据不规范，特别是平均分摊的农村公共支出筹集制度，使一部分低收入农民的负担

问题更加突出。三是一些部门和农村少数基层干部片面追求所谓的政绩，搞一些不

切实际的达标升级活动，打着“人民事业人民办”的口号，强行向农民收费。四是按

人头和田头平均摊派收取税费。

第三是农民负担重。当前农民负担沉重是一个不争的事实。

从全国来看，据国家税务总局对12个省（区）、60个县（市）、120个乡镇、近5000

农户的调查资料分析显示，1997年受调查农户人均负担总额为195元，比1990年的

73.7元增长1.7倍；占当年农村家庭经营纯收入的比重，由1990年的10.9%上升到

1997 年的12.4%，增加1.5个百分点。去年省里组织调查组，对有关县市进行了调

284 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 285

查，结果显示农民负担明显偏重。资料显示，按现行价格计算，1993—1997年，全

省人均纯收入年均增长22.6%。而同期农民负担却增加了25.4%。从武汉市的情况来

看，1997年调查显示，农民人平负担104.5元，亩平负担98.5元。

造成当前我国农村国民收入分配体制不合理、不规范、农民负担重的原因是多

方面的，有农民收入增长乏力的问题，有地方政府不断膨胀的支出压力问题，有税

外收费泛滥并缺乏有效约束机制问题，等等。但也与我们长期以来在农业税制上片

面强调“轻税政策”，使得农业税收增长乏力，而农业税作为国家调节农业国民收入

分配的重要经济杠杆，其调节收入分配功能弱化有着直接的关系。因此，调整农业

税政策，重新赋予农业税调节农村国民收入分配的经济杠杆作用，对于理顺农村收

入分配关系十分必要。

（二）调整农业税政策有利于完善农业税制，加强农业税征管

我国现行的农业税条例，即《中华人民共和国农业税条例》是1958年6月3日，

经全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议通过，由当时的国家主席毛泽东签

发并颁布实施的。《湖北省农业税征收实施办法》也是1972年制定的。四十多年来，

随着政治和经济体制的变化，我国农村无论是生产力，还是生产关系，无论是上层

建筑，还是经济基础，都发生了深刻的变化。但作为农业税制的几个基本的要素，

如常年产量、计税土地、税率等却在稳定负担、轻税政策的思想指导下，长期维持稳

定不变，严重与实际脱节。计税常年产量是我国农业税的计税依据。按照《中华人

民共和国农业税条例》规定，计税常年产量评定以后，在五年以内，因勤劳耕作、改

善经营而提高单位面积产量的，常年产量不予提高；因怠于耕作而降低单位面积产

量的，常年产量不予降低。这就是说，按政策规定我国农业税计税常年产量必须五

年调整一次。但在实际执行过程中，由于种种原因，我国农业税计税常年产量基本

上是一经确定，便很少调整。以我们武汉市为例，我市现行的农业税计税常年产量

还是 1972 年确定的，距今已有了 29 年。在这 29 年里，由于开展农田水利基本建

设，推广应用先进的种植技术，普及优良品种，实行科学种田，使得各种农作物的

产品产量都有了很大的提高。实际产量不断提高，而计税常年产量却长期稳定不

动，使得农民的实际负担率与名义负担率之间的差距越来越大，农民的农业税负担

水平越来越低。湖北省1972年确定的农业税平均税率为7.2%，到目前为止，全省农

业税实际执行平均税率已降到了2.9%，我市约为3%。常年产量长期不作调整，计

税土地也是长期稳定不动，使得有地无税和有税无地的现象相当普遍，既不合理，

284 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 285

又不合法，给农业税征管工作带来了很大的难度。

因此，调整农业税政策，重新核定农业税计税土地、常年产量和计税税率，有

利于完善现行的农业税收制度，减少在农业税征管工作中的矛盾，加强农业税征管

工作。

二、农业税政策调整的主要内容

中央中央、国务院在《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中指出：农业税

按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。常年产量以1998年前5年农作物的

平均产量确定，并保持长期稳定。调整农业税税率，将原农业税附加并入新的农业

税。新的农业税实行差别比例税率，最高不超过7%。试点省份的具体适用税率和农

业税征收总额，由国务院确定；省级以下试点地区的具体适用税率和农业税征收总

额，由省级和省级以下政府按照比现行农民税费负担明显减轻的原则逐级核定。贫

困地区的农业税税率要从低确定。农民承包土地从事农业生产的，计税土地为第二

轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的，计税土地为实际用

于农业生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。现行农业

税减免政策基本维持不变。这一段话基本上反映了这次农业税政策调整的内容。具

体来说，这次农业税政策调整的内容主要表现在以下10个方面：

（一）调整常年产量

按照规定，农业税的计税对象是特定品种的农业收入。按照《中华人民共和国

农业税条例》规定，目前这些品种包括粮食、薯类、棉花、麻类、烟叶、油料、蔬菜、糖料

和其他经济作物。也就是说，生产以上这些品种，所取得的收入必须缴纳农业税。

这里所说的农业收入是以实物为计量单位来衡量，不是以金额为计量单位来衡量。

我们将计税的农业收入称为常年产量，又叫计税常年产量。所谓常年产量，是根据

土地的自然条件和当地一般经营情况，在正常年景下所收获的产量。它不同于实际

产量。按照农业税条例规定，常年产量评定以后，在一定时期内不加变更，作为这

一时期固定的农业税计税产量。属于农业税计税对象的品种有很多，包括粮食、棉

花、油料、麻类、烟叶、蔬菜、糖料等，由于各种农作物的价值不同，用途不同，单位

面积的产量也不相同，在计算常年产量时不能将各个品种的产量简单相加，必须按

一定比例换算成统一的品种。因此，常年产量又是一种综合产量，是衡量一个地方

农业综合生产能力的产量。我国农业税条例规定，各种农作物的产量，一律折合成

主粮计算。也就是说必须以主粮来衡量一个地区农业的综合生产能力。所谓主粮，

286 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 287

就是当地生产的主要原粮。由于各地生产的农作物品种不同，各地区的主粮也不相

同。过去，东北地区以高粱为主粮，华北地区以粟谷为主粮，南方以稻谷为主粮，

西北以小麦为主粮。我们武汉市是以稻谷为主粮。主粮以外的各种粮食和其他农作

物品种，都要分别按规定的比例折合成主粮（稻谷）计算。按我国农业税条例规定，

农业税计税常年产量一般五年调整一次，但实际执行结果是农业税计税常年产量确

定后往往几十年得不到调整。我市现行的农业税计税常年产量还是1972年确定的。

这次中央决定调整农业税计税常年产量是完全正确的。中央7号文件明确规定，调

整后的常年产量以1998年前五年的农作物的实际平均产量确定。具体是指1994年、

1995年、1996年、1997年和1998年的农作物的实际平均产量。

在调整农业税常年产量时，应当注意把握以下几个问题：

1. 各项农作物产品产量的数据来源必须真实可靠。因为常年产量过高会增加

农民的负担，损害农民的利益，常年产量过低会减少国家的财政收入。所以中央强

调：农业税计税常年产量应坚持以1998年前五年农作物实际平均产量据实核定。根

据目前我国农村的实际情况，农作物的实际平均产量的依据是各级统计年报。因为

统计年报有我国《统计法》作保证，具有法定效力，而且也经过各级领导审批过，因

此，村以上凡有统计年报数的，一律以统计年报数为准，这是一条基本原则。过去

村里没有统计数据的，必须采取自下而上与自上而下相结合的办法，由农民重新参

加评定，原则上村内差别不能太大，组内基本一致。既不能为增加税费收入，高估

常年产量，增加农民负担，也不能简单确定减负比例，倒算常年产量，造成新的不

规范。

这里特别要强调的是，尽管烟叶、麻类等经济作物要按照一定的比例折合成常

年产量计算农业税，但并不是说每一块种植经济作物的土地，都必须按照经济作物

的品种单独折算成常年产量计征农业税，种植经济作物的土地只能是比照同等相邻

种植粮食作物的土地来计征农业税。这是因为：（1）常年产量是衡量某一个地区土

地综合产出能力的产量，亩平常年产量是综合产出能力的平均数，这个综合产出能

力是以主粮来衡量的。对于每一块具体的土地，其农业税必须以综合产出能力的平

均数来计征。（2）任何一块土地都不可能一成不变地种植同一种作物，它是不断变

化的，今年种粮食，明年可能种烟叶，后年可能种油菜，如果我们按照土地实际种

植的农作物品种分别计征农业税，就必须随农作物品种的调整而调整，这显然是不

可能的。

286 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 287

2.必须严格把握年度界限。中央明确规定是1998年前五年的农作物产量，即

1994—1998年的农作物实际平均产量。这已经考虑了各年的丰歉因素。因此，必须

严格按规定的年度搞好各项数据的收集、整理和测算工作，决不能认为情况特殊，

擅自调整统计年度，也不能再定别的标准进行人为修正。

3. 必须把握统一的折算比例。农业税常年产量是各种农作物按一定标准折算

而来的。因此，折算比例是否统一，会影响到常年产量的高低。为了确保计算常

年产量时的一致性、统一性，中央规定了统一的折算标准。具体折算比例分别为：

稻谷1∶1、小麦1∶1.4286、玉米1∶1.0257、豆类1∶2.0342、薯类1∶0.5、棉花1∶11.72、蔬菜

1∶0.1429、烟叶1∶6.3571、花生1∶2.6543、油菜1∶3.0071、芝麻1∶5.0014、甘蔗1∶0.4557、

黄红麻1∶1.5929、苦麻1∶10.57。

以上标准是中央规定的湖北省确定农业税常年产量时的折算标准。同当前市场

实际价格相比，某些折算比例可能有点偏高，某些折算比例也可能有点偏低。但农

业税常年产量一经确定要保持相对的稳定，而农产品的市场价格是不断变动的。农

业税常年产量的相对稳定性与农产品市场价格的波动性，决定了农业税常年产量的

折算比例不能简单地以某一年的市场价来确定。因此，必须严格按照以上统一标准

进行折算，决不能自行制定新的标准。

有的区反映，由于折算比例不合理，造成常年产量偏高。造成这种结果的原因

是多方面的，但主要原因不是折算比例，而是统计数据。对于统计数据中的水分可

以根据情况适当调整，但不能因此而否定统计年报数。

（二）调整农业税计税土地面积

计税土地是我国农业税承担的客体，常年产量是确定计税土地承担农业税多少

的衡量尺度，二者缺一不可。因此，农业税计税土地面积和农业税常年产量的调整

往往是同步进行的。这次调整农业税政策也涉及到了计税土地面积的调整。所谓农

业税计税土地，简单地说就是种植农业税应税品种的土地。1978年以前，由于我国

农村产业结构单一，基本上以种植粮、棉、油为主。因此，确定农业税计税土地比较

简单。改革开放以后，特别是在市场经济条件下，随着我国农村产业结构调整步伐

加快，农村的种植结构也发生了巨大变化，绐农业税计税土地的确定增加了一定的

难度。这次中央7号文件明确规定：农民承包土地从事农业生产的，计税土地为第

二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的，计税土地为实际

用于农业生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。这一段

288 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 289

话有三层意思，即：凡是农民承包土地从事农业生产的，则承包土地面积即为农业

税计税土地面积；凡是没有进行承包的从事农业生产的土地，不论生产者是何人，

其实际用于农业生产的土地面积，即为农业税计税土地面积；无论承包用于农业生

产的土地，还是非承包用于农业生产的土地，只要面积发生变化都必须及时进行调

整，不得出现新的有地无税或有税无地的现象。这里的关键是如何理解“从事农业

生产的”这一概念，如果从广义的角度来理解“从事农业生产的”概念，则农业税计

税土地就包含了农村中的所有土地。如果从狭义的角度来理解“从事农业生产的”概

念，则农业税计税土地就仅仅只是指种植粮、棉、油、薯类、烟叶、糖料、蔬菜、麻类等

农作物的土地。显然，我们不能从广义的角度来理解“从事农业生产的”概念，如果

这样理解的话，则农村中所有的土地都是农业税计税土地，就不存在非农业税计税

土地这一概念了。我们只能从狭义的角度，按照农业税条例规定的农业税应税品种

来理解“从事农业生产的”概念。

这次调整农业税计税土地面积同以前的调整计税土地面积相比，有三点不同之

处：一是区别不同情况来确定农业税计税土地面积，即对承包地按承包面积确定，

对非承包地按实际面积确定。而过去是只按一个标准来确定计税土地面积。二是对

农民来说，这次计税土地面积原则上应当是二轮承包耕地面积，而不是统计上报耕

地面积，更不是实际耕地面积。我国农业税最初确定的计税面积，是五十年代初通

过“查田定产”运动重新丈量后确定的，基本上是实际耕地面积。以后的几次调整，

基本上是统计上报面积。可见农业税计税土地面积具有鲜明的时代性。时代不同，

农业税计税土地面积的确定也不一样。三是过去确定农业税计税面积后，基本上是

一定五年不变，实际执行结果是长期不变。而这一次明确规定计税土地发生增减变

化，农业税应当及时进行调整。也就是说计税土地面积要经常进行调整。

在调整农业税计税土地面积时，应当把握以下几点：

1. 确定农业税计税面积，要坚持按照中央7号文件的规定，严格以二轮土地承

包面积为基础据实核定，决不能重新丈量土地。这是因为：第一，我国农村土地面

积情况很复杂，有的按习惯亩，有的按标准亩；有计划面积，还有“帮忙地”等等。

重新丈量很难搞准确，也容易引起新的矛盾。第二，二轮承包面积是农民和政府都

认可了的，大多发了土地承包证，具有法律效力。重新丈量土地，事实上等于否认

了承包合同的法律效力，对稳定土地承包关系不利。

2. 在以二轮承包土地面积为基本依据的前提下，对新增的耕地或因征占、自然

288 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 289

灾害等减少的耕地，要按照实际情况进行调整，切实解决有税无地和有地无税的问

题，决不能采取以税代罚的办法，为以后的农业税征管工作留下后遗症。

3. 二轮承包以外的从事农业生产的土地，包括农场、机关、学校、部队，以及村组

集体未承包的土地，均按照实际用于农业生产的土地来确定农业税计税土地面积。

4. 依法在无固定收入的土地上从事农业生产的（指种植粮、棉、油等农业税应税

品种的土地），虽然不作计税土地面积统计，但其土地上所取得的农业收入，仍然

要按有关规定缴纳农业税。

5. 计税土地面积确定之后，必须加强对农业税计税土地面积的管理工作。经国

家批准征（占）用，并已办理了耕地占用税纳税或免税手续的计税土地；因自然灾害

灭失的计税土地；依法退耕还林、退田还湖、平垸行洪减少的计税土地等，应当及时

从计税土地面积总量中调减下来。依法开垦荒地，按规定免税到期的耕地，应当及

时增加计税土地面积。

（三）调整农业税计税税率

税率是税制最基本的要素之一，也是这次农业税政策调整的主要内容。根据

1958年制定的《中华人民共和国农业税条例》规定，全国农业税平均税率为常年产

量的15.5%，湖北省的平均税率为16%。由于农业税以常年产量为依据，并且长期以

来实行稳定负担政策，使得农业税实际负担率逐年降低，计税收入与实际收入严重

脱节。1996年全国农业税实际平均负担率降到了2.3%，只占名义税率的14.8%。湖

北省1972年在《湖北省农业税征收实施办法》中规定：平原和丘陵地区最低税率不

宜低于6%，最高税率不超过15%；大山区最低税率不宜低于3%，最高税率不超过

10%。实际税率目前也已降到了2.9%左右。名义税率与实际税率差距越来越大，名

义税率名存实亡。因此调整农业税税率十分必要。

关于农业税税率的调整，中央7号文件规定：调整农业税税率，将农业税附加

并入新的农业税。新的农业税实行差别税率，最高不超过7%。省级以下试点地区的

具体适用税率和农业税征收总额，由省级和省级以下政府按照比现行农民税费负担

明显减轻的原则逐级核定。贫困地区的农业税税率要从低确定。中央这次调整农业

税税率有以下特点：一是体现了减轻农民负担的原则，将农民的农业税负担率严格

控制在7%以下，而且贫困地区的农业税税率要从低确定。这一规定，比历史上的所

谓“什一之税”（即十取一）要低得多。二是体现了实事求是的原则，尊重了客观实

际。虽然《中华人民共和国农业税条例》明确规定全国农业税平均税率为15.5%，规

290 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 291

定湖北省平均税率为16%，但无论是全国、全省，还是我市，农业税实际执行税率从

来没有达到规定的水平，即使受浮夸风影响最深的1958年、1959年和1960年，全国

农业税的平均实际负担率也分别只有12.5%、14.3%和13.8%。与其规定过高的税率，

图有虚名，还不如从客现实际出发，实事求是地确定一个既符合实际情况、又便于

执行的税率。从目前的情况看，中央规定7%的税率比较符合我国农村实际。三是体

现了因地制宜、分散决策的原则。在这次税率调整中，中央只规定最高税率控制

线，即农业税正税不超过常年产量的7%，农业税实行差别税率，省级以下试点地区

的具体适用税率，由省级和省级以下政府逐级核定。这样规定体现了农业生产的基

本特点。我国地域辽阔，从东到西、从南到北，自然条件、气候条件都不一样，各省

情况千差万别，即使在一市之内，区与区，甚至乡与乡之间的情况也不尽相同，中

央不可能在全国规定一个统一的税率，只能是确定一个大的原则范围，由各省在规

定的原则范围内自主决定。所谓差别比例税率，是根据作为征税对象的产品、行业

以及纳税人、纳税地区的不同情况，分别规定不同比例税率的税率制度。具体运用

形式有产品比例税率、行业比例税率、地区差别比例税率。我国农业税采取的是地区

差别比例税率。地区差别比例税率就是根据不同地区生产水平和收益分配的差别，

按照富裕、中等、贫困等不同程度确定高低不同的比例税率，一个地区采用一个税

率。在省、市、区、乡之间都可形成地区差别，并相应逐级规定地区差别比例税率，

最后形成纳税人的适用税率。地区差别比例税率适用于体现不同地区间的自然条

件、耕作条件、农业经济发展水平和人均农业收入差别的农业税的征收。实践证明，

长期以来，我国农业税采取地区差别比例税率，把由于客观条件不同形成的一部分

级差收入收归国家，对于平衡地区之间的税收负担，支持偏远落后地区发展农业生

产，合理调节收入等方面都起到了积极的作用。但是差别比例税率也有其局限性：

一是税率不统一，不利于征管；二是同样作为农业税纳税人，税率高低不一样，有

失公平。决定一个地方农业税负担额除了税率这一因素外，还有常年产量高低因

素。省里考虑到如果在全省范围内实行差别比例税率，在实际执行过程中可能会出

现许多个税率，各个税率之间虽然差别不会很大，但却不一致。为了避免出现这种

情况，便于统一征管，借鉴一些外省的做法，省里决定全省的农业税税率统一确定

为7%。税率统一后，不同地区的税负差别，由常年产量的高低来决定。

在调整农业税税率时必须注意把握以下几点：

1. 必须严格按省的规定，将新的农业税正税税率确定为7%，不得突破。

290 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 291

2. 农业税税率和农业税征收总额密切相关，中央明确规定：各地具体适用税率

和农业税征收总额要比现行农民税费负担明显减轻。省里规定改革后农民负担，即

农业税、农业特产税以及农业税附加和农业特产税附加之和，要比改革前的1999年

农民负担，即农业税、农业特产税、屠宰税、乡五项统筹、村三项提留、教育集资之和

（均为统计上报数），原则上要减少20%。也就是说如果有些区和乡镇税率按省统一

规定的7%确定，但农民减负比例达不到上述要求的，可以适当调整常年产量。

3. 除新的农业税附加外，7%的税率即为农民的负担最高限额，这一限额包括

了按规定必须提取的经费、减免机动等。不得在此限额之外再增加任何提取项目和

比例。

（四）调整农业税附加政策

对于农业税附加政策，中央在这次改革中作了较大的调整，一是规定将原农业

税地方附加并入新的农业税。所谓原有的农业税地方附加是指省、自治区、直辖市人

民政府按照《中华人民共和国农业税条例》规定，随同农业税正税征收的地方附加收

入。根据中央规定，湖北省 1972 年确定农业税附加为 15%，其中：省级 5%，地区

2%，县5%，区或不设区的人民公社为3%。农业税附加主要用于农村为农业生产服

务的生产建设和地方公益福利事业。此项政策一直沿用至今。这次调整农业税政

策，随着原有的农业税地方附加并入到新的农业税正税后，原有的农业税地方附加

便自动取消，不再保留。二是规定村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体

经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加

方式统一收取。农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%，具体附加比例由省

级和省级以下政府逐级核定。我省统一规定新的农业税附加比例为正税的20%。也

就是说中央在这次调整农业税政策时，取消了原有的农业税地方附加，又开征了新

的农业税附加。为什么在取消附加的同时，又开征新的附加呢？这是因为二者虽然

都叫附加，都是采取随农业税征收的形式，但老附加和新附加有着本质的区别。具

体表现在以下几个方面：

第一，资金的性质不同。原农业税附加是农业税收入的组成部分，属财政预算

外资金。新的农业税附加不是农业税收入的组成部分，是随农业税而征收的一种附

加费，属村集体资金。

第二，资金的用途不同。原农业税附加是专门用来从事乡村修桥补路等兴办地

方性公益事业。新的农业税附加是专门用于村干部报酬、五保户供养、办公经费。

292 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 293

第三，管理方式不同。原农业税附加由财政征收机关负责征收，入各级地方财

政税费附加收入专户，由省、市、县、乡财政部门分级管理使用，其中省级5%、市州

2%、县（市）5%、乡镇3%。新的农业税附加虽然仍由财政征收机关负责征收，但必须

全部入各乡镇农业税附加专户，由乡镇农经管理部门负责管理，实行乡管村用，专

户储存，专款专用。

第四，征收比例不同。按照农业税条例规定，原农业税附加一般不得超过纳税

人应纳税额的15%。按照中央7号文件规定，新的农业税附加比例最高不超过正税

的20%，我省统一规定为正税的20%。

第五，征收对象不同。原农业税附加是面对所有农业税纳税人征收，即凡从事

农业生产，取得农业收入的单位和个人都必须缴纳农业税附加。而新的农业税附加则

只面对农村集体经济组织内的广大农民，其他纳税人则不必承担农业税附加任务。

在确定农业税附加时，必须注意把握以下几点：

1. 要严格控制附加比例，按中央的规定，最高不得超过正税的20%，我省统一

规定农业税附加为正税的20%，不得突破。

2. 要明确区分农业税附加征收的对象。农业税附加征收的对象只限于乡镇村、

组集体经济组织里的广大农民。对国有农场、集体农场以及有农业收入的机关、部

队、企业、学校等，只征农业税正税，不征农业税附加。

3. 农业税附加由财政征收机关负责征收，但必须分别入户，其中农业税正税入

国家金库，农业税附加入乡镇附加专户，二者不能混库。

4. 这里所说的农业税正税是相对于新的农业税附加而言的，是指的农业税征

收任务，而不是指原有农业税中的中央正税的概念，二者有很大的区别。

（五）调整国有和集体农场农业税政策

农场农业税政策是整个农业税政策的一个组成部分，由于农场有很多的特殊

性，决定了农场的农业税政策同其他纳税人有所区别。过去如此，这次调整政策时

同样也是如此。考虑到这次农村税费改革主要是规范农村分配制度，遏制面向农民

的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措

施。同时也考虑到农垦企业的管理体制与乡镇存在着较大的差别，特别是农垦农场

已自行承担了社会服务和管理职能，目前农垦企业的管理体制也正处在改革变动之

中。因此，对国有和集体农场的农业税政策调整时中央也作了一些具体的规定。中

央7号文件规定：其他单位和个人从事农业生产的（注：这里的其他单位包括国有

292 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 293

农场），计税土地为实际用于农业生产的土地。国务院在国发〔2001〕5号文件中规

定：国有农场、林场等应纳入农村税费改革范围，按照稳定并适当减轻现有负担水

平的原则，合理核定其农业税适用税率和税额，具体由省级人民政府根据本地实际

情况确定。国务院农村税费改革工作小组在国农改字〔2000〕1号文件中规定：为维

护农业税政策的统一性，农垦农场（包括监狱农场、劳教农场、部队农场、学校农场等

单位）按照稳定和减轻农垦农场现有负担的原则，调整农业税计税常年产量和税

率。以上这些规定，一是明确了国有农场农业税政策调整的原则，即在稳定和减轻

农垦农场现有负担的基础上进行调整。二是明确了国有农场农业税政策调整的范

围，即对农业税计税土地、常年产量、计税税率进行调整。三是明确了国有农场农业

税政策调整的权限，即省级人民政府。根据上述精神，省里初步确定国有农垦农

场，包括监狱农场、劳教农场、部队农场、学校农场等单位，纳入农村税费改革试点

范围。其农业税税率按现有农业税税额与调整后的农业税计税常年产量计算确定。

也就是说，我省在维持现有国有农场的农业税负担总额不变的情况下，对计税土地

面积、常年产量和计税税率进行调整。

在调整农场农业税政策时必须注意把握以下几点：

1. 农场农业税负担总额仍维持现有水平不变，并不是说农场可以不参加这次

农业税政策调整。农场仍然必须参加这次农业税政策调整。

2. 农场农业税政策调整的内容只是计税土地面积、计税常年产量和农业税税

率。

3. 农场农业税计税土地不是按二轮合同承包的土地进行调整，而是按照实际

用于农业生产的土地进行调整。

4. 农场农业税税率省里没作统一规定，由各地按要求调整。

5. 农场农业税政策调整由原征收机关负责，由市里统一报省政府审批。

6. 农场纳入农村税费改革试点范围的内容，除了调整农业税和农业特产税政

策，还必须按规定统一取消屠宰税。

（六）调整农业税计税价格政策

1958年制定的《中华人民共和国农业税条例》规定农业税以征收粮食为主。在

以征收粮食为主的情况下，对农民及其他纳税人下达的农业税任务是以实物的形式

出现的，农民只需向国家缴纳一定数量的粮食就行了，计税价格对农民的负担水平

没有任何影响，它只是财政征收机关内部换算的一个标准和尺度。随着农业生产的

294 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 295

发展和粮食产量的提高，1985年国务院决定将农业税由征收粮食为主改为按倒“三

七”此例价折征代金。所谓折征代金，就是将农民负担的农业税主粮任务，按一定

价格换算成金额缴纳。在计划经济时期，无论是征收实物，还是折征代金，对农民

负担都没有多大的影响。因为在计划经济时期，我国农业税的计税价格是以国家中

等稻谷牌价为依据确定的，而且由于国家对粮食实行统购统销政策，粮食收购价格

统一由国家控制，粮食价格基本稳定。实行市场经济后，国家取消了粮食的统购统

销政策，粮食市场放开了，过去的粮食国家牌价自动取消，取而代之的是国家粮食

市场保护价。粮食价格随市场波动很大，尽管国家对不同的品种制定了保护价格，

并要求粮食部门按保护价格敞开收购农民的余粮，但由于各方面的原因，粮食部门

不能按保护价敞开收购农民手中的粮食，农民的收入就没有了保证。在这种情况

下，农业税计税价格成了影响农民负担的一个重要的因素。如何合理地确定农业税

计税价格，对减轻农民的负担就显得十分重要。在这次农村税费改革试点工作中，

中央规定农业税计税价格要综合考虑粮食保护价和市场价的因素合理确定，并保持

相对稳定，具体由省级人民政府统一规定。

湖北省现行的农业税计税价格为每公斤主粮1.1元，是1996年根据国家主要粮

食品种的定购（保护）价确定的。与现行的粮食综合保护价基本一致，2000年我省中

籼稻平均保护价54元/50公斤，晚籼稻平均保护价56元/50公斤，但这个计税价格

高于粮食市场价。农业税计税价格的变动，既影响到农民负担的稳定，又影响到财

政收入的稳定。如果农业税计税价格每年随粮食价格变动而调整，会给财政预算的

编制、财政资金的调度、农业税适时的征收和农民负担的确定都带来一定的难度。为

了解决这一问题，在一定时期内保持农业税计税价格的稳定是一项积极稳妥的措

施。同时也考虑到种植结构和粮食品种结构的调整，在这次农业税政策调整中，省

政府的决定是维持现行农业税计税价格不变。

在农业税计税价格政策调整问题上，必须注意把握四点：

1. 要明确确定农业税计税价格的基础是国家粮食保护价，而不是市场价。不能

以市场价为基础来确定农业税的计税价格，更不能以某一个品种的市场价格来衡量

农业税计税价格的高低。

2. 在确定计税价格时，要考虑市场价因素。也就是说当市场价格偏离国家粮食

保护价过低或过高时，农业税计税价格应当考虑调整。

3. 农业税计税价格的确定权在省级，各区不得自行调整，必须严格执行省定的

294 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 295

农业税计税价格。

4. 农业税计税价格一经确定，要保持相对稳定，不得经常调整，以免影响农民

的收入，增加农民的负担。

（七）调整农业税减免政策

农业税减免政策既是农业税制度的一个重要组成部分，也是党在农村的一项重

要经济政策。长期的实践证明，通过农业税减免政策的落实，既可帮助受灾农户恢

复和发展生产，又可以确保农业税预算收入任务的完成。因此，中央7号文件明确

规定，现行农业税减免政策基本维持不变。

现行农业税减免政策，包括灾歉减免和社会减免两项内容。农业税灾歉减免是

在纳税人的农作物遭受水、旱、风、雹或其他不可抗拒的自然灾害而歉收时所给予的

减征或免征农业税的照顾。减征或免征农业税的数额，按照歉收程度来确定，其原

则是“轻灾少减、重灾多减、特重全免”。农业税社会减免主要包括：一是对于在乡的

革命烈士家属、革命残废军人及其他因缺乏劳动力或者其他原因纳税确有困难的，

经区级人民政府批准，可以给予减征或免征照顾。二是对于农民生产和生活还有困

难的老革命根据地、少数民族地区和边远贫穷山区，经省人民政府决定，绐予减征

照顾。

目前我省农业税减免政策执行中存在三个问题：一是过去在农业税减免中，既

有社会减免，又有灾歉减免。但在农业税征管办法上，只对灾歉减免资金来源作了

明确的规定，即全省农业税灾歉减免机动资金为农业税正税的8.17%。对社会减免

资金来源没有作明确的规定。实际执行的结果，有的是将灾歉减免和社会减免资金

混在一起使用，有的是财政预算另外再安排资金。这样处理影响了社会减免资金的

落实到位。二是1994年实行分税制财政体制改革时，将8.17%的农业税灾歉减免机

动全部上收到省，地方没有机动减免权，不能保证灾歉减免政策的及时兑现。三是

由于没有专项的社会减免资金来源，对一部分农业税社会减免对象也实行先征后减

政策，显然不符合实际。

针对以上三个问题，这一次在调整农业税减免政策时，省里明确了农业税社会减

免资金的来源及提取比例，并规定了区级灾歉减免资金的提取比例。具体规定如下：

1. 区级农业税征收机关应当从当年依率计征税额中提取4%的资金，作为农业

税社会减免，专项用于本行政区域内的农村特困户、烈军属、残废军人、残疾人的农

业税减免。

296 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 297

2. 区征收机关应当从当年依率计征税额中提取2%的资金，用于本行政区域内

自然灾害的农业税减免。

3. 市对下农业税减免维持原有政策不变。

改革后，省对下农业税减免维持原有政策不变，即各地按农业税收入20%比例

上交省。由于我市的农业税减免政策是在计划单列时形成的，计划单列取消后我市

的财政体制维持不变，农业税减免也由我市按原定政策执行。除中央减免外，省不

安排武汉市减免资金，武汉市也不交省，由武汉市自己建立减免基金。因此，根据

省的规定，结合武汉市情况，市对下农业税减免也维持原有政策不变，即各区原应

上交的市级减免基金和原来包含在农业税任务中用于农业税减免的省机动部分应

按规定上缴，建立市级农业税减免基金。减免基金全部用于全市农业税灾情减免，

以丰补歉。经测算，各区上缴市级减免基金和原省机动两项约占原征收任务的

11.4%，较省按农业税收入20%的比例上交的规定低8.6%；原来由市安排的农业税

贫困减免指标，从今年起市级不再安排，由各区从提取的农业税社会减免中安排解

决；市级农业税灾情减免，继续按改革前办法执行。中央农业税减免指标的结算，

待中央减免政策明确后，按中央政策执行。

在调整农业税减免政策时，要严格按有关规定执行，并注意把握以下几点：

1. 要严格控制减免金额的提取比例，不得突破。

2. 各项减免必须严格按程序操作，不得越权减免，也不得突破减免范围。

3. 农业税灾歉减免必须严格遵循先征后减的原则，对一部分社会减免经批准

可以实行先减后征。

4. 农业税减免资金必须落实到农户，并张榜公布，坚持公开、公正、公平的原则。

（八）调整农业税征收经费提取比例

农村税费改革后，农业税征管工作量将成倍增加，如果没有一定的征收经费作

保证，就不可能把农税征管工作搞好。因此，必须在制度上保证征收经费的到位。

过去，农业税征收经费一般都是通过各级财政预算安排的。但各级农税征收机关普

遍感到资金不足，不能满足征管工作的需要。基于这种情况，1988 年省财政厅规

定，各级可以从农业税新价征收部分中提取5%，用于弥补农业税征收经费的不足。

在这次农业税政策调整中，为了确保农业税征收经费有一个稳定可靠的来源，省里

规定：征收机关按农业税正税实征总额的4%提取征收经费。具体使用和管理办法

按有关规定执行。

296 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 297

（九）农业税政策调整后农业税征收任务的构成和税额的计算

1. 农业税征收任务的构成

随着农业税政策的调整，农业税征收任务构成也发生了变化。过去我国农业税

征收任务是由正税、机动和附加三部分构成，即：

农业税征收任务=正税+机动+附加。

这次农业税政策调整后，由于农业税附加资金性质发生了变化，农业税征收任

务则变成了由正税和新的附加两部分构成，即：

农业税征收任务=农业税正税+农业税附加；

农业税正税=依率计征常年产量×税率×计税价格；

农业税附加=农业税正税×20%。

2. 农业税正税构成

农业税正税=农业税预算收入+减免机动+征收经费。

其中：减免机动包括灾歉减免机动和社会减免机动两项内容，即：

减免机动=社会减免机动+灾歉减免机动。

具体计算方法是：

农业税社会减免机动=农业税正税×4%；

农业税灾歉减免机动=农业税正税×2%；

农业税征收经费=农业税正税×4%；

农业税预算收入=农业税正税-（农业税社会减免机动+农业税灾歉减免机动+

农业税征收经费）。

（十）农业税附加的计算与征收

农村税费改革后，农业税附加是按农业税征收任务的20%计算征收的，包括减

免机动和征收经费。按照《湖北省农业税征收管理实施办法》的有关规定，各区应按

农业税依率计征税额的一定比例提取社会减免和灾歉减免机动，用于农业税减免。

由于农业税附加收入是村级集体资金，只能在本村范围内按规定使用，上级政府无

权集中、调剂。村级附加收入减少后，上级政府也不可能增加对村级的财政补助。

因此，享受农业税减免照顾的农户，不可能相应享受农业税附加的减免照顾。严格

来讲，新的农业税附加的减免权限在村级集体经济组织，上级政府无权对其减免。

农业税附加的征收和减免应严格按有关规定执行。

农业税附加的计算公式为：

298 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 299

农业税附加=农业税征收任务×20%。

按照中央7号文件规定，用农业税附加方式收取的村提留，属于集体资金，实

行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。具体的管理办法另行制定下发。

第二个问题：关于农业特产税政策的调整

一、为什么要调整农业特产税政策

农业特产税是农业特产农业税的简称。它是国家对从事农业特产生产经营的单

位和个人征收的一项税收。征收农业特产税是在农村经济体制改革和社会主义市场

经济发展的新形势下，国家加强对农业生产宏观指导和调控的一项重要措施，也是

对我国农业税收体制的一次重大改革。根据现行农业税条例规定，农业税课税范

围，除了粮食、薯类、棉花、麻类、烟叶、蔬菜、油料、糖料作物收入外，还包括园艺作

物收入、其他经济作物收入和经国务院规定或批准征收农业税的其他农产品收入。

对这三部分收入，人们习惯称为农业特产收入或农林特产收入。1983年11月12日

国务院发布《关于对农业特产收入征收农业税的若干规定》（国发〔1983〕179号），开

始单独对农业特产收入征收农业税。农业特产税是依据现行农业税条例的有关规定

开征的，目前仍是农业税的一部分。

1983年将农业特产收入从农业税中分离出来，按照产品实际收入和分品目核

定税率的办法单独征收农业特产税，主要是基于以下三点考虑：

一是适应农业特产生产发展，平衡农产品税负的需要。大家都知道，在过去相

当长的一段时期内，农业生产在“以粮为纲”的方针指导下，形成了单一的粮食生

产结构，农业特产生产发展相当缓慢。农业税主要是向粮食、棉花、油料、糖料、烟叶、

麻类等基本农产品征收，对农业特产收入如何征收农业税全国未做统一规定。在实

际执行中，除对少数农业特产品征收农业税外，大多数农业特产品是没有农业税

负担的。党的十一届三中全会以后，在“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”

方针的指导下，农业特产生产取得了很大的发展，各主要农业特产品都有大幅度的

增长，农业特产在农业产值中占有越来越大的比重。与此同时，农业特产与粮食等基

本农产品税收负担不平衡、不合理的问题也越来越突出。为此，客观上需要对农业

特产收入统一征税、以改变农业特产与粮食等基本农产品税收负担不平衡、不合理

的状况。

298 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 299

二是国家加强对农业结构的调控，促进农业生产全面发展，特别是粮食生产稳

定增长的需要。农村普遍实行以家庭联产承包为主的责任制，使广大承包农户成为

拥有较大经营自主权，具有相对独立性的商品生产者；农产品购销制度的改革，将

市场机制引入了农业生产领域，广大农民开始步入商品经济发展的轨道。追求收入

的最大化成为农业生产的重要目标，农产品比较利益成为农业生产结构变动的主导

因素。1978年以来，农业特产正是以其生产直接面向市场、税负较轻、收入较高的比

较利益优势获得了很快的发展，从而改变了过去农业生产结构单一的局面。但是，也

出现了农业特产生产与粮食等基本农产品生产争资源的矛盾，以及部分农业特产生

产在年际间剧烈波动的问题。因此，为了稳定粮食等基本农产品的生产，保证粮食等

基本农产品的供给，国家对农业生产结构采取税收的形式进行调节是完全必要的。

三是改革农业税收制度的需要。现行的农业税条例是1958年制定的，农业税按

照常年产量和地区差别比例税率征收，对于稳定农民负担，调动农民生产积极性，

促进农业生产发展起到了积极的作用。但是随着市场经济的发展，现行农业税制对

农业收入调节不够灵活，特别是缺乏对不同农产品收入进行调节的功能的局限性日

益明显。因此，根据农业特产生产商品率高、生产受市场影响、不同产品收入差别较

大的特点，对农业特产税征收办法进行改革，采取按照农业特产品实际收入和各种

不同产品分别核定税率的办法征收农业特产税，一方面可以克服农业税制的局限

性，公平农产品税负，调节和理顺农业内部分配关系，促进农业生产全面发展；另

一方面可以为农业税制的总体改革积累经验。

实践证明，自1983年农业特产农业税单独开征以来，对于公平农产品税负，促

进农业资源的合理配置；调节农业生产结构，稳定和发展粮食生产；组织和增加财

政收入起到了积极的作用。从1983年开征以来，随着农业特产生产的发展，征收工

作的加强，农业特产税收入逐年增加，为增加地方财政收入，增加农业投入起到了

积极的作用。1994年原产品税中部分应税农产品并入农业特产税征收，使农业特产

税征收范围和收入规模进一步扩大，已发展成为一项重要的地方税收。

当然，对任何事情都要一分为二地看，对农业特产税单独开征，我们既要看到

其积极的一面，同时也要看到其消极的一面。自1983年农业特产税单独开征以来，

随着国际国内经济形势的变化，以及我国农村和农业经济的发展变化，特别是1994

年实行分税制改革以来，农业特产税对于调整农村产业结构、减轻农民负担、规范农

业税收征管方面也带来了一些负面的影响。主要表现在以下几个方面：

300 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 301

一是不利于农村产业结构的调整。1983年国家单独开征农业特产农业税时，其

中一个重要的原因就是要保护和稳定粮食等基本农产品的生产，保障城乡居民的供

给。而经过将近20年的发展，我国农业和农村经济发生了巨大的变化，主要粮食等

基本农产品已由过去的普遍短缺，发展到目前的普遍供大于求，农民收入出现了连

续徘徊甚至下降的局面。由于我国主要农产品的价格已经与国际价格接轨，有的甚

至高于国际市场价格，再靠提高农产品价格来达到增加农民收入的目的已经不可

能。虽然我国已经加入世界贸易组织，但由于我国主要农产品无论是在价格上，还

是在品质上，在国际市场竞争中都没有任何优势，靠出口来消化粮食等主要农产品

的剩余也是不可能的。因此，不论是从提高农民收入角度，还是从解决主要农产品

供大于求的角度来看，尽快调整我国农业产业结构，发展自己的优势农产品，才是

我国农业的出路。而农业特产税，作为从稳定和发展粮食等基本农产品生产为前提

而出台的税收政策，显然是不利于现阶段我国农村产业结构调整的。

二是不利于减轻农民负担。当前，我国农村面临的主要问题是农民收入增长缓

慢，农民负担居高不下。虽然造成农民负担居高不下的主要原因是体制问题，但在

这种体制下，将农业特产税设计为以产品实际收入为计税依据，从而彻底放弃了我

国农业税的一个基本原则，即稳定负担的原则，这就从税收政策上为各地开了一个

从农民身上取得更多收入的口子。特别是1994年实行分税制财政体制改革后，地方

财政受利益的驱动，有的地方将税收收入的增长点放在了农业特产税收入上，农业

特产税的增长速度之快，增长水平之高，可以说是前所未有。尽管中央三令五申，

强调要减轻农民的负担，但农民的税收负担却由过去的长期稳定，而变成了年年增

长，税收任务层层加码，按人头和田亩平均摊派的现象屡禁不止，增加了农民的负

担，影响了减轻农民负担政策的落实。

三是不利于规范农业税收征管。自农业特产税开征以来，由于农业税与农业特

产税二者关系的特殊性，农业税与农业特产税重复征收的问题一直没有得到很好的

解决。尽管采取了很多办法，比如说差额征收办法、全额征收办法等等，但由于主

观和客观上的原因，在同一块计税土地上，农业税和农业特产税重复征收的现象始

终存在。一地“两税”的现象，既不利于规范农业税收的征管，也不利于简化税制，

更不利于减轻农民负担。

由于以上的原因，在农村税费改革试点工作中，为了理顺农村分配关系，中央

决定在调整农业税政策的同时，调整农业特产税政策。

300 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 301

二、农业特产税政策调整的主要内容

中共中央、国务院在《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中指出：按照农

业税和农业特产税不重复交又征收的原则，对在非农业税计税土地上生产的农业特

产品，继续征收农业特产税。对在农业计税土地上生产的农业特产品，可以由试点

地区省级政府决定只征收农业税或只征收农业特产税；也可以决定在农业特产品集

中产区只征收农业特产税，在其他地区只征收农业税。对部分在生产、收购两个环

节征收的农业特产税，要积极创造条件，合并在生产和收购一个环节征收。农业特

产税税率按照略高于农业税税率的原则进行适当调整。为了贯彻执行中共中央、国

务院关于调整农业特产税政策的精神，财政部、国家税务总局于2001年6月1日下

发了《关于调整农村税费改革试点地区农业特产税若干政策的通知》，对征收环节、

应税品目和税率、农业特产税附加等作了政策规定。具体来说，这次农业特产税政

策调整的内容主要有以下几点：

（一）调整农业特产税征收环节

征收环节又叫纳税环节，是税法规定在商品流转过程中应当交纳税款的环节。

商品从生产到消费要经过许多环节。工业品要经过工业生产、商业批发和商业零售

等环节。农产品要经过农业生产、商业收购、商业批发和商业零售等环节。对某一类

产品具体在哪一个或者哪几个环节纳税或征税，必须结合各流转环节的生产经营特

点、价格构成、利润分配，从有利于保证财政收入，加强监督，控制税源，便于缴

纳，有利于发展生产，便利流通，提高效益，并照顾地区之间的利益分配等因素考

虑确定。我国农业特产税中的部分品种现行一个品目两个环节（即：生产环节和收

购环节征税）征税的格局是1994年形成的。1983年单独开征农业特产税时，只对应

税产品征收生产环节的农业特产税。1994年实行税制改革时，为了保证税制的平衡

过渡，原产品税取消，其应税农产品分别改征农业特产税和屠宰税。除生猪、菜牛、

菜羊改征屠宰税外，其他应税农产品并入农业特产税改征农业特产税后，保留了原

产品税对收购者征收，原农业特产税对生产者征收的格局。即对部分应税产品收入

分别在生产和收购环节征收两道税。这样做的主要原因是保持税收政策的连续性，

稳定税负。这些农业特产品均属产品税征收范围，过去由国有和集体收购单位纳

税。改征农业特产税后，为了不增加企业和农民的税收负担，又不减少地方的财政

收入，避免税负向生产环节，特别是向农民转移，仍保持原征收环节征税，对收购

单位和个人征收，既有利于稳定农民负担，又有利于稳定国家财政收入，也可以减

302 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 303

少改革的矛盾和阻力，保证税改的顺利实施。

1994年并入农业特产税改征农业特产税的农产品共有9个品目：（1）茶叶，（2）烟

叶，（3）贵重食品，（4）银耳、黑木耳，（5）水产品，（6）毛绒，（7）原木，（8）原竹，（9）生

漆。这些品目在收购环节征收农业特产税后，尽管从理论上讲不会增加生产者，特

别是农民的税负。但在实践中，由于征管工作的复杂性，农税征收机关又没有有效的

手段来控制收购环节的税源。为了尽量减少税源的流失，一些地方采取了上路设卡

和直接由生产者代扣代缴的办法。但随着农业特产品由卖方市场向买方市场的转

变，设卡的结果是阻碍了农产品的流通，造成部分农业特产品的大量积压，阻碍了

生产的发展。代扣代缴的结果是增加了生产者，特别是农民的负担。有鉴于此，中

央在农村税费改革试点工作中，决定对部分在生产、收购两个环节征税的农业特产品，

要积极创造条件合并在生产或收购一个环节征税。财政部和国家税务总局在《关于

调整农村税费改革试点地区农业特产税若干政策的通知》中已明确规定：除烟（包括

晾晒烟叶、烤烟叶）和牲畜产品（包括猪皮、牛皮、羊皮、羊毛、兔毛、羊绒、驼绒，其中猪

皮特产税暂停征收）在收购环节征收农业特产税以外，其他应税品目均在生产环节征

收农业特产税。同时，《通知》中还规定，考虑到各地的不同情况，对某些生产环节征

收农业特产税的应税品目，如确实需要改在收购环节征收的，可由省级人民政府确

定，并报财政部和国家税务总局备案。根据中央的精神，省里结合实际情况，决定

除烟叶、牲畜产品这两个应税品目在收购环节征收农业特产税外，毛茶、原木和原竹这

两个应税品目也改在收购环节征收农业特产税，其他应税品目均在生产环节征收农

业特产税。旨在从根本上解决一个应税品目、两个环节征收农业特产税的问题。具

体哪些品种在收购环节征收，哪些品种在生产环节征收，省里要下发正式的文件。

在调整农业特产税征收环节时，必须注意以下几点：

1. 调整农业特产税征收环节以后，不再存在一个应税品目两个环节征收的现象。

如果一些地方仍然对一个应税品目在两个环节征收农业特产税的，要追究责任。

2. 决定应税农业特产品在生产或收购环节征收农业特产税的权力在中央和省

一级，各区不得以情况特殊为由自行调整征收环节。

3. 对收购烟叶的单位和个人征收收购环节的农业特产税，对从事烟叶种植的农

民征收农业税，不属于一个应税品目在两个环节征收农业特产税的问题。也不存在将

收购环节的税负转嫁到农民身上的问题。农民占用土地从事农业生产取得收入，必须

以一定的形式履行纳税义务，不缴纳农业特产税就要缴纳农业税，这是公平合理的。

302 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 303

（二）调整应税品目和税率

自1983年单独开征农业特产税以来，农业特产税的应税品目就分为全国统一

开征的应税品目和地方自行开征的应税品目两大类。其间，全国统一的应税品目也

在不断地调整。1983年国务院在《关于对农林特产收入征收农业税的规定》中，确定

全国统一的应税农业特产品只有园艺产品、林木产品、水产品等三大类。1994年国

务院在《关于对农业特产收入征收农业税的规定》中，将全国统一的应税农业特产品

确定为七大类。这次农村税费改革，根据中央的改革精神，财政部和国家税务总局

又对全国统一的应税品目进行了调整，确定为十一大类。具体调整了以下几项：一

是将柑桔、香蕉、苹果、荔枝、梨与其他水果、干果品目合并为水果品目；二是将果用

瓜、蚕茧不再作为全国统一的征收品目；三是增加了花卉征税品目。

财政部和国家税务总局在调整农业特产税应税品目的同时，本着农业特产税税

率略高于农业税税率的原则，对农业税应税品目的税率进行了重新调整。具体规定

是：烟叶税率为20%；毛茶税率为8%；牲畜产品，其中猪皮农业特产税暂停征收，

牛皮和羊皮税率为5%，羊毛、兔毛和羊绒、驼绒的税率为10%；果品税率为8%；原

木、原竹税率为8%；水产品税率为8%；生漆、天然树脂税率为8%；天然橡胶税率为

5%；食用菌税率为8%；贵重食品税率为12%；花卉税率为8%。除了上述全国统一

的应税品目，严格按全国统一的税率执行外，省级人民政府确定征收农业特产税的

应税品目，税率由省级人民政府在不超过8%的幅度内确定。

根据中央确定的地方政府权限，省里结合实际，对地方确定开征的应税农业特产

品品目和税率作了具体规定，具体体现在《湖北省农业特产税征收管理实施办法》中。

在调整应税品目和税率方面，应当注意以下几点：

1. 农业特产税应税品目及适用税率，中央有统一规定的必须按中央统一规定执行。

2. 在中央统一规定的应税品目外，只有省人民政府才有权决定开征新的农业

特产税应税品目，其他地方无权决定开征新的农业特产税应税品目，也无权确定农

业特产税税率。

3. 严格执行省级人民政府确定征收农业特产税的应税品目，其税率不得超过8%。

（三）调整农业特产税征收办法

调整农业特产税征收办法，主要是指调整计税土地上生产的农业特产品征收农

业特产税的办法。由于农业税与农业特产税之间的特殊关系，过去对计税土地上生

产的农业特产品，主要是采取差额征收或全额征收两种办法。差额征收办法就是对

304 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 305

利用农业税计税土地上从事农业特产生产的，采取扣除农业税后再计算征收农业特

产税的办法。即农业税照常征收，计算农业特产税应征税额时，将该计税土地上的

应纳农业税税额予以扣除。全额征收办法就是对利用计税土地从事农业特产生产

的，按照就高不就低的原则全额征收农业特产税，在入库时再将计税土地上所承担

的农业税税额入农业税科目，剩下的部分入农业特产税科目。但不管采取哪一种办

法征收，都避免不了手续繁琐和重复征税的问题。因此，中央决定调整农业特产税

政策，并明确规定：按照农业税和农业特产税不交叉征收的原则，对在非农业税计

税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税；对在农业税计税土地上生产的

农业特产品，可以由试点地区省级政府决定只征收农业税或只征收农业特产税；也

可决定在农业特产品集中产区只征收农业特产税，在其他地区只征收农业税。根据

中央的精神，为了简化征收办法，省里在《方案》中明确规定：对非农业税计税土地

上生产的农业特产品，继续征收农业特产税；对在农业税计税土地上生产的农业特

产品，只征收农业税，不征收农业特产税。

对于这一规定，目前看法不一，有的认为，农业特产税开征以来，尽管中央和

省市三令五申，采取了很多严厉的措施，“两税”重征，平摊征税的现象仍然屡禁不

止，农业特产税成了增加农民负担的一个重要因素。如果不采取一刀切的办法，从

根本上解决问题，改革后“两税”重征仍然不可避免。集中产区只是一个相对的概

念，不好界定，而且随着市场经济体制的不断完善，农民在承包土地上的种植结构

会不断地调整，以适应市场的需要。如果我们随着农业结构的调整而不停地调整征

收农业税和农业特产税，既增加了征管工作的难度，又不利于产业结构的调整。也

有的认为，征收农业特产税比征收农业税可以多一些财政收入，这对于减少改革后

的财力缺口是有好处的。两种意见都有各自的道理，但从简化征管办法、促进产业

结构调整、减轻农民负担来看，在计税土地上统一征收农业税利大于弊。安徽省试

点方案规定：对在农业税计税土地上种植应在生产环节纳税的农业特产品，其应纳

农业特产税税额小于农业税税额的，不征收农业特产税，只征收农业税；大于农业

税的，只征收农业特产税，不征收农业税。但经过两年的实践证明，平摊农业特产

税和重复征收的问题仍无法杜绝，目前其又在一些地方开展只征收农业税的试点。

因此，在执行这一政策时应当把握以下几点：

1. 简化征收办法是指对农业税计税土地而言的，对非农业税计税土地上生产

的农业特产品，必须征收农业特产税。

304 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 305

2. 农业税计税土地上生产的农业特产品，是指二轮承包用于农业生产的土地，

这里的农业生产是指狭义的农业生产概念。二轮承包时没有用于农业生产的土地，

生产的农业特产品，仍然必须征收农业特产税。

3. 对在农业税计税土地上生产的农业特产品，只征收农业税不征收农业特产

税，必须严格按这一规定执行，不得为了增加地方财政收入而改征农业特产税。

（四）关于农业特产税附加的征收

尽管过去国家农业特产税政策规定，对农业特产税可以征收不超过正税10%的

地方附加，具体由省级人民政府确定，但我省对农业特产税一直没有征收附加。这

次农村税费改革调整农业特产税政策，对农业特产品是否征收附加，中央7号文件

没有作明确规定。但考虑到农业特产税是农业税的组成部分，是农业税的特定征收

形式。因此，国务院农村税费改革工作小组办公室在2000年答复安徽省的请示时，

明确规定：采取农业税附加的方式筹集村干部报酬、五保护供养和村办公经费，同

样适用于农业特产税。2001年6月1日，财政部、国家税务总局在《关于调整农村税

费改革试点地区农业特产税若干政策的通知》中也明确规定：农业特产税可以征收

不超过正税20%的附加，具体由省级人民政府确定。因此，对农业特产品征收农业

特产税附加是有政策依据的。

农业特产税附加同农业税附加性质一样，都是村级集体资金，必须实行乡管村

用，专户储存，专款专用。根据有关政策精神，省里决定，农业特产税附加全省统

一规定为20%。农业特产税正税及附加计算公式为：

农业特产税征收额=农业特产税正税+农业特产税附加；

农业特产税正税=应税农业特产品实际收入×应税农业特产税率%；

应税农业特产品实际收入=实际产量（或评定产量）×收购价格；

农业特产税附加=农业特产税正税×20%。

征收农业特产税附加时必须注意把握以下几点：

1. 农业特产税附加必须统一按20%征收，任何地方都不得擅自提高征收标准。

2. 征收农业特产税附加的对象，只限于乡镇村组在非计税土地上从事农业特

产品生产的农民。在计税土地上生产的农业特产品的农民，已经征收了农业税附

加，不得再向其征收农业特产税附加。对国有、集体农场生产的应税农业特产品只

征收农业特产税正税，不征收农业特产税附加。对收购环节的应税农业特产品只征

收农业特产税正税，不征收农业特产税附加。

306 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 307

“减轻、规范、稳定”，是中央确定的农村税费改革的指导思想和重要原则。在村

级范围内，规范“一事一议”制度，严格加强对筹资筹劳的管理，也就是把农村税费

纳入法制化管理轨道的重要环节。下面我就税费改革前后农民负担范畴、有关“一事

一议”的制度精神、为什么要进行筹资筹劳及筹资筹劳的政策规定和管理等方面，讲

规范“一事一议”制度 加强筹资筹劳管理

刘厚照

2002年7月12日

【注】刘厚照同志时任武汉市农业局副局长

306 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 307

几点意见，供大家参考。

一、税费改革前后农民负担的范畴

《农民承担费用和劳务管理条例》（国务院令第92号）第二条指出：农民承担费

用和劳务，是指农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所

承担的村提留、乡统筹、劳务以及其他费用。第十条指出：村提留包括公积金、公益

金和管理费。公积金用于农用水利基本建设等，公益金用于五保户供养、特别困难

户补助等，管理费用村干部报酬和管理费开支。第十条指出：农村义务工，主要用

于植树造林、防汛等。第十一条指出：劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和

植树造林。也就是说税费改革前，面向农民收取的税费包括国家税金（农业税、特产

税、水费、屠宰税）、乡统筹、村提留、劳务用工以及经批准的服务性收费和教育危房

改造集资。即农民的“卡”内负担。除此之外，还有许多涉及农民的行政事业性收

费、商品价格和经营性服务收费项目，都要进行全面的清理。为了确保清理工作顺

利进行并取得成效，对涉及农民的行政事业性收费，除经合法程序审批的各类证照

工本费、资源补偿性收费、教育收费、医疗服务收费、计划外生育费可继续执行外，其

他各项涉及农民的行政事业性收费在农村一律停止执行，不得再向农户和农民收

取，确需收费的，必须按规定的程序，经审核后由省政府审批并向社会公布后，方

可重新收取。对农村商品价格和经营性服务收费，当前重点清理农村电价、水价、粮

食收购保护价、农村有线电视收费、邮政资费、农村电话收费、农村殡葬服务收费、中

介服务收费等，同时还要继续加强对与农业生产密切相关的农副产品收购价格和农

用生产资料价格的管理。今后，所有新增加的涉及农民的行政事业性收费项目，必

须有法律、行政法规规定以及国务院的批文，除此之外一律不再审批新的涉及农民

的行政事业性收费项目。

税费改革后，面向农民收取的税费具体来说就是三大块，一块是新农业税、特

产税及其附加，一块是“一事一议”，一块是“两工”，除此之外，不得开新的口子。

这务必作为一个统一尺度，一直衡量到乡、村，确保农村税费改革的规范运行。

二、中央、省有关建立村级“一事一议”筹资筹劳制度精神

建立健全村级“一事一议”筹资筹劳管理制度，一是要明确范围。哪些事可以

议，哪些事不能议，要有明确规定。中央7号文件对农村税费改革后，村内兴办集

体生产和公益事业所需资金和劳务必须实行“一事一议”时指出：用农业税附加方式

收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇农村经营管理部门统一管理。

308 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 309

村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取提留，实行“一事

一议”，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、民主监督和上级审计。同时为了

减轻农民的劳务负担，防止强行以资代劳，农村税费改革后取消统一规定的劳动积

累工和义务工。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公

益事业所需劳务，实行“一事一议”，由村民大会民主讨论决定。二是要制定合理的

上限控制标准。各区要根据经济发展水平和农民的实际承受能力，分类确定村内

“一事一议”筹资筹劳的上限控制标准。对村内“一事一议”的集体生产公益事业筹

资，实行上限控制，每人每年最高不得超过15元。为规范和加强对农民的筹劳管

理，切实减轻农民负担，同时考虑到目前我市农业基础薄弱、每年防汛、抗旱和农田

水利基本建设任务重，按省委、省政府的统一规定，在三年内逐步取消统一规定的

劳动积累工和义务工。具体来讲，2002年每个劳动力每年承担积累工和义务工最高

不得超过 22 个，2003 年不得超过 15 个，2004 年不得超过 10 个，2005 年起全部取

消。劳动积累工主要用于农田水利基本建设、农业综合开发和植树造林。劳动义务

工主要用于防汛、义务植树、公路建设、修缮乡村校舍。对于农业基础较好，过去投

劳任务低于全省平均水平的地方，在取消劳动积累工和义务工的的过渡期间，每年

的劳动积累工和义务工投入量按省里确定的原则相应减少，有条件的地方可以一步

取消。“两工”取消后，村内农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产

和公益事业所需劳务，必须遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原

则，实行“一事一议”，由全体村民或村民代表大会民主讨论决定。筹劳严格实行上

限控制，每个劳动力每年承担劳务数额不得超过10个标准工日。除遇到特大防洪、

抢险、抗旱等紧急任务，经区级以上人民政府批准可临时动用农村劳动力外，任何

地方和部门均不得无偿动用农村劳动力。进行村内“一事一议”用工，均不得强行以

资代劳；“一事一议”筹资项目要严格按照规定的程序执行，不得变成固定的上限收

费项目。三是要明确议事规程。属于农民筹资筹劳的事项，村民委员会应于年初提

出预算，按规定程序报批。鄂发〔2002〕10号文件规定，村提留改革后，村内兴办集

体生产和公益事业所需要资金，不再固定向农民收取。按照“一事一议”的原则，由

村民委员会提出预算，经村民大会或村民代表会议讨论通过，报乡镇农经管理部门

审核，经乡镇政府同意，报区农民负担监督管理办公室批准。四是加强村级财务监

督管理。对村级“一事一议”筹资筹劳的使用，要按村设账，审核预算，审查开支，

切实加强监督管理。经批准后的筹资额，用省农民负担监督管理部门统一监制的农

308 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 309

民负担监督卡登记，监督卡由村委会组织发放到户。筹资款由村委会按卡收取，按

议定的用途使用，严格加强管理，并张榜公布，接受群众监督。村内“一事一议”的

集体生产和公益事业筹资的提取、管理、使用，接受农民负担监督管理部门检查监

督，防止出现额度失控的情况。同时对用于村组修复水毁工程所需资金，也作了明

确的规定，全部纳入“一事一议”范围内统一安排。

从农村税费改革试点的情况看，对村级范围内“一事一议”筹资筹劳，要防止出

现“有事乱议”和“有事难议”两种倾向，为了防止“有事乱议”，一是要严格执行国家

有关规定，明确议事范围，制定上限控制标准。二是要坚持按程序办事。一般由村

民委员会提出预算，经村民大会或村民代表大会讨论通过，经乡镇经管站审核后，

报乡镇政府批准后执行。三是要加强监督检查。各区、乡镇街要组织力量，定期或

不定期深入村组，调查研究，发现问题，及时纠正。为了防止“有事难议”，一是要

搞好统筹规划，量力而行，短期内无法完成的，不要急于求成。对于筹资筹劳任务

较重的事项，要有计划、有步骤地进行。二是要广泛地宣传发动。属于农民筹资筹

劳范围的事项，要通过广泛的宣传动员，充分征求大家的意见。对少数暂时有不同

意见的，要反复做工作，争取他们的理解和支持。三是要成立民主理财小组，由村

民代表对议事过程进行监督，实行民主管理、财务公开、上级审计，取得村民的信

任，真正做到“大家事、大家议、大家管”。四是加强筹资管理。对筹资的资金，要按

村设账，审核预算，审查开支，加强监督，真正做到取信于民，为下一次更好地议

事奠定基础。

三、为什么要开展筹资筹劳

筹资筹劳通俗地说，就是筹集资金和劳务，但我们这里所讲的筹资筹劳，主要

指农村税费改革后，随着“三个取消、一个逐步取消、两项调整、两项改革”政策的全

面落实，在村级范围内，集体经济组织兴办集体生产和公益事业所需不足部分，可

以按照《村民委员会组织法》的有关规定，采取“一事一议”的办法，向本村村民筹集

一定的资金和劳务。

实行了税费改革，之所以还要在村级开展筹资筹劳，是因为我国各级政府对农

业、农村的投入体制，历来采取的是国家、集体和个人相结合的办法。农村税费改革

前，除国家投入外，一些集体经济实力较强的村社，在一定程度上都采取了以工补

农的方式加大对农业的投入，此外，农民承担的乡统筹、村提留和劳动积累工、义务

工等项目，也主要用于乡村两级生产和公益事业。“三提五统”严格地说，是乡村两

310 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 311

村集体经济组织向本组织成员提取的，用于本组织内部集体生产和公益事业发展的

资金。农村税费改革后，农民只承担农业税、农业特产税及其附加，乡以上建设改

为国家财政负担，主要通过税收的增加部分和上级的转移支付来完成。而村级生

产、公益事业建设资金只靠两税附加来解决，缺口很大。从村级来看，取消了村提

留和劳务负担，农民对村集体经济组织的投入不再作为固定性项目硬性向农民收

取。但由于目前农村特定的经济发展条件，决定了村级发展必须加大资金投入，当

前的现实是国家包不了，集体补不了，在很大程度上还必须依靠农民的自我投入，

农村发展还必须多渠道筹集资金。根据《村民委员会组织法》的规定，农村的公益事

业和生产发展所需资金，可以采取民主的办法，在本村范围内筹集。因此中央7号

文件规定，村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提

留，而是采取实行“一事一议”的形式，由村民大会民主讨论决定；村内进行农田水

利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，也必须实行

“一事一议”，由村民大会民主讨论决定。

四、筹资筹劳的性质、范围、原则、程序和标准

第一，筹资筹劳的性质。筹资筹劳的主体是村集体经济组织或村民委员会，其

他组织和单位不能向农民筹资筹劳；客体是本集体经济组织或村民委员会成员，其

中筹劳对象是本组织内部劳动力。筹资筹劳既不同于国家税收、又不同于行政事业

性收费，它不具有强制性。它是集体经济组织成员内部为了共同的利益，通过民主

的办法，自愿承担资金和劳务的行为。从本质上讲，是自己出钱、出力办自己的事，

也就是说，它应该属于生产投入性质。

第二，筹资筹劳的范围。筹资筹劳只能在村集体经济组织或村民委员会内部开

展，仅限于集体经济组织或本村范围内大家受益的生产和公益事业，主要项目：兴

办水利、农田基本建设、修建村级道路和桥梁、植树造林、抗旱、防汛排涝等。除抢险

救灾、大型农田水利基本建设外，向农民筹集的劳务不得跨村使用。同时，还明确

规定了以下项目所需资金不得向农民筹集：1、农村义务教育、中小学校危房改造、计

划生育、合作医疗、初级卫生保健、优抚、民兵训练、乡级道路建设；2、村组干部报酬、

五保户供养、村组办公经费及管理费等；3、各种建设配套资金。筹劳必须在“两工”

过度期结束后开展，即应该在2005年开始。

第三，筹资筹劳的原则。开展筹资筹劳实行“一事一议”、民主决策、民主管理、

民主监督的办法，本着“量力而行、群众受益、事前预算、上限控制”的原则。

310 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 311

第四，筹资筹劳的程序。筹资筹劳必须实行“一事一议”，需要筹资筹劳的项

目、数额，由村民委员会在每年第一季度提出预算，经村民会议或村民代表会议讨

论通过。村民会议应当有本村18岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以

上的农户的村民代表参加，所作决定应当经过到会人员的过半数通过。筹资筹劳预

算通过后，村民委员会应迅速将预算报经乡镇农经管理部门审核，然后由乡镇政府

审批。

经批准的筹资筹劳项目、标准，由乡镇农民负担监督管理部门负责在每年年初

的农民负担监督卡上登记，由村委会组织发放到户，并予以公布。

第五，筹资筹劳的控制标准。中央规定筹资筹劳实行上限控制，具体标准在鄂

发〔2002〕10号文件中已作了明确的规定。筹资的上限为每人每年不超过15元，筹

劳的上限为每个农村劳动力每年不超过10个标准工日。并且对农村劳动力进行严

格的界定：户籍在本村，18—60周岁的男性和18—55周岁的女性。

五、筹资筹劳的管理

筹资筹劳的管理具体包括收取和管理、减免程序和违规处罚等三个方面的

内容：

第一，筹资筹劳的收取和管理。筹资筹劳由村民委员会负责收取和管理。筹资

必须在农作物收获后收取，不得提前预收；筹劳必须在农闲期间使用，不得跨村使

用，不得用于村内公务活动，不得强行以资代劳。收取筹资筹劳，村民委员会必须

向出资出劳人开具由省农民负担监督管理部门统一监制的“湖北省村范围内筹资专

用凭据”和用工凭据。村民委员会应建立健全筹资筹劳管理制度，尤其是议事制度、

议事办法、财务制度和监督管理制度等。村民委员会还应成立有村民代表参加的民

主理财小组，监督村内筹资筹劳的使用。农民出资出劳使用情况，经村民理财小组

审查后，由村民委员会张榜公布。农民负担监督管理部门应全面加强筹资筹劳的管

理，事前审核要严格把关，防止无事乱议，防止将“一事一议”性质的筹资筹劳变成

经常性收费项目，增加农民负担。农经管理部门要切实加强对村民委员会财务管理

的指导，并加强筹资筹劳使用情况的审计监督。

第二，筹资筹劳的减免。对收入水平在平均线以下的农村革命烈士家属、革命

伤残军人、红军老战士、复员军人、带病回乡退伍军人、五保户、无劳动能力的残疾

人，应当减免其筹资任务。现役军人、复员退伍的伤残军人、在校学生、孕妇、分娩未

满一年的妇女和丧失劳动能力的人不承担筹劳任务。筹资筹劳的减免，按政策应该

312 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 313

减免的由村民委员会在筹资筹劳前直接减免，因病和特殊困难需要减免的，由本人

或家属提出，必须经村民大会或村民代表会议通过。

第三，对违反筹资筹劳规定的处罚。面向农民的筹资筹劳必须严格按《湖北省

村内兴办集体公益事业筹资、筹劳的管理办法》执行。农民和村民委员会有权拒绝不

合规定的筹资筹劳要求，并向乡镇人民政府、街办事处及区以上农民负担监督管理

部门举报，乡镇人民政府、街办事处及区以上农民负担监督管理部门应当按法律、法

规规定及时处理和答复。

违反规定向农民筹资筹劳的，区级以上人民政府农民负担监督管理部门要对责

任人批评教育，责令限期整改；逾期不改的，提请纪检、监察机关对责任人员给予

纪律处分，属于村民委员会成员的，依法处理。

违反规定强行农民出资的，区级以上人民政府农民负担监督管理部门应责令将

款物退还农民，逾期不还的，依照有关规定处理。

违反规定强制农民出劳的，区级以上农民负担监督管理部门应责令将违反规定

的用工，按照当地的工价，给予农民相应报酬。农民无正当理由不承担筹资筹劳任

务的，村民委员会应当对其进行批评教育，经批评教育拒不改正的，可以依照村民

会议或村民代表大会通过的村规民约进行处理。

312 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 313

制定农村税费改革实施方案是农村税费改革中的重要一环，改革的目的、意义、

指导思想、内容、配套改革措施都需要在实施方案中明确。实施方案是农村税费改革

的总纲，方案制定的好坏，对农村税费改革能否顺利进行影响极大。下面，我就如

何制定农村税费改革实施方案及应注意的几个问题讲几点意见，供参考。

一、如何制定农村税费改革实施方案

（一）各区上报实施方案应包括的内容

制定农村税费改革实施方案应注意的几个问题

郭世红

2002年7月12日

【注】郭世红同志时任武汉市财政局农税处处长

314 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 315

各区上报的农村税费改革实施方案应包括：实施方案、方案说明、测算报表和配

套改革文件四个部分。

1. 实施方案。包括改革的指导思想和基本原则、主要内容、改革前后负担测算

情况、改革后财力缺口和转移支付的办法、配套措施、工作步骤等。农村税费改革的

最重要原则和主要政策，中发〔2000〕7号文件、国办发〔2002〕25号文件及《湖北省农

村税费改革试点方案》（鄂发〔2002〕10号）已经作了明确规定，各区必须不折不扣、严

格执行并作为制定本地实施方案的依据。

2. 方案说明。应对改革的主要措施、配套措施、减负情况、转移支付资金安排情

况和“三个确保”的情况作具体说明。对本地改革中的一些特殊问题以及处理办法应

作分析说明。

3. 测算表。五月份省农村税费改革领导小组办公室下发了《关于做好农村税费

改革实施方案上报和审批工作的通知》并附了三张表，各区要按照附表内容和省统

一规定的口径如实填报，保证数据的真实性、准确性，不得漏报、虚报。这里，要注

意以下几个问题：

（1）计算改革前负担的数据以1999年为准。农业税、农业特产税、屠宰税的数据

来源为财政年报统算数；“三提”、“五统”、教育集资“三费”为经管部门上报市减负办

年报数。

（2）填报改革后农业负担时，农业税计税要素中，计税价格和税率省里已有明

确规定。计税面积以农民二轮承包面积为依据；计税常产为1999年前五年的粮食均

产，折成主粮后，再打八折计算得出。

（3）计算改革后财力测算对比数时，村级财力比较为二项，即公益金和管理

费。公积金因改革后纳入了“一事一议”，为了使测算数具有可比性，计算时不含公

积金项目。

4. 配套改革文件。包括农民负担监督管理、乡镇机构改革、农村教育改革和区、

乡财政体制调整与改革等方面的配套改革文件。

（二）实施方案上报、审批程序

农村税费改革实施方案审批采取逐级自下而上报告和自上而下审批进行。这

里，要明确以下两点：

1. 逐级上报、审批都必须经本地主要党政负责人签字，体现书记是第一责任

人，行政一把手是直接责任人的要求。

314 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 315

2. 农村税费改革的实施方案由省直接批复到我市各区，省批准后的方案将锁

定各区改革前农民负担，锁定各区计税面积和计税常产，锁定各区改革后农民负

担，这些数据一经发文确定，各区必须无条件地据此计算执行。

（三）实施方案审核、审批的重点

1. 农民负担减轻情况。各地要以中央的有关政策和省试点方案为依据，按照

“减轻、规范、稳定”的要求，确保改革后农民总负担显著减轻，同口径比较明显减

轻。各区改革后农民负担与1999年相比，下降幅度原则上要达到20%以上，且不能

高于1997年负担水平，还要低于2001年负担水平。

省对各区审批的重点是改革前后农民负担情况，包括计税土地面积、常年产量

等，同时，对各地实施方案提出指导性修改意见。

2. 改革政策执行情况。改革后农民承担的各项税收、费用、劳务的确定程序、征

收（筹集）对象、标准、方式、使用范围是否符合中央和省农村税费改革试点方案的有

关规定。

3. 配套改革政策落实情况。对于乡镇机构和村级组织正常运转、农村教育改

革、区乡财政体制改革，“一事一议”、农民负担监督管理等，是否制定有针对性的可

操作性的政策和措施。

这里需要强调一下，市里测算各区改革前后农业负担、收入缺口、财力缺口和转

移支付资金时采用的数据，不作为各区制定实施方案和进行计算的依据，各区必须

严格按省批准的数据执行。

二、制定农村税费改革实施方案时应当注意处理好的几个关系

根据中央关于开展农村税费改革试点工作的精神，全国各地都开展了农村税费

改革试点。我省的京山、五峰两县也进行了试点，下午京山县财政局还要给我们介

绍经验。从开展农村税费改革试点工作的实践来看，农村税费改革在减轻农民负

担、规范政府行为、促进乡村行政体制改革和基层精兵简政，以及完善村民议事制

度，促进基层民主政治建设等方面已取得了初步的成效。但在改革方案的制定和实

施过程中也暴露出了一些不容忽视的问题，如改革前农民负担的确定范围问题、改

革后少数农户负担不降反增的问题、平摊农业特产税的问题、倒算常年产量的问题、

新的负担不平衡问题等等。产生上述问题的原因很多，既有改革方案设计上的原

因，又有操作不规范的原因，还有对改革政策理解不全面的原因。由于农村税费改

革是一项新的工作，仍处于试点阶段，没有现成的经验，试点过程中出现一些问题

316 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 317

也是正常的。但为了避免各地在制定实施方案时走弯路，在具体工作中，应注意正

确处理好以下几个关系。

（一）减负与规范的关系

中央关于农村税费改革的指导思想，概括地说就是六个字，即“减轻、规范、稳

定”。减轻，就是要根据农民的承受能力，从轻确定农民的负担水平。规范，就是要

采取以农业税为主的方式，把农民负担纳入规范化、法制化的轨道。稳定，就是新

的农业税一经确定，要保持长期稳定。在农村税费改革试点工作中，我们必须正确

领会和全面地贯彻落实中央的这一基本指导思想，切实处理好减轻、规范、稳定的关

系，三者不得有任何偏废。从三者的关系来看，减轻农民负担是这次农村税费改革

的基本出发点和根本目的，是改革要达到的首要目标，是第一位的。对此，中央和

省、市在减负的目标上已经提出了具体的政策和基本要求。也就是说，改革后农民

政策内的负担原则上要比改革前下降20%以上，下降20%以上后，农民负担仍高于

1997年负担水平的，必须硬降到1997年的负担水平。通过改革，上述目标首先必须

达到。而规范农民负担则是确保减轻农民负担的基本手段和根本保证。造成农民负

担重的原因有很多，其中国家在处理农业国民收入分配上不规范，没有将农民负担

纳入制度化、法制化的轨道，是一个非常重要的原因。这种不规范表现在对收费项

目设立到征收的全过程，包括收费项目设立的不规范，计征方式、方法的不规范，

征收管理的不规范等。表现在，任何一级政府，任何一个部门都有权出台面向农民

的收费项目。任何一个机构，任何一个环节都可以扣缴农民的产品和收入。因此，

中央决定通过农村税费改革，将农民负担规范化，从制度上来保障国家、集体和农

民三者利益是非常正确的。这里的规范包括两个方面的内容，一是税收任务的确定

要规范，要做到有法可依，有据可查，农民能够承受。二是收取过程要规范。如果

改革后的农民负担不是建立在规范的、科学的基础之上，农民负担虽然减轻了，但

作为政府来讲，如果“取”的既不合法，又不合理，农民的负担最终还是轻不了，或

者相对承受能力而言，农民负担仍然是重的。

农民的税赋保持长期不变，是农村税费改革后所必须长期坚持的原则。它是建

立在减负和规范的基础之上的，只有对农民的负担做到了减轻和规范，稳定负担才

会有基础，否则，想稳定也稳定不了。但在农村税费改革试点工作中，一些地方出

现了重减负、轻规范的现象，主要表现在宣传上只强调减负，不提规范。农民只知

道改革就是为了减轻他们的负担，但却不知道改革后按什么方式、什么标准负担，

316 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 317

如何负担。在操作上只简单地强调减负比例是否达到，而不管改革后的负担是否合

理。出现了不管过去负担基数的高低，也不管现在生产资料占有的多寡，统一按平均

比例减负的错误做法。使得改革后的农民负担出现了新的畸轻畸重现象。在任务的

落实上不是实事求是地按税法执行，而是人为调整计税要素，如倒算常年产量、用承

包产量来替代计税土地面积等等。这样改革的结果既造成了新的负担不合理，又给

改革后的农业税收征管带来了新的矛盾。尽管农民因为当前的负担有所减轻而接受了

眼前的改革方案。但时间一长，农民通过纵向和横向的比较，就会发现负担的不合

理，给稳定负担增加了难度。因此，在改革中必须正确处理好减轻和规范的关系，

提高对规范操作重要性的认识。要使改革做到规范，我认为应当抓好以下几点：

首先，减轻农民负担，必须建立在规范的基础上，包括改革前后农民负担的口

径、项目、数据来源等必须统一，不得不顾原有负担水平高低，简单采取按一个比例

往下砍的办法来减负。

其次，改革后农业税任务的分配落实必须规范，要严格按照现行农业税征管办

法的规定，确定好计税土地、常年产量和计税税率。农业税的“三要素”必须同农民

见面，缺一不可。

第三，改革后征管工作必须规范，必须严格按税法执行，依法征收。不得仍然

像过去一样，借款交税，贷款交税，上清下不清，增加农民负担。

（二）农村税费改革方案的制定与上级财政转移支付之间的关系

农村税费改革后，不仅取消了面向农民的一切乱收费、乱集资和乱摊派，而且农

民政策内的合理负担也要比过去有较大幅的减轻。因此，基层政权，包括乡、村两级

的财力将会减少，财力缺口增加，给基层政权的运转将会带来较大困难。对于因改革

产生的财力缺口，中央决定在凋整支出结构，精简机构，分流人员，节约支出的基础

上，通过财政转移支付办法解决。财政转移支付有很多种类，农村税费改革的财政转

移支付是一种有条件的转移支付，即中央、省市，以及有条件的区对乡镇进行农村税

费改革后，因减轻农民负担而减少的收入造成的财力缺口，按标准给予的财力补助。

正因为如此，在制定农村税费改革方案时，要实事求是地按照中央的政策，着眼于

减轻农民的负担，不能只把目标放在转移支付上，防止出现两种倾向：一种是根据

财政转移支付的多少来制定改革方案。上级财政转移支付给的多，农民的负担就多

减，上级财政转移支付给的少，农民负担就少减。另一种是认为上级财政转移支付

要以区、乡镇的改革方案为依据，农民负担减的多，上级财政转移支付也会相应给

318 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 319

的多。这两种倾向都是不对的，如果不加以纠正，将会把农村税费改革引入歧途。

因此，必须正确认识农村税费改革方案的制定与上级财政转移支付之间的关

系。可以说上级财政转移支付和区农村税费改革方案制定二者之间是既有联系，又

没有联系。所谓有联系，是因为农村税费改革财政转移支付是一种专项的转移支

付，是由农村税费改革所引起的，因此，确定转移支付数额时，肯定会与改革方案

中的有关因素挂钩。如改革后农业税、农业特产税及其附加的增收情况，是决定转

移支付多少的一个重要因素。所谓没有联系，是因为这种挂钩不是简单地照搬区方

案中的数据，直接以区方案中的数据为依据。而是由市里根据各区的经济情况、财

力情况，本着区别分析、公平、公开、统一的原则，采取人口与收入相结合的综合法

测算确定的。在全市农村税费改革工作会议上，已经明确了市转移支付测算的方

法、对象和数额，也就是说，市里对转移支付资金已经确定，没有讨价还价的余地。

如果只盯着上级财政的转移支付，以转移支付的多少来确定改革方案，就是本末倒

置，农民不会满意，制定出来的改革方案是不会成功的。市财政的转移支付额确定

以后，要防止在计算改革前后农民负担时，千方百计缩小改革前后的财力缺口，设

法让区级少拿一点，必然使农民的减负水平下降，这与改革的宗旨是相违背的。各

区只有按照既要减轻农民负担，又要兼顾基层政权正常运转的原则，实事求是地制

定改革方案，才既符合中央、省、市的改革精神，又符合本区的实际情况，农民和基

层干部才会满意，改革才能取得成功。对于改革出现的财力缺口，除了上级财政通

过转移支付给予补助外，主要是通过配套改革，大力压减财政供养人员以及发展当

地经济，增加财政收入来解决。

（三）统计上报数据与所谓实际数据的关系

进行农村税费改革试点方案的测算，必然要涉及到一系列的基础数据，数据不

同，方案测算的结果也会不一样。因此，确定数据的来源，对方案的制定显得十分

重要。在数据的采集上目前主要有两种意见：一种意见是采用统计年报数，其理由

是统计年报数权威、公开、统一。一种意见是采用所谓的实际数，其理由是统计年报

数与所谓的实际数有出入，统计年报数有水分，不能反映实际情况。两种意见都有

道理，但由于农村税费改革是新中国成立以来农村的第三次革命，影响深远，意义

重大，牵涉到各方面的利益。因此，在制定方案、采用数据时一定要慎重，要经得起

历史的检验。在确定农村税费改革各项数据来源时，必须遵循以下基本原则：

一是采用的数据要具有权威性。其数据必须是当地政府认可了的，具有法定

318 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 319

性，而不是由某一个部门和单位随便确定的。

二是采用的数据要有公开性。便于大家查找，也便于互相监督。

三是采用的数据要有统一性。其口径、统计方法必须上下一致。

四是采用的数据要有客观性。其数据应当是过去已经公开的，而不是临时统计

出来的，这样就可以避免人为因素。

根据上述原则，应当说统计年报数是比较符合这些条件的。因为统计部门是国

家法定的发布国民经济统计数据的单位，统计部门依据《统计法》发布的统计数据具

有权威、公开、统一、客观的特点。因此，在方案测算过程中，应当采用统计数据。如

果我们不采用统计上报数据，而是采用各地的所谓实际数据，其结果很难做到客

观、公正和统一。尤其是缺乏权威性，得不到社会的认可。同时，由于失去了统一

性，无法监督检查，弄虚作假的问题就会产生。

当然，由于技术、人为等方面的原因，统计年报数也有与实际不一致的实际情

况，也就是我们常说的统计存在着“水分”。对于这种情况应当实事求是，区别对待。

对于那些出入较大的，也应当在调查研究、了解核实的基础上，按照一定的程序，

作适当的技术处理，以便采用的数据更接近实际，测算出来的方案更具可行性。

（四）正税与附加的关系

改革前农民承担的农业税由正税和附加组成。农村税费改革后农民承担的农业

税仍由正税和附加组成。所不同的是改革前的农业税和正税都是财政性资金，而改

革后农业税正税与附加变成两类性质不同的资金。由于这一变化，使得农业税正税

和附加之间的关系变得比改革前复杂起来，一是在任务下达时比较复杂，要将正税

和附加分开下达。二是在征收时比较复杂，税务人员要将征收的每一笔税款，按比

例区分为农业税正税和附加。三是在结算时比较复杂，征起来的每一笔农业税税

款，必须按比例划解，分别入库。四是在管理上比较复杂，由于附加是集体资金，

财政部门必须监督使用。

改革后新的农业税附加是按正税的20%收取的，它依附农业税正税而存在，没

有正税就没有附加。征收机关给纳税人下达征收任务时就已经包含了一定比例的附

加部分。因此，农民缴纳的每一笔税款都包含了附加部分，征收机关应当及时将征

收起来的农业税进行分解，不得以保财政收入进度为由不按比例划解附加。如果忽

视了附加的划解，说轻一点，会影响村级组织的正常运转，说重一点，就是侵占了

集体的利益。一些试点地区在改革中就出现了重正税入库，轻附加划解的倾向，甚

320 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 321

至有以附加抵缴正税的情况，结果造成了村组干部报酬无法按时到位，正常的工作

也无法进行，影响了村组干部的工作积极性。因此，正税和附加的征收和划解必须

同步进行，正税入国库，附加入专户，这样才有利于兼顾各方面的利益，调动方方

面面的积极性。

（五）常年产量与实际产量的关系

农村税费改革后，对农民只征收农业税和农业特产税。税法规定征收农业税的

计税依据是常年产量。因此，如何确定常年产量，将会直接影响到改革后的农业税

收入，影响到改革后的农民负担水平。所谓常年产量是指正常年景下某一块土地上

应该产出的农作物产品产量。它是一种综合产量，主要是用于衡量某一地区正常年

景下的综合产出能力。由于它是正常年景下，正常投入所产出的产量，从理论上来

讲，这种产量是不存在的。目前确定常年产量的办法是取一定时期实际产量的平均

数，一般是五年。这次调整农业税政策，就是以1994年至1998年的平均产量为常

年产量。而实际产量则是某一块土地上实际产出的农作物产品产量，年景不同，投

入不同，其每年的实际产量是不一样的。在农村税费改革试点过程中，反映常年产

量脱离了实际产量，在任务落实过程中，农民往往不承认常年产量，要求以实际产

量作为计税依据。应当说这是一种片面的看法。其理由是：

第一，农业税之所以要以常年产量为计税依据，目的是为了追求税负的公平、

合理，鼓励增产增收。因为同样的土地，不同的人耕作，由于技术、投入等多方面的

原因，其产出是不一样的。而造成这种不同是人为的，而不是土地级差造成的。如

果按实际产量确定负担就会出现勤劳耕作，积极投入的反而多负担，而种“懒汉田”

的反而少负担。这显然没有体现税收的公平、合理原则，也不是我们税收调节所要

看到的结果。

第二，由于我国农业税本质上还是一种实物税，必须以实物计算征收。但农作

物品种很多，不能你生产什么，就按什么品种计税，而必须以一个标准品种作为计

税依据，这个标准品种就是我们所说的主粮。

第三，常年产量一般是取其中某一段时期的产量，平均计算得来。它反映的是

某一地区土地的正常的综合产出能力，而且按规定一经确定要长期保持不变。但由

于灾情、投入、技术等方面的原因，同等级的土地，不同的年份，有的常年产量比实

际产量高，有的可能要比实际产量低。如果没有一个统一的衡量标准，以某一年的

实际产量为计税依据，就会出现表面上看，好像符合实际，而实际上脱离实际的问

320 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 321

题。因此，农业税必须以常年产量作为计税产量。

常年产量是否合理，取决于四个因素：一是计算常年产量的年份。取的年份越

多，就越接近实际。当然年份太长，给数据的收集和计算增加了工作量。我们一般

习惯以前五年为计算期。二是所取阶段的年成。年成越好，则计算出来的常年产量

就越高，反之就低。三是地区的种植结构。四是各品种与标准品种的折算比例。折

算比例定的高，则常年产量也就相对要高一些，反之就要低一些。考虑到各区统计

上报的农产品产量属于社会产量，除了计税土地上生产的农产品产量外，非计税土

地上生产的农产品产量也包含在里面。同时，由于一些人为的因素，统计不实的现

象或多或少也存在。因此，各区按要求计算出年产量后，根据情况可做适当调整，

使常年产量更接近实际。

另外，在确定到乡镇、到村、到户的常年产量时，要注意两点：一是各区核定到

各乡镇、各乡镇核定到村、各村核定到村民小组的常年产量，亩平差距不能过大，以

免引起攀比；二是村民小组内部各农户的常年产量原则上应尽量一致，以免引起新

的矛盾。

（六）农业税与农业特产税的关系

同一块土地上既征农业税，又征农业特产税，即文件所说的“重复交叉征税”，

以及按田亩平摊农业特产税，这两个问题是农业税征管工作中长期没有很好解决的

一个顽疾。这次农村税费改革，中央决定调整农业特产税政策，规范农业特产税的

征管，从根本上解决农业特产税征管中存在的上述问题。农业税与农业特产税之所

以存在着相互交叉、重复征收的现象，既有税制本身的原因，又有财政体制方面的

原因。

从税制本身的原因来讲，首先，农业特产税是从农业税中分离出来的，过去它

是农业税的一个组成部分。尽管从税制上人为将其分为两个税种，但两个税种之间

的衔接关系并没有从制度上作明确规定。

其次，二者调节的对象都是土地上（包括计税土地和非计税土地）产出的农业产

品所取得的农业收入。所不同的只是二者调节的对象有所区别，农业税调节的是

粮、棉、油等主要农产品的农业收入，而农业特产税调节的则是除农业税以外的其他

农产品的农业收入。前者是定额征税，其任务早已落实到田块。后者是据实征收，

只要有特产品收入就必须纳税。比如，某一块地属于农业税计税土地，因此，承包

该土地的农民必须缴纳农业税。因为农业税任务是核定到了每一块计税土地之上

322 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 323

的，只有每一块计税土地承担相应的农业税，其整个农业税任务才能完成，否则，

该地的农业税任务就会缺一块，数字上反映没有完成任务。但农业税计税土地上产

出的若是农业特产品，按照据实征收的要求，该农户又必须缴纳农业特产税，否

则，就违背了农业特产税征管的要求。

为了解决这一矛盾，尽管采取了所谓差额征收和全额征收等办法，但在实际工

作中难以操作，结果是农业税照征，农业特产税也照摊，形成了两税重复征收的局

面。从财政体制的原因来讲，实行分税制财政体制改革后，农业税和农业特产税成

了区、乡（镇）财政收入的主要来源。由于农业税制度规定其任务是长期稳定不变

的，农业特产税便成了地方财政收入的主要增长点。年年任务的高速增长，基层征

收机关不得不将超过税源部分任务平摊到户，使得税源与收入任务脱节。基于上述

原因，要正确处理好农业税与农业特产税的关系，必须注意以下几点：

一是必须从税收制度上明确界定好农业税和农业特产税的调节对象和范围。中

央的改革方案明确提出了改革的原则，即，非计税土地上继续征收农业特产税。计

税土地上不管是生产粮、棉、油等农业税计征产品，还是生产果、药、杂等特产税计税

品种，对其只能征其中一种税，要么征农业税，要么征农业特产税，绝不能两种税

都征。省里规定，对计税土地只征农业税，不征农业特产税，从制度上消除两税重

征的隐患。

二是必须从财政体制上确立好基层财政收入的增长机制。对乡镇一级的财政收

支，要本着实事求是的原则，科学合理的确定，要通过调整区与乡财政体制，合理

确定乡镇财政的收入和支出体系，从体制上消除基层政府平摊农业特产税的动因。

三是必须在征管上建立规范操作的程序。计税土地和非计税土地必须核实到

户，并张榜公布。对非计税土地上的农业特产品的生产情况要建立税源档案，定期

开展税源普查，坚持据实征收，从程序上消除农业特产税操作不规范的漏洞。

（七）农民“卡内负担”与“卡外负担”的关系

所谓卡内负担是指农民负担监督卡上所列的负担项目。由于卡内负担是国家政

策规定农民应承担的负担，所以又称合理负担。这里所说的“卡内负担”是指农村税

费改革前，中央承认的农民合理负担项目，即：为农业税、农业特产税、屠宰税、三

项提留、五项统筹和农村教育集资。卡外负担是在农民负担监督卡上所列负担项目

以外，由地方政府和有关部门所制定的收费项目。尽管国家政策明确规定，省以下

地方政府和部门不得擅自出台向农民的收费项目，但一些地方、一些部门仍然我行

322 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 323

我素，巧立名目，向农民乱收费，致使农民负担始终居高不下。这里所说的“卡外负

担”是指中央规定“六项”以外的项目。“卡内负担”的项目是国家政策统一规定的，

在全国各地农民负担的项目和标准基本上是一致的。“卡外负担”是各地自行出台的

项目，收费项目和标准便五花八门。对农民来讲，不管卡内卡外都属负担，都要他

们承担。但对国家而言，却只承认“卡内负担”。这次农村税费改革，中央对农民的

“卡内”“卡外”负担有明确的政策规定，即：对“卡内”的负担项目进行改革、调整，

改革、调整后确需要办的事业，重新明确其资金来源渠道。对“卡外负担”则一律取

消。在农村税费改革试点工作中，必须正确处理好农民“卡内”、“卡外”负担的关

系，认真算好两套账。一是算好农民“卡内”的减负账；二是算好农民总负担的减负

账。在试点工作中，一些地方为了抬高改革前的农民负担基数，往往将“卡外负担”

往“卡内”挤，这是政策所不允许的。因为“卡外负担”本身是违背国家政策规定的，

承认“卡外负担”，就等于在鼓励这些地方违背政策，既不严肃，也不公平。因此，

“卡内”“卡外”负担必须严格区分开来，既要算农民负担的总体减负账，更要算农民

“卡内负担”的减负账，以“卡内”的负担来衡量改革成果。

（八）农民直接负担与间接负担的关系

在农村税费改革中，对农民的负担除了要处理好“卡内”与“卡外”负担的关系

外，作为“卡内”的负担，还必须处理好直接负担和间接负担的关系。按道理，农民

应当承担政策所规定的各项负担，但由于一些地方采取了以工补农和改变征收环节

等做法，便出现了应当由农民所承担的负担，而农民却没有承担或者只是部分承担

的情况，出现了直接负担和间接负担的问题。所谓农民直接负担是指完全由农民承

担的各项负担。所谓农民间接负担是指按政策规定应当由农民负担的款额，农民没

有直接出钱，而是由其他行业所承担了，如工业、商业等。由于间接负担虽然也统

计在农民负担之内，但实际上不是由农民承担的，即使全部取消，对减轻农民负担

也没有任何意义。因此，在改革中必须处理好农民直接负担与间接负担的关系。

首先，必须将农民的“六项”负担进行认真的清理，将直接负担和间接负担数额

划分清楚。

其次，应当明确原由乡村集体经营收入负担村提留和乡统筹费的，农村税费改

革后，可以采取适当方式继续以工补农，不得因为税费改革而取消。由于改变了征

收环节而由流通环节负担的特产税，只要符合政策仍应保留，不能因为改革，而将

过去农民的间接负担转为了直接负担，反而增加了农民负担。

324 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 325

第三，在制定改革方案时，农民的减负幅度只能考虑农民的直接负担部分，农

民间接负担部分不能作为负担基数考虑。否则，就会出现农民的减负幅度表面上看

起来很大，而农民实际减负水平却很低，有的甚至出现不降反增的结果。对于间接

负担比重较大的地方，由于农民负担本身就很轻，改革后，农民负担可以不降或少

降，但不能越改越重。

第四，要向农民做好宣传工作，帮助农民算好账，教育农民必须承担必要的税

收义务。

第五，改革后的农业税任务要严格按照税收政策规定测算到户。对于测算后不

降反增的部分可以仍然采取以工补农的办法，由其他方面的资金缴纳，使农民的负

担不因税费改革而增加。

（九）种田农民与务工经商农民的关系

所谓种田农民与务工经商农民之间的关系，实际上是种田农民与非种田农民之

间的关系。因为这次农村税费改革就是要取消面对农民收取的所有的费和部分税。

改革后农民只承担“两税”、“两附加”，即：农业税和农业特产税及其附加。而农业

税和农业特产税都是以土地作为计税基础的，也就是说改革后农民的负担是税随地

走，地随人走，有地便有税，无地便无税，这样就决定了两税两附加只能是由种田

农民承担。而改革前，农民负担的一些税费基本上是按人平摊的，不论是否种田，

只要是本村、本组的农民，都必须承担一定的负担。结果出现了尽管改革前农民的

负担比较重，但却比较平均，尽管改革后农民负担减轻了，但却集中到了种田者头

上的现象，表现出农民减负，农业增负，种田农民负担和非种田农民负担不平衡的

矛盾。

当然，从农业税的角度来讲，农民种田完粮，天经地义。农民从事农业生产取

得农业收入缴纳农业税，无可非议，是完全应该的，因为务工经商的农民也要按有

关政策规定缴纳工商税收等相关费用。但从附加用途的角度来讲，全部由纯种地的

农民承担显然有失公允。因为，附加收入主要是用于本村行政管理和公益事业方面

的开支，比如治安管理、道路维修、公共设施建设等，这一些公共设施，不论是种田

的农民，还是非种田的农民，只要生活在当地的人都要享受。

因此，作为村民不论是务工经商，还是种田，都必须承担一定的义务，这样才

公平合理。至于收取比例，中央7号文件明确规定：对不承包土地并从事工商业活

动的农村居民，可以按照权利义务对等原则，经过村民大会民主讨论确定，在原乡

324 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 325

统筹费和新的农业税附加的负担水平内向其收取一定数额的资金，用于村内集体公

益事业。

（十）承包土地面积与计税土地面积的关系

中央7号文件明确规定：“农民承包土地从事农业生产的，计税土地为第二轮

承包用于农业生产的土地。”也就是说，二轮承包土地面积是这次农村税费改革

后，农业税计税土地的基础。但试点地区在具体落实计税土地面积时，情况却非常

复杂，表现在以下几个方面：一是二轮承包工作做得不彻底，部分地方至今还没有

完成二轮土地承包工作。二是二轮土地承包过后因为非农建设征（占）压（包括办企

业、修公路、建房等）、自然灾害毁损等原因，致使土地面积减少。三是二轮土地承包

后，因开发荒山、荒坡，免税期满后而增加了土地面积。四是二轮承包时，承包面积

与实际面积本身就不相符，许多村组存在着少报、漏报耕地面积的情况。五是土地

承包面积标准不一，有的是按习惯亩，有的是按标准亩，习惯亩有的按1000平方

米/亩、有的按800平方米/亩统计，与国家标准667平方米/亩有很大的差距。面对

这种复杂的情况，如果我们不是针对具体情况，区别对待，而是一味地强调以二轮

承包面积为依据，就会出现新的有地无税或有税无地的现象。

因此，在确定计税土地面积时，一定要根据具体情况，实事求是地处理好二轮

土地承包面积和实际面积的关系。总的原则是按照中央和省、市农村税费改革精

神，农业税计税面积要严格以二轮土地承包面积为依据，不许重新丈量。当然以二

轮承包土地面积为基础，并不是说二轮承包土地面积就不能动。对于二轮承包后，

因非农建设征（占）压而减少的土地，凡经国家土地部门批准，并依法办理了耕地占

用税征、免手续的，必须实事求是地加以调减。因开荒到期的土地，也要纳入计税

土地范围，实事求是地加以调增。要通过这次改革，基本上消除有税无地和有地无

税的现象。改革以后，各级农税部门，要对计税土地实行动态管理，当计税土地面

积发生变化时，按规定程序，及时地调减或调增。

326 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 327

同志们：

今天全市农村税费改革试点工作会议的主题是：落实政策、突出重点、破解难

题，切实做好农民负担进村入户工作，确保我市农村税费改革取得圆满成功。市

委、市政府对这次会议非常重视，会前进行了专题研究，对下一步工作思路和重点

提出了明确要求。刚才，福来同志宣读了省对我市实施方案的批复。下面，我着重

讲五点意见：

张代重同志在全市农村税费改革

试点工作会议上的讲话

2002年8月22日

【注】张代重同志时任武汉市委副书记、常务副市长

326 武汉市农村税费改革纪实 领导讲话 327

一、前一阶段的工作为农民负担进村入户奠定了良好的基础

在市委、市政府的高度重视和正确领导下，在全市各级各部门的共同努力下，前

一阶段我市农村税费改革试点工作，运行平稳，进展顺利，完成了阶段性工作任务。

一是强化了组织领导。市、区、乡镇都成立了农村税费改革领导小组和工作专

班，建立了领导责任制。市里成立了由市委、市政府主要领导参加的农村税费改革

领导小组；各区也都成立了相应的领导机构，并明确区委书记为第一责任人，区长

为直接责任人。市、区都建立了领导挂点联系制度；为了加强领导与挂点区的联系，

市里还成立了联络组，派驻各区。在全市形成了比较完整的税费改革组织体系。

二是统一了思想认识。7月9日，市委、市政府召开了全市农村税费改革试点工

作会议，随后，各区也相继召开了动员大会。8月6日，市委、市政府又召开了电视

电话会议，对全市农村税费改革试点工作作了进一步动员和部署，统一了广大干部

和群众的思想认识。各区还利用广播、电视等多种形式广泛开展宣传活动，把农村

税费改革政策送到乡村田间地头，送到农户家中，受到农民群众的广泛欢迎。如蔡

甸区在发放《致全省广大农民群众的公开信》时，为确保每个农户都能收到，该区组

织村干部深入到全区9万多农户家中，逐户宣传、张贴。通过广泛的宣传发动，全市

上下的思想认识已统一到了农村税费改革的大政方针上，统一到了市委市政府的总

体部署上。

三是培训了业务骨干。为了保证农村税费改革各项政策的贯彻执行，市区两级

分别开展了业务培训。7月12日，市里举办了全市农村税费改革试点工作培训班，

共培训市、区、乡干部460多人。在市里指导下，各区也先后举办了培训班。如新洲

区为了确保培训质量，安排三天时间，分三期对全区15个乡镇和555个村的2000多

名乡村干部进行了培训。截至目前，全市共培训干部一万多人，为税费改革培养了

一支熟悉政策的骨干队伍。

四是开展了调查研究。为了增强工作的预见性和针对性，市区两级党委、政府

和有关部门开展了广泛深入的调查研究。根据市委的统一安排，市领导先后到各区

调研农村税费改革试点工作，与区、乡、村干部座谈，研究改革中的难点、热点问

题，共同探讨解决办法。市直各有关部门围绕配套政策的制定，开展了具有针对性

的调研活动。各区也针对改革中可能遇到的有税无地、有地无税，户户不增负，转

移支付缺口弥补，税负不均等问题，开展了多种形式的调研，为制定方案、修改方

案、破解改革难题，打下了坚实的基础。

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五是制定了实施方案。实施方案的上报、审查、批复是前段的重点工作。市里和

各区在方案的初审上报、对照修改、复审批复等环节投入了大量的精力。首先，市里

对各区方案进行了初审，并经领导小组会议审查同意，以市委、市政府文件上报省

委、省政府。省里下达了正式批复后，市里又对各区根据省意见修改后的方案进行

审核，原则同意各区实施方案。8月19日召开的领导小组会议通过了市对各区方案

的审核批复意见，市里已将正式批复下发各区。为了制定周密、严谨、切合实际的方

案，不少区对方案上上下下反复修改达5、6次，最多的达到10次以上，充分体现了

各区党委和政府高度负责、求真务实的精神。

所有这些工作，为下一步农民负担进村入户和各项配套政策的贯彻实施奠定了

坚实的基础。市委、市政府对各级各部门前一阶段所做的工作是满意的。

二、认真解决好实施方案执行中可能面临的问题

前一阶段完成了方案的制定工作。8月6日，省里正式批复了我市实施方案。省

政府的批复对我市实施方案给予了充分肯定，原则同意了我市各区的农村税费改革

实施方案，同时也对我市提出了19条修改意见。针对省批复中提出的19条修改意

见，市农税改革办及时组织各区集中力量，明确专人负责，逐条对照，对实施方案

进行进一步修改，按照要求逐步完善了实施方案。

经市农税改革办审核汇总，改革后全市的农民负担为：农民负担总额为1.75亿

元，人平负担 62.86 元，亩平负担 65.28 元，与改革前农民负担相比，总负担下降

46.86%，人平负担下降46.92%，亩平负担下降46.86%。

市农村税费改革领导小组对各区修改后的实施方案进一步审核后，认为各区修

改后的实施方案在指导思想和原则上体现了“减轻、规范、稳定”的方针，符合中央、

省、市农村税费改革的政策，符合省批复意见的要求，符合我市实际，达到了省、市

的减负要求，体现了“三个确保”和“村村减负、户户不增负”的改革目标，特别是体

现了减负是第一目标的要求。经市农村税费改革领导小组审核通过，已经批复了各

区的实施方案。下一步的工作重心是方案的执行。

由于农村税费改革政策性强、涉及面广、工作难度大，在方案的执行中必然会遇

到这样那样的问题，认真研究解决工作中遇到的问题，是税费改革政策执行不走样

的重要保证。从各区上报的方案看，有这样一些问题值得引起注意。

一是测算的改革前负担和农民改革前实际负担的差距问题。根据对各区上报方

案的审核汇总，全市汇总上报的改革前农民负担总额为3.3亿元，高于省提供给我

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市改革前负担参考数2.78亿元。省与各区的数据差异在于统计口径有区别。省统计

的“三提五统”和教育集资数是按决算数计算。我市上报省和对各区测算改革前负担

时，“三提五统”和教育集资数是预算数。市对区批复中核定有关数据也是据此测算

的。这样测算，有利于今后争取上级各项与农村税费改革有关的专项转移支付资

金，但各区不要以此作为与市里争财力的理由。同时，由于预算数与农民实际上缴

数有差别，在农民负担进村入户时，方案和农民群众的切身体会会有差别，“村村

减负、户户不增负”的工作难度有所增加，需要引起各区、乡高度重视。

二是改革后农民负担水平与实际情况的差距问题。从我市的情况看，尽管全市

税费改革后农民负担比1999年下降了20%以上。但由于统计数据难免存在误差，不

可能做到完全真实可靠，加上有些数据的确定是从方案到方案，农村的情况千差万

别，方案落实中，肯定与农村的实际情况客观上会有一些出入，一些特殊的情况和

新的问题可能会逐渐反映出来。如何使方案的执行与实际情况基本吻合，使农民负

担顺利进村入户，还需要下大功夫，做深入细致的工作。

三是配套改革措施的落实问题。配套改革措施直接关系到农村税费改革能否落

实到位，能否取得预期的效果。有的区、乡镇在制定配套改革措施时，在机构精简

问题上，没有对人员分流制定出合理的办法；在教育改革问题上，没有对学校布局

提出切实可行的意见；在安排转移支付资金问题上，计划不够周详。这些问题如果

处理不好，势必影响到税费改革的深化和广大干部群众的参与热情。

各区上报的方案中反映出来的问题，虽然经过调整修改，在批复的方案中已经

解决了，但在实际执行过程中，下列问题还需认真研究、慎重处理：

一是公平负担问题。税费改革后，新的农业税只按第二轮承包土地面积收取，

这样势必导致农民负担由地少的农户向地多的农户、由人口多的农户向人口少的农

户转移。这样既不利于土地向种田能手集中，也容易引发各种矛盾，影响农民负担

顺利地核算到村、到户。

二是计税要素的核定问题。计税土地面积和常年产量是核定农业税水平的两个

最主要的因素。各地在核定农业税计税面积时，对符合政策的征（占）压耕地予以核

减计税土地面积，而对违规占压的，不能核减计税土地面积，由占压土地的单位和

个人承担农业税任务。这项工作的难度很大，必须切实做好政策宣传工作，取得占

地单位的理解；对计税常产的核定，无统计资料的，要采取自下而上、自上而下相

结合的方式测算，要征得农民的同意，不得违背群众的意愿、重新丈量土地、核定产

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量，更不得人为地变更项目，调整农民负担。这项工作同样相当复杂，没有耐心细

致的工作，就可能出问题，计税要素和农民负担就难以落实到户。

三是乡村实施方案的审批问题。各区对乡镇、乡镇对村实施方案的审批，不能

只看数字，只重视转移支付，必须进行认真审核，对实施方案、方案说明、测算报

表、配套措施等方面的内容必须从严把关，尤其是政策问题，要严格按照中央、省、

市政策办，不得突破，不得随意创造，针对各乡镇方案中存在的问题，逐条提出具

体的修改意见，确保实施方案的科学性和可操作性。

四是财政支出安排“以上挤下”问题。农村税费改革后，区、乡镇财政收入体系

和支出范围都将发生较大的变化，必须按分税制的原则，明确划分区、乡镇的财权

和事权，切忌出现在支出安排上以上挤下、以上压下的问题。区财政不得把应纳入

区级预算支出的项目压到乡镇，乡镇在安排转移支付资金时，也要考虑到村级组织

正常运转的需要，不能只是考虑减轻本级财政支出压力。要确保转移支付资金按规

定的范围使用，落到实处。

五是工作合力问题。有的地方少数基层干部对农村税费改革工作未引起足够的

重视，认识不到位、学习不够深入、工作不够扎实，对出现的新情况和新问题，没有

认真调查和研究，对新的政策把握不准；没有真正做到深入基层进行调查研究；没

有切切实实按中央和省、市规定，将各项改革政策落到实处。这些问题不解决，没

有切实可行的配套改革措施，“三个确保”就难以实现。

以上问题，有的是我市农村税费改革工作中已经出现的，有的是即将面临的问

题，下一步的工作中可能还会有更多更复杂的问题，急需我们认真加以调查研究，

拿出符合政策、切实可行的解决办法。为此，特提出以下几条要求：

1.市对各区批复的改革后负担是一个上限数，各区在具体操作中，可以在乡与

乡之间，村与村之间进行微调，但在实际执行中不管有多少困难，有多少理由，都

不得突破上限控制数。

2.市对各区实施方案批复下达以后，各区必须严格按照批复的方案组织实施，

今后凡涉及方案数据的调整，都必须先报市审核，不得擅自变更和调整。

3. 对农村税费改革的各项政策，都必须不折不扣地执行，不能以任何理由变

通，防止在执行中走样。

4.要把“村村减负、户户不增负”作为一条硬性要求。农村税费改革涉及农村千

家万户，农村的自然、经济条件、人口多少与结构、耕地面积的多少、种养结构和品

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种、改革前的负担情况等千差万别，因此，要达到“村村减负、户户不增负”的要求，

尤其要达到户户不增负，任务繁重，工作难度很大，需要区、乡党委和政府做更加

过细的工作，做好广大农民的思想工作，下决心对种粮大户、无学生户等改革后负

担经测算不减反增的农户，采取硬减负的办法，坚决实现“村村减负、户户不增负”

的目标。

三、准确执行政策，按规定把农民负担落实到村到户

当前，我市农村税费改革试点工作已进入攻坚阶段，核心任务是把农民负担分

解落实到村到户。农村税费改革能否达到预期的目的，农民负担能不能按政策规定

减下来，关键在于进村入户的工作能否做细、做实。各区要按照中央和省、市有关政

策，准确核定农民负担水平，并将负担数额于9月底前分解落实到村组和农户。这

项工作如果做不好，农村税费改革工作就会半途而废，农民的负担就无法减轻，农

村基层政权和社会安定就会受到影响。因此，各级党委和政府要高度重视农民负担

的进村入户工作，切实做到符合中央政策，切合本地实际，尊重农民意愿，实现公

平税负，方方面面比较满意。在落实试点方案的过程中，农业税计税土地面积、常

年产量和农民负担数额的分解和进村入户要符合政策，实事求是，力求平衡，体现

“三公”。

第一，计税要素的核定要符合政策。农业税计税土地面积，是依据农村二轮承

包用于农业生产的土地面积确定的，不能违背政策重新丈量土地面积。为切实解决

好“有税无地”问题，对二轮承包后有以下三种情况的土地，要核减计税面积：

（1）经国家土地管理部门批准征（占）用并已办理了耕地占用税纳税（免税）手续的农

业税计税土地；（2）因自然灾害灭失的农业税计税土地；（3）按国家规定退耕还湖、

平垸行洪（实行“双退”政策的）、移民建镇减少的农业税计税土地。不属以上三种情

况，属未经批准违法占用耕地，不得调减计税土地面积，其农业税任务由违法占地

单位和个人承担，待补办手续后再相应核减农业税任务。常年产量的核定，各区必

须严格按中央、省、市有关文件精神进行测算、核定、落实，不能另起炉灶。农业税计

税常产，要严格以1994—1998年5年农作物的实际平均产量折合成主粮确定，并保

持长期稳定。除计税土地面积发生增减变动外，常年产量不得随意调整。

第二，农民负担的分解和进村入户要做到实事求是。由于各地情况千差万别，

同一个区的不同乡镇，同一个乡镇的不同村组，情况各不相同，在确定农民负担

时，如果都按照统一比例打折来确定农业计税常年产量，势必会在落实中遇到困

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