1

2

3

卷首语

随着国家生态文明建设的逐步深入，自然资源管理在智慧城市建设、高质量发展要

素保障、数字乡村建设和推动自然资源资产领域改革等领域着力，持续推进自然资源治

理的体系化和治理能力的现代化。自然资源管理工作越发系统化，各项管理业务间联系

更加频繁、交叉更加紧密。自然资源管理不再是各类资源管理的简单叠加，而是一场系

统性、整体性、重构性的变革。

自然资源管理需求的变革，也催生着自然资源管理领域内咨询服务机构的变革。在

新的业务需求下，从业机构需要破除以往单一分散的服务思维方式，用系统论的思想看

问题，构建一个涵盖自然资源全领域、多门类、广纵深的自然资源咨询服务体系，从“摸

清家底”的自然资源调查和资产清查，到自然资源评价评估和保护规划、利用监测，再

到自然资源的综合整治和生态修复，实现对国土规划、土地利用、调查监测、资源配置、

权益保护等全方位的技术服务。

坚韧塑造势能，创新驱动发展。值此变革时期，我们要笃定信念，凝心聚力，在国

家自然资源管理创新理论和战略部署指导下，筑牢基础，不断开展各项自然资源管理服

务领域相关理论与技术探索，加强创新驱动，以全链条、全流程方式，服务好自然资源

管理各项制度建设和管理体系落地，蓄力推动咨询服务机构跨越升级迈上新台阶。

坚韧筑底 创新驱动 蓄力再向前

4

卷首语

01　坚韧筑底 创新驱动 蓄力再向前

行业发展

03　新时期土地储备制度转型与发展

空间规划

06 灞桥区城市空间扩展潜力评价研究

11 基于 MCR 差值模型的生态安全格局构建修改　　　

15 基于系统耦合协调度模型的农业空间规划研究

18　基于 DPeRS 模型的西安市农业空间面源污染特征解析

主 办：

陕西华地房地产估价咨询有限公司

陕西华地勘察设计咨询有限公司

陕西华地自然资源研究院有限公司

陕西华地不动产咨询代理有限公司

陕西华地勘察设计咨询有限公司测绘分公司

( 内部资料 免费交流 )

清查实务

23 关于全民所有自然资源资产清查工作的西安探索与思考

26 全民所有农用地资源资产清查第二批试点的陕西实践与建议

29 西安市长安区全民所有自然资源资产清查工作模式与解决路径

思考交流

32 基于问题导向的生态保护修复实施路径探索

36 城市更新中“微型三地”再利用机制探索

应用研究

39 城市地价动态监测成果在公示地价方面的应用探讨

41 模型构建器在城市国土空间监测数据核查中的应用

感悟随笔

44 职场新人 勇往直前

45 遇见华地 遇见更好的自己

主 编：石桂琴

编 辑：殷兆伟 齐佳敏

设 计：张 萌

地 址：西安市经济技术开发区未央路 170 号赛高广场

邮 编：710021

电 话：029 － 88224960

传 真：029 － 88230416

邮 箱：huadi@hdpg.com.cn

网 址：www.hdpg.com.cn

编委会：（按姓氏笔画为序）

石桂琴 巩荣生 全志远 阮妙芳

吴纯劳 张 乐 张治华 张 梁

杜艳琴 陈俊华 武泽江 孟祥君

罗隆诚 房鹏飞 董利华 鲁百顺

解红吉 雒爱萍

CONTENT

目录

华地视线 2023 年第 2 期 总第 22 期

华地咨询 华地自然

资源视界

西安地产视线

行业发展

华地视线（2023 年第 2 期） www.hdpg.com.cn 03

新时期土地储备制度转型与发展

孟祥君

土地储备制度是在深化土地使用制度改革过程中探索出来的

一项创新性制度，经过 20 多年的发展，在规范土地市场运行、加

强土地市场调控等方面发挥了不可替代的作用，为经济社会发展

提供了强有力的土地资源要素保障。

按照自然资源部门履行“两统一”职责的要求，储备土地作为

全民所有自然资源资产的重要组成部分，新时期土地储备成为不

单能起到宏观调控、促进土地资源合理利用的作用，还成为加强

国有储备土地资产管理、保障所有者权益实现的重要路径。新时

期推进土地储备制度的创新转型，对于健全自然资源资产管理体

制、发挥市场在土地资源配置中的决定性作用意义重大。

一、土地储备制度产生的背景

党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设

新时期，开始了从计划经济到社会主义市场经济的不懈探索。计划

经济时期土地管理机制体制不健全不完善，靠计划和行政指令划

拨配置的土地常被低效利用，甚至长期闲置，造成土地资源的极

大浪费；同时，一些企事业单位未经批准私自进行土地出租和转让，

形成了一个与政府土地一级市场分庭抗礼的灰色土地市场，给土地

资源要素配置效率提升造成了极大困难。为建立公开有序的土地

市场，实现土地的集约节约利用、推行土地有偿使用制度，政府

必须探索一条既能体现行政手段，又能体现市场手段相结合的创

新性的制度。土地储备制度作为一种制度创新正是在这种背景下

应运而生。

1996 年，上海成立了全国第一家土地储备机构——上海市土

地发展中心，在全国率先开展了城市土地储备制度的探索和实践。

2001 年 4月 30 日，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》

（国发〔2001〕15 号），明确有条件的地方政府试行土地收购储备

制度。2007 年，原国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布

《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277 号），进一步规范和

完善土地储备制度。自此，城市土地储备制度在全国逐步建立起来,

众多城市纷纷成立土地储备机构，开展土地储备工作。

二、当前土地储备制度存在的主要问题

（一）土地储备法律制度尚未建立

自 1996 年上海第一家土地储备机构成立至今，土地储备已经

走过了 26 年的探索和发展历程，全国绝大多数县级以上城市都设

立了土地储备机构，建立了城市的土地储备制度。但截至目前，土

地储备制度在法律上尚未得到确认，有关土地储备的最高级别文

件仅为《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕

15 号）。从国家立法的层面看，现有土地储备制度规范缺乏上位法

的支撑，实施土地储备存在着先天不足，土地储备运作的合法性

备受质疑，受到诸多非议。

（二）土地储备边界模糊，土地储备范围不明确

2001 年 4月，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国

发〔2001〕15 号）印发后，针对土地储备，国务院各部委出台了一

系列政策规范性文件，如《土地储备资金财务管理暂行办法》（财

行业发展

华地视线（2023 年第 2 期） www.hdpg.com.cn 04

综〔2007〕17 号） 、《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277

号）等。《土地储备管理办法》第十条在界定土地储备范围时，措

辞用的是非强制性的“可以”，这也就意味某类用地可以选择纳入

土地储备，也可以选择不纳入土地储备，至于到底哪些土地纳入

土地储备，哪些不纳入，全在地方把握。有的地方实行的是大储备，

所有用地都必须走储备，有的地方则实行的是小储备，经营性用

地才走储备。还有些地方储备机构受地方政府利益驱动或出于资

金运作需要，将主要精力集中于具有较大增值收益的经营性建设

用地上，对于增值收益不足的经营性建设用地、工业土地，尤其

是公共设施用地等，则缺乏土地储备的动力。

正是由于土地储备边界模糊，指向性不明确，造成了内涵实

质一致的项目，只是由于包装成了不同的项目类型，就规避掉了

相关土地储备政策的限制，造成土地储备政策调控效果大打折扣。

如土地储备资金要严格按照《土地储备资金财务管理办法》（财综

〔2018〕8 号）的要求，筹集、使用资金，非土地储备项目则没有出

台专门的财务资金管理办法。有些地方城市正是利用了这个政策“漏

洞”，通过策划包装，把土地储备项目包装成公益类的非土地储备

项目，采取诸如城市更新、三旧改造、TOD、EOD 等模式利用社

会资本开展实质的土地储备工作。

（三）土地储备名录制管理模式与实际储备需求存在错配

2012 年 11 月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会联

合印发《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕

162 号），土地储备机构开始实行名录制管理，规定只有通过审核

纳入名录的土地储备机构才能实施土地储备。但按照土地储备机

构名录审核标准，往往土地储备需求较为旺盛的国家级、省级开

发区的储备机构是很难通过审核进入土地储备机构名录的，相反，

一些土地储备需求偏弱的行政区的储备机构却很容易进入土地储

备机构名录。这就使得目前的土地储备名录制管理模式导致了土

地储备机构的设置与实际储备需求存在了事实上的错配，致使纳

入土地储备监测监管规范的土地储备规模反映的可能不是真实的

市场需求，造成市场在土地资源配置中的决定性作用难以有效发

挥。

（四）土地储备资金来源渠道与储备资金需求不匹配

2016 年，财政部、国土资源部等四部委联合印发《关于规范

土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4 号），对

土地储备筹资方式进行调整，叫停了土地储备银行贷款，土地储

备项目所需资金应当严格纳入政府性基金预算，从国有土地收益

基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分通过

地方政府专项债券解决。修订后重新发布的《土地储备资金财务

管理办法》（财综〔2018〕8 号）进一步明确，土地储备资金来源

于储备土地产生的土地出让收入、国有土地收益基金、土地储备

专项债券以及其他财政资金。但各地方要实施土地储备的项目，

成本往往相对较大，仅靠政府财政拨款、土地储备专项债券远远

满足不了土地储备的实际需要，各地方都在努力拓宽土地储备资

金来源渠道，通过政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）、

投资合作方 + 施工总承包等创新模式积极探索新型融资模式实施

土地储备和前期开发，但无论哪种模式都存在形成新的地方政府

隐性债务的风险。

三、调整完善土地储备制度的对策与建议

（一）加快土地储备立法，建立土地储备制度

随着国家法制建设的不断完善，民众法治意识的不断提高，

在缺乏国家层面立法规范的前提下，仅仅依靠诸多内容交错、层

次纷杂的一般规范性文件来推动和维持土地储备，难度可想而知，

亟需提升土地储备制度在立法上的阶位，加快土地储备的立法。

由于土地储备是与土地供应紧密联系密不可分的，因此，笔者认

为立法时宜将土地储备作为土地使用和管理制度的一项重要内容，

在城市土地使用和管理法律中进行规范，纳入土地管理立法，建

立土地储备制度，明确土地储备的性质、地位、范围、适用程序、

与土地供应的法律关系等。

（二）严格厘清土地储备的边界，明确土地储备范围

国家对于土地储备和非土地储备政策差异显著，如果土地储

备边界模糊，土地储备的政策限制性约束就很容易被规避，政策

效果将大打折扣。要使政策执行实现预期目标，达到预定效果，

必须要厘清土地储备的边界，明晰土地储备的范围，对现行规范

性文件的土地储备范围做适当调整，宜将土地储备范围由选择性

界定变为强制性界定方式，可根据实际行政管理需要，将土地储

备区分为土地储备 I、土地储备 II 和土地储备 III……。

如为实现调控土地市场，促进土地资源合理利用的目标，设

置土地储备 I。其范围仅限于市场化程度较高的商住工等经营性土

地，模式按现行土地储备模式运作，受《土地储备管理办法》等

土地储备相关政策规范性文件的约束。

按照自然资源部门履行“两统一”职责的要求，新时期储备土

地管理已成为全民所有自然资源资产管理的重要内容。基于全民

所有自然资源资产管理角度，土地储备 I 不能完全满足资产管理的

现实需要，为及时、全面、准确掌握全民所有自然资源资产有关信

息，可将土地储备 I 扩展到土地储备 II。土地储备 II 范围不限于

商住工等经营性土地，还包括基础设施、公共服务设施以及单独

选址等土地，模式参照现行土地储备模式运作，但不受土地储备

相关政策规范性文件的约束。

在此基础上，各地可再结合地方实际，通过地方立法扩展土

地储备，如可在不增加地方政府债务的前提下，接受集体经济组

织委托，开展集体经营性建设用地储备，建立城乡一体的土地储

备制度，以增强政府对城乡统一建设用地市场的统筹保障能力。

（三）调整土地储备机构的名录制管理政策，夯实地方政府的

土地储备的主体责任

《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕

行业发展

华地视线（2023 年第 2 期） www.hdpg.com.cn 05

162 号）提出的土地储备机构名录制管理的要求，有其特定的市场

背景——部分企业或政府融资平台随意借用土地储备名义开展业

务，举借土地储备贷款，扰乱了正常的土地储备和金融秩序，土

地调控效果大打折扣。坚持问题导向，在当时推出名录制管理的

要求有其重要的现实意义。但随着土地储备政策的不断调整，特

别是土地储备融资方式的调整，土地管理形式发生了较大变化，

土地储备机构无序发展的内部外部因素已不复存在，而且出现了

土地储备名录制管理模式与实际储备需求不相适应、存在空间错

配的问题。因此建议对土地储备机构的名录制管理政策作出适当

地调整，可适当降低土地储备机构名录的审核标准，允许国家级、

省级开发区设置土地储备机构，且不占用法定行政区划名额，也可

考虑按照放管服的精神，探索赋予地方更大土地配置自主权，直

接放开土地储备机构名录，将土地储备作为地方的一项事权， 把

土地储备机构管理的主体责任交给地方政府，同时也把土地储备

存在的空间、规模、用途错配等一系列现实问题交给地方政府，

强化地方政府的土地储备的主体责任。

（四） 改革土地储备制度的实施模式，拓宽土地储备资金来源

城市发展离不开土地，土地开发离不开资金。土地开发仅靠

政府财政性资金往往满足不了城市发展需要，必须要探索拓宽土

地开发资金的来源渠道。在当前严控地方政府债务政策环境下，

建议改革土地储备制度的实施模式，根据未来项目类型的差异，

实行差异化的征迁路径，采取不同的融资方式 ：

1. 对于土地储备中涉及的住宅、商业等经营性项目，要基于地方

自身财力，按照规范的土地储备资金来源渠道筹措资金实施土地储备

在停发土地储备专项债券的情况下，土地储备资金原则上应

全部来源于财政性资金。因为对于经营性用地整体而言，土地补

偿成本与出让价格一般都会形成巨大的剪刀差，完全可以实现项

目滚动开发良性发展。这种情况下征迁资金如仍无法保障，地方

政府就要对土地储备规模合理性以及土地储备资金量是否超出了

财政承受能力做出客观评价，切不可不顾财政承受能力和偿还能

力，盲目扩大土地储备规模，不规范举债，加大地方政府债务风险。

在财政承受能力允许范围内的，可适当提高在土地出让收入或国

有土地收益基金中安排的土地储备资金的比例予以保障 ；超出财

政承受能力的，要秉承尽力而为、量力而行的原则，合理确定土

地储备的规模，可按土地储备项目重要性排序，项目分期实施。

2. 对于土地储备中涉及的非经营性的基础设施、公共服务设施

等，要多措并举，着力解决土地储备资金缺口问题

在国家政策允许的范围内，应积极寻求与社会资本合作，允

许社会资本在符合规定的前提下参与实施土地一级开发。如按照

《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意

见》（国办发〔2021〕40 号）的要求，积极吸引社会资本参与生态

保护修复项目。

（五）畅通土地要素供给渠道，促进资源高效配置

2022 年 1 月，国务院办公厅发布《关于印发要素市场化配置

综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51 号），为深化

土地供给侧结构性改革、推动土地要素市场化配置提供了强力“助

推器”。从新《土地管理法》实施到国务院下放用地审批权，再到

素市场化配置综合改革试点总体方案出台，都为土地储备转型发

展提供了重要契机。

土地储备作为土地供给侧的一项重要制度，笔者认为，新时

期土地储备应切实转变和充实职能，按照自然资源部门履行“两

统一”职责的要求，将储备土地资产管理纳入职责范围，同时按

要素市场化配置改革要求，进一步畅通土地要素供给渠道，创新

PPP、乡村振兴、全域土地综合整治和城市更新等土地要素供给

模式，充分发挥土地储备媒介桥梁作用，通过土地储备嫁接项目，

精准匹配土地要素供给与市场需求，推动需求侧与供给侧的高效

协同，提高要素配置效率。

空间规划

华地视线（2023 年第 2 期） www.hdpg.com.cn 06

底线约束导向下西安市灞桥区

城市空间扩展潜力评价研究

丁娜 韩铭宇

城市化是由于经济、人口、社会及空间结构的改变，使城市人

口比例提高并伴随城市规模扩大的过程。城市空间扩展是城市化

在空间尺度上的表现形式，受自然地理条件、资源禀赋、生态环境、

交通条件等多种推力和阻力因素影响 [1]。城市空间不断扩张产生了

土地无序开发、生态环境恶化、侵占优质农田等问题 [2]。优先框

定城市发展中各类约束性底线，是协调处理社会经济发展与粮食

安全、生态保护、文化安全的基础，科学引导城市空间合理扩张

的前提。量化评价城市空间扩展潜力，有助于引导城市精明增长，

避免城市建设无序扩张，促进城市与环境协调发展。

灞桥区地处西安市东部，属西安市城六区之一，辖区北部为

国际港务区版块，地势平坦、城镇发展限制性条件少，西部属浐

灞生态区管辖范围，为城市建成区，辖区东南部为灞桥自管范围，

地貌形态复杂、历史遗址众多、线性区域交通廊道对空间割裂严

重，城市空间扩展方向受多种因素的制约现象明显。为有效解决

在编制西安市灞桥区（自管范围）国土空间总体规划中，如何界

定限定保护空间、识别高潜力建设空间、科学研判城市未来发展

方向、合理划定开发边界等重点问题，有必要从城市扩展与社会、

自然之间的关联性着手，厘清灞桥区各类空间底线，矢量化、空

间化影响区域空间扩展的推力和阻力因子，建立城市空间扩展潜

力评价指标体系，定量化分析未来城市空间扩展潜力，在引导城

市合理扩张的同时，自然环境、历史文化遗址、城市安全得到最

大限度的保护。本研究运用 GIS 平台（或软件），选取空间约束因

素较多的西安市灞桥区自管范围为研究对象，在分析自然条件的

基础上，梳理制约城市扩展的自然与人文因素，考虑交通组织影响，

汲取多学科成果，采用定性与定量相结合的方法，对灞桥区城市

空间扩展潜力做出综合性评价，为合理划定灞桥区城镇开发边界，

优化空间开发强度提供技术支撑，为促进城市扩展与环境协调，

引导城市空间的合理发展提供参考。

一、研究区域概况

西安市灞桥区地处关中盆地中部地区，位于西安市东部，为西

安都市圈核心功能区，是古代长安东出潼关往华北，南出武关去汉

江的交通要津。地理坐标介于东经 108°59′27″～ 109°16′21″，

北纬 34°10′04″～ 34°27′39″之间。东与临潼区、蓝田县接壤，

西与雁塔区、新城区、未央区相接，南与长安区为邻，北以渭河为

界与高陵区隔水相望。区内地形地貌复杂，东有骊山丘陵，南部

为狄寨台塬，浐河、灞河穿境而过，地势东南高西北地，地形高

差悬殊。历史文化资源丰富，其中国家级文保单位包括半坡遗址、

霸陵遗址、老牛坡遗址、古灞桥遗址等。区内高速多点接入，城

轨无缝对接，铁运（高铁）四通八达，随着特大型综合交通枢纽

西安东站加快建设，将进一步加快区域经济发展。2020 年，灞桥

区全年地区生产总值 542.06 亿元，三次产业结构 3.5 ：29.1:67.4。

全区总面积 324.50 平方公里，常住人口 102.10 万人。其中灞桥区

自管范围 189.67 平方公里，城镇人口 50.93 万人，现状城镇建设

用地 35.26 平方公里，占自管范围国土面积的 18.59%，城市空间

扩展的基础较好。

二、研究方法

（一）研究思路

首先，从影响城市空间扩展的阻力和推力内在机制出发，立

足灞桥区地理特征，以底线约束为导向，梳理灞桥区自管范围地

形地貌、河流水系、土地资源等自然地理条件，农田保护、生态

保护、文物保护、水源保护等约束条件和骨干道路、交通枢纽等

城市扩张推力因素的相关资料和矢量数据。其次，对影响灞桥区

城市空间扩展的各类因子分类分级，结合双评价指南中指标权重

赋值法确定各类因子权重，建立评价指标体系，采用加权叠加法

构建综合评价系统。最后，依托 GIS 平台进行空间分析，整合各

类因子空间矢量数据，利用综合评价系统，得到一级因子评价结

果并集成后，获取灞桥区城市空间扩展潜力综合评价结果。

（二）研究范围及数据来源

1.研究范围

为有效衔接灞桥区（自管范围）国土空间总体规划的规划范围，

考虑数据的区域典型性、实际应用有效性、可获取性，选取灞桥

区自管范围作为研究范围，国土面积 189.67 平方公里，涉及纺织

空间规划

华地视线（2023 年第 2 期） www.hdpg.com.cn 07

一级

因子

二级

因子 分类 影响潜力

分级

因子

赋值

自

然

地

理

条

件

（1/3）

地形

地貌

阶地 高 5

黄土台塬区、古河道洼地 中 3

黄土丘陵区、河漫滩、低山区 低 1

土地

资源

建设用地、其他土地（不含田坎、

设施农用地） 高 5

园地、其他林地、其他草地、

设施农用地 中 3

耕地、水域及水利设施用地、

湿地、乔木林地、竹林地、灌

木林地

低 1

地灾

风险

地灾低易发区、不易发区 高 5

地灾中易发区 中 3

地灾高易发区 低 1

河流

水系

灞河河湖保护范围外 70 米范围

外，浐河河湖保护范围外 50 米

范围外

高 5

灞河河湖保护范围外 70 米范围

内，浐河河湖保护范围外 50 米

范围内

中 3

灞河、浐灞河湖保护范围 低 1

表 1 自然地理条件各二级因子分级赋值

一级

因子

二级

因子 分类 影响潜力

分级

因子

赋值

空

间

扩

展

约

束

条

件

（1/3）

基础设

施廊道

大于天然气管线、高压线高速公

路、铁路两侧 100 米其他区域 高 5

天然气管线、高压线两侧

30 ～ 100 米；高速公路、铁路

两侧 50 ～ 100 米

中 3

天然气管线、高压线两侧 30 米；

高速公路、铁路两侧 50 米 低 1

水源

保护

水源准保护区外 高潜力 5

引汉济渭水库、灞河水源地（井）

一二级保护区、引汉济渭管线向

外两侧 36 米；水源准保护区（保

护区向外缓冲 200 米）

低 1

特殊空

间管控

距机场范围≥ 350 米 高 5

距机场范围 50-350 米 中 3

机场范围内、距机场范围 0 ～ 50

米（含 50） 低 1

基本农

田保护

原永久基本农田保护范围外 高 5

原永久基本农田保护范围内耕地 低 1

生态

保护

其他区域 高 5

生态保护红线范围内、秦岭保护

范围内、塬坡生态修复区、城市

绿楔

低 1

遗址

保护

紫线范围外＞ 100 米 高 5

紫线范围外≤ 100 米（环境协调

区） 中 3

紫线范围内 低 1

表 2 空间扩展约束条件各二级因子分级赋值

城街道、红旗街道、洪庆街道、狄寨街道 4 个完整街道，灞桥街

道和席王街道部分区域。

2.数据来源

本文评价研究所用的基础数据包括 ：2020 年灞桥区国土变更

调查数据、2020 年遥感影像（分辨率 1 米）、2017 年划定永久基

本农田数据、灞桥区双评价中城镇建设适宜区数据、灞桥区文物

保护紫线范围、水源保护区矢量数据、在建拟建重大水利工程数

据、秦岭生态环境保护范围等数据。

三、构建评价指标体系

（一）评价因子

国内外学者普遍以社会、经济、人口、政策等作为城市扩展

的驱动机制 [3]。罗文霞等，将生态环境作为影响城市空间扩展的

重要因素 [4]。王治健认为影响城市空间扩展的相关因素包括自然

地理环境因素、城市生态适宜性因素、人文因素、交通可达性、

经济因素 [5]。灞桥区地形条件复杂，川、山、塬、坡、沟俱全，

城市空间扩展受地形地貌、河流水系等地理条件影响较大。区内

优质耕地与城镇适宜建设空间高度重叠，部分生态空间紧邻城市

建成区，文保单位数量多且等级高，线性交通纵横交错，生态保护、

农田保护、历史文化保护等底线约束条件对城市空间扩展的影响

明显。参考相关文献指标选取的方法，从影响城市空间扩展的阻

力和推力出发，结合灞桥区自身特点，构建包括自然地理条件、空

间扩展约束条件、区位发展条件 3 个一级因子，地形地貌、土地

资源、地灾风险、交通干线可达、基础设施廊道、水源保护、基

本农田保护等 13 个二级评价因子的城市空间扩展潜力评价体系。

（二）评价方法

参考“双评价”技术指南评价方法，采用 30*30 米栅格数据精度，

以“三调”数据为基础，扣除双评价的城镇建设不适宜区、生态

保护极重要区以及城市建成区后的区域作为基础评价空间。提取

“三调”数据中河流水面、公路、铁路、地类名称、城镇村属性等

作为研究工作基础数据，补充收集永久基本农田、秦岭保护范围、

遗址保护范围等共 6 项底线约束因子数据，分类确定不同缓冲距

离，运用 GIS 空间分析功能，进行多环缓冲分析，根据不同距离

缓冲区覆盖范围确定潜力等级。参考双评价指南中城镇建设适宜

性评价的赋值方法，将各级因子对城镇空间扩展潜力影响程度划

分为高潜力、中潜力、低潜力三级，对应的影响赋值分别为 5、3、1，

例如交通干线可达以距离国、省、县道≤ 0.5km 范围为高潜力区，

0.5km ＜距离国、省、县道≤ 1km 为中潜力区，1km 外为低潜力区。

1.自然地理条件

式中，T、L、D 和 R 分别为地形地貌因子、土地资源因子、地

灾风险因子、河流水系因子的影响潜力分级值，各因子的赋值方

法见表 1。

将最终集成的自然地理条件影响潜力分值划分为 3 级，高潜力

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表 3 区位发展条件各二级因子分级赋值

一级因子 二级因子 分类 分级 因子

赋值

区

位

发

展

条

件

（1/3）

交通干线可达

距国、省、县道≤ 0.5km 高潜力 5

0.5km ＜距国、省、县道

≤ 1km 中潜力 3

距国、省、县道＞ 1km 低潜力 1

距主城区距离

城区范围外 3km 范围内 高潜力 5

城区范围外 3 ～ 5km 范围

内 中潜力 3

城区范围外 5km 范围外 低潜力 1

距区域连通性

交通出口距离

高速口、高铁站或轨道站

点≤ 5km 高潜力 5

高速口、高铁站或轨道站

点 5 ～ 8km 中潜力 3

高速口、高铁站或轨道站

点＞ 8km 低潜力 1

图 1 灞桥区自然地理条件分析图

（4.1-5.0），中潜力（3.1-4.0），低潜力（1.0-3.0）。

2.空间扩展约束条件

式中，G、W、C、F、E 和 S 分别为基础设施廊道因子、水源保

护因子、特殊空间管控因子、基本农田保护因子、生态保护因子、

遗址保护因子的影响潜力分级值，各因子的赋值方法见表 2。

将最终集成的空间扩展约束条件影响潜力分值划分为 3 级，

高潜力（4.1-5.0），中潜力（3.1-4.0），低潜力（1.0-3.0）。

3.区位发展条件

式中，TA、UA 和 ED 分别为交通干线可达因子、距主城区距

离因子、距区域连通性交通出口距离因子的影响潜力分级值，各

因子的赋值方法见表 3。

将最终集成的空间扩展约束条件影响潜力分值划分为 3 级，

高潜力（4.1-5.0），中潜力（3.1-4.0），低潜力（1.0-3.0）。

4. 综合评价计算公式

采用加权叠加的方法构建评价系统，求得城市空间扩展潜力

综合评价结果，具体算法公式如下：

P 为潜力评价的总得分，wi 是第 i 种评价因子的加权系数，Ui

是第 i 种评价因子的赋值，n 为潜力评价因子的总数 [6]。

四、评价结果

（一）一级因子评价结果

1.自然地理条件影响评价

通过将灞桥区地形地貌、土地资源、地灾风险、河流水系 4

个二级因子加权叠加分析，得出基本自然地理条件影响评价结果。

结果显示（图 1），从区域自然本底单一条件来看，城市空间扩展潜

力较高的区域主要分布于灞桥街道、洪庆街道西部、纺织城和席

王街道绕城高速以东以及灞河左岸等 ；红旗街道南部因分布大量

集中连片耕地，狄寨街道大学城和街道已建成区以外区域以樱桃、

葡萄等种植园地居多，属于城市空间扩展中潜力区。

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2.空间扩展约束条件影响评价

从生态安全、粮食安全、文化安全的角度出发，坚守底线思

维，在城市空间扩展和重构中充分考虑永久基本农田保护、生态

保护、遗址保护、基础廊道阻隔等因素，引导建设用地布局合理

避让。空间扩展约束条件综合评价结果显示（图 2），受引汉济渭

鲸鱼沟调蓄水库建设、鲸鱼沟排洪通道安全影响，灞桥区红旗街

道和狄寨街道南部大部分区域为城市空间扩展低潜力区 ；灞桥街

道东北方向姚村军用机场限高导致灞桥街道北部小范围区域开发

强度不高，为城市空间扩展低潜力区 ；灞河右岸的洪庆街道田王

片区为灞河地下水源保护区，霸陵遗址、老牛坡遗址等文物保护

空间，均不适宜作为城市发展主要扩展空间。

3.区位发展条件影响评价

区位发展条件综合考虑现状和未来规划国、省、县道公路和

高速公路出口、高铁站点、轨道交通站点等连通区域的交通组织，

可发展空间与已建成城镇功能成熟的主城区空间距离等因素对城

市空间扩展的影响，结合灞桥区建设发展实际，对单因子量化叠

图 3 灞桥区区位发展条件分析图

图 2 灞桥区空间扩展约束条件分析图

加后形成区位发展条件综合评价结果（图 3）。其中，红旗街道南

部受高铁东站落地建设辐射影响，未来城市空间扩展的趋势明显，

灞桥街道、洪庆街道、席王街道的大部分区域位于建成区向外辐

射的 3 公里范围内且交通干线连通便捷，属于城市空间扩展的高

潜力区。

（二）评价结果分析

根据一级因子加权叠加分析，确定灞桥区城市空间扩展潜力

综合评价结果，参考“双评价”技术指南中指标分级法对评价潜

力值进行分级，其中阈值 1.0-3.0 为低潜力区、3.1-4.0 为中潜力区，

4.1-5.0 为高潜力区。评价结果显示 ( 图 4），灞桥区城市空间扩展

的高潜力区域分布于灞桥街道中部、灞河两侧以及与纺织城建成

区相连片区 ；红旗街道南部受限于引汉济渭调蓄水库（鲸鱼沟）、

引汉济渭输水干管工程、连片稳定耕地、公路和河流阻隔等因素，

评价为城市空间扩展的中潜力区 ；狄寨街道东南部受限于引汉济

渭水库（鲸鱼沟）、霸陵遗址保护等安全防护要求，地形条件复杂

导致交通干线可达性低等因素，评价为低潜力区 ；灞河以北田王

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先考虑城市空间扩展高潜力区，中潜力区可作为战略留白空间划为

弹性发展区，低潜力区一般为供水安全、生态环境、文物保护等

安全缓冲区，应以低强度建设和保护为主。

五、结语

城市空间扩展是一个综合的过程，不仅受到自然环境因素的

限制，人类经济活动、政策等因素同样不可忽视 [7]。本文基于保

障生态、粮食、文化、城市安全的前提下，考虑机场限高、河流

水系、线性基础设施廊道等因素对城市空间扩展的制约和阻隔作

用，结合未来规划公路、轨道交通、铁路枢纽对城市空间扩展的

辐射带动，立足城市自身特征，确定多层级评价因子，构建量化

评价指标体系，对城市空间扩展潜力进行评价分析。通过本次研

究，一是厘清了灞桥区城市发展中面临各类空间约束条件，框定

了城市扩展“空间约束底图”；二是较科学的量化分析，明确了灞

桥区城市未来发展主要方向和空间，为划定城镇开发边界、引导

城市空间精明增长提供技术支撑 ；三是为调整城镇内部土地开发

强度、引导土地高效利用提供了依据 ；四是，为后续量化城市空

间扩展潜力相关研究提供了实践指引和技术参考。由于受到技术、

数据方面限制，本研究对于城市空间扩展的推力因子选取过于单

一、覆盖度不足，后续研究中应从经济发展、人口扩张、人为政

策等多方面增加评价因子。另外权重赋值采用主观赋值方法影响

评价结果的相对客观性，有待于进一步优化。

参考文献 ：

[1] 郑新莺 . 福州城区城市空间扩展研究 [D]. 福州 . 福建师范大学，2005.

[2] 褚帅，李宝杰，刘珍珍 . 新中国成立以来徐州城市空间扩展与驱动机制研究 [J]. 江苏师范大学学报（自然科学版），2023,(1):11-16.

[3] 季顺伟，马仁锋，任丽燕．2000 年以来宁波城市空间扩展特征及其驱动力分析 [J]．宁波大学学报（理工版），2021,34(2):96-101.

[4] 罗文霞，钟康正，周晓娟等．海口市江东新区 30 年来海岸带城市扩展与生态格局演变 [J]．生态学报，2022,42(6):2164-2174.

[5] 王治健 . 城市空间扩展机制研究——以邢台市为例 [D]. 天津 . 天津大学，2004.

[6] 孟宽，张碧波，沙丽红等 . 基于空间大数据的城市发展方向分析—以天门市为例 [J]. 中国建设信息化，2018,(22):73-75.

[7] 冯琰玮，甄江红，峰一等 . 耦合阻力与驱动力的干旱区城市增长边界划定研究—以内蒙古呼和浩特城市为例 [J/OL]. 经济地理， 2019,(2):1-10.

图 4 灞桥区城市空间扩展潜力综合评定结果图

片区处于灞河地下水源保护区范围，为城市空间扩展低潜力区。

在灞桥区城市发展方向选择和城镇集中建设区划定中，应首

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基于 MCR 差值模型的生态安全格局构建

——以西安市灞桥自管区为例

刘小媛 韩铭宇

党的二十大指出“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山

的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”。构建生态安全

格局就是切实践行“两山”理论，是对生态文明建设战略的落实，

是为生态环境保护奠定理论基础，也是解决生态环境问题的重要

手段。

目前，生态安全格局已经被广泛应用于绿色基础设施建设、

环境影响评价、生态网络规划等研究中，逐渐形成了“生态源地

识别—廊道构建—生态安全节点—生态网络构建”的统一范式 [1]。

生态源地表示在地区生态安全中产生重要辐射效应、具有决定性

影响的斑块 [2]。识别多直接选取自然保护地，或采取 InVEST 模

型分析生境质量、形态学空间格局分析（MSPA）、生态系统服务

价值评估等定量方法。生态廊道表示在动物迁徙过程中起连通各

要素流动作用的带状通道。目前有图论法、电路理论、最小累积

阻力（MCR）模型等方法，其中最小累积阻力（MCR）模型能较

好地反映景观格局变化和生态过程演变的相互作用关系 [3]。综合

考虑了环境、地形、人类活动等因素，利用 Arcgis 计算生物从生

态源地经过不同土地利用类型所克服的成本模拟最小累积阻力路

径。生态源地是构建生态廊道的重要基础，生态阻力面的构建和

生态廊道的提取又是生态安全格局建立的技术核心。

本文采用“生态源地识别—廊道构建—生态安全节点—生态

网络构建”的构建方法，但区别是全面确定生态源地和构建生态

廊道。对于生态源地的识别因素，聚焦于多样化。对于生态廊道

的构建方法，在最小累积阻力模型（MCR）基础上，完善该模型

单方面的从生态源地自身自主迁移的角度计算生态源地扩张阻力

的弊端，利用最小累积阻力差值模型（MCR 差值）。即基于唯物

辩证法的思想角度，侧重于问题的主要矛盾——城镇化速度加快，

土地开发强度愈高，考虑引入城镇用地对生态源地的扩张阻碍，

并结合生态源地的自身外延，正反双向推进计算生态源地扩张阻

力和城镇用地扩张阻力差值（MCR 差值），通过差值的大小反映

生态要素分布区域，识别生态廊道。

灞桥行政区包括自管区、西安浐灞生态区和西安国际港务区，

灞桥区自管区（以下简称“灞桥自管区”）属于西安市主城区，又含

秦岭——洪庆山重要生态区域，最易体现出城镇空间扩张与生态

空间保护矛盾的重点区域，因此，以灞桥自管区为研究对象，为

优化空间格局和保障可持续发展、国土综合整治提供科学参考。

一、研究方法

（一）生态源地确定

一般认为，生态源地面积比例越大、越集聚，越有助于生态

规模效应的发挥 [4]。生态源地在生境面积、斑块数量、生态系统

服务功能、源地空间分布等方面的差异，会影响生态廊道构建与

关键节点识别 [5]，具有能提供关键生态服务、具备景观格局的连

贯性和完整性、可防止生态退化等问题的发生三大基本特征。

本文基于灞桥自管区现有生态属性数据，采用定量分析方法，

综合了生态系统服务功能重要性的重要和极重要区域、生物多样

性维护功能重要性、生态保护红线、自然保护地、河流、水库和

生境质量评价，全面的识别生态源地。其中，生境质量单独开展

分析。

1.生境质量

生境质量的分析采用 InVEST 模型，其原理是基于人类活动

对生态环境的影响开展评价。模型认为，受人类活动影响越大的

区域，生境质量越差，反之，则越高。

（1）确定因子

文章基于 2020 年国土变更调查数据，将耕地、林地、水域、

建设用地、未利用地定义为生境，将旱地、水浇地、城镇用地、

农村居民点用地、主要公路、主要铁路、其余建设用地、其他草

地主要有人为活动的地类作为威胁源，并对生境斑块和威胁源斑

块赋予不同的生境适宜度和敏感度，生境适宜度值越高，说明生

存环境越适宜，敏感度值越高说明生境因子对威胁因子越敏感。

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（3）模型运算

生境中每个栅格的生境质量由两个因素决定 ：其一，自身作

为生境的适宜情况，即生境适宜度 ；其二，计算的生境退化度。

生境质量计算公式如下 :

式中：Qxj 为 j 类型生境斑块 x 的生境质量 ；Hj 为 j 类型土地

覆被对应的生境适宜度 ；Dxj 为 j 类型生态系统中栅格单元 x 的生

境退化程度，k 为半饱和常数，一般将其设置为研究区域内栅格单

元生境退化程度最大值的一半 ；z 为模型默认参数，z=2.5[7]。

生境退化度计算如下：

式中：Dxj 为 j 类型生态系统中栅格单元 x 的生境退化程度 ；r

为威胁因子；R 为威胁因子总量 ；y 为威胁源中 r 栅格图层中的栅

格单元 ；Yr 为威胁因子 r 栅格图层中栅格单元的总数 ；Wr 为 r 类

型威胁源的相对权重；irxy 为 r 类型威胁源图层中 y 栅格单元对

生态系统栅格单元 x 的影响强度，该因素是 r 类型威胁源的最大

影响距离和生境斑块 x 与 r 类型威胁源图层中 y 栅格单元之间距

离的函数 ；βx 为栅格单元 x 的抗干扰能力；Sjr 为 j 类型生态系统

对 r 类型威胁因子的敏感性。

2.确定生态源地

基于模型运算结果，选取生境质量最高区域，结合前文描述

的 7 项因子，通过 Arcgis 叠加分析，剔除集中连片度小的、零碎

的区域，保留集中连片度高、为物种生存提供稳定环境的大区域，

确定生态源地质量分布情况。生态源地主要分布于洪庆山国家级

森林自然公园内、浐河灞河流域、鲸鱼沟流域、白鹿原西北部塬

坡生态环境较好的区域。

胁迫因子 最大影响距离（KM） 权重

旱地 0.3 0.5

水浇地 0.3 0.5

城镇用地 5 0.8

农村居民点 1 0.6

主要公路 3 0.4

主要铁路 4 0.4

其余建设用地 0.8 0.7

未利用地 0.1 0.2

（二）阻力面构建与生态廊道识别

1.构建阻力面

基于 MCR 差值法，分别建立灞桥自管区生态源地扩张阻力

( 表 2)、城镇用地扩张阻力因子 ( 表 3)。结合区域生态现状、城市

建设扩展水平和文献研究，选取自然环境、交通可达性和社会因

子三方面指标，对各评价因子和基于层次分析法对指标权重赋值，

各指标因子的相对阻力值拟定在 0~100 之间。生态源地、城镇用

地扩展阻力值越大，说明其扩展扩张阻力越大，反之，越容易扩张。

通过 Arcgis 软件对评价因子采用加权求和构建阻力面模型，

利用空间分析技术求取生态源地扩展阻力值和城镇用地扩张阻力

值。

采用最小累积阻力 (MCR) 差值模型来建立阻力面。

式中，MCR 为最小阻力值 ；f 为最小累积阻力与生态过程的

正相关关系 ；Dij 为物种从源地 j 到景观单元 i 的空间距离 ；Ri 为

景观单元 i 对物种运动的阻力系数。

MCR 差值 =MCR 生态源地 -MCR 城镇用地

MCR 差值为生态源地最小阻力值与城镇用地最小阻力值的

差值。当生态源地扩张阻力大于城镇用地扩张阻力值，即MCR＜0

时，表征适宜扩张生态用地 ；反之，即 MCR ＞ 0 时，表征适宜

扩张城镇用地 ；当 MCR=0 时，表征为生态源地扩张与城镇用地

扩张的临界区域。

2.生态廊道构建

基于最小累积阻力值结果，识别最小成本路径，构建潜在生

态廊道 ；利用重力模型筛选出相对重要的潜在廊道 ；选取 MCR

差值面上相邻两个源地之间的阻力低谷，即累积阻力差值较大 ( 负

值 ) 的路径构建区域生态廊道，并剔除冗余性较高的重复、交叉

路径，保留相邻生态源地之间的最短路径，为生态廊道。

3.生态廊道分级

基于筛选出的生态廊道，从可实施性、是否能够连通空间上

较为孤立和分散的生态源地角度出发，将生态源地之间优先需要

实施修复、生态功能重要且连续的廊道确定为一级廊道，分布在

洪庆山国家级森林自然公园、灞河、浐河、鲸鱼沟和白鹿原塬坡

区域。其余为二级廊道，主要分布于白鹿原塬面和绕城高速、连

霍高速旁。

（三）生态节点识别

生态节点是可以给迁徙的物种提供休憩地，生态功能相对薄

弱，是生态作用的关键。生态节点的识别按照生态确需保护和生

态急需修复的原则分为战略点和断裂点。战略点是生物流迁徙道

路上的重要节点，是生态确需保护的区域，提取生态廊道的交点、

生态廊道和最小阻力路径的交点作为战略点。道路会增大物种在

生态源地间迁移的阻力，阻碍物种在生态源地间的生物信息传播

和交流，因此将道路与生态廊道的交汇区域识别为断裂点。

（2）建立生态威胁源量表

考虑区域生态环境、经济发展等情况，对威胁源最大影响距离、

权重及衰退相关性系数进行设置（表 1）。参数来源于模型推荐的

参考值和相关文献的研究。

表 1 胁迫因子权重和影响距离

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表 2 生态源地扩张阻力因子权重分级

类

型

评价

指标 分类 阻力

赋值 权重 类

型

评价

指标 分类 阻力

赋值 权重

自

然

环

境

土地

利用

耕地 40

0.18

交

通

可

达

性

距国道

距离

＜ 1000m 95

0.05

园地 45 1000 ～ 2000 ｍ 70

林地 5 2000 ～ 40000 ｍ 50

草地 30 4000 ～ 7000 ｍ 30

水域 35 7000 ～ 9000 ｍ 20

建设用地 100 ＞ 9000 ｍ 8

未利用地 70

距铁路

距离

＜ 500m 80

0.05

高程

1050 ～ 1242 ｍ 90

0.08

500 ～ 1000 ｍ 70

850 ～ 1050 ｍ 70 1000 ～ 1500 ｍ 50

700 ～ 850 ｍ 50 1500 ～ 2000 ｍ 40

500 ～ 700 ｍ 30 ＞ 2000 ｍ 30

372 ～ 500 ｍ 10

距省道

距离

＜ 800m 75

0.04

坡度

＞ 25° 75

0.08

800 ～ 1200 ｍ 60

15°～ 25° 50 1200 ～ 1600 ｍ 50

6°～ 15° 40 1600 ～ 2000 ｍ 40

2°～ 6° 25 ＞ 2000 ｍ 25

＜ 2° 5

距其他

道路距

离

＜ 500m 50

0.02

NDVI

极低（-1 ～ -0.6） 95

0.1

500 ～ 1000 ｍ 40

较低（-0.6 ～ -0.2） 80 1000 ～ 1500 ｍ 30

一般（-0.2 ～ 0.2） 60 1500 ～ 2000 ｍ 20

较高（0.2 ～ 0.6） 25 ＞ 2000 ｍ 10

极高（0.6 ～ 1） 1

社

会

因

子

人口

密度

低 20

0.09

距水源

地距离

＜ 300m 10

0.12

较低 50

300 ～ 500 ｍ 15 中等 70

500 ～ 1000 ｍ 35 较高 80

1000 ～ 2000 ｍ 50 高 95

＞ 2000 ｍ 75

距居民

区距离

＜ 500m 80

距主要 0.07

河流距

离

＜ 30m 3

0.12

500 ～ 1000 ｍ 75

30 ～ 50 ｍ 5 1000 ～ 1500 ｍ 60

50 ～ 100 ｍ 10 1500 ～ 2000 ｍ 50

100 ～ 500 ｍ 15

＞ 2000 ｍ 20

＞ 500 ｍ 30

二、结果与分析

（一）生态安全格局构建

综合生态源地、生态廊道、生态节点识别结果，考虑区域自

然地理格局，构建“四区多廊多点”的生态安全格局。“四区”主

要是生态源地，包含洪庆山森林公园片区、浐河片区、灞河片区

和白鹿原塬坡片区。“多廊”为识别出生态廊道，分为一、二级廊道。

“多点”为战略点和断裂点，共同构成覆盖灞桥自管区的生态安全

格局，可引导区域绿色发展，合理引导绿色生态空间的构建（图 1）。

（二）分析

基于生态安全格局分析发现，灞桥自管区生态系统格局整体

不均衡，局部较合理。

1.灞桥自管区的洪庆山是面积最大的生态源地，更有利于产生生

态规模效应

但是，以纺织城街办为主的城区缺少生态源地，影响了物种

的迁移交流。狄寨街道区域缺少可供生态流迁移过渡的生态源地，

建议建设一些城市公园、郊区绿地和湿地等营造物种生存空间。

2.生态廊道在灞桥自管区均有分布

一级主要为生态功能强的廊道，二级主要为交通道路两侧形

成的廊道。白鹿原区域廊道较密集，其余区域较为稀疏。灞河、浐河、

鲸鱼沟流域形成的天然生态廊道功能明显且联通性较强，均为一

级廊道。但因为生态源地的缺少也造成了洪庆山、狄寨街道区域

生态廊道的缺失，造成空间上生态流、生态功能连通的断层，建

表 3 城镇用地扩展阻力因子权重分级

类型 评价

指标 分类 阻力

赋值 权重

自然

环境

土地

利用

耕地 99

0.26

园地 99

林地 95

草地 30

水域 90

建设用地 0

未利用地 3

高程

1050 ～ 1242 ｍ 90

0.19

850 ～ 1050 ｍ 70

700 ～ 850 ｍ 50

500 ～ 700 ｍ 30

372 ～ 500 ｍ 10

坡度

＞ 25° 70

0.2

15°～ 25° 30

6°～ 15° 10

2°～ 6° 5

＜ 2° 1

交通

可达

性

距铁

路、

公路

距离

＜ 500m 10

0.18

500 ～ 1000 ｍ 30

1000 ～ 2000 ｍ 50

2000 ～ 5000 ｍ 70

＞ 5000 ｍ 90

社会

因子

距居

民区

距离

＜ 300m 10

0.17

300 ～ 500 ｍ 30

500 ～ 1000 ｍ 50

1000 ～ 2000 ｍ 70

＞ 2000 ｍ 90

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议规划生态廊道。

3.生态节点分布不均，且产生廊道的断裂

灞河流域席王街道的生态廊道上，道路多，节点密集，生态

廊道断裂程度较高，不利于生物物种迁徙扩散。针对断裂程度较

高的生态廊道上的节点，建议优先重点采取治理修复措施，增强

保护。对于区域道路形成的断裂点，修复后形成常态化的连通廊道。

三、结论与不足

（一）结论

1.评价方法的完善

生态源地的完善。本文识别生态源地时，不仅考虑了自然保

护地和采用 InVEST 模型进行生境质量分析，还增加了生态系统

服务功能重要性的重要和极重要区域、生物多样性维护功能重要

性区域以及河流、水库等生境质量较高的生态用地，应划尽划的

确定了生态源地，提高了其全面性和科学性。

生态廊道的改进。本文在总结前人采取最小累积阻力模型的

典型范式上，考虑城镇用地的扩张阻力，双向识别生态用地的扩

张空间，明确物种生存栖息空间，充分考虑人类活动和生态系统

之间各组分的关联性，改进了生态廊道的识别方法。

2.为灞桥自管区生态系统格局优化提供基础

文章构建的生态安全格局，与灞桥自管区现状的生态要素分

布对比，符合现状，可反映区域的生态格局现状和缺失区域，为

后期格局优化提供理论基础，为保障可持续发展、国土综合整治

提供科学参考。

（二）不足

本文构建生态安全格局过程存在一些不足。对于评价指标的

选取，大多考虑评价对象本身的特性，较少考虑与周边地域的关

系和在整个区域中所处的地位和承担的功能，忽略了生态过程的

耦合关联以及生态用地与人类福祉的相互关系。城市也只是生态

安全问题存在的空间载体之一，后续对某一区域的生态安全格局

构建，还应突破行政边界的制约，从更高一层级构建指标和看待

问题。

图 1 生态安全格局图

参考文献 ：

[1] 林倩 , 邹婕羽 . 基于生态安全格局的国土空间生态修复关键位置识别——以宁波市镇海区为例 [J]. 国土与自然资源研究 ,2022(04):27-32.

[2] 吴健生 , 张理卿 , 彭建 , 等 . 深圳市景观生态安全格局源地综合识别 . 生态学报 ,2013,33(13):4125-4133.

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基于系统耦合协调度模型的

市域农业空间规划策略研究

——以陕西省商洛市为例

孟贺 姚亚庆 韦向东

党的“十九大”报告中首次提出实施乡村振兴战略，明确指出

农业农村农民问题是关系到国计民生的根本性问题，必须始终把

解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。在快速城镇化背景下，

伴随着城乡要素流动的加强及农村非农产业的多元化发展，农业

空间内部的农业、农村和农民均处于一个不断转型变化的过程中，

且三者之间是相互关联和相互影响的，这就决定了农业空间的动

态性、复杂性和系统性 [1]。因此，农业空间的高质量发展对整个

国土空间的高质量发展意义重大。

关于农业空间的定义，自然资源部于 2020 年 1 月发布的《省

级国土空间规划编制指南》（试行）中，将农业空间定义为“以农

业生产、农村生活为主的功能空间”。在当前国土空间规划的背景下，

“农业空间”与“城镇空间”、“生态空间”共同构成国土空间的“三

生空间”。新的国土空间规划中提出要强化对全域空间要素的管制，

农业空间作为乡村振兴战略的主要空间和国土空间规划中重要部

分，在空间上对乡村振兴起到了指导与限制的作用。

农业空间作为一个由“人 - 地 - 产”三个核心要素组成的复

杂动态系统，乡村人口、土地和产业是乡村地区发展的核心要素，

其发展演进规律与乡村的发展密不可分 [2]。关于乡村内部系统关系

的研究，王亚华等综合运用协整理论和自回归模型，探讨了江苏

省人地城市化的耦合作用关系、强度和机制 [3] ；程明洋等运用耦

合协调度模型，分析了黄淮海地区县域单元人口、土地和产业协

调发展格局与耦合协调传导机制 [4]；李裕瑞等通过自组织特征映射

（SOFM）人工神经网络聚类算法划分了区域乡村发展类型 [5]。总

体而言，立足于乡村“人 - 地 - 产”为背景而开展的农业和农村

发展的研究多集中于发展动态及相互间的耦合关系，较少关注农

业空间规划策略。而农业空间规划应兼顾战略性与实施性，系统

谋划规划内容体系和编制策略，寻找与空间策略高度匹配的发展

策略。基于此，本文尝试通过耦合协调度模型对乡村“人- 地 -产”3

个子系统进行延伸，探索不同协调度模式下的农业空间发展策略，

并为乡村地域不同功能区域进行指引，以期为促进商洛乡村地区

高质量发展提供借鉴。

一、研究区域与研究方法

（一）研究区域

商洛位于陕西省东南部，包括商州区、丹凤县、洛南县、山阳县、

商南县、镇安县和柞水县，面积为 19587.47 平方公里。依据变更

调查成果全市耕地面积从 2009-2019年总计减少 840.50平方公里，

农业空间逐渐减少制约着乡村地区的可持续发展，特色农产品主

要以初加工为主，产业发展程度相对较低。然而由于商洛农业空

间规模较大，振兴该区的乡村发展是商洛地区经济社会发展的重

要部分。

（二）研究方法

研究引入“人 - 地 - 产”3 个子系统，通过系统耦合协调度

模型研判乡村系统内部耦合协调度明晰农业空间发展类型，并基

于对现状及规划梳理，提出全市农业空间发展策略及规划指引。

乡村人口、土地、产业是乡村体系的 3 个重要因素 [2]，乡村“人- 地 -

产”的协同发展可激发乡村区域发展潜力，实现乡村系统的可持续

发展，其相互影响与制约关系意味着只有充分发挥三者的合力作

用，才能有效实现乡村区域的可持续性发展。因此，为了系统研

究乡村地区耦合关系，为农业空间格局构建提供支撑。研究借鉴

物理学中的耦合协调度模型，通过该模型分析乡村人- 地 - 产三

者的协调程度。其公式如下：

式中：Pi 为人口系统 ；Li 为土地系统 ；Ii 为产业系统 ；Wi1、

Wi2、Wi3 表示权重，各指标权重利用熵权法计算得出；

基于耦合度状态水平，可对“人 - 地 - 产”发展协调度进行

综合测度，计算方式如下：

式中，Ti 为乡村“人 - 地 - 产”发展协调度 ；∝、β和γ为

待定系数。

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（三）指标选取

农业空间规划是通过优化内部各类空间要素的组织方式，对

内部资源进行合理、高效的配置 [1]。本研究通过借鉴乡村耦合协

调度评价的相关研究成果，结合商洛农业农村发展现实情况及数

据的合理性、可获取性，选取 11 项指标构建商洛乡村“人 - 地 -

产”发展水平评价指标体系。人作为乡村区域发展的行为主体，可

以改造利用土地资源并选择产业发展方向，研究选取乡村人口总

规模和乡村从业人口规模 2 项指标作为乡村人口影响因素；土地作

为区域生产生活的基础性条件，研究选取耕地面积、特色农产品

种植资源、人均宅基地面积和村庄集聚度 4 项指标作为乡村土地

影响因素；产业发展程度作为衡量区域经济发展水平的重要因素，

研究选取第一产业比重、粮食作物产值、特色农产品产值、农业

现代化水平和乡村旅游发展 5 项指标作为乡村产业发展的影响因

素。由于各指标的量纲和单位不统一，本研究将对各因子进行归

一化处理。

（四）数据来源

研究以商洛 1109 个行政村作为评价单元。乡村总人口及乡村

农业从业人口规模来自公安局统计数据 ；土地数据来源于 2020 年

商洛变更调查数据库，根据变更调查分类提取各行政村耕地、茶园、

其他园地、其他林地、设施农用地及宅基地等用地数据 ；产业数

据中第一产业比重、粮食作物产值及特色农产品产值来自《商洛市

统计年鉴》（2010-2020），农业现代化水平及乡村旅游数据来源于

商洛农业农村局提供的现代农业园区及传统村落等相关资料。

二、耦合协调度结果分析

研究通过 ArcGIS10.2 进行定量分析，将人口、土地、产业三

个子系统的评价结果进行叠加可知，商洛乡村“人 - 地 - 产”耦

合协调度均大于 0.5，处于产业逐渐磨合阶段和相互耦合阶段。

因此，基于研究成果，结合商洛市域农业空间的实际发展情况和

《商洛市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二 0 三五年远景

目标纲要》（印发版）等相关规划，依据自然间断点分级法 (Jenks)，

将商洛市“人 - 地 - 产”耦合协调度分为初级协调、中级协调和

高级协调 3 个等级。

初级协调区耦合度位于 0.5-0.68 之间，占总面积的 36.39%。

该区域主要位于商洛西部耕地资源及特色农产品种植资源较少、

人口规模相对较低的区域。该类型尚未引入大规模的特色农产品

种植，人 - 地发展水平较低，特色产业发展基础相对较弱，耦合

协调度有待提升，适宜进行小规模绿色精细农业发展。

中级协调区耦合度位于 0.68-0.76 之间，占总面积的 36.18%。

主要位于山阳县板岩镇及高坝店镇、商南县十里坪镇及试马镇和

镇安县柴坪镇及永乐镇等区域。该区域以山地特色果业为主导，

中药材、烤烟、畜禽养殖业等农业产业发展基础较好， “人- 地 -

产”发展水平不断上升，适宜扩大专业化经营规模，延长产业链，

全面提升产业发展水平。

高度协调区耦合度位于 0.76-0.9 之间，占总面积的 27.43%。

主要位于商州区杨斜镇及夜村镇、洛南县灵口镇及石坡镇和丹凤

县龙局寨街道及峦庄镇等区域。该区域中药材、林果、茶叶等特

色农业及现代农业产业园区发展基础较好，商丹现代农业发展轴

线逐渐凸显，“人 - 地 - 产”融合程度较高，适宜形成以高精尖

技术为核心的产业片区，辐射带动周边区域农业产业科技发展。

表 1 商洛乡村人 - 地 - 业发展水平评价指标体系

准

则

层

指标层 指标说明 权重 数据

来源

人

口

乡村总人口 反应乡村人口数量、

结构相关指标

0.56

商洛市

统计

年鉴

公安局

数据

变更

调查

乡村农业从业人

口规模 0.44

土

地

乡村耕地面积 三调耕地资源 0.43

特色农产品种植

资源

主要包括茶园、其他园地、其他

林地、设施农用地等用地 0.17

人均宅基地面积 宅基地 / 乡村总人口 0.26

村庄集聚度 村庄分布的空间集聚度 0.14

产

业

第一产业比重 第一产业产值 / 国内生产总值 0.22

粮食作物产值 粮食作物产值 0.1

特色农产品产值 菌、果、药、畜特色农产品产值 0.1

农业现代化水平 现代农业园区数量 0.24

乡村旅游 传统村落数量 0.34

人口 土地 产业

图 1 商洛乡村“人 - 地 - 产”耦合协调度分析图

三、农业空间的规划策略探索

（一）发展类型

在乡村地区，“人- 地 - 产”系统之间的交互作用，构成了不

同的农业格局。农业格局可理解为具有明显区域性特点的乡村空

间所形成的种类，是乡村发展进程中的一种表现形式。农业空间

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加工及物流与现代农业园区进行有效融合，打造现代农业科技服

务中心，加快培育高效农业产业，推动一二三产业融合发展的农

业发展模式，促进商丹区域农业经济高质量发展。

农旅融合发展型。依托镇安及柞水丰富的菌果业和森林旅游

资源，在丘陵区种植经济林发展特色菌果业等绿色农产品生产，

在生态保护核心区外发展承担生态旅游延伸的菌果采摘、生态餐

厅等休闲农业功能，将区域特色农业与乡村旅游渗透融合，实现“以

农兴旅，以旅带农”。

四、结论与讨论

本文针对市级国土空间总体规划中农业空间规划的任务与要

求，尝试通过构建乡村“人 - 地 - 产“评价指标体系，运用系统

耦合协调度模型分析商洛乡村系统内部的协调程度。研究有助于

从定量分析的角度为商洛市域农业空间的规划逻辑提供支撑，有

助于为同类型山地城市农业空间的研究提供科学依据。

由于农业空间的复杂性及数据的可获取性受限等因素，关于

农业空间规划策略的研究还存在两方面问题需进一步探讨。一方

面，农业空间是一个广义的范畴，本研究初步探讨了商洛地区农

业空间的发展策略，对农业空间发展策略的评价尚不全面。且由

于部分数据的缺失，研究选取的评价指标体系仅着重关注农业

一二产业的发展，关于农旅融合发展型的相关评价指标体系仍有

待补充 ；另一方面，由于“人- 地 - 产”三者的协同不是简单表现

为单一时点的同一发展状态水平或特定期间的相似动态强度，往往

可能出现某一要素带动（或滞后）其它要素发展的情形。因此，后

期关于不同区域或不同空间尺度下的农业空间规划的研究还有待

结合具体案例进一步研究。

格局中各地域单元在发展条件、水平、结构、生产组合特征、发

展方向等方面具有一定的类似性。而不同的农业空间也决定了未

来发展的差异性。从商洛乡村“人- 地 - 产”耦合发展状态来看，

三大系统功能指标值呈现高地错位分布，形成差异化的农业空间

格局。但考虑到镇安及柞水两县休闲农业的发展基础及相关规划

的梳理，本文对研究成果进行修正，形成以精细农业种植型、特

色农业发展型、高效农业发展型及农旅融合发展型为主的农业空

间发展类型。

（二）规划策略

为了更好地指引区域农业空间的高质量发展，研究基于不同

农业空间类型，尝试进一步为精细农业发展型、特色农业发展型、

高效农业发展型和农旅融合发展型四种农业空间类型提出相应的

发展策略，以期为各农业空间提供发展指引。

精细农业发展型。依托优质农业资源建设绿色无公害粮食产

业基地、果业生产基地和菌类产业基地等农业产业基地，推广绿

色无公害标准化生产新技术，生产绿色有机农产品，不断提高农

产品品质和档次 ；在一般区域中重点发展绿色产品，承接高品质

基地周边的一般耕地、其他园地、其他林地、设施农用地等土地

资源，打造多层级的绿色农产品。

特色农业发展型。依托区域林特农业产业资源优势，通过上

中下游产业链组织与整合后的特色农业模式，突出特色产业的资

源特殊性与区域经济主导地位，实现特色农业产业进行规模化经

营，形成以“生产、加工、销售“为一体的农业产业集群。

高效农业发展型。依托区域主导产业的空间分布和农业优势

区域，在交通条件便捷的区域强化现代农业产业园区，将农产品

图 2 商洛市农业空间类型划示意图 图 3 商洛市农业空间规划策略图

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基于 DPeRS 模型的

西安市农业空间面源污染特征解析

张秀红 宁博 赵月帅

水环境污染是当前我国环境保护工作中最复杂且具挑战性

的问题之一 [1-2]，点源污染和面源污染是水污染的两个主要形式。

“十三五”以来，生态环境部、农业农村部大力实施《农业农村污

染治理攻坚战行动计划》《打好农业面源污染防治攻坚战的实施

意见》等系列攻坚行动。2021 年生态环境部与农业农村部联合印

发《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》，对防控农业

面源污染对土壤和水生态环境影响，推动推进乡村振兴具有重要

意义。本研究以《西安市国土空间生态修复规划（2021-2035 年）》

编制为依托，对 2020 年西安市农业空间存在的面源污染问题进行

深入研究，以期为规划中的问题识别、修复项目部署和防治管控

措施提供支撑。

本研究采用我国自主研发的遥感分布式面源污染评估模型 [3]

（diffuse pollution estimation with remote sensing，DPeRS），

模型是以遥感数据为驱动，耦合定量遥感模型和生态水文过程模

型，实现对面源污染负荷的时空动态定量分析，以栅格像元为模

拟单元，大幅提升了模拟精确度，实现了面源污染负荷空间可视化，

同时有效降低了对地面监测数据的依赖，弥补了无资料或缺资料

地区模型估算的不足 [4]。本研究重点对 2020 年西安市农业空间总

氮、总磷面源污染负荷进行空间量化，估算农田氮磷平衡负荷量，

分析溶解态、吸附态面源污染分布特征，识别面源污染主要类型，

并结合空间入河系数估算面源污染入河量，分析面源污染风险区

域，为西安市农业空间面源污染精准防治和科学管控提供技术支

撑。

一、研究区域及数据获取

（一）研究区域

西安市位于黄河流域中游关中平原腹地，介于东经 107°40′-

（二）数据来源及处理

本研究采用的数据主要有西安市 2020 年国土变更调查数据、

降水量分布数据、归一化植被指数（NDVI）数据、土壤类型数据、

DEM 高程数据、地表径流数据、化肥施用量数据、作物产量数据、

人口数据和耕地灌溉面积。

图 1 研究区地理位置示意图

109°49′、北纬 33°49′-34°35′之间，辖 11 个区 2 个县，国土

总面积 10096.89km2

。全市地势南高北低，南部为秦岭山脉，是

中国地质、地理、气候、生物及长江、黄河两大流域的天然分界

线，生物多样性、水源涵养、水土保持和碳汇功能比较重要，骊

山丘陵和秦岭浅山地区存在水土流失问题 ；北部为渭河冲积平原，

地势平坦、土壤肥沃，是关中平原城市群核心区域和粮食高产区。

西安耕地资源丰富，现状耕地面积 1444.92km2

，优高等耕地主要

分布在渭北平原及涝河两岸平原地区。2020 年全市农用化肥施用

量（按折纯法计算）为 25.18 万 t。

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二、研究思路与方法

DPeRS 模型主要分为农田氮磷平衡估算、溶解态面源污负荷

估算、吸附态面源污负荷估算、面源污染物入河量估算 4 大模块

[3]。参考相关研究 [11-13]，结合西安市农业空间生产生活实际情况，

农业空间污染类型可概括为受水循环控制的农田径流、农村生活

型和受水土流失控制的水土流失型三大类 ；其中农田径流型、农

村生活型主要与溶解态面源污染相关，水土流失型主要与吸附态

面源污染相关。通过对溶解 - 吸附态面源污染的估算及综合分析，

从数量和空间位置上反映面源污染的来源和特征，结合入河量的

估算，分析潜在的水环境污染风险。

将导致土壤肥力下降 ；平衡值为正值时，说明盈余的氮磷会存留

在土壤中，增加农田面源污染的风险。具体计算方法为：

式中：Qa 为农田氮磷平衡量（t·km-2）；Input、Output 分

别表示农田氮磷输入量和输出量（t）；Area 为农田面积（km2

）；a

为化肥氮磷输入量（t）；b 为有机肥氮磷输入量（t）；c 为灌溉带入

的养分（t）； d 为种子氮磷输入量（t）； e 为干湿沉降氮磷输入量（t）；

f 为生物固氮氮输入量（t）； g 为作物带走氮磷输出量（t）； h 为

氨挥发等气态损失量（t）； i 为径流侵蚀养分损失量（t）； j 为土

壤淋溶过程养分损失量（t）。上述所有基础数据来源于统计年鉴，

重要系数参照相关研究 [5] 取值。

（二）溶解态面源污染负荷估算模块

西安市溶解态面源污染主要以农田径流和农村生活两种污染

类型为主。研究依据降雨冲刷原理，定量计算溶解态面源污染负荷。

农田径流和农村生活污染负荷计算公式 [3] 如下：

表 1 数据来源与处理方法

数据类型 数据来源及分辨率 数据转换与处理

2020 年国土变更调查数据 地方收集矢量数据 按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类

指南（试行）》将土地利用类型按一级类进行分类统计

2020 年降水量数据 TerraClimate 数据集（0.05°）[5] 基于 ArcGIS 进行坐标系和数据格式转换

2020 年归一化植被指数数据（NDVI） EarthData 数据集的

MOD13Q1 V6 产品（250m）[6]

基于 ArcGIS 进行坐标系和数据格式转换，

并基于 NDVI 数据计算植被覆盖度

土壤类型数据 世界土壤数据库

（HWSD, Harmonized World Soil Database）（1km）[7] 基于 ArcGIS 进行坐标系和数据格式转换

NASADEM EarthData 数据集的

全球基础地理数据数字高程模型（30m）[8]

在 Google Earth Engine 中进行投影变化、掩膜裁切和

三维表面分析等操作，基于 ArcGIS 进行坐标系转换

2020 年地表径流数据 地理遥感生态网（250m）[9] 基于 Anusplin 进行空间插值，基于 ArcGIS

进行坐标系、数据格式转换

2020 年化肥施用量数据、作物产量数据、

人口数据和耕地灌溉面积 西安市 2021 年统计年鉴 [10]

以镇（街）为单位，根据各镇（街）的耕地分布情况，

计算单位耕地面积的化肥施用量和作物产量，

基于 ArcGIS 将数据进行空间赋值

注：《西安市国土空间生态修复规划（2021-2035 年）》基期年为 2020 年，故本研究使用数据均以 2020 年数据为准

图 2 技术思路图

（一）农田氮磷平衡估算模块

农田土壤氮磷平衡定义为氮磷输入项与输出项之差，研究采

用输入输出法 [14] 对农田氮磷平衡量进行计算，定量描述农田年均

氮磷营养负荷的盈亏。平衡值为负值时，亏损的氮磷来自土壤本身，

式中：Cdis-agr 和 Cdis-rur 分别为溶解态农田径流和农村生活面

源污染负荷（t·km-2）；ε为径流系数 ；ε0 为标准径流系数，本

研究取默认值 0.87； k 为地面冲刷系数 ； r 为降雨量（mm）；Qa

为农田氮磷平衡量（t·km-2）；N 是自然因子修正系数，研究选

用坡度、植被、土壤侵蚀因子；γ为不同污染物的转移系数 ；m

为污染物类型，代表了总磷、总氮 ； Qb 为农村生活产生氮磷量

（t·km-2）；W 为垃圾处理率。上述具体系数参照相关研究 [4] 取值。

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（三）吸附态面源污染负荷估算模块

吸附态面源负荷依据土壤侵蚀计算，计算公式如下：

2.溶解态面源污染负荷估算

通过分析农业空间农田径流型和农村生活型污染物估算溶解

态面源污染负荷（图 4）发现 ：农田径流型氮磷污染风险较高的区

域分布在骊山丘陵地区和秦岭浅山地区 ；农村生活型氮磷污染风

式中：Cads 为吸附态面源污染负荷（t·km-2）；S 为年土壤

侵蚀量（t·km-2），研究采用中国土壤流失方程 CSLE（Chinese

Soil Loss Equation）[14] 计算得到；Er 为时段氮磷平均富集系数，

研究参考相关研究 [15,16] 计算得到。

（四）面源污染物入河量估算模块

DPeRS 模型将面源污染入河系数分解为地表径流系数和泥沙

输移系数两部分，分别对应溶解态污染物和吸附态污染物入河量

计算。

式中：M 为面源污染入河量（t）；Cdis 和 Cads 分别为溶解态、

吸附态面源污染负荷（t·km-2）；CR 为径流系数，通过计算年径

流量占年降雨量的比例得到 [3] ；SDR 为泥沙转移比例（%），参考

相关研究 [17] 计算得到。

三、估算结果与解析

（一）模型估算结果

1.农田氮磷平衡负荷估算

采用输入输出法对农田氮磷平衡负荷进行估算，西安市 2020

年农田氮平衡范围为 -777.9 ～ 2078.6t·km-2，磷平衡范围为 -54.4

～ 1359.5t·km-2，氮磷平衡空间分布图如图 3 所示。从图中可以

看出：西安市农田氮含量盈余较大的区域集中在阎良区东北部关

山街道、周至县中部楼观镇和蓝田县华胥镇和三官庙镇，这四个

镇街农田氮盈余量均大于 1500t·km-2 ；氮含量亏损范围集中在长

安区、高陵区、灞桥区北部和临潼区西北部。磷含量盈余较大的

区域与氮含量盈余高值区相似，集中在阎良区关山街道和周至县

楼观镇，这两个镇街盈余量均大于 1200t·km-2 ；磷含量亏损集中

在灞桥区新合街道、高陵区崇皇街道和长安区郭杜街道。

图 3 农田氮磷平衡负荷空间分布图

险较高区域位于长安区滦镇街道、韦曲街道、周至县终南镇和阎

良区关山街道，以氮污染为主，主要受农村人口数量较大、生活

污水、生活垃圾处理不到位等因素影响。

图 4 溶解态面源污染负荷空间分布图

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3.吸附态面源污染负荷估算

通过分析农业空间水土流失型污染物估算吸附态面源污染负

荷，结果如图 5 所示。2020 年西安市农业空间吸附态氮污染负荷

4.农业空间面源污染入河量估算

将溶解态和吸附态面源污染负荷叠加分析得到面源污染负荷

总体分布情况，面源污染负荷估算结果，结合区域入河系数，估

算得到西安市氮磷面源污染入河量，如图 8 所示。面源污染以氮

污染为主，约 80% 的农业空间氮元素入河量集中在 2～ 5t·km-2，

图 4 溶解态面源污染负荷空间分布图

范围为 0 ～ 54.3t·km-2，磷污染负荷范围为 0 ～ 19.9t·km-2，氮

磷污染风险高值区分布一致，集中在骊山丘陵山区和秦岭浅山地

区，但氮污染负荷明显高于磷。

图 5 吸附态面源污染负荷空间分布图

面源污染风险较高的区域位于阎良东部、临潼中部和北部、蓝田

县北部骊山丘陵地区，周至县中东部平原地区、秦岭浅山地区

及部分峪道两侧。约 90% 的农业空间磷元素入河量均小于 1t·

km-2，阎良区东北部和周至县楼观镇平原地区磷元素入河量大于

2t· km-2。

图 6 农业空间面源污染入河量空间分布图

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（二）农业空间面源污染类型解析

结合溶解态和吸附态面源污染负荷分析结果对西安市农业空

间面源污染类型进行综合分析，结果表明：西安市农业空间氮面

源污染主要受农村生活影响较大，且分布范围较广，水土流失型

集中在骊山丘陵区 ；全域磷面源污染受水土流失影响较大，集中

在周至县、蓝田县、阎良区和临潼区，磷元素农田径流型污染与

氮元素农田径流型影响区域分布相似，集中在鄠邑区、灞桥区南

部和蓝田县部分区域。

四、结论与建议

研究对西安市农业空间面源污染进行分类分指标估算，分析

面源污染潜在高风险区，为《西安市国土空间生态修复规划（2021-

2035 年）》识别修复重点区域、制定修复策略提供依据，引导各

区县合理适度开展农业活动。

农田氮磷平衡负荷估算结果表明，西安市农业空间存在较大

区域的土壤氮磷富集现象，主要位于周至县、阎良区以及蓝田县

骊山丘陵地区，威胁区域水土环境，应从农业生产管理入手，推

广测土配方施肥技术，减少化肥使用量，有效提高肥料利用效率，

降低土壤养分盈余。少部分区域存在农田氮磷亏损情况，氮含量

亏损区域集中在长安区平原地区、灞桥区北部以及高陵区，磷含

量亏损区域主要位于灞桥区北部、高陵区南部以及长安区沿山地

区，主要受农田径流和水土流失影响较大，可通过水土保持和耕

作措施，不断改善土壤孔隙和容重，使有限的肥料发挥最大的增

产效果，同时可增加农田和沟渠周边的植被覆盖，提高对地表径

流中氮磷的拦截作用，减少农田养分流失。

农业空间氮磷面源污染入河量估算结果表明，西安市农业空

间面源污染风险较高的区域主要位于全市的农业集中区，面源污

染以氮污染为主，风险较高的区域位于阎良区东北部、临潼区北部、

周至县东北部平原地区和临潼区、蓝田县骊山丘陵地区。种植业

是西安市农业面源污染中不可小觑的一部分，在面源污染突出区域，

亟需实施化肥农药减量增效行动，优化生产布局，推进“源头减量—

循环利用—过程拦截—末端治理”工程，分类施策、对症下药。

农业空间面源污染负荷类型和空间分布结果表明，西安市农

业空间氮面源污染受农村生活影响较大，农田径流型集中在鄠邑

区和蓝田县，水土流失型集中在骊山丘陵区 ；磷面源污染受水土

流失影响较大，农田径流型污染与氮农田径流型分布一致。西安

市农业面源污染防治，应针对性的配套高效节水灌溉设施，控制

田间灌水量，减少农田径流 ；提升农村生活垃圾、生活污水集中

处理能力，完善区域基础设施配套，加快美丽乡村建设 ；同时结

合地形地貌，通过生态修复措施提高区域水土保持能力，降低农

田水土泥沙入河量。

图 7 农业空间面源污染类型空间分布图

参考文献 ：

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清查实务

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提升全民所有自然资源资产清查

工作效率的若干思考

——以西安市两批试点为例

张少妮

党的十八大以来，党中央、国务院对自然资源资产管理工作

高度重视，先后做出一系列重大决策与部署，要求在摸清全民所

有自然资源资产家底的基础上，加强对全民所有自然资源资产的统

一管理。全民所有自然资源资产清查（以下简称“清查”）是贯彻

落实党中央、国务院有关自然资源资产管理体制改革，摸清自然

资源资产家底的重要基础性工作。

自然资源部分别于 2019 年、2021 年在全国分两个批次部署开

展清查试点工作。按照自然资源部和陕西省自然资源厅的工作部署，

西安市在全域开展了清查试点工作。笔者结合西安市清查试点实

践，以点剖面，对全民所有自然资源资产清查试点工作进行总结、

分析，并提出针对性的对策建议，以期推动清查工作更好地服务

于所有者权益管理工作。

一、清查试点基本情况

（一）基本概念

根据《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》（2022

年 4 月版），全民所有自然资源资产清查是指在某年国土变更调查

成果的基础上，利用已有各类自然资源专项调查成果，补充统一

基准时点下的自然资源资产价格、使用权、收益等信息，查清自然

资源资产实物量，估算自然资源资产经济价值，探索核实国家所

有者权益。

（二）清查工作定位

为了履行“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”

的所有者职责 [1]，自然资源部按照自然资源资产“有什么—值多少—

由谁管—怎么管护—怎么配置—收益如何—怎么考核—对谁负责”

的管理链条，开展清查工作是“摸家底”，是掌握包括全民所有土

地、矿产、森林、草原、湿地和海洋等在内的自然资源资产底数，

因此全民所有自然资源资产清查作为履行统一行使全民所有自然

资源资产所有者职责的基础工作，是全面厘清自然资源资产底数

及其变动情况的重要抓手，更是解决自然资源资产所有者不到位、

权责不清晰、权益不落实等问题的前提 [2-6]。

（三）西安市清查工作组织实施

按照“部统一安排，省统一组织，市、县具体实施”的工作要求，

西安市先后分两个年度、两个批次分别开展全民所有自然资源资

产清查试点工作 ：

第一批 ：以西安市城六区作为清查试点区域，重点实践国有

建设用地和储备地清查路径，为两大类资产型资源的清查提供技

术经验。

第二批 ：西安市远郊 5 区 2 县作为试点区域，重点探索“行

政区统筹、开发区联动配合”的清查工作机制的可行性和实践森

草湿等生态资源的清查路径。

二、试点工作成效

按照自然资源部要求，西安市清查试点工作基本摸清了辖域

内全民所有自然资源资产家底，取得了预期成效。

（一）初步摸清了辖域内全民所有自然资源资产家底

通过开展试点工作，以西安市全域为试点范围，清查了全市

所有土地、矿产、森林、草原、湿地等五大类资源资产实物量，

初步摸清了西安市全民所有自然资源资产底数。在此基础上，结

合现有城镇基准地价成果，构建了符合本地实际市场状况的国有

建设用地清查价格体系。根据部、省下发的清查价格体系，核算

了各类全民所有自然资源资产价值，探索核算了国家所有者权益。

（二）积累了有效的工作组织实施经验

西安市全民所有自然资源分别由市、县政府和开发区管委会分

别进行管理。为了符合清查工作以“县级行政区”开展的要求，西

安市自然资源主管部门在认真剖析各行政区、各开发区内自然资

源管理状况的基础上，分别实践了市级主导、区县主导、行政区 +

开发区联动配合等多种工作组织路径，有效地确保了 13 个区县试

点工作的顺利进行，探索出了一条符合西安市实际状况的组织路径，

为其他地区清查试点工作的组织积累了实践经验。

（三）为履行“两统一”职责提供支撑

通过开展试点工作，为西安市进一步健全自然资源资产产权

体系，落实全民所有自然资源资产产权主体和所有者职责，实现全

民所有自然资源资产高效配置，优化自然资源开发利用格局，推进

自然生态空间系统修复和合理补偿，进一步建立健全国有资产管

理情况报告和监督制度奠定了数据基础。

三、存在问题剖析

通过试点实践，我们在按照相关要求完成西安市资产清查工

作的同时，也发现了清查工作中存在的多项问题，具体表现如下：

（一）底图数据不能完全满足权益管理工作需求

按照《清查技术指南》，全民所有自然资源资产清查工作以某

年的“国土变更调查”成果为工作底图。在实践中，笔者发现“国

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清查实务

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土变更调查”成果难以反映真实的资产所有权信息和用途信息。

一方面，部分图斑“权属性质”与实际状况不符，导致部分真实的

国有土地资产被“排除”在清查范围之外 ；另一方面，底图数据

提供的用途信息仅为“现状用途”（即三调成果的“所见即所得”），

部分土地的现状用途与合法用途不同，因此影响资产类型的界定，

继而影响各类资源清查实物量和价值量的核定。

（二）相关专题数据质量不能满足清查要求

一是部分专题数据现势性不足。森林资源管理一张图、耕地

质量分等成果、不动产登记宗地数据、湿地调查监测数据等基础

数据的时点与清查时点不统一，导致清查成果数据遗漏、属性信

息现势性不足。

二是专题数据缺失影响了清查成果的精度。部分专题数据存

在不同程度的信息字段缺失，直接影响了清查成果的质量，如国

有建设用地中部分土地缺少宗地编号、合同编号、合同价款、容

积率、供应时间等清查信息；储备土地中缺少地块编号、土地成本、

成本构成等清查关键信息 ；森林“一张图”中缺少平均年龄、平均

树高等清查信息。

三是个别专题数据的矢量图层存在拓扑错误。部分专题数据

普遍存在数据冗余、图斑堆叠、图斑形状异常、信息填报错误、

数据更新不及时等问题，在进行清查信息提取时，需要花费较大

的时间和精力清洗专题数据，且数据的清洗尚未形成明确的操作

规则，直接影响着清查信息填报的准确性。

（三）清查成果缺少关键的资源管理信息

试点期间，各类资源的清查信息主要涉及权属信息、使用信息、

现状利用或生态保护等信息，暂时还难以满足权益管理的工作需

求，主要表现 ：

一是清查成果与全民所有自然资源资产权益管理的其他制度

衔接不够。例如，缺少所有者职责代理履职主体，无法量化由中央、

省级、市级和县级政府代理行使所有权的全民所有自然资源资产

的数量、质量和价值，自然资源资产清单范围无法落实到空间位

置上，负债表编制中无法填报出各级政府代理行使所有权的资源

信息 ；尚未开展生态价值和社会价值的核算，暂时还不能为考核

监督制度和资产精细化管理提供全面的价值信息。

二是各类资源中，也缺少一些关键的利用信息，例如国有建

设用地中，缺少土地的利用状态信息，无法鉴别出土地是否为违

法用地，是否侵害了所有权人的权益 ；国有农用地、森林、草地、

湿地等清查中，缺少土地的使用权信息和管理信息，无法知晓国

有农用地等资源的合法使用状况和管理状况。

（四）清查工作程式有待规范

由于是试点工作，全民所有自然资源资产清查工作没有先例

可循，可资借鉴的经验较少，在实际工作中，出现工作思路不清，

工程程式不统一，技术界定不规范等问题，这些导致清查工作较

依赖上级部门的技术指导，工作反复，不仅降低了清查工作效率，

也影响成果的准确性。

（五）清查成果更新机制不明

资产清查工作是一项系统性工作，自然资源部暂未明确清查

工作的更新机制，也未对清查工作的更新提出相关要求。因此清

查成果只是一个节点成果，暂不能了解到资产的保值增值情况，

也无法为后期资产报告、资产负债表的编制和自然资源管理干部

绩效考核和干部离任考核等制度提供充足的数据。

四、提升清查工作成效相关建议

（一）逐步核实全民所有自然资源资产清查范围

一方面，将自然资源确权登记资料、农转用及土地征收批复

资料、不动产统一登记资料等权威性高、现势性强的专题数据悉

数纳入到清查工作中，建立逻辑严密的信息比对规则和筛选规则，

必要时开展实地补充调查工作，逐步核实全民所有自然资源资产的

所有权产权信息。

另一方面，建议以合法用途和自然资源管理的实际需求为准，

确定各类土地资源的清查类型。合法用途表征着受法律保护的土

地用途，是各类土地资源权威性较强的利用状态 ；自然资源管理

的实际需求表征所有权人或所有者职责代理履职主体对土地资源

的认定类型，土地资源宜建、宜林还是宜农，体现着未来长期的

利用方向。因此有必要从自然资源管理的实际需求出发，结合合

法用途和适宜性评价结果，进一步优化各类土地资源的用途认定，

逐步解决清查中用途混淆的问题。

（二）对标权益管理需求，进一步优化清查信息

一是增加清查所有权、所有者职责履职相关信息，明确每个

图斑、矿区的所有权、所有者职责主体期限等信息，为全民所有自

然资源资产委托代理机制的实施提供数据基础。

二是结合各类资源的管理实际，兼顾地方经济发展、生态保

护和民生保障对各类自然资源的需求，进一步优化清查信息。例

如农用地清查中，增加划入永久基本农田面积、耕地产量、农用

地使用权（承包经营权）情况、违法占用耕地等信息，查清农用地

的保护状况和使用状况 ；国有建设用地中增加土地利用状况信息

的清查，明确是否违法违规使用土地，查清建设用地的低效利用

或违法利用清查；森林资源中，优化现有清查信息，重点体现利用、

管理和保护状况，便于汇总统计出重要的清查信息。

（三）强化全民所有自然资源资产专项调查工作

一是采用规范数据库管理专题数据，并实现专题数据的定期

更新，为清查工作提供标准化、现势性强的信息 ；二是明确各类

自然资源基础调查、专项调查的用途界定，逐步解决“一块地多用途”

的问题，实现各类自然资源用途的衔接 ；三是加强清查专题数据、

底图数据有关调查对象的衔接，便于提取出“真实”的国有自然资源；

四是建议在专题数据的调查和日常管理中，对照清查需求，设置

必填信息字段，满足清查工作的需要。

（四）加强清查成果的分析、应用研究

全民所有自然资源资产清查工作是摸清全民所有自然资源资

产家底的重要举措，清查成果将用于多项权益管理工作中，因此

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成果的准确性至关重要。

一是深化成果的分析研究。清查成果含各类全民所有资源的

分布、数量、质量、价值等多种信息，这些信息是全民所有自然

资源资产权益管理基础，因此需立足权益管理实际需要，深入开

展成果分析研究，探索分析方法和路径，充分挖掘成果数据的使

用价值，更好的服务于全民所有自然资源资产的管理工作。

二是强化成果的应用研究。清查成果数据成果丰富，成果将

在资产报告、负债表编制、委托代理制度、干部离任审计考核等

多个方向中将得到应用。不同应用方向对数据的时间、内容、类型、

方式、指标等要求不同，因此需深入开展清查成果在各个应用方

向中的研究，以结果为导向、问题为抓手，挖掘清查成果的应用

方法和路径，对照各应用方向的需求，进一步优化清查技术路径。

（五）构建符合权益管理工作的成果更新机制

全民所有自然资源资产清查工作是服务于全民所有自然资源

资产权益管理的专项基础工作，是一种集数据整合、调查、评估、

核算为一体的专项工作，因此应该建立符合权益管理工作需要的

成果更新机制。

一是综合考虑中央和地方需求，建立以“年度更新为主、逐

步实现季度更新”的定期更新机制，及时更新成果，为各种应用

方向提供多时期的数据。

二是建立“全面清查和局部更新相结合”的更新工作机制，

合理配置人力、物力、资金和时间，有效提高成果质量。

三是建立“必备清查信息和可选清查信息相结合”的更新技

术机制，从中央对自然资源所有权的权益管理需求出发，由自然资

源部明确必备清查信息是什么、如何实现更新等，确保全国清查

结果的可比性和一致性 ；从地方管理的实际需求出发，由地方管

理部门明确可选清查信息是什么、如何实现更新，便于地方制定

符合当地实际的更新机制。

五、结语

清查工作是全民所有自然资源资产所有者权益管理工作的基

础，清查技术路径的科学性、合理性和可操作性、成果的可靠性

对权益管理工作显得尤为重要。对标全民所有自然资源资产管理

要求，清查工作还有进一步完善的空间，需通过强化基础研究和

实践来逐步完善清查技术路径 , 积极探索清查成果的实际应用方

法和路径，让清查成果真正服务于全民所有自然资源资产权益管

理工作。

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全民所有农用地资源资产清查

第二批试点的陕西调研与思考

柳芬 李超 石亚平

根据自然资源部《关于开展全民所有自然资源资产清查第二批

试点工作的通知》（自然资办函〔2021〕291 号），国家在各省（自治区、

直辖市）和新疆生产建设兵团开展全民所有自然资源资产清查第

二批试点工作。受中国国土勘测规划院委托，我司开展了陕西省全

民所有农用地资源资产清查调研工作。2021 年，陕西省在西安市、

铜川市、延安市、汉中市 4 市范围内开展了全民所有农用地资源资

产的清查工作，初步摸清了试点地区全民所有农用地资源资产底

数，为构建系统完备、科学规范、运行高效的全民所有自然资源

资产管理制度体系提供了支撑 [1]。现将调研相关内容总结如下：

一、陕西省国有农用地现状

（一）耕地质量等别情况

根据全省各县（市、区）2019 年耕地质量等别年度更新评价

成果，陕西省耕地国家利用等别范围为 4~14 等，共涉及 11 个等别，

各等别面积占比分别为 0.08%、0.64%、1.89%、6.12%、7.93%、

6.59%、7.79%、11.04%、18%、17.04%、22.88%，平均等别 11.38 等，

总体来看在全国等别偏低。空间分布上，渭河冲积平原区＞陕南

秦巴山区＞陕北黄土高原。

（二）全民所有农用地类型

根据国土变更调查成果，陕西省全民所有农用地按照权属可

分为：一是国有农林牧场管理的全民所有农用地 ；二是科研院所、

部队、水利局管理的全民所有农用地 ；三是乡镇等集体组织所有

的全民所有农用地。从类型看，陕西省全民所有农用地中以国有农

林牧场管理国有农用地为主；从空间分布看，陕西省全民所有农用

地集中于大荔县、华阴市、韩城市，占陕西省全民所有农用地面积

的 23.08%。

二、陕西省的实践做法

自然资源部部署工作后，陕西省自然资源厅联合陕西省林业局

印发《关于成立陕西省全民所有自然资源资产清查工作领导小组的

通知》（陕自然资发〔2021〕21 号）、《关于开展陕西省全民所有自

然资源资产清查第二批试点工作的通知》（陕自然资发〔2021〕22

号），明确陕西省全民所有自然资源清查工作领导小组成员及分工，

并部署开展第二批试点工作，同时结合陕西省地貌分区、资源禀

赋及各市经济情况，确定在西安市、铜川市，陕北黄土高原区延

安市，陕南秦巴山区汉中市 4 市开展土地、矿产、森林、草原、湿

地五类全民所有自然资源资产清查试点工作，未纳入试点的市（区）

可自行确定试点区域范围开展试点。除四个试点市的 41 个县（市、

区）外，榆林市榆阳区，渭南市澄城县、韩城市也自发开展了全民

所有自然资源资产清查工作。在试点开展过程中，陕西省采用“省

级统一部署和指导、市级汇总、县级具体实施”的组织模式，按

照产学研相结合的工作思路，将自然资源部清查技术标准加以细

化，制定相关成果审核标准，提高清查成果质量。

（一）加强省级组织协调，减轻试点县（市、区）工作量

一是积极协调相关基础资料，对省级层面可统一收集到的农

用地实物量清查、价格体系建设等方面资料，进行省级协调后统

一收集，经签署保密协议后由试点县（市、区）相关单位领取 ；二

是省级技术指导单位在成果提交前，对各试点县（市、区）进行

实地走访，提前发现问题、解决问题，共走访技术单位三批次共

30 余家。

（二）创新清查技术方法

陕西省围绕切实履行所有者职责的要求，坚持目标导向，部

分试点县在清查过程中，创新了工作做法。

其一是利用已有价格资料，高效获取农用地样点地价信息。

陕西省根据分布均匀、有代表性、尽量覆盖不同类型不同价格水

平等原则，在省级均质区内选取 33 个样点县作为省级样点县，开

展外业调查工作。样点采集要求与国家级样点县（市、区）样点

调查要求相同，调查时由省级技术单位统筹人员、集中培训、划

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清查实务

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分片区，同时开展调查。样点地价资料的收集充分利用农垦集团、

试点县（市、区）自然资源局（分局）、农业农村局（分局）已有的

耕地、园地流转台账、园地种植企业或大户备案信息、畜牧养殖

（牛、羊、猪、鸡）企业或大户备案信息等成果，并结合电话访谈、

实地补充调查确定。

其二是通过与不动产登记等专题数据叠加，尝试摸清全民所

有农用地底数。根据《全民所有自然资源资产清查技术指南》（试

行稿）（以下简称《清查技术指南》），全民所有农用地清查实物量

以“国土变更调查”成果中全民所有农用地为基数，但部分县（市、

区）在相关科室进行全民所有农用地实物量清查成果意见征求过

程中，发现存在“国土变更调查”成果中的全民所有农用地地类、

数量和空间分布与认知不符的情况。因此，在国土变更调查全民

所有农用地图斑基础上，开展了全民所有农用地地类、权属、利

用现状核实。其中，全民所有农用地地类核实需开展大量外业调

查，目前暂未开展 ；全民所有农用地权属、利用现状核实通过全

民所有农用地图斑与全民所有建设用地供应数据、登记数据、储

备地清查成果叠加摸清农用地权属和利用现状，在《清查技术指

南》要求提交成果基础上，单独提交了全民所有农用地核实后图层，

新建字段注明核实后现状。

其三是通过与耕地质量等别成果叠加，全面获取全民所有农

用地质量表征指标。目前全民所有农用地质量清查通过与耕地质

量等别成果叠加，获取全民所有耕地的“国家利用等别”信息。

国家利用等别是运用不同土地上的土地利用系数，将作物的理论

产量修正为作物的实际生产量，体现相同土地质量、相同土地潜

力等级上的由于利用水平不同造成的等级差异。农用地利用等别

的划分侧重于反映农用地潜在的（或理论的）区域自然质量、平均

利用水平。国家利用等别是一个综合指标，国有农用地质量清查时，

除关注国家利用等别外，还应关注优质耕地的集中连片程度、土

层厚度、土壤有机质含量、土壤污染情况等单指标情况，因此在

耕地质量清查时，除获取了国家利用等别信息外，还保留了土层厚

度、土壤有机质含量等土地质量指标。

其四是与国土空间规划三区三线成果叠加，分析全民所有农

用地未来利用方向。目前全民所有农用地清查成果，通过提取国

土变更调查成果中全民所有农用地，与耕地质量等别成果、生态

保护红线、自然保护地核心区范围线进行空间叠加，获取土地质

量以及位于生态保护红线、自然保护地核心区范围线内的全民所

有农用地情况。除生态保护红线外，国土空间规划中划定了城镇

开发边界、永久基本农田两条控制线。生态保护红线是指在生态

空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性严格保护的陆域、

水域、海域等区域。永久基本农田是指按照一定时期人口和经济

社会发展对农产品的需求，依据国土空间规划确定的不能擅自占

用或改变用途的耕地。城镇开发边界是指在一定时期内因城镇发

展需要，可以集中进行城镇开发建设，重点完善城镇功能的区域

边界，涉及城市、建制镇和各类开发区等。位于不同控制线内的全

民所有农用地未来利用方向不同，因此除将全民所有农用地图斑

与生态保护红线、自然保护地核心区范围线进行叠加外，还与城

镇开发边界、永久基本农田保护边界进行了叠加。

三、存在问题

对调研过程中，试点县（市、区）反映问题总结如下：

（一）各类专题数据基础有待加强，直接影响实物量清查成果

质量

现行耕地质量分等成果为 2018 年成果，其中耕地图斑基于土

地利用变更数据，数据现势性待提高，耕地图斑分布与国土变更

调查成果差异较大，根据《清查技术指南》，空洞耕地质量等别补

充时就近补充，导致统计出的耕地质量数据不准确。

（二）未进行农用地权属核实，全民所有农用地底数仍待核实

本次土地、森林、草原、湿地等自然资源清查以国土变更调

查成果为基础，需从国土变更调查成果中提取权属为全民所有的

各类用地图斑，但是国土变更调查工作以地类调查为主，未对各

类用地权属进行核实，国土变更调查土地权属并不准确，可能影

响全民所有自然资源资产本底数据，最终影响估算的全民所有自

然资源资产经济价值。

（三）耕地价格只有一级类价格，无法体现不同二级类价格差

异

根据《清查技术指南》，耕地区分国家利用等别，需计算出各

利用等别耕地清查价格水平 ；种植园用地根据二级地类分别采集

样点，计算出各均质区各二级类用地价格水平。但是根据实际调

查，在流转样点价格方面，一般而言，在相同区域水田、水浇地

流转价格高于旱地 ；在农用地投入产出方面，相同区域水田、水

浇地种植纯收益高于旱地。但本次国有农用地清查价格体系建设

时，未考虑耕地二级类的地价水平差异，只区分了不同利用等别引

起的价格差异。

（四）未统一工作地类内涵，导致实物量与对应的清查价格内

涵不匹配

全民所有农用地权属及使用权人存在以下三种情况 ：一是所

有权属为国有单位，使用权由国有单位直接经营或承包给个人，二

是所有权为国有单位，但实际交由集体组织耕种，三是农转用，集

体农用地已征收、批而未供建设用地但现状仍为农用地。其中交

由集体组织耕种的国有农用地数量总体较少，虽权属为国有，但

国家所有者权益较难实现 ；农转用后现状仍种植农用地的建设用

地，虽调查为农用地，但本质上已为建设用地。两者均非全民所

有农用地资源资产清查应关注的全民所有农用地，全民所有自然

资源资产应注重点关注国有农林牧场的国有农用地。目前国有农

用地资源资产清查价格体系建设时，以县级作为调查区，调查国有、

集体土地上的流转、纯收益样点，且要求覆盖所有耕地等别，使

得各地样点调查以集体土地样点为主，导致一是应重点关注的国

有农林牧场与地价样点空间分布不对称，二是国有农林牧场与集

体土地农用地相比，承担了更多的粮食保障、促进社会稳定等功能，

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清查实务

28

其农用地有更严格的用途管制，调查的样点基本为耕地流转为耕地的价格，但是集体土地

上农民追求经济效益，用途转换较快，调查的样点多为耕地流转为园地、经果林的价格，

三是农场农用地流转与集体农用地流转市场相比，市场化程度更低，用集体地流转、收益

样点计算国有农林牧场价格，两者价格内涵不一致，导致估算出的农用地资源资产价值量

不准确。

（五）未做好成果应用衔接，无法满足全民所有自然资源委托代理工作需求

全民所有自然资源资产清查是开展全民所有自然资源委托代理机制试点的基础工作，

全民所有自然资源资产履职主体是委托代理工作的主要内容，在全民所有农用地资源资产

清查时，除现有清查内容外，还应进一步确认国有农用地履职主体。

四、思考及建议

根据地方提出的问题，调研组对全民所有农用地资源资产清查提出以下建议 ：

（一）加强自然资源数据管理，加快专题数据更新

耕地实物量清查时，发现相关专题数据现势性待加强，影响农用地实物量清查成果的

准确性和精度，建议加强自然资源资产基础数据管理，加快相关专题数据成果更新。

（二）摸清国有农用地现状，重点关注农林牧场农用地

一是鉴于农用地资源资产清查存在权属不清、现状不清的情况，建议在后续全民所有

农用地实物量清查时，以国土变更调查成果基础，增加全民所有农用地权属和数量核实，

摸清全民所有农用地底数。二是国有农林牧场等全民所有农用地与集体耕种的国有农用地

在耕作方式、土地流转市场公开程度等方面均存在差异，且考虑到交由集体耕种的全民

所有农用地在国家所有权较难实现，建议厘清清查全民所有农用地范围，将国有农林牧场

全民所有农用地作为重点关注对象。

（三）优化国有耕地清查价格体系，体现二级地类差异

考虑到耕地二级地类流转价格及投入产出数据的差异，建议在全民所有自然资源资产

清查全面铺开时，耕地按照二级类分别调查水田、水浇地、旱地地价样点，建立耕地二级

类清查价格水平。

（四）探索清查成果应用方向，实现成果应用最大化

目前全民所有自然资源资产清查成果主要应用于自然资源资产清查统计、自然资源资

产负债表编制、自然资源资产委托代理试点等方面 [2]，建议加强自然资源资产清查成果与

成果应用方向的前后联动，根据成果应用需求对《技术指南》进行完善。此外，在现有应

用方向的基础上，积极探索与各类耕地保护、监管系统结合，实现耕地资源实时动态监管；

探索与其他资源门类管理系统的结合，如用地管理系统、森林资源管理一张图等，实现各

资源门类互动管理。

（五）开展耕地后备资源清查，实现耕地全流程管理

农用地资源资产清查时，除关注现有全民所有农用地数量、质量清查外，还应关注耕

地后备资源来源及分布。因此建议在目前清查工作内容基础上，开展耕地后备资源清查，

关注耕地后备资源数量、分布，以期实现耕地资源的闭环管理。

（六）进一步完善清查实物量属性，为委托代理提供基础

为保障清查成果在全民所有委托代理机制试点成果中的应用，建议在全民所有农用地

现有清查指标基础上，增加“所有者职责履职主体”指标，为委托代理机制开展提供基础。

参考文献 ：

[1] 谭小兵 , 易璐 , 周玉 . 全民所有自然资源资产清查的广东实践与建议 [J]. 中国土地 ,2023(05):44-47.DOI:10.13816/j.cnki.

ISSN1002-9729.2023.05.13.

[2] 秦 静 . 自 然 资 源 资 产 清 查 成 果 的 数 据 来 源 与 应 用 方 式 [J]. 中 国 国 土 资 源 经 济 ,2023,36(03):83-89.DOI:10.19676/

j.cnki.1672-6995.000825.

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清查实务

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西安市长安区全民所有自然资源

资产清查工作模式与解决路径

吉李娜 解红吉 贾丰润

全民所有自然资源资产清查是摸清自然资源资产家底的重要

途径，是加强全民所有自然资源资产管理、履行“两统一”职责的

一项重要基础性工作。县（区）作为全民所有自然资源资产清查工

作组织实施最小单位，其清查成果是国家级、省级、市级资产清

查分级汇总、核查等工作的重要数据来源，因此县级清查工作的

组织模式和成果质量对国家级成果汇总至关重要。本文以西安市

长安区的清查试点实践为例，总结县级行政区工作中存在的难点

和解决路径，以期为其他地区的清查工作提供借鉴。

一、全民所有自然资源资产清查组织实施

按照《全民所有自然资源资产清查技术指南》（试行稿）（以下

简称“清查指南”），全民所有自然资源资产清查是以“全国统一领

导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实

施的，组织实施路线图见图 1-1。从组织实施路线图可以看出，县

（区）是实物量和价值量核算的基础实施单位。工作重点涉及协助

建立并更新国家级和省级价格体系、配合开展优化资产价格体系，

基于国土变更调查成果基础获取各类全民所有自然资源资产的所

有权权属、数量、质量、分布、用途等实物量属性信息、利用状

况和生态保护信息等，基于资产价格体系成果，核算经济价值。

清查工作所需基础资料较多，涵盖国土变更调查、耕地质量

分等、基准地价、不动产登记、土地供应、储备土地管理台账、

土地储备规划、土地储备计划、森林“一张图”、湿地调查监测成

果等多项自然资源管理成果，因此资料收集工作是清查的基础工

作。另外，对于单一资源清查来讲，基础资料多也会增加数据整

图 1 全民所有自然资源资产清查组织实施路线图

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清查实务

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合和数据套合的难度。

二、西安市长安区全民所有自然资源资产清查实践中

存在问题

西安市长安区地处关中平原腹地，在 2002 年完成撤县设区，

总面积 1583 平方公里。其地理位置优越，北与雁塔、曲江、高新

等热门板块相接壤融合，南依天然屏障——秦岭，独特的地理区

位造就了长安区行政辖区从北到南依次表现为“现代城市 - 城乡

结合 - 广袤农村”的发展面貌，同时行政区范围内开发区众多，

为长安区清查工作组织实施带来了诸多实践难度，具体有如下三

个方面：

（一）开发区众多的“多头管理”资料收集问题

由于历史渊源及城市发展原因，长安区行政辖区内涉及长安区

自管区、西安高新技术产业开发区、西安国家民用航天产业基地、

曲江新区、西咸新区沣东新城、西咸新区沣西新城、西咸新区能

源金融贸易区文教园片区等 7 个管理主体，土地、矿产、森林、草原、

湿地五类需清查的自然资源门类所对应的清查资料分散在西安市

自然资源和规划局、西安市自然资源和规划局长安分局、长安区

林业局、长安区农业农村局、长安区秦岭保护局及其他 6 个开发

区自然资源归口部门等，涉及自然资源门类复杂、行政部门众多，

给资料收集工作造成了较大困难。清查资料的齐备准确程度直接

影响清查成果质量，如何在清查工作中厘清各类资料所属行政部

门以及安排好各行政部门间的协同配合，是该区清查工作的首要

任务。

（二）多源和专题数据错综复杂的整合问题

清查工作中，土地资源门类涉及的多源和专题数据最为复杂。

该门类下包含了国有农用地（不含林草湿）、国有建设用地、国有

未利用地、储备土地 4 类自然资源，其中，国有农用地（不含林草

湿）和国有未利用地的清查以国土变更调查数据库及耕地质量分

等数据库为依据，涉及专题数据较为单一，处理难度不大，而国

有建设用地和储备土地涉及多源和专题数据较多，处理程序复杂，

难度则较大。具体实施过程中，多源整合问题表现在土地供应数

据版本较多，来自不同管理主体且属性不一，为尽可能充分填写清

查属性，清查指南未明确的部分需要制订明确的规则来确定最终

的清查数据属性 ；专题整合问题则一方面表现在各管理主体对清

查指南储备土地定义的理解不一，更受限于各管理主体储备土地

管理系统数据维护的差异，需对储备土地的数据标准进行综合研

判后确定最终的数据来源，另一方面表现在国有建设用地的属性

字段信息来源于供应数据和登记数据，二者之间的融合过程需要

字段挂接、拓扑处理、属性字段信息填写标准确定等复杂程序。

（三）“城乡结合”与“广袤农村”特征明显的清查价格体系建

设问题

根据清查指南，国有建设用地清查价格体系建设是一项“自

下而上”的工作，即各县级行政辖区以城镇基准地价为基础，通

过必要的核定、修正、调整和补充完善，形成国有建设用地全域

覆盖的清查价格体系。对于长安区来说，区域内国有建设用地基

准地价仅覆盖了城区和镇区的范围，其余区域的清查价格体系则

没有价格信号可以参考，因此在清查指南的基础上，需要结合长

安行政辖区“城乡结合”、“广袤农村”的实际与特征，保证城区范

围与城乡结合、外围农村价格体系的差异及衔接，因此形成科学合

理的国有建设用地清查价格体系在清查工作中也充满挑战。

三、西安市长安区全民所有自然资源资产清查问题解

决路径

为了顺利开展长安区清查工作，基于长安区自然资源资产管理

现状，在实践中采用以下路径解决具体问题 ：

（一）依托行政效力确定“行政区统管、开发区配合”的组织

方式

长安区全民所有自然资源资产清查工作的清查单位为“长安区

行政辖区”。行政辖区内涉及 7 个管理主体，在项目组织实施前，

及时制订落实了《长安区全民所有自然资源资产清查试点工作实

施方案》，明确了“行政区统管、开发区配合”的清查工作组织方

式和协调机制，在资料清单中详细列明了各部门、各开发区所需

提供的资料，进一步明确各管理主体职责及配合方式。该组织方

式为长安区政府统一发文并于政府网站公示，具有一定的行政效

力，为清查项目实施中各管理主体相互配合奠定了良好的工作基

础。各项资料获取渠道、各部门及各开发区间工作联动方式成为

长安区清查工作顺利开展的“重要基石”。

（二）统一技术处理思路进行多源和专题数据整合

多源和专题数据整合的难点主要集中在国有建设用地和储备

土地的清查工作中，实施过程中应对整合技术思路进行统一。

1.国有建设用地

国有建设用地供应数据涉及多源，一是自管区和各开发区均

有各自统计的供应数据台账，仅部分区域有矢量数据，二是市级自

然资源主管部门直属单位——自然资源和规划信息中心有全市范

围内的供应台账和矢量数据。以上两个来源的数据在比对后存在

数量和属性差异，需要根据实际判断并手动调整，具体处理时主

要以市级供应矢量数据为准，将自管区和各开发区的供应数据台

账及矢量数据完善至市级供应矢量数据。

对于专题数据的处理，国有建设用地清查的处理较为典型。

具体处理路径为：①供应和登记数据分别有各自的台账和矢量数

据，当台账表格信息与矢量信息不一致时，需要将台账表格信息

补充完善到矢量数据 ；②形成完善的矢量数据后，需要对二者分

别进行拓扑处理，形成空间内不重叠的标准数据格式 ；③因供应

和登记数据二者共同构成了国有建设用地属性字段来源，需要将

二者合并，形成单一矢量数据，合并后需进行拓扑处理，保证空

间内图斑不重叠 ；④依据单一矢量数据填写清查属性字段信息时，

由于供应和登记数据间的信息存在交叉或矛盾，需要建立一套规

则确定填写规范，保证数据准确性和合理性 ；对有问题的地块，

结合实地调研确定数据合理性。

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清查实务

31

2.储备土地

储备土地专项清查的基础数据来源于储备计划中未供应土地

和“批而未供”数据。储备土地数据多源的原因主要是各管理主

体对储备土地清查范围理解不一，如自管区提供的储备土地数据

来源于土地储备监测系统平台数据，而各开发区提供的储备土地

数据均命名为“批而未供”数据，其数据库标准不一。在具体技术

处理时，及时和各管理主体对接，逐图斑核实储备土地的清查信息，

进而确保成果的准确性。

（三）充分显化区域特征建设清查价格体系

长安区行政辖区内包含了 5 个城镇基准地价成果，包括西安

市城区、长安区城区、西咸新区沣东新城、西咸新区沣西新城和

西咸新区能源金融贸易区文教园片区的国有建设用地聚集区，对

于行政辖区基准地价覆盖范围内外的国有建设用地，需建立起一

套价格衔接合理的清查价格体系，考虑到土地市场发育状况，分

三个部分展开：①基准地价覆盖范围内的清查价格体系建设 ：有

地价信号的直接修正至清查价格内涵后采用；无地价信号的如农

村宅基地、机场用地等参照工业用地基准地价建设价格体系。②

基准地价覆盖范围外“城乡结合部”的清查价格体系建设 ：区分

城乡结合部的区位状况，采用“末级地价推算法”推算清查价格体系，

靠近城区的城乡结合部，以就近城区基准地价为基础推算清查价

格 ；靠近镇区的城乡结合部，以就近镇区基准地价为基础推算清

查价格；③基准地价覆盖范围外“广袤农村”的清查价格体系建设：

以就近镇区基准地价为基准，推算清查价格。

四、总结与建议

针对长安区清查工作中存在的开发区众多的“多头管理”资料

收集、多源和专题数据错综复杂的整合、“城乡结合”与“广袤农村”

特征明显的清查价格体系建设等问题，长安区探索出了实践路径，

路径中明确了具体的操作程序，从中归纳的工作模式总结与建议如

下：

（一）设置开发区清查小组，深化参与深度与广度

长安区清查工作明确了“行政区统管、开发区配合”的清查工

作组织方式和协调机制，提高了清查工作效率，促进了清查工作

的顺利开展。但在具体实施过程中，各开发区存在数据提供标准

不一等情况，这主要与各开发区数据管理方式有关。另外，对于

各资源门类的专题数据，各开发区提供资料有限，对整个清查工

作的深化还需做资料的进一步挖掘。因此，对于存在多个开发区

的县级行政辖区，建议可依据开发区管理情况，设置开发区清查

小组，深化清查工作参与深度与广度，夯实清查数据。

（二）前置技术处理思路，促进清查资料的高效整合

国有建设用地、储备土地等资源门类所涉及多源和专题数据

版本较多，标准不一，在工作方案形成之前，应将详细的技术处

理方案前置，理清不同技术处理阶段的具体思路，与工作方案高

效整合，提高数据收集和处理效率。对于版本不一的多源数据，

如储备土地“批而未供”数据，在收集资料前行政区与开发区形成

合力，统一多源数据要求，要求各部门整理形成统一的数据来源

进行提交；对于需融合的专题数据，如供应数据与不动产登记数据，

在提交前应要求相关部门按照清查字段填写要求进行数据的标准

化处理。

（三）拓宽调研和参与范围，建立合理的清查价格体系

清查价格体系建设是一项动态性更新工作，要求县级行政辖

区内各镇区应深入参与到清查工作中来。为衔接城区与农村的价

格，需做好价格信号的调研工作，如基准地价覆盖范围外的区位、

经济、市场等情况与城区的差异如何量化，从城区或镇区的末级

基准地价向外修正时技术参数如何确定等，均需要各镇区相关部

门的全面参与。因此在工作方案的安排中，落实各镇区职责，制

订数据收集标准，简化流程，高效提供调研数据，是形成科学合

理的清查价格体系基础数据的关键。

思考交流

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基于问题导向的生态保护修复实施路径探索

——以西安市为例

赵月帅 宁博 张秀红

西安市南临国家生物多样性保护优先区域中的秦岭保护区，

北依黄河最大支流渭河，秦岭保护区与渭河以及之间的支流、湿地、

农田、森林、动植物等，构成了有机的山水林田湖生命共同体，生态

区位极为重要。近年来，西安市深入推动生态文明建设，着力推进

历史遗留矿山修复、流域生态环境综合整治、国土绿化等生态建设，

城乡生态品质有所提高。但西安作为国家中心城市，正处于追赶超越、

全面建成小康社会的关键时期，在经济社会快速发展的同时，也面

临着资源开发利用与生态环境保护的矛盾，开展国土空间生态修复

是破解资源环境约束、促进高质量发展的必然选择。

本文在纵向上以历史原生生态系统、横向上以周边自然地理

条件相似和生态系统类型相同的自然保护地作为参照系统，诊断

西安市生态环境问题，识别生态退化区域。同时，聚焦水源涵养、

生物多样性保护、水土保持等核心生态功能的提升及重点生态问

题的解决，在国土空间规划体系下统筹地貌与流域单元，划分生

态修复分区，提出各分区重点修复方向，部署重点项目，形成适

合西安生态保护修复的实施路径 [1]。

一、生态修复逻辑框架体系

国土生态修复是指通过保护保育、自然恢复、辅助再生、生

态重建等手段，使得遭到破坏的国土生态系统逐步恢复或向良

性循环方向发展的过程 [2]。生态修复问题源于工业革命时期，

学术界对该问题的深入研究时间较短，直到 20 世纪 80 年代，

Cairns[3] 才将生态修复作为生态学的分支进行系统性研究。我国

生态修复工作起步较晚，早期多以生态系统重建为途径，在人为

活动辅助下创造或促进生态系统发展，修复目标或对象相对单一。

进入 21 世纪以来，尤其是党的十八大以来，生态修复的核心理念

转变为节约优先、保护优先、自然恢复为主，保障生态安全，促

进人与自然和谐发展。然而，目前保护修复实践的转变仍滞后于

理念，存在保护修复目标单一，未体现生命共同体理念，工程系

统性不够，各个子项目关联性不足，违背自然规律等问题。

在国家空间治理体系改革背景下，以解决“生态病”为出发点

的国土空间生态修复思路服务于保护自然生态环境、支撑经济社

会发展等国土空间高质量发展目标 [4]，修复治理活动开始转向“解

决什么问题、达成什么愿景、安排什么举措”的思维，通过开展

国土空间调查与评价，摸清国土空间生态系统本底条件和社会经

济现状，研判中长期生态安全趋势与潜在风险，开展多尺度、多

要素的生态问题诊断，确定生态保护修复的总体目标和绩效标准 ；

统筹考虑自然地理和生态系统的完整性、连通性，有效衔接国家、

省、市重大战略规划，划定生态保护修复分区，分类确定生态保

护修复的主导方向与重点任务，落实系统修复的模式与措施 ；确

定工程建设内容，制定监测评估方案，部署工程时空范围、目标

及任务。鉴于此，形成多元目标驱动下的“问题导向 + 区类调控 +

工程牵引 + 强化保障”的生态修复逻辑（图 1），克服传统保护修

复模式弊端。

二、西安市生态本底概况

（一）位置及自然特征

西安市位于关中平原中部，地形地貌丰富多样且界限清晰，分

布有秦岭山地、骊山丘陵、黄土台塬、渭河冲积平原。境内河流

水系发达，森林资源丰富，优质农田集中连片发展，形成“一山横

亘，九塬环抱、八水绕城、林田共生”的自然地理格局。全市冷

暖干湿四季分明，植被类型多样且地带特征明显，山地、丘陵地

区多为林地，以温带落叶阔叶林为优势植被类型，平原、台塬地

区多为耕地或园地，植被长势良好。

图 1 西安生态保护修复思路图

思考交流

华地视线（2023 年第 2 期） www.hdpg.com.cn 33

（二）生态服务功能现状

全市拥有野生植物 138 科 681 属 2224 种，野生动物共有 32

目 110 科 548 种，其中包括大熊猫、金丝猴、羚牛、水青树、连香

树、山白树等多种国家一级保护动植物，集中分布在南部秦岭山

区，生物多样性服务功能重要 ；水源涵养服务功能呈现秦岭山地

大于平原区，由南向北递减的趋势，秦岭山区年总产水量达 17.6

亿 m3

，是黄河流域水资源安全的重要保障，同时该区域土壤保持

的重要性相对较高；碳汇功能重要区主要分布在周至县、蓝田县，

周至县平原地区用地类型以林地、园地为主，碳汇功能高于其他

平原地区，蓝田县幼龄林、中龄林占比大，固碳速率较高。

三、西安市生态环境重点问题

本文结合西安市自然地理条件、近 20 年生态系统演替规律、

生态服务功能变化等，选取 20 世纪 90 年代作为主要纵向参考时

间段 [5]，以陕西黑河国家级森林自然公园作为森林生态系统参照，

以田峪河国家湿地公园的湿地保育区作为湿地生态系统参照，以

阎良区东部农田集中片区作为农田生态系统参照，识别西安市主要

生态环境问题和退化区域（图 2）。

（一）水资源禀赋不足，局部河段水生态问题存在

秦岭北麓水资源时空分布不均，降雨多集中于 7-10 月份，最

大月与最小月径流量相差悬殊，人均水资源量为 260m3

，不足全

国平均的 1/7。随着经济社会发展，水资源需求量还在持续增加，

缺水矛盾进一步加剧。西安市大部分为山区型、雨源型河流，汛

期流量大，河道上游冲刷严重，易出现山体垮塌，下游易出现淤积，

部分河流岸线破碎、滩区裸露，造成了岸线生态带的破碎化，降

低了河流的亲水性和生态服务功能。

（二）森林生态系统稳定性较差，水源涵养功能有待提升

由于历史原因，森林生态系统长期受到干扰，林分结构和林

龄结构较差的现象仍未改变。全市林地以中度郁闭为主，中度郁闭、

疏林规模占到全市林地总规模的 98.62%。人工造林纯林多，混交

林少，单层林多、复层林少，人工落叶松林植被面积多，整体抗

逆性差，生态功能受限。局部存在林木生长受限、成林后郁闭度

偏低、成林前长势不佳等问题，致使目前森林水源涵养能力存在

局部碎片化退化。

（三）局部地质环境受损，水土流失尚未完全遏制

秦岭北麓沟谷深切，地形高差大，山体批盖的土壤抗蚀性差，

汛期易造成山洪灾害，进一步诱发滑坡、泥石流灾害，造成河道

堵塞，农田损毁。全市历史遗留矿山待治理面积 330 公顷，对周

边地质环境造成一定影响，亟需修复治理。秦岭浅山区土层较薄，

裸露山石、荒沙地面积较大，土壤侵蚀潜在风险上升，骊山浅丘

坡耕地相对较多，水蚀作用下，土壤对洪水的“拦蓄调节”能力降低，

水土流失问题仍然存在。

（四）部分区域物种多样性保护面临威胁

受气候、人为等因素影响，导致部分湿地呈现不同程度的退化，

湿地斑块面积减少，河道生境与洄游通道受阻，秦岭北麓山涧溪

流鱼类物种多样性降低，珍稀鱼类个体小型化趋势明显，遗传育

种价值下降 ；以红豆杉为代表的珍稀濒危物种栖息环境不佳，数

量逐年下降，虽然近年来不断补植补栽，但从数量上仍无法满足

秦岭范围内珍稀濒危种植资源库的保护及扩繁需求。

（五）局部地区农田生态系统功能有待提高

西安市是陕西省重要的优质小麦、玉米、设施蔬菜、特色水

果基地，化肥农药施用量较高，造成营养成分随降雨径流进入河流，

再加上部分农村生活污水、畜禽养殖废物未统一收集处理，分散

直接排入河道，造成农业面源污染的潜在风险较大。局部受酸碱

度失衡、农田灌排设施缺乏影响，土壤微生物含量较低，农田生

态环境不佳。

四、问题导向下的生态保护修复路径

（一）提出生态修复总体思路

本文在区域环境问题诊断和退化区域识别的基础上，从气候

条件、地形地貌、人工干扰、植被丰富度和净初级生产力、生物

多样性丰富度等方面分析林地、湿地等生态系统的恢复力水平（图

3、图 4），并得出如下结论 ：南部秦岭山区生态系统恢复力较强，

中部及东北部地区生态系统恢复力较弱，中高恢复力区域面积占

比达 74.43%，恢复力较弱区域占比 25.57%，这说明可以通过以自

然恢复为主、人工恢复为辅的方式实现区域生态系统健康发展。

按照“问题导向 + 区类调控 +工程牵引 + 强化保障”的逻辑

体系，坚持问题导向，严守“国土空间规划”管控要求，坚守山水

林田湖草生命共同体理念，以自然恢复为主、人工恢复为辅，统筹

“山（矿）、水、林、田、草、湿、峪”7 大要素，划定 7 大修复分区，

谋划 16 项修复项目。

（二）确定生态修复目标

在前期调查与问题诊断的基础上，制定与城市发展阶段相适

图 2 西安市主要生态问题和退化区域示意图

思考交流

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应的城市生态修复工作目标，以便较为准确地反映国土空间生态

修复后的效果，保障修复工作持续开展。提出如下目标 ：生态保

护红线面积保持稳定，森林蓄积量提升至 4300 万立方米，森林覆

盖率不低于现状值，湿地保护率达到 65%，新增历史遗留矿山治

理面积 330 公顷，退化林地修复面积 104.93 平方千米，新增造林

面积 2111.8 亩，新增水土流失治理面积 243.81 平方千米，受损湿

地修复面积 10.10 平方千米，野生动物重要栖息地面积达 5096 平

自下而上划分方法是在区域主导生态功能、典型生态问题的基础

上，针对功能状况、主要问题从微观到宏观进行评价分析。

国家层面衔接国家“双重”规划中生态保护修复总体布局，

省级层面综合考虑省级主体功能区划分及国土空间生态修复分区，

市级层面基于 5m 分辨率地形图，进行流域边界划分，并充分衔接

主导生态服务功能、生态安全屏障、自然保护地体系、国土空间

总体规划“三线”划定方案、主要生态问题和退化区域、生态系

统恢复力情况等因素，以“流域 + 主导生态服务功能或主要生态

问题”原则，划定相应的分区（图 5），各分区对市域全覆盖、分

区间不交叉、不重叠。以评价识别的生态系统受损区域为基础，

根据所在分区的生态服务主导功能及生态问题提出生态修复主导

方向（表 1）。

（四）部署生态修复项目

科学落实国家、省、市级重点项目，根据西安市自然环境现状、

生态修复需求、生态保护修复目标，结合 7 大分区生态问题，根

据生态功能地位高低、生态保护修复工作现状、对群众生产生活

威胁程度，部署本行政区内的生态修复项目。

根据项目实施落实与资金保障情况，将项目分为重点项目和

一般项目。重点项目主要落实“十四五”期间第二批山水林田湖草

沙一体化保护和修复工程中涉及陕西秦岭北麓（西安段）的实体项

图 3 森林生态系统恢复力水平评价图

图 4 湿地生态系统恢复力水平评价图

图 5 西安生态修复分区图

方千米，河道生态修复长度不低于 896.22 千米，智慧化监管体系

将逐步建立，人与自然和谐共生的生态安全格局得以实现。

（三）划定生态修复分区

生态修复分区的划定采用“自上而下”和“自下而上”相结合

的方法。自上而下的方法一方面是落实上级生态修复思路和意图，

另一方面是基于国土空间的整体性、系统性，在国土空间流域分

异的基础上，针对流域关键特征，按流域将规划区域进行细分；

目，推进秦岭山区“山水林田湖草”全要素的整体保护、系统修复

和综合治理。一般项目主要安排市级自筹项目或社会投资项目，多

位于平原地区，以水生态治理、农田生态提升、历史遗留矿山修

复为重点，提升区域生态系统稳定性与生态环境质量。将近远期

目标结合，考虑规划实施难度及规划各阶段重点任务，提出生态

修复项目计划（表 2）。

（五）强化生态修复机制

从治理全要素系统、保障生态安全和保护重要生态空间的角

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修复分区 修复主导方向

黑河上游生物多样性保护和水源涵养提升区 重点以生物多样性保护和水源涵养能力提升为主攻方向，采取保护保育、辅助修复相结合的策略

涝河 - 沣河上游水源涵养和水土保持提升区 以水源涵养和水土保持功能提升为主，开展退化林修复，提升主要峪口峪道两侧、主要水源地周边水土保持能力

灞河中上游碳汇提升和水土流失治理区 以森林碳汇能力提升及水土流失治理预防为主，加强碳汇林营造、水土保持能力提升、受损生态系统修复

浐河 - 潏河中游农田生态提升与水生态治理区 有序开展农田生态提升、水生态保障、矿山环境治理等工程，改善区域生态环境质量

泾河 - 石川河 - 零河流域矿山修复与水生态治理区 以水生态治理为主，加强历史遗留矿山环境治理，提高农业面源污染管控、防治力度

黑河 - 涝河下游水生态与农田生态提升区 以河流湿地生态修复、农田生态提升为主，提升区域整体生态环境

中心城区生态基础设施提升区 加强大气污染防治及水生态保护修复，推进绿地空间格局优化，填补绿地服务盲区，提高城市韧性水平

表 1 生态修复分区修复主导方向

度出发，结合各生态资产管理部门的发展规划与年度计划，形成

项目储备库和年度空间实施项目库，纳入国土空间基础信息平台，

对项目储备库实施动态管理，按照“成熟一个、实施一个”的原

则推动生态修复工作有序开展。同时，市政府成立专职领导小组，

制定项目联络人和项目协调制度，上下联动共同推进项目实施，对

生态要素空间出现的新问题、新情况进行定期判别，明确年度工

作任务，建立由专业机构评估、专家定期咨询、公众广泛参与、工

作绩效考核等构成的生态修复保障机制。

五、结束语

精准识别生态环境问题是开展国土空间生态保护修复的重要

基础，本文采取了纵向以近 20 年生态演替和横向生态环境优质区

域作为参照系，基于详细调查评价，找准区域生态问题，以此支

撑修复目标的确定及生态修复工程的布置 ；西安市超过 2/3 的生

态系统规模恢复力水平较高，“自然修复为主、人工修复为辅”是

西安市当前生态修复的最佳模式 ；基于“问题导向 + 区类调控 +

工程牵引 + 强化保障”的框架体系是有效开展国土空间生态保护

修复的重要途经。国土空间生态保护修复涉及山、水、林、田、湖、

草等多要素，同时涉及生态学、环境学、农学、林学、地理学等

多学科，工程实施极为复杂，虽然相应机构的设置、技术政策的

制订为生态修复实施奠定了一定基础，但要改变以往项目导向型的

生态修复，还需要在现状调查、问题诊断、修复机制等方面进行

更多的地方实践探索。

编号 生态修复项目

1 黑河上游山水林田湖草系统修复项目（2022-2025）

2 黑河下游山水林田湖草系统修复项目（2022-2025）

3 涝河上游山水林田湖草系统修复项目（2022-2025）

4 沣河上游山水林田湖草系统修复项目（2022-2025）

5 灞河中上游山水林田湖草系统修复项目（2022-2025）

6 秦岭北麓山前地下水生态补给与综合治理项目（2022-2025）

7 山区农村生活污水治理项目（2022-2025）

8 秦岭北麓国土绿化项目（2026-2030）

9 秦岭北麓水土流失综合治理项目（2026-2030）

10 渭河水生态修复项目（2021-2035）

11 秦岭北麓历史遗留矿山生态修复项目（2021-2025）

12 浐河 -潏河中游农田生态提升与水生态治理项目（2021-2030）

13 零河流域矿山修复与水生态治理项目（2021-2030）

14 黑河 -涝河下游水生态治理与农田生态提升项目（2026-2030）

15 中心城区生态基础设施提升项目（2026-2030）

16 生态环境综合监测项目（2021-2025）

表 2 西安生态修复项目实施表

参考文献 ：

[1] 周霞，吕红亮，朱天琳，等．基于“流域—功能—地貌”框架的生态保护修复实施路径 ：以秦岭北麓 ( 西安段 ) 为例 [J]．规划师，2023(6) ：127-133．

[2] 易行，白彩全，梁龙武，等．国土生态修复研究的严禁脉络与前言进展 [J] ．自然资源学报，2020，35（1）：37-52.

[3] CAIRNS J. The recovery process in damaged ecosystems. Journal of Ecology，1980，69(3): 1062.

[4] 刘新卫，黎明，吴悠，等．国土空间生态修复规划 ：内涵体系、编制逻辑与实施路径 [J] ．中国土地科学，2023，37（3）：11-19

[5] 吕向华，马喜锋，曹恺宁．大秦岭西安段生态环境保护规划探析 [J] ．规划师， 2015(1) ：101-108.

思考交流

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城市更新中“微型三地”再利用机制探索

程元 童恋

在我国经济快速发展的进程中，部分城市出现无序扩张、土

地粗放利用的情况，导致近十几年快速城市化进程中出现了大量“微

型三地”（边角地、夹心地、插花地）。该类型地块由于面积较小、

形状不规则等情况长期难以利用，逐渐演变成为城市空间中的“死

角”区域，不利于城市土地集约利用和资产保值增值。随着我国

发展进入到城市化中后期阶段，城市发展由增量扩张到存量提质

转变，对城市空间的效率及功能提升提出了客观要求，城市更新

成为解决城市问题的必然路径。通过城市更新，探索对存量微型

三地的再利用，提升其利用效率，完善其利用功能，进一步提升

城市集约节约用地水平，对城市建设和高质量发展至关重要。

一、微型三地利用现状及存在问题

最早在广东省《关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》

（粤府办〔2009〕122 号文）中，对边角地、夹心地、插花地作出定义，

指出“三地”是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以出具

规划条件的，与改造范围地块呈边沿分割、包围、楔入等状态的、

面积小于 3 亩的地块。在我国各大城市中，微型三地依附于城市

各主体空间的边缘与角落地带，或处于两个相邻不同空间的过渡

地带，在各大城市空间中遍布。

微型三地在城市建设过程中不可避免，有小面积、碎片化、

产权不清、不规则等特点。微型三地在城市中主要分布区域在管

辖权属争议区、绿化控制区、建设项目预留区、道路控制区、违

法用地拆迁区及项目建设后未曾代征的区域等。其产生的原因包

括三方面：一是管理权责纠纷。由于城乡界限模糊、行政区与经

济区交叉重叠等原因造成政府管理真空地带，因权属无法进行规

划建设 ；二是所有权人的土地低效利用。城市土地供应后，土地

所有权人未对土地进行完全有效利用，导致地块中部分土地利用

低效或长期闲置 ；三是土地利用与规划不同步。在城市高速发展

过程中出现的“先建设后规划”的情况导致微型三地的出现。

微型三地在城市各区域广泛存在且长期无法得到重视，部分

地块由政府或社区进行了简单改造，部分地块由于各方原因未进

行改造，现阶段仍处于闲置或违规利用。总体利用情况分为临时

利用和简单改造利用两种类型。其中临时利用包括利用为简单绿

化、临时停车区域、居民私自利用等多种利用方式 ；改造再利用方

式包括经过再利用为城市广场绿地、城市便利停车场、小型便民

场所等。从资源集约节约角度来看，微型三地的存在是对土地资

源资产的浪费，需通过城市更新实现其再利用，但该过程仍存在

诸多问题。

（一）基础数据收集不到位

要实现微型三地的再利用，首先需要对现存的该类型地块进

行界定与清查。现阶段对于微型三地的基础信息收集存在诸多问

题，其主要原因是由于大多数地方政府对城市该类型地块的统一

清查尚未开展，对其存在类型、未利用原因、权属信息等落实不

到位，导致短期无法完成用地审批，再利用安排逐步搁置。

（二）利用政策体系尚不完善

关于城市微型三地的再利用，我国近年来已出台了部分政策

对其审批、再利用方式等进行了说明。北京、重庆、合肥等地也出

台了相关政策制度来对该类型地块审批流程、再开发模式等进行

了说明，但同时对于该类型用地的管理职权、资金参与、运作机

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制等方面尚未出台详细政策。此外部分城市完全未出台针对性的

地方政策，导致地方在进行实际工作过程中无实施依据，极大程

度的增加了工作推进难度。

（三）规划编制存在滞后性

微型三地的再利用及预防需从源头解决。之前的城市高速发

展期，城市、土地相关规划存在一定的滞后性，出现部分“先建设、

后规划”的情况，这种无序建设是产生微型三地的重要原因之一。

在其后的城市更新工作中，规划的编制又仅关注更新片区，对微

型三地关注不足，从而导致微型三地长期无法纳入政府更新工作

内容。

（四）再利用市场参与度低

现阶段微型三地的再利用多由政府主导，再利用类型多为收

益较低的公共设施及公园绿地，其投资及建设管理成本高，短期

收益不明显，需要建立长期的运营制度并持续投入，收益回报周

期长，风险较大。因此该类型项目在可选项目中收益回报无法吸引

大量社会资本参与，政府资金的有限也进一步约束了该类型地块

的公益化再利用。

二、再利用国家政策与地方经验

我国广义上的城市更新自建国以来持续进行，经历了从无序

到有序更新、粗放到精细更新的转变，近年开始逐步关注城市微

型三地的再利用，在国家层面出台政策指导工作进行。2016 年国

家出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国

土资发〔2016〕147 号），首次提出了边角地、插花地、夹心地的土

地利用机制，此后微型三地逐步成为各大城市更新工作中的关注

对象。自然资源部于 2023 年 6 月发布了《自然资源部关于进一步

做好用地用海要素保障的通知》，提出了不能单独利用的边角地、

零星用地等的土地取得方式。该政策的出台使微型三地的取得方

式更加多样化。

在国家政策的支持下，我国各省市逐步开展对微型三地的再

利用工作，部分城市取得了突出成效。重庆市于 2018 年发布了《利

用主城建成区边角地建设社区体育文化公园实施方案》，提出对未

登记土地使用权属，实际控制人为区政府（管委会）或市（区）土

地储备机构（投融资平台），不宜单独实施项目建设且土地面积大

方所有，政府采用公开招标的方式确定运营单位，运营单位负责

统筹开展项目设计、建设手续办理、施工和建成后的运营维护管

理等工作。

北京市利用边角地 3000 余平方米土地建立起立体停车场，采

用“政府出地、企业出资、使用者付费”的方式进行边角地改造（见

图 2），由社会资本进行投资，在原有停车场的基础上，实施“平改立”

的建设，进一步提高了场地的利用率，并为 20% 的车位配备了充

电桩。建成后企业通过停车场运营收回投资，其中周边居民停车

价格将在周边收费标准上给予优惠，同时在满足居民停车的前提

下将车位对外有偿开放，最大程度发挥停车资源效能。

除此之外，各大城市通过本地化的城市更新工作，将城市微

型三地利用为口袋公园、立体停车场、公共服务场所等，使其在

城市中发挥其功能，实现土地资源的价值。通过广泛查阅地方城

市更新中的微型三地再利用机制，总结出部分可以实践的经验如

下：

（一）坚持城市更新完善框架的构建

在进行集约节约化城市更新的过程中，政府要坚定其主导地

位，自上而下的布置城市更新工作。首先，政府更新理念与目标

决定城市发展导向，需制定规范化的法律法规，保障城市更新政

府理念的顺利实施。其次，要建立长效机制，减少国家政策不断

变动带来的效率损失和政府公信力的消减。特别是由于微型三地

再利用工作涉及地块繁琐、位置分散、再利用项目实施难度大，

更需要政府的长效引导与有力支撑，保障持续性的项目运行。

（二）因地制宜制定再利用计划

在城市更新过程中，根据不同的地域文化特色挖掘城市底蕴，

将城市发展建设与历史文化进行协调，将解决基本生存诉求提升

为舒适便利的生活，通过对城市更新计划的不断调整，实现城市

的可持续发展变化。在制定微型三地再利用计划中，要根据不同

地区历史文化、地形地貌、居民需求等因素，制定适宜当地微型

三地再利用的规划计划，以确保该计划能够有效实施。

（三）有效的社会资本参与模式

图 1 重庆市边角地公园建设项目机制图

于 1 亩的国有土地进行改造再利用。在改造利用中将边角地按照

地形及面积划分为三大类，分别建设成为不同用途的主题公园，

并在建成后免费为人民开放。重庆市在边角地再利用过程中形成

了其特色的“EPC+O”的机制（见图 1），其资产自始至终为政府

图 2 北京市边角地停车场项目机制图

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多样化的资金来源是城市可持续更新的保障。政府通过财政

补助、减免税收等政策支持方式，吸引社会资本的投入，从重庆、

北京的经验来看，要在坚持公益性与经营性并重的前提下，积极

探索微型三地再利用的运营机制，通过长期稳定的收益提升社会

资本参与城市更新的积极性，达到城市社会资本与公共利益共赢

的局面。

（四）建立再利用公众参与理念

微型三地再利用的主体和结果使用者均是城市居民，其作为

重要的城市更新内容，是促进城市品质提升、实现城市土地资源

价值的重要路径。作为综合的社会工程，公众的需求决定着再利

用的方向，该过程中社会公众的参与，从项目规划到实施等过程

中充分保障了公众的参与权和监督权，促进再利用项目的建设质

效提升。

三、再利用机制建立对策建议

我国城市更新未来很长时间将以精细化更新为工作理念，通

过深化巩固进一步实现城市提质增效，其中微型三地再利用工作

是重要部分。为真正落实城市微型三地再利用工作，需要及时总

结试点城市经验做法，建立与该工作内容相适应的政策支持与项

目运作机制，推动该项工作的有序实施。

（一）有序推动基础工作

一是明确地块所有权的问题，分类落实到各级政府部门，探

索创新性的工作开展方式，使该部分土地资源能够通过政府采取

购买服务、委托专业公司和机构等方式，由专业平台承担相应工作。

根据实际情况出台更加细化的政策措施，为再利用工作做好政策

支撑。二是制定计划有序开展城市微型三地清查工作，做好对基

础数据的统计，明确土地的权属问题，落实土地所有权人、土地

所有者职责的履行主体，为再利用提供基础信息支撑。三是加强

片区层面的统筹规划，将微型三地现状信息与目标相结合，加强

更新方式、空间要素、公共利益、规划实施等方面的统筹，协调

相关主体诉求，确保再利用工作科学有序开展。

（二）探索市场参与机制

充分激发社会资本的参与积极性，充分发挥规划、税收、信

贷等全方面的激励政策，激发再利用主体的积极性。从项目策划

开始寻求市场参与，以求拓宽项目市场和财政支持两个层面的渠

道，实现项目综合融资成本最小化。市场能够在再利用工作中受

益，对于刺激市场活跃性，提升市场资金参与度有很大帮助。对

于再利用项目主体而言，要与政府协商以获得更多增量指标并降低

成本，包括容积率优惠、增值收益分配等方式。

（三）丰富微型三地再利用功能

从改造方式上看，微型三地可进行自行改造或与周边土地联

合进行改造。再利用方向上看，改造为公益性项目将其社会效益

及文化效应对提升居民生活质量、增强居民城市认同有很大作用；

经营性项目则能够产生经济效益，城市土地资产经济价值能够得

以实现。在进行“三地”再利用过程中，要充分发挥其在更新单元

中的特色功能，丰富其再开发功能，以满足多层次多角度的需求。

（四）减少微型三地的再产生

微型三地再利用从规划层面需建立集约节约用地理念，通过

前瞻性的规划设计，针对城市不同区域、相应用地数量和不同开

发时序编制用地计划，避免分散的用地方式。建立全生命周期管

理模式的建立，以提高土地利用质量和效益为目的，对项目在用

地期限内的利用状况全过程动态评估和监管，确保土地的高效利

用，从项目实施层面杜绝微型三地再次产生。

四、结语

微型三地是过去粗放式城市建设的必然结果，在城市精细化

建设的当下，微型三地的修复与再产生的预防是城市更新的重要

议题。由于微型三地利用难度高，需要资金量大、收益不明显，

在实际工作推进中有很大困难，因此要通过探索适应于微型三地

再利用项目的运营机制，破解项目资金及运营的局限性，实现微

型三地的有效再利用，并通过构建长效机制杜绝该类土地的产生，

最终实现土地资源的集约节约和保值增值。

参考文献 ：

[1] 齐放 , 王国光 . 广州西关边角空间的活力研究和提升策略 [J]. 建筑与文化 ,2022(07):169-172.

[2] 龚兴广. 大城市“边角地”建设微型体育文化公园的研究 [J]. 运动精品 ,2021,40(09):61-62.

[3] 李利文 . 中国城市更新的三重逻辑 ：价值维度、内在张力及策略选择 [J]. 深圳大学学报 ( 人文社会科学版 ),2020,37(06):42-53.

[4] 刘凯峥 , 王振国 . 转型背景下的深圳城市更新政策趋势研究 [J]. 现代经济信息 ,2019(11):495+497.

[5] 刘宝光 . 基于土地集约节约利用视角下的大连城市边角地利用研究 [D]. 东北财经大学 ,2018.

应用研究

华地视线（2023 年第 2 期） www.hdpg.com.cn 39

城市地价动态监测成果

在公示地价方面的应用探讨

吴嘉宝 童恋

一、引言

土地市场是资源要素市场的重要内容，地价是土地市场的核

心。以基准地价、标定地价为核心的公示地价是我国最基本的地

价标准 ,也是地价管理工具体系的重要组成部分。2020 年，中共

中央、国务院在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的

意见》中提出：“完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，

逐步形成与市场价格挂钩动态调整机制。”2022 年，自然资源部

办公厅在《关于做好 2022 年度自然资源评价评估工作的通知》（自

然资办发〔2022〕13 号）中提出：“探索建立公示地价动态调整机制。

按照要素市场化配置改革要求，建立城乡基准地价、标定地价与

市场价格挂钩的动态调整机制。”国家对公示地价的建设和管理提

出了新要求。如何将市场价格的变化情况准确地反映到公示地价

的调整中去，是动态调整工作的关键所在。

城市地价动态监测工作至今持续 20 多年，已经形成了一套相

对完整的技术体系和常态化的运行机制，以季度为监测频率，形

成了从区段乃至全市范围等多用途不同范围内的多项地价变化指

标，能够较好地反映市场价格的变化情况，可以为公示地价动态

调整机制的建立提供数据支撑和参考。基于此，本文就城市地价

动态监测成果在公示地价方面的应用进行探讨与建议。

二、监测地价与基准地价、标定地价的对比

虽然监测地价与基准地价、标定地价均为政府部门部署开展

的、通过土地评估产生的土地价格，但其在空间特征、价值定位、

价格内涵等相关特征等多个方面存在诸多差异。

首先，在空间特征方面，监测地价包含监测点地价、区段地

价、城市地价三种地价，分别具有微观、中观、宏观表征性，而

基准地价包含级别平均价，具有宏观、中观的特征，标定地价体

现为具体标准宗地的价格，具有微观的特征。其次，在价值定位

方面，监测地价旨在及时反映土地市场客观走势，支撑科学决策，

其价格应尽量反映市场供需关系调整下的价格水平，而基准地价、

标定地价属于公示地价，其职能主要为引导市场健康运行，其地

价为各类价值影响因素作用下的理性价值。第三，在更新频率方

面，监测地价为季度更新，基准地价根据国家要求，更新频率不

得低于每三年一次，每隔六年应进行一次全面更新，标定地价则

要求每年度进行更新。第四，在价格决定机制方面，监测地价是

由土地估价师根据相关技术标准独立评估并汇总确定，而基准地

价、标定地价的制定和发布是政府的法定职责，由土地估价师根

据相关技术标准确定初步结果，最终价格水平由行政管理部门依

法依规确定。最后，在价值内涵方面，监测地价既有现状条件下

的价格，也有设定条件下的价格，且其基准日为季度末最后一日；

基准地价为设定条件下的价格，基准日根据行政管理部门管理需

求确定；标定地价为现状条件下的价格，其基准日为每年 1月 1日。

综上所述，监测地价、基准地价与标定地价均在不同程度上

丰富和完善了我国的地价管理体系。但监测地价更新频率高且由

土地估价师独立评估，相比基准地价、标定地价更能够及时反映

土地市场客观走势，可应用于基准地价、标定地价等公示地价的

调整完善工作中。

三、地价监测成果在公示地价方面的应用探讨

（一）在基准地价方面的应用

地价监测成果可以应用于基准地价中的土地定级调整及验证、

土地价格更新评估、结果验证等三个方面。

1.用于土地定级调整及验证

土地定级初步成果虽然对商服繁华程度、交通条件、基本设

施状况、环境状况、人口状况、产业集聚、城市规划条件、景观

条件优劣度等因子予以量化分析，但仍可能存在级别数量过多、

级别界限细碎、与市场衔接度不够等问题。除利用传统方法干预外，

还可利用地价监测点与土地交易样点结合进行价格空间分布建模，

进而验证并调整分等定级初步成果，使其更加符合土地市场实际。

相较于仅使用交易样点进行价格空间分布分析，地价监测点作为具

有区域代表性的样点，可以平衡由于不同区域地价热度不同、交

易样点不均衡导致的结构性误差问题。

2.用于基准地价更新评估

基准地价更新评估中，需将近年来土地市场交易样点价格修

正到基准地价内涵下，再结合测算地价进行同一性和分布检验，

最后再确定级别地价。样点资料要求具有可比性，对样点地价进

行修正主要包括年期修正、估价期日修正、开发程度修正、容积率

修正和交易情况修正等。由于各类样点资料具体修正有所差别，不

同交易时间的样点地价，只有修正到基准地价估价期日时的地价水

平，才能作为基准地价样点进行评估。其中，估价期日修正部分可

利用城市各用途监测地价指数计算交易期日修正系数。此外，在

地价区段未进行大的调整和变更，且能获取到各用途区域地价指

应用研究

华地视线（2023 年第 2 期） www.hdpg.com.cn 40

数情况下，还可以优先采用各用途不同区域地价指数进行更细致

的判断。

3.用于基准地价结果验证

在基准地价定级成果没有大的变动的情况下，可以直接利用

地价动态监测成果中的级别地价指数或地价增长率对上一轮基准

地价成果进行全面或局部期日修正更新，将进行期日更新后的价格

与新一轮基准地价更新价格进行对比验证，分析期日更新后的价

格与新一轮基准地价的差异原因，更好地验证新一轮基准地价的

合理性。需要注意的是，由于基准地价的公布日期往往晚于其基

准日，因此利用级别增长率时需要注意此段时间内的级别地价内

涵是否发生变化。此外，由于大部分城市地价动态监测的范围小

于定级范围，部分城市边缘地带级别未被覆盖的区域需要采用其

他方法进行验证。

（二）在标定地价方面的应用

地价动态监测成果可在标定区域划分、标准宗地设立、标定

地价年度更新等三个方面为标定地价的制定和更新提供参考。

1.为标定地价区域划分提供参照

地价监测区段可以为标定地价区域划分提供参照。标定区域

在划分时遵循均价性和均质性的划分原则，并且注重地块的完整

性，与地价监测区段的划分原则整体趋同。《标定地价规程》（TD/

T 1052-2017）中也要求，在已建立地价动态监测体系的地区，标

定区域的划分宜参照具有较好现势性的地价区段。在划分地价区

域时，可以参考地价监测点地价水平，结合市场交易样本价格，运

用地价水平归纳法、专家评判法等方法初步划分标定区域。如在

使用地价水平归纳法时，可以按照标定区域的划分要求，参考地

价监测点、市场交易样本等样点地价水平，将土地利用类型与利用

状况相似、地价水平接近且位置相邻的区段归并为同一标定区域。

在使用专家评判法时，可以依据专家经验，以现有的地价动态监

测、基准地价等地价成果为基础，结合各用途地价分布的空间特征，

根据土地市场变动情况和地价影响因素做出综合判断，划分标定

区域。在使用叠加法时，可以结合地价监测样点及交易样点等样

点价格，修正后进行地价空间插值得到地价空间分布图，结合实

地调查调整，形成标定区域，也可以将地价监测区段、监测点价格

水平作为空间要素，结合其他空间要素叠加划分标定区域。

2.采用地价监测点作为标准宗地

对于标准宗地的设立，可根据区域情况优先采用地价监测监

测点。一方面，按照《标定地价规程》（TD/T1052-2017）及《城

市地价动态监测技术规范》（TD/T1009-2007）相关规定及要求，

标准宗地与监测点设立原则一致，即代表性原则、确定性原则、

标识性原则、稳定性原则。《标定地价规程》中也明确提出：“优

先选取符合要求的地价监测点”。另一方面，在完成标准宗地初步

选取后，需要对初步选取的标准宗地进行实地核查，包括核查宗

地现场和收集宗地权属资料等工作。其中，宗地现场核查主要是

对初步选取的各标准宗地的土地利用现状、周边环境等情况进行

调查 ；宗地权属资料收集是指通过查阅自然资源主管部门的相关

档案，收集不动产权证、国有土地使用证、土地登记卡、国有建

设用地使用权出让合同、划拨决定书、规划设计条件书、规划总

平面图、房屋所有权证、房产测绘成果、宗地面积量算成果表、

宗地图等相关资料。由于地价监测点在设立之初就对宗地进行过

资料建档工作，并且每季度均会对监测点进行数据采集与维护，

选择监测点作为标准宗地可以节省一部分调取资料的时间，降低

部分资料调取的难度。

3. 服务标定地价成果验证与更新

在标定地价成果验证更新方面，一是将标定地价初步成果与

地价监测成果进行对比，分析各地类标定地价结果与监测地价水

平的差异性，对标定地价成果进行验证 ；二是在标定地价年度更

新与维护环节提供价格参考。在进行成果更新时，可采用地价指

数对原标定地价进行期日修正更新，更新后的价格也可以作为评

估参考使用；三是地价监测点每季度均会进行定期外业查勘，检

查记录其使用状况、权属关系及周边环境的变化情况，并进行背

靠背拍照存档，如果监测点与标准宗地同为一块宗地时，可以减

轻实地查勘工作量。

四、结语

本文通过对监测地价、基准地价和标定地价的对比，探索了

城市地价动态监测在基准地价制订中土地定级调整、更新评估、

结果验证以及标定地价制订中标定区域划分、标准宗地设立、成

果验证更新等方面的应用，以期为地价监测工作优化、公示地价

体系的调整完善提供一定的参考。随着新时期构建更加完善的土

地要素市场化配置体制机制的推进，城市地价监测工作也将与时

俱进，进一步增强市场表征，丰富实践应用，更好地辅助“有为的

政府”和“有效的市场”，促进土地要素的高效率配置和地产市场

的高质量发展。

参考文献 ：

[1] 赵松 . 公示地价的动态调整机制建设探讨 [J]. 中国土地 , 2022(8):24-27.

[2] 刘颖 , 隋迪 , 李胜胜 . 基准地价、标定地价与监测地价的联动思考 [J]. 特区经济 , 2022(12):45-49.

[3] 谢戈力 , 吴 涛 , 刘淑珍 . 城市地价动态监测的功能定位及路径优化 [J]. 中国土地 , 2021(12):44-47.

[4] 陈霞 . 关于标定地价与基准地价、监测地价三者的关系 及应用建议 [J]. 地产经济 , 2019(8):98-99.

[5] 吴迪 , 刘学 , 付博 . 城市地价动态监测成果应用分析 ——以沈阳市为例 [J]. 国土资源 , 2010(10):52-53.

应用研究

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模型构建器在城市国土空间监测数据核查中的应用

高雨茜

一、工作背景与需求分析

城市国土空间监测工作是在自然资源统一调查监测评价框架

下，为满足对本轮国土空间规划编制成果、城市体检评估等工作

的审查监督需求，由自然资源部于 2022 年上半年启动的对现行国

务院审批总体规划城市开展的一项国土空间监测工作 [1]。为了落

实监测数据成果关于质量控制的要求，实行了由监测作业单位负

责的“两级检查”，以及由省级自然资源主管部门负责的“一级验收”

工作制度，以便满足监测成果的完整性、真实性、准确性和规范

性等要求 [2] [3]。其中，监测作业单位在进行数据核查中采用人工

核查时，存在待检数据类型庞杂、处理步骤繁琐等问题，影响了

核查工作的效率和准确性。

本文尝试通过 ArcGIS Pro 平台的模型构建器以实现部分内

容的自动化批处理流程，ArcGIS Pro 平台的模型构建器是以图形

的方式将一系列地理处理工具串联在一起的工作流，包含输入变

量、地理处理工具及输出变量，也就是将上一个工具的输出作为下

一个工具的输入的可视化编程语言，用于创建、编辑并管理可自动

执行这些工具的地理处理模型，其本质是对地理处理工具的充分

利用 [4-7]，因此可以将核查过程中规则性强、需要重复处理的操作

流程化，以便尽可能提高工作的效率与质量。

二、模型构建

(一 ) 梳理模型细则

通过对《技术方案》与《验收方案》的深度学习，结合实际

工作中的经验，总结出人工核查中规则明确且重复的工作，归纳

为图形规范性、更新正确性、属性值规范性、图层关联性这四方

面内容，记录核查要点与要求，制定模型核查细则，从而为设计

模型提供支撑，模型需要解决的核查内容详见表 1。

( 二 ) 技术路线

1.面图层图形规范性核查

监测数据成果中面状要素图层的数量接近一半，根据城区监

测项目的需求，主要对图层内图斑之间不能重叠、不能存在自相交

图斑、不能存在多部件图斑、不能存在碎小图斑等方面提出核查

需求。

该模型首先通过迭代器从数据库中筛选出面图层，在选择工

具中输入 python 语句 !shape.partcount! 提取多部件图斑，利

用检查几何工具提取自相交图斑信息，利用相交工具提取图层内

部重叠图斑，利用投影与多部件至单部件工具得到单个图形的投

影面积之后，通过设置指定面积上限筛选出碎图斑。模型详细技

术路线见下图 1。

2.变化前地类更新正确性核查

核查分类 核查对象 核查细则

图形规

范性 所有面图层

同一图层内图斑之间不能重叠

不存在自相交图斑

不存在多部件图斑

不存在碎小图斑

更新

正确性

城市空间信息

数据集

变化前地类与 2021 年度国土

变更调查地类应一致

属性值

规范性

所有图层

必选属性项 取值应符合《技术方案》5.2.2 的要求

图层关

联性

交通网络数据集

水域网络数据集

闸点必须落在水系线上

输水隧道必须落在水系线上

其他隧道及桥梁必须落在道路线上

高速路出口、入口点数量应一致

高速路出入口点必须落在高速路中心线上

地铁站点必须落在地铁线端点上

表 1 模型核查细则

图 1 图形规范性核查模型

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城市空间信息数据集（CtyDataset）中的各类空间信息细化

图层是对于 2021 年度国土变更调查成果的地类图斑变化的记录，

变化前地类编码（DLBM）与变化前地类名称（DLMC）字段中的

信息应与变更图层保持一致，这是进行地类变化或细化更新工作

的前提。

针对变化前地类的正确性核查模型的技术思路见图 2，先通

过迭代器提取图层逐个进行解析，之后与 2021 年度国土变更调查

成果的地类图斑图层相交比对 DLBM 与 DLMC 是否一致，之后

需要注意设定一定面积的容差，以便尽量排除碎小图斑引起的误

差。

3.必选属性值规范性核查

数据库中不同数据其必选字段的取值要求存在差异，其中变

化后类型代码（CC）、变化后类型名称（CCN）、类型（TYPE）等

字段有明确的取值范围，如学校面层要求 CCN 只能填写“高等院

校 / 中等职业学校 / 中小学 / 幼儿园”的其中一项，且当 CCN 为

“中小学”时，TYPE 的取值范围为“小学 / 初级中学 / 高级中学

/9 年一贯制学校 /12 年一贯制学校 / 完全中学”。

图 2 更新正确性核查模型

该项核查涉及 29 个图层，且几乎每个图层需核查的字段名

称、个数、取值要求都不一致。图 3 展示针对水域网络数据集

（HydDataset）的模型技术路线，首先利用模型构建器的选择数

据工具，分别将各图层选择出来，再通过选择工具中的表达式筛

选有取值的字段，从而确定不同必选字段的取值是否符合要求，

若取值超出范围则会输出对应的错误图斑。

4.点线图层关联性核查

交通网络数据集（TraDataset）、水域网络数据集（HydDataset）

中，交通、水利设施中的部分站点与道路、水系线在空间位置上

图 3 属性值规范性核查模型

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存在一些包含关系，这些点信息与线信息存储在不同图层的属性中，

采用人工核查的方式时，由于图层之间较为混乱的交叉关系容易

产生误操作，通过模型验证点线图层之间的位置关系能够有效降

低错误率。如图 4 所示，先通过选择数据工具将涉及规则的图层

单独提取出来，再通过选择工具的表达式筛选出对应类别的图形，

利用合并、擦除等工具判断不同图层之前的空间位置关系是否符

合要求。

图 4 图层关联性核查模型

三、模型应用

以西安市某区为例，模型编写完成后，从工具箱中双击需要

使用的核查模型打开应用界面，如图 5 所示的面图层图形规范性

核查模型，其中输入栏需选取待检数据库，过程数据库存储模型

运行产生的中间数据，输出栏指定运行结果即问题图层需存放的

数据库，同时为了满足对不同地区、不同精度的核查需求，将投

影坐标系及碎图斑的面积上限设置为可更改参数，之后点击运行

按钮即可得到该区域的不符合模型核查内容的问题图层数据。

在实际应用中，为了确定每个核查规则产生的问题图层非空

值，各模型在地理处理工具后加入了判断语句，这样将所有模型

中确实存在的输出图层指定到同一个数据库中，通过 ArcGIS Pro

平台的数据视图窗口进行查看以便反馈（图 6），图层命名规则为“核

查对象图层 _ 核查细则描述”，属性表中也保留了取值差异的对比

结果方便作业人员及时修改。

图 5 模型应用界面

四、结语

与传统的人工核查方法相比，本模型的优点主要包括 ：①通

过将一系列地理处理工具的操作过程串联的方式，使相关核查内

容标准化，降低了操作人员的数据处理强度，减少了人工操作过程

中可能产生的遗漏或误差 ；②节省实际工作中的时间成本 ；③模

型使用方法简便直观，只需选择输入变量及指定输出变量，即可

得到错误图斑集合，降低了操作人员的技术门槛 ；④根据项目规

则的更新，模型中的变量、工具的参数甚至流程经过修改或扩展

之后仍然可以满足后续核查需求。

本文结合城市国土空间监测数据，整理了核查工作中规则性

较强且重复性高的内容，基于 ArcGIS Pro 平台的模型构建器，

编写成 4 类针对性核查工具，能够自动化地进行批量数据处理，

并在 2022 年西安市城市国土空间监测核查工作中进行了验证。该

模型可以较好的提高工作效率与保障数据质量，对其他类型项目

具有一定的参考与推广价值。

图 6 模型输出结果

参考文献 ：

[1] 自然资源部办公厅 . 自然资源部办公厅关于开展 2022 年上半年自然资源监测工作的通知 [EB/OL].[2022-06-17]. http://gi.mnr.gov.cn/202206/t20220624_2739800.html.

[2] 自然资源调查监测司 .2022 年城市国土空间监测成果质量检查验收方案 [Z]

[3] 自然资源调查监测司 .2022 年城市国土空间监测技术方案 [Z]

[4] ESRI. ArcGIS Pro 帮助“什么是 ModelBuilder ？”[EB/OL]. https://pro.arcgis.com/zh-cn/pro-app/latest/help/analysis/geoprocessing/modelbuilder/what-is-modelbuilder-.htm

[5] 王杰 , 范宪创 .ArcGIS 模型构建器在第三次国土调查数据质检中的应用 [J]. 地理空间信息 ,2021,19(07) ：61-63，105

[6] 史秋晶 , 李羽荟 , 谢德明 . 两种 ArcGIS 地理处理工具研究与应用 [J]. 测绘与空间地理信息 ,2016,39 (10):175-177

[7] 张磊 . 利用 ArcGIS 模型构建器检查地理国情监测数据的约束关系 [J]. 测绘与空间地理信息 ,2022,45(02):154-155,160

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职场新人 勇往直前

2023 年 7 月，我满怀期待结束学校生活正式踏入职场，成为一名职场新人。人对自我认知和长期目标的

不同，决定着行为方向的不同。因此，从上班第一天我便以正式员工的标准要求自己，把自己当成真正地华地

人。脚踏实地做事，虚心听取建议，认真总结经验，努力提高技能，在此期间自己也学到了很多，这些也成为

我走出校园融入职场的宝贵财富。

努力提高自身技能，时刻保持热情与动力。硬实力是成功的前提，成功则是实力的体现。但往往实力与成

功不是偶然获之的，其是耕耘出来的果实。当你展现出过硬的实力之时，领导才会放心委与你以重任。培养

硬实力要做到：要勤奋，要有自主学习的能力，要有否定之否定的意识。勤奋是一个奋进的人必不可少的素质，

做到勤奋便是仰望星空，脚踏实地。别人都说 “仰望星空” 简单，“脚踏实地” 难。其实，脚踏实地也很简单，

像林海音笔下的《童年冬阳骆驼队》里的骆驼一口一口地吃草那样，一字一句，填满空白的卷子。拥有自主学

习的能力，是一名合格职场人的必修技能。俗话说，师父领进门，修行在个人。进入职场，很多事情都需要自

主学习 , 独立思考，拥有自主学习的能力，便可以学习新的知识 , 掌握新的技能，有能力解决问题。在工作中

获得自信心、幸福感、价值感。否定之否定揭示了事物发展的进步性与曲折性的统一，表明事物的发展不是

直线进步，而是螺旋上升。作为一名职场新人，在工作中被否定并不是一件丢人的事，这是我们被考验和磨练

必经的一个过程。不要因为怕出错而不去做事情，只有了解出错的原因才能保证下次不犯同样的错误。

转变学生思维，调整落差心态，职场快乐成长。学校和社会毕竟是两种不同的环境，进入社会要尽快转

变学生思维，否则会事倍功半。在学校里，大家基本每天干同样的事情，学习同样的课程，期末考试成绩是个

人优秀与否最广泛最直接的评判标准。因此，学生时代只需要努力学习取得好成绩，就能获得竞争主动权 ; 而

在职场往往不是那么简单。首先，工作内容是繁杂的，需要掌握各方面的知识技能，职场中的工作更多地是团

队协作。其次，在工作中，领导给每个人的项目、任务都不一样，他需要随时知道这个项目的进度，而及时的

反馈进度是必不可少的。在项目中遇到难以解决的问题的时候也要和领导沟通，不要像愣头青一样横冲直撞，

进入职场要尽快转变学生思维，快速适应职场。与此同时，要调整落差心态，在学校里，自己的成绩好也只

是与同班同学或者同校同学相比。出了社会，自己的工作成绩是与不同年纪不同背景的人比，可能一下子会有

很多的落差。如果能在比较中找到可以助你成长的聪明的竞争者，你就赢了别人好几步。

职场礼仪也是初入职场的 “菜鸟” 需要攻克的难关。职场礼仪是提高个人素质和单位形象的必要条件，职

场礼仪不仅可以有效的展现一个人的教养、风度、气质和魅力，还能体现一个人对社会的认知水平，个人的学

识、修养和价值。通过职场礼仪在复杂的人际关系中保持冷静，按照礼仪的规范来约束自己，通过职场礼仪中

的一些细节，会得到领导更多的信任，使人际间的感情得以沟通，与同事间建立起相互尊重、相互信任、友好

合作的关系。

百尺竿头，更进一步。在今后的工作中，我将更好地去做到 ：专业知识一定要扎实，态度一定要端正，事

情一定要做好，同事之间相处要融洽。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。职场道路刚刚开始，我将会不断思

索和寻求，恪守 “品质 忠诚 创新” 的服务理念，用青春和热血，为华地的发展壮大贡献自己的一份力量，

书写我人生中浓墨重彩的一页 !

文 / 齐佳敏

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遇见华地

遇见更好的自己

有给我出主意让我住在繁华地方的，有让我申请宿舍的，尤其是

部长，得知的第一时间就给我打来了电话，问我生活上有没有什

么困难。本来难过的心情，就一丝丝被暖热了。部门好像一个大

家庭，平时一起努力工作，有说有笑，在遇到困难时，又是避风

的港湾。很幸运，刚刚走进社会就遇到了这样的同事，安抚了我

因为转变身份而引起的那一点点不安。

不仅是在遇到困难时，才能感受到温暖，在日常生活工作中，

公司的关爱也无微不至。当工作中遇到困难时，同事都会热心帮

忙，特别是我的指导老师，一遍一遍不厌其烦的教会了我很多东

西。来华地三个月我学到的东西比在学校三年还要多还要实用，

这全归功于良师益友一般的同事。每逢节假日，我们没有转正的

员工是不能领取工会福利的，但别人有的我们一样都不会少，是

部门垫钱给我们买福利，这怎么不让人感动呢？也许一些福利并

不贵，但是这代表着我们被接纳，被认可，这种强烈的被认同感

才是最令人热泪盈眶的。

也许我很难为经验丰富的前辈提供什么工作上的帮助去回

报他们，但是我知道，这种温暖我会传递下去，给下一个到来的

新人，这就是华地独有的魅力。

前段时间，小镇做题家上了热搜，我也是一名小镇做题家，

在转正答辩之前，做了充分的准备。本来信心满满，但在答辩时

仍然遇到了难题。一位领导问我，你觉得做园林草的意义是什么。

这个问题对于我来说确实太深奥了，我想大部分人和我一样，在

学校时只管学习，毕业了只管埋头工作，从来没去想过他的意义，

我们为什么要去做这件事。工作勤勤恳恳是基础，而决定一个人，

一个公司走的更远的，是他的格局。只有把个人，把公司的发展

融入到社会的发展，时代的发展中，顺应发展的潮流，才能繁荣

昌盛。

领导的话对我来说醍醐灌顶，尽管我没有回答上来这个问

题，但我清晰的认识到自身的局限性。同时，也庆幸我们有这么

高瞻远瞩的领导，正是因为有了优秀领导的带领，我们华地才会

蒸蒸日上 ；也正是因为这些优秀领导的教诲，才让每一位同事都

有很大的进步。在领导的带领下，不断提高自己的眼界，是每一

个华地人必须要做到的事情，也是华地人的专属福利。

社会主义核心价值观中这样诠释 “敬业” ：敬业是对公民职

业行为准则的价值评价，要求公民忠于职守，克己奉公，服务人

民，服务社会，充分体现了社会主义职业精神。《现代汉语词典》

中这样解释 “敬业” ：专心致力于学业或工作。在参加工作之前，

总听说敬业这个词，但没有实际的体会。敬业仿佛更像一个口号，

人人都可以喊。

而刚来到华地，就发现前辈们下班都不走，一问就是手上

的活没干完。刚开始可能还会想，那今天不干完明天接着干呀。

随着慢慢接手一些项目，我才知道前辈们的精神有多么可贵。部

门在做工业用地普查项目时，甲方临时要求周六汇报，部门很多

人都主动留下来加班，领导们更是忙得连饭都吃不上。当时我就

被这种敬业精神感动了，那会我才模糊的理解到，敬业是一种更

具象化的精神，是无私的奉献，更是强烈的责任感。

后来，部门接了榆林经开区土地集约利用监测统计项目。由

于部门接过很多类似的项目，我也做过几个其它开发区，在打开

榆林经开区的数据库之前我也信心满满，觉得这没什么难的。打

开后我才发现，榆林经开区之前的数据库问题很多，和我们之前

做的数据库根本不能比。问了前辈们才知道，之前我做的开发区

前几年都是我们公司做的，而榆神工业园是其它公司做的，我们

公司做的向来是高标准严要求，其它公司质量就参差不齐。那时

我才明白，原来我的工作容易，是建立在前辈们认真做好每一件

事的基础之上。同时，我也为我们公司这种优秀的企业文化而感

到自豪。更庆幸我一毕业就能来到华地这么好的平台，不仅在技

术上能得到提升，还能拥有更广阔的发展空间，最重要的是，这

种爱岗敬业的企业文化深深影响到了我，让我受益终身。

生活不总是一帆风顺的，坎坎坷坷也总会有。道理我一直

都懂，但没出象牙塔的时候总把生活想的太简单，真正遇到坎

坷时就慌了神。那天下班比较晚，回家的路上被摩托车抢劫了，

钥匙手机都在包里。当时我都愣住了，什么都没有，家都回不去，

不知道怎么办，只能借了路人的电话报警。

没想到的是，部门同事知道这件事以后，纷纷送来了关心。

华地人的敬业

华地人的温暖

华地人的格局

文 / 王欣毅

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电　话 ：029-88224960（评估公司）、88224420（勘察公司）、86526323（研究院）

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2023 年第 2 期