2022.5.30

深圳市律师协会

我为深圳法治先行示范城市建设

建言献策汇编

目录

前 言............................................................................................................................................................. 1

（一）党委政府法律顾问法律专业委员会代表发表建言献策建议.............................................. 2

（二）社会治理法律专业委员会代表发表建言献策建议.............................................................. 4

（三）行政诉讼法律专业委员会代表发表建言献策建议.............................................................. 5

（四）物业服务法律专业委员会代表发表建言献策建议.............................................................. 6

（五）税务法律专业委员会代表发表建言献策建议...................................................................... 6

（六）企业合规法律专业委员会代表发表建言献策建议.............................................................. 7

（七）商事犯罪辩护法律专业委员会代表发表建言献策建议...................................................... 7

（八）商事调解法律专业委员会代表发表建言献策建议.............................................................. 7

（九）数字经济法律专业委员会代表发表建言献策建议.............................................................. 8

（十）港澳台法律专业委员会代表发表建言献策建议.................................................................. 8

（十一）专利法律专业委员会代表发表建言献策建议.................................................................. 9

（十二）环境与资源法律专业委员会代表发表建言献策建议...................................................... 9

（十三）银行法律专业委员会代表发表建言献策建议.................................................................. 9

（十四）城市更新法律专业委员会代表发表建言献策建议........................................................ 10 一、党委政府法律顾问法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策............................ 11

（一）普遍建立法律顾问制度.........................................................................................................12

（二）加强领导，扎实开展依法行政工作.....................................................................................13

（三）积极推进立法工作进程.........................................................................................................14

（四）做好公民法治宣传工作.........................................................................................................15

（五）继续深化改革，加快法治政府部门建设............................................................................ 16

（六）全力推进执法行为规范化进程.............................................................................................17

（七）深入推进执法队伍建设.........................................................................................................17

（八）强化行政监督，依法妥善化解行政矛盾纠纷.................................................................... 18

（九）完善“一社区一顾问”制度.................................................................................................19

（十）加强政府重大投资项目法律服务力度................................................................................ 20

（十一）党委政府法律顾问善用商业思维.....................................................................................21

（十二）深汕特别合作区的立法建议.............................................................................................21

（十三）金融助贷.............................................................................................................................22

（十四）深圳市律师协会平台促进律师专业交流及行业建设.................................................... 23

（十五）优化行政机关法律服务采购机制.....................................................................................24

二、社会治理法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策............................................ 26

（一）从体制上调动全社会力量，尤其是律师行业力量广泛参与............................................ 26

（二）着力于治理过程中的“依法而治”，而不仅是事后“法制”........................................ 29

（三）营造鼓励法治创新氛围，出台对法治创新的激励措施.................................................... 30

（四）紧紧抓住街道办事处法治建设这个关键环节.................................................................... 31

（五）加大法治前沿问题研究和民间智库建设............................................................................ 32

（六）推动法治文化的研究和创新.................................................................................................34

三、行政诉讼法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策（一）................................36

（一）加快完成街道综合治理权和执法权的统一........................................................................ 37

（二）深化改革现有的行政复议制度，建立具有“准行政司法性”的行政复议委员会........38

（三）改革行政复议机关的审查机制，引入独立专业人士，建立人民陪审制度....................40

四、行政诉讼法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策（二）................................42

（一）虚假注册公司这一现象发生的原因.....................................................................................42

（二）虚假注册公司这一现象产生的危害.....................................................................................42

（三）综合治理“虚假注册公司”问题的建议............................................................................ 43

五、物业服务法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策............................................ 44

（一）深圳物业管理存在的主要问题.............................................................................................44

（二）原因分析.................................................................................................................................45

（三）建议在深圳设立物业管理法治先行示范区........................................................................ 46

（四）物业管理法治先行示范区建设标准.....................................................................................47

（五）设立物业管理法治先行示范区的初步构想........................................................................ 49

（六）意义.........................................................................................................................................50

六、企业合规法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策............................................ 51

（一）加大“合规”理念、制度的培训力度，尤其注重在立法、执法、司法、社会综治等部门及人员

中，大范围内推广、普及“合规”概念................................................................................................52

（二）在立法权限范围内，将“合规条款”嵌入深圳市制定的地方性法规、政府规章等法律规范之中52

（三）在执法活动中，满足一定条件的前提下，给予涉嫌违法企业“合规和解”的期限和机会........ 54

（四）稳步推进行政监管合规是探索监管创新，建设中国特色社会主义先行示范区的重要内容........ 56

七、税务法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策.................................................... 61

（一）关于在深圳试点建立健全粤港澳大湾区税收合作与协调机制的建议............................61

（二）关于在深圳试点组建粤港澳大湾区税制研究与交流中心的建议.................................... 64

（三）关于深圳进一步持续打造国际一流税收营商环境建议.................................................... 66

（四）关于进一步优化河套深港科技创新合作区税收营商环境的建议.................................... 70

（五）关于加快完善律师行业税收政策，助力法治先行示范城市的建议................................75

（六）关于深圳财政税收部门从税法层面完善和执行《律师事务所相关业务会计处理规定》

的建议................................................................................................................................................. 77

（七）关于解决法律援助案件免税收入不便利的建议................................................................ 79

（八）关于法治先行示范城市应避免“违法者占便宜，守法者吃亏”的不良风气的建议....80

（九）关于涉外律师劳务所得涉税问题的建议............................................................................ 81

（十）关于加强税法宣传及普及的建议.........................................................................................83

八、商事犯罪辩护法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策.................................... 86

（一）深圳营商环境现状.................................................................................................................86

（二）深圳营商环境存在的主要问题.............................................................................................88

（三）对深圳优化法治化营商环境的建议.....................................................................................90

九、商事调解法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策............................................ 92

（一）《条例》为商事调解提供了前所未有的制度保障............................................................ 92

（二）《条例》可能存在的不足.....................................................................................................93

（三）适时推动商事调解立法.........................................................................................................97

十、数字经济法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策............................................ 98

（一）加快制定相关政策法规，提供制度保障............................................................................ 98

（二）强化标准体系建设，引领数字经济标准发展.................................................................... 99

（三）完善数字经济治理体系，建立公平竞争制度.................................................................... 99

（四）立法支持加快数字基础设施建设和数字人才培养.......................................................... 100

（五）推广落实专家顾问制度，推动第三方参与监督评估...................................................... 101

（六）加强司法、执法案例宣传，建立合规指引...................................................................... 102

十一、港澳台法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策.......................................... 104

（一）背景.......................................................................................................................................104

（二）现存的问题...........................................................................................................................105

（三）建议.......................................................................................................................................106

十二、专利法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策.............................................. 107

（一）服装企业知识产权的主要类型...........................................................................................107

（二）服装企业知识产权保护存在的问题与相关建议.............................................................. 108

十三、环境与资源法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策.................................. 111

（一）立法背景............................................................................................................................... 111

（二）国内对环保禁止令的立法情况...........................................................................................113

（三）深圳经济特区环境保护禁止令的立法建议.......................................................................115

（四）先行先试利用数字司法资源推动落实环境保护禁止令实施.......................................... 130

（五）《深圳经济特区环境保护禁止令措施实施条例（草案）》建议稿..............................131

十四、城市更新法律专业委员会为深圳法治先行示范城市建设建言献策...................................... 137

（一）深圳市城市更新的发展从 2009 年《深圳市城市更新办法》到 2021 年《深圳经济特区

城市更新条例》出台已经历经 12 年，但历年衍生了城市更新得诉讼和争议逐年增多，有别

于往常的房地产和商品房买卖纠纷，城市更新有其特殊性和专业性，司法工作者对于城市更

新的知识的普及尚不够全面和深厚...............................................................................................137

（二）法院对于涉及到房改房的权属纠纷，均简单参照相应规定不予受理或驳回起诉，加大

了城市更新、土地整备利益统筹、棚户区改造的推进难度，无相应的救济途径和指引......138

— 1—

前 言

2022 年 5 月 24 日晚，深圳市律师协会举办“我为深圳法治

先行示范城市建设建言献策”沙龙活动，深圳市律师协会会长

张斌、副会长章成出席活动，深圳市律师协会理事、业务创新

与发展工作委员会主任李军强、业务创新与发展工作委员会副

主任金振朝、社会治理委、物业服务委、企业合规委、税务

委、党政顾问委、商辩委、数字经济委、港澳台委、专利委、

商事调解委、银行委、环资委、行诉委、城市更新委等十四个

专业委员会共十六位代表参加会议，会议由业务创新与发展工

作委员会主任助理罗娟主持。

2021 年 5 月 25 日，中央全面依法治国委员会印发《关于支

持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》（以

下简称《意见》）。按照市司法局党委委员、律师行业党委专

职书记曹海雷指示，深圳市律师协会在深圳建设法治先行示范

城市一周年之际，举办“我为深圳法治先行示范城市建设建言

献策”活动，极大地燃起了深圳律师参与先行示范区法治建

设、助力改革开放再出发的热情。深圳律师充分发挥法律专业

优势，以高度的责任感和使命感，紧紧围绕深圳法治建设积极

建言献策，以专业知识为深圳法治先行示范城市建设聚势赋

能、添砖加瓦。

本次“我为深圳法治先行示范城市建设建言献策”沙龙活

动分两个阶段，第一个阶段，向各专业委员会征集建言献策文

稿：截止 2022 年 5 月 22 日止，共收到 25 个专业委员会提交建

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言献策文稿 25 篇；第二个阶段，沙龙研讨：深圳市律师协会经

过评选，选出了十四个专业委员会提交的建言献策文稿，并组

织沙龙活动进行专题研讨，该十四个专业委员会的十六位嘉宾

分别代表本委发表建言献策意见建议，内容包括大湾区建设、

深圳营商环境、社会治理、公共法律服务体系建设、社会合规

体系建设、数字经济发展与治理等多个领域，与会嘉宾对交流

话题进行了深入讨论。

章成副会长在开场致辞中对各专业委员会积极参与建言献

策活动表示充分肯定，并对专业委员会继续发挥专业优势积极

参与深圳法治建设提出要求。

张斌会长在总结讲话中强调，深圳建设法治先行示范城市

是中央的决定，是“市之要者”，是法律人的责任，深圳律师

特别是专业律师要发挥专业优势，围绕法治先行示范城市建设

进行思考，提供高质量的专业服务，真正发挥专业律师的作

用。他还要求将沙龙发言材料汇编成册，采取各种措施促进其

转化为管理决策。

参加沙龙交流活动代表的主要发言内容如下：

一、党委政府法律顾问法律专业委员会代表发表建言献策

建议

党委政府法律顾问法律专业委员会副主任徐嘉艺律师作为

代表，提出了十五个类别共 44 条建议，主要包括：

1.普遍建立法律顾问制度。即在重大行政决策、合法性审

查等过程中积极听取法律顾问的意见和建议，充分发挥法律顾

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问推进依法行政的积极作用。

2.加强领导，扎实开展依法行政工作。即完善依法行政考

核指标，健全推进依法行政工作的领导、监督和协调机制，强

化依法行政教育培训，不断增强全体工作人员的法治意识和法

律素养。

3.建议聘请律师参与行政复议、行政诉讼制度建设工作，

吸纳律师参与立法、规范性文件制定的全过程，制定合规指导

方案。

4.建议党委政府创新普法模式，研发利用新媒体、利用浸

入式的方式开展普法宣传工作，将专业、复杂的法律条文演绎

为通俗易懂的内容，做好公民法治宣传工作。

5.继续深化改革，加快法治政府部门建设，科学配置行政

审批权、优化审批流程、规范审批行为，提高审批效率。

6.建议完善行政裁量权基准体系，加大行政执法公开运行

系统推广应用力度，开展执法案卷评查活动、行政执法评议考

核工作，全力推进执法行为规范化进程。

7.建议行政机关执法人员轮训、执法骨干培训年度任务，

放开执法人员准入门槛，增加执法人员数量，加强执法程序培

训，推行简易程序执法，深入推进执法队伍建设。

8.建议打造深圳“枫桥经验”充分发挥人民调解的作用，

扩大人民调解数据流转范围，避免重复调解，及时移送案件，

加强信访合规回复，强化行政监督，依法妥善化解行政矛盾纠

纷。

— 4—

9.建议完善“一社区一顾问”制度，即完善社区法律服务

管理体制和工作机制，鼓励、引导法律服务工作者积极参与社

区法律服务，提升法律服务中社区治理中的效能。

10.建议加强政府重大投资项目法律服务力度，发挥律师法

律服务的专业功能，化解行政争议，加快推动重大项目前期工

作和建设进度。

11.建议党委政府法律顾问善用商业思维，鼓励律师参与深

圳营商环境优化建设的各项工作。

12.建议充分发挥律师等专业力量的作用，借鉴深圳各区成

功经验，制定深汕特别合作区规范性文件，善用金融法律工具

化解基层矛盾。

13.建议建立健全助贷业务合作机构的准入和退出管理机

制，规范金融助贷业务发展。

14.建议深圳市律师协会促进律师专业交流及行业建设，及

时有效向党委政府职能部门反馈实际工作情况。

15.建议优化行政机关法律服务采购机制。 二、社会治理法律专业委员会代表发表建言献策建议

社会治理委主任王佳强律师提出了六点建议：

1.充分调动全社会力量，尤其是律师行业力量。在政策研

究及设计阶段吸收律师参加，以试点或制度创新推动落实，广

泛发动律师参与。

2.有必要以相关案例或试点，推行“全过程法治保障服

务”制度或类似制度，以此推动法律深度、全过程参与治理过

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程，落实“依法而治”。

3.营造鼓励法治创新氛围，出台对法治创新的激励措施。

4.对街道办法治建设的问题进行调研，设计改革方案，并

在此基础上选定 1-2 个街道展开法治先行示范的改革试点，形

成经验后向全市推广，制度化推动法治先行示范城市的建设。

5.加大法治前沿问题研究和民间智库建设。

6.建议深圳率先展开法治文化方面的研究和布局，出台相

关鼓励措施，引导法律界和律师行业广泛参与，推动法治文化

的研究、服务创新，推动深圳在法治文化建设方面走在全国前

列，形成法治文化建设领域的先行优势。

三、行政诉讼法律专业委员会代表发表建言献策建议

行诉委主任梅春来律师提出了三点建议：

1.加快完成街道综合治理权和执法权的统一，将综合执法

权完整赋权于街道办事处，同时突出和强化街道办事处在打造

法治先行示范城市的重要先锋作用。

2.深化改革现有的行政复议制度，建立具有“准行政司法

性”的行政复议委员会。

3.改革行政复议机关的审查机制，建立行政复议合议制

度，引入独立专业人士，建立人民陪审制度。

行诉委副主任刘砺律师提出一点建议：

1.诱骗他人身份“虚假注册公司”已成为一种不良社会现

象，建议市政府成立综合治理小组，统一协调市场监督管理

局、税务机关、公安机关等各部门加强对“虚假注册公司”等

— 6—

现象进行打击管理。

四、物业服务法律专业委员会代表发表建言献策建议

物业服务委主任刘长森提出了三点建议：

1.在深圳设立物业管理法治先行示范区。

2.设立物业管理法治先行示范区需要深圳市委、市政府制

定并出台专项政策文件。

3.首批试点物业小区数量及分布要科学合理。通过设立物

业管理法治先行示范区来提升业主自治的能力，通过示范带动

作用，将深圳市所有物业小区纳入法治轨道，对深圳早日实现

建成法治城市、法治政府、法治社会的全国法治城市典范目

标，起到不可估量的作用。

五、税务法律专业委员会代表发表建言献策建议

税务委副秘书长李慧芳律师作为代表提出了八点建议：

1.在深圳试点建立健全粤港澳大湾区税收合作与协调机

制。

2.在深圳试点组建粤港澳大湾区税制研究与交流中心。

3.深圳进一步持续打造国际一流税收营商环境。

4.进一步优化河套深港科技创新合作区税收营商环境。

5.加快完善律师行业税收政策，从税法层面完善和执行

《律师事务所相关业务会计处理规定》。

6.对于法律援助业务，建议各区司法局直接支付补贴，不

需要律师事务所开具发票，以解决法律援助案件免税收入难以

操作的问题。

— 7—

7.建议出台便利的涉外律师与境外律师合作办案的完税指

引以及外汇指引。

8.关于加强税法宣传及普及的建议。

六、企业合规管理法律专业委员会代表发表建言献策建议

企业合规委主任熊晓军律师提出了三点建议：

1.加大“合规”理念、制度的培训力度，尤其注重在立

法、执法、司法、社会综治等部门及人员中，大范围内推广、

普及“合规”概念。

2.在立法权限范围内，将“合规条款”嵌入深圳市制定的

地方性法规、政府规章等法律规范之中。

3.在执法活动中，满足一定条件的前提下，给予涉嫌违法

企业“合规和解”的期限和机会。

企业合规委委员吴伟律师提出了一点建议：

1.稳步推进行政监管合规是探索监管创新，建设中国特色

社会主义先行示范区的重要内容。

七、商事犯罪辩护法律专业委员会代表发表建言献策建议

商辩委主任助理张楠楠律师代表提出了三点建议：

1.加快完善营商环境法规建设，出台深圳市法治化营商环

境评价指数体系。

2.加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。

3.加快公共法律服务体系建设。

八、商事调解法律专业委员会代表发表建言献策建议

商事调解委副主任庞德律师针对《深圳经济特区矛盾纠纷

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多元化解条例》提出建议：在《条例》第七章保障和监督第七

十九条、第八十条规定的“建立健全调解员培训制度和退出机

制”及“建立调解员分级管理机制”的原则性规定下，及时出

台实施细则或制订相关规定，明确并适当调高商事调解员的培

训、学历、执业年限、职称等准入标准。建议通过明确调解费

的性质，制订相应的激励政策、实行税收减免优惠等措施，加

大对商事调解的支持。

九、数字经济法律专业委员会代表发表建言献策建议

数字经济委副主任潘良律师针对深圳数字经济的政策法

规、标准规范、人才培养等方面，提出了六点建议：

1.加快制定相关政策法规，提供制度保障。

2.强化标准体系建设，引领数字经济标准发展。

3.完善数字经济治理体系，建立公平竞争制度。

4.立法支持加快数字基础设施建设和数字人才培养。

5.推广落实专家顾问制度，推动第三方参与监督评估。

6.加强司法/执法案例宣传，建立合规指引。

十、港澳台法律专业委员会代表发表建言献策建议

港澳台委主任黄福龙律师建议：深圳司法部门和律师协会

支持和适当鼓励深圳律师到香港申请成为“注册外地律师”

（ Registered Foreign Lawyer ） 和 “ 海 外 律 师 ” （ Overseas

Lawyers），共同促进大湾区的营商和司法环境建设。包括与香

港律师会沟通，商议促进深港两地律师合作的政策，争取适度

放宽对“注册外地律师”律师人数的比例限制；争取与香港方

— 9—

面沟通豁免深圳律师的居留条件要求，或将居留地域放宽到大

湾区或者深圳，即在大湾区或深圳居留亦视同在香港居留。

十一、专利法律专业委员会代表发表建言献策建议

专利委主任孙大勇律师针对服装行业的知识产权保护提出

三点建议：

1.深圳应制定服装类产品外观设计加快审查制度。

2.推动执法机关提高行政执法效率。

3.推动法院实施诉前、诉中禁令。

十二、环境与资源法律专业委员会代表发表建言献策建议

环资委主任邵卫国律师提出了对深圳经济特区环境保护禁

止令的立法建议，从申请环境保护禁制令的时间、申请人的范

围、适用的案件种类、破坏环境的行为对象、受理环境保护禁

止令单位等多个方面提出全面的可行性的建议。

十三、银行法律专业委员会代表发表建言献策建议

银行委副主任孟晋燕律师提出建议：由深圳中院牵头，针

对金融机构批量案件的标的小、数量多、案件事实清晰、法律

关系明确等特点，统一各区法院对于金融机构批量案件的立案

标准、立案制度、立案流程、案件考核口径及标准等，做到立

案工作有序开展。对于金融机构批量案件进行分级分类处理，

对于有约定司法送达的批量案件，推广部分法院采取的适用简

易快捷程序处理；对于利用区块链技术进行第三方存证的批量

案件，推广部分法院采取的利用智审系统处理；对于未约定司

法送达，亦未利用区块链技术进行第三方存证业务所产生的批

— 10—

量案件，按照原有的司法程序处理，但在立案名额上应予以充

分保障，以解决各金融机构对该部分批量案件立案需求。法院

系统内优化案件处理流程，进一步提升金融案件执行质效，加

强对逃废债情形的法律责任追究和惩戒力度，维护金融市场良

好秩序。

十四、城市更新法律专业委员会代表发表建言献策建议

城市更新委副主任叶智锷律师提出了两点建议：

1、针对城市更新、土地整备、棚改，深圳市司法工作队伍

人员提高对城市更新、土地整备方面的重视及学习。

2、深圳房改政策的实施，在程序上不能解决问题时，还应

关注权利人的问题，应明晰划分政府职能，处理好相关政府部

门与法院之间的衔接工作，并作出公告指引。

本次沙龙活动各位嘉宾分享的内容精彩。市律协将汇总整

理与会各方的修改建议，向中共深圳市委全面依法治市委员会

办公室提交，为深圳法治建设贡献一份深圳律师的力量。

（以上仅代表与会者自己的观点，并不代表律协观点）

— 11—

党委政府法律顾问法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

2021 年 5 月 25 日，中央全面依法治国委员会印发《关于支

持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》，提

出深圳要积极探索具有中国特色的法治建设模式和路径，先行

先试、引领示范，为建设中国特色社会主义先行示范区提供坚

实法治保障。

2022 年 4 月 11 日，深圳市七届人大二次会议开幕，大会发

布了 2022 年深圳政府工作报告：回顾 2021 年，深圳全面推进

法治先行示范城市建设，出台建设法治先行示范城市五年实施

方案，法治深圳建设水平得到进一步提升。其中法治政府建设

扎实推进。坚持依法行政，提请市人大及其常委会审议法规草

案 14 件，制定政府规章 6 件。完善政府法律顾问制度。推进行

政复议体制改革，制定全国首个行政复议保障标准。完成街道

综合行政执法改革；展望 2022 年，建设更高水平的法治政府，

自觉运用法治思维和法治方式推动工作，不断提高依法行政水

平，完善科学民主依法决策机制，健全重大行政决策事项公众

参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等法

定程序。

法治社会是构筑法治国家的基础，法治城市是法治社会的

表现。深圳作为法治先行示范城市，在坚持共建、共治、共享

健全基层社会治理机制，推进完善社会矛盾纠纷多元预防调处

化解综合机制、构建市域社会治理新格局具有重要的引领作

— 12—

用。

为了协助深圳市人民政府在五到十年内，率先基本建成法

治城市、法治政府、法治社会，努力将深圳打造成为新时代中

国特色社会主义法治城市典范，第十一届深圳市律师协会创设

了党委政府法律顾问法律专业委员会（以下简称“党政顾问

委”），委员均由常年从事党委政府法律顾问服务的资深律师

组成，党政顾问委就深圳律师如何在党委政府法律顾问服务领

域发挥所长，协助政府建设更高水平的法治政府，配合政府运

用法治思维和法治方式推动工作进行研讨，并形成下列十五类

别共 44 条建议：

一、普遍建立法律顾问制度

1.全流程参与党委政府重大决策。律师在党委政府重大决

策法律服务方面，目前仅侧重于对重大决策进行合法性、可行

性论证并出具法律意见，但由于未能全程参与决策流程，提出

的法律意见具有一定的局限性，建议党委政府吸纳律师全流程

参与重大决策，由律师从中立第三方法律专业人士的角度参与

事先、事中及事后的各项工作，确保党委政府重大决策的合法

性、合理性与可行性不背离法治要求。

2.法律顾问专业化对口。党委政府法律顾问工作虽然实现

了全覆盖，但对所聘律师专业化程度重视不够，随着法治政府

建设要求的不断提高，党委政府在聘请律师时应当更加注重律

师在某一领域的专业能力，只有专业化分工精细的律师才能准

确把握该领域的法律、法规、规章和政策，才具有提供高效、

精准服务的能力和水平，党委政府应树立购买高质量、专业化

— 13—

法律服务的理念，切勿有为求心安仅以较低价格聘请律师的想

法。

3.加大法律顾问法律意见书的必要性。党委政府法律顾问

列席重大决策会议，会后针对重大决策的合规性及潜在风险出

具法律意见书。部分党委政府职能部门在做出重大决策的过程

中，仅仅只考虑操作性，并未考虑政策及合规性，做出的重大

决策与政策或上位法相冲突，导致重大决策做出后无法施行，

且职能部门的权威性受到质疑。党委政府法律顾问列席重大决

策会议后，可在了解重大决策做出的背景及需达到的目的，提

供法律顾问服务的律师由决策层出发及考虑，结合实践经验，

可以协助决策层做出合规且能执行的重大决策。在重大行政决

策、合法性审查等过程中积极听取法律顾问的意见和建议，发

挥法律顾问推进依法行政的积极作用。

二、加强领导，扎实开展依法行政工作

4.完善依法行政考核指标。根据国务院《全面推进依法行

政实施纲要》《关于加强法治政府建设的意见》等要求和工作

部署安排，结合工作实际，健全推进依法行政工作的领导、监

督和协调机制。完善依法行政考核指标，细化工作举措、加强

督导考评，扎实稳步推进全市依法行政工作。

5.强化依法行政教育培训，培养法治思维和法治方式。坚

持把领导干部带头学法作为树立法治意识的关键，落实机关工

作人员定期法律学习制度，通过举办培训班、专题讲座等多种

形式，加强依法行政知识的学习培训，不断增强全体工作人员

的法治意识，提高法律素养。

— 14—

三、积极推进立法工作进程

6.参与行政复议、行政诉讼制度建设工作。律师作为政府

机关的代理人参与行政复议与行政诉讼工作，提供的主要是

“事后救济”的法律服务，大量的行政复议和诉讼工作对提高

行政机关的执法水平具有一定的修正作用，但未能从制度上规

范、完善行政机关的各项行政执法工作，建议行政机关在聘请

律师参与行政复议、行政诉讼实务工作的同时，聘请具有一定

学术研究能力的律师参与行政复议、行政诉讼制度建设工作，

从行政复议、行政诉讼的结果进行反推，对具有普遍性、多发

性的行政执法问题进行总结，总结成功的经验和失败的教训，

形成系列行政执法工作的合规方案，以避免同类性质的问题持

续或多次发生。

7.党委政府吸纳律师参与立法、规范性文件制定的全过

程。党委政府要充分利用律师在法律实务经验丰富的优势，把

律师为企业、群众服务的实践过程中收集的市场主体及人民群

众对政策实施的意见与建议，吸纳为党委政府制定立法和规范

性文件制定的依据，力争党委政府出台的政策更加切实可行、

更具实操性。同时要在特区立法及政府制定规范性文件时重视

律师提供的与政府管制思路不同的中立的第三方意见，包括律

师对合法性审查的法律意见，以及对立法和规范性文件提出的

合理性、可行性的意见，以避免立法和规范性文件的制定出现

潜在的隐患或风险。

8.行政执法机关应建立本部门执法领域的合规指导方案。

行政管理从属于党和国家的总目标、战略目标、长远目标和根

— 15—

本目标，其目的是为社会发展和经济发展提供服务，如何保障

行政执法工作高效、规范是行政执法机关应当重点考虑的问题

之一，建议行政执法机关能根据自己的执法领域与特点，结合

行政相对人的特点与需求制定合规指导方案，让行政相对人在

参与社会活动和经营的过程中进行参考，做到可参考、可预

期、可评价。

9.切实做好规范性文件的审查、备案、清理工作。健全规

范性文件管理机制，严格实施规范性文件的制定、公布和备案

程序，落实规范性文件合法性审查、备案审查等制度。结合行

政审批制度改革工作，对规范性文件组织全面清理，对违法设

定行政许可等规定，予以废止。

10.加强交通运输局立法。在东部交通的各项管制中融入科

学设计，对此进一步优化，不要人为阻碍交通通畅。

四、做好公民法治宣传工作

11.做好法制宣传工作。认真开展普法，弘扬社会主义法治

理念，各部门协作开展法律法规的宣传活动，全力做好新颁布

的法律法规宣贯工作，创新方式方法，积极开展法制宣传“六

进”活动等。

12.创新普法模式，注重培养社会、政府、民众的法治思

维。传统的普法模式主要是通过电视、广播、报纸、招牌等载

体发布主题宣传，或通过摆摊设点的方式开展宣传，但不具有

体系化、针对性，建议党委政府应创新普法模式，研发利用新

媒体、利用浸入式的方式开展普法宣传工作，将专业、复杂的

法律条文演绎为通俗易懂的内容，通过改变思维方式的普法，

— 16—

培养社会、政府、民众的法治思维，树立“做到遇事找法、办

事用法、解决问题靠法”的意识。

13.建立法治宣传长效机制。建立法治宣传教育长效机制，

将普法、守法作为法治建设的一项基础性工程来抓。建立科学

的学法、遵法、守法责任体系，运用互联网等多种方式进行普

法宣传，让法治精神渗透到社会生活的各个角落。推动从“找

关系”向“讲法治”转变，引导群众自觉守法、遇事找法、解

决问题靠法，使守法成为全体人民的自觉行动。引导公民凝聚

法律至上、法律面前人人平等的法治共识，筑牢法治信仰。充

分发挥村居民自治组织自我教育、自我管理、自我服务的积极

作用，引导公民共同参与法治实践全过程，不断培育法治文化

土壤，使每个人都在法治文化氛围中实现全面自由发展，提升

全社会的守法意识。

14.加强社会诚信体系建设。要在全社会真正树立起守法者

受惠、违法者受罚的导向，让遵法、守法、用法成为全体人民

的共同追求，筑牢全社会的法治之基。

五、继续深化改革，加快法治政府部门建设

15.彻落实依法决策机制。严格执行重大事项决策制度体

系，推进重大行政决策合法性审查，规范重大事项决策行为。

16.指导基层增强行政管理能力，督促市场各方主体依法办

事，自觉维护良好市场秩序。切实加强事中事后监管。做好国

家取消下放审批事项的承接落实工作，科学配置行政审批权、

优化审批流程、规范审批行为，提高审批效率。

17.推行权责清单制度。根据法律法规的立、改、废，及时

— 17—

开展行政权力清单和责任清单的动态调整，制定政府权力运行

监管细则，积极推广“双随机”抽查机制。加快推进政府权力

运行平台建设，主动接受社会监督。

六、全力推进执法行为规范化进程

18.完善行政裁量权基准体系。依据新法律法规的颁布、实

施，及时更新各行政机关行政处罚自由裁量权参照执行标准，

动态完善行政裁量权基准制度，促进执法行为规范化。

19.继续加大行政执法公开运行系统推广应用力度。巩固提

升执法公开运行系统推广成效，重点督促系统使用不力的地

区。进一步强化执法管理、规范执法行为。充分发挥系统的平

台作用，强化执法信息交换共享。

20.继续开展执法案卷评查活动。尝试推行网上电子案卷评

查。建立完善典型案例报告制度，不断总结基层执法及案件办

理经验，查找执法中存在的问题，提出改进的意见和建议，并

督查整改到位。

21.开展行政执法评议考核工作。统一部署开展年度执法评

议考核工作，对照评议考核的标准和指标体系，明确年度评议

考核的重点内容和方法步骤，推进依法行政。

22.加强权力监督制约。强化监督，加大督查力度，高度重

视社会监督、舆论监督，全面落实行政执法责任制。对发现的

突出问题，限期予以整改，及时查处和纠正执法违法行为。对

于群众举报投诉和媒体反映的问题，及时依法处理

七、深入推进执法队伍建设

23.行政执法队伍建设。落实国务院关于加强执法队伍建设

— 18—

的要求和执法队伍三年轮训方案，根据培训计划，推进行政机

关执法人员三年一轮训，完成全市执法骨干培训年度任务，提

高执法队伍综合素质。

24.依法增加执法人员。增加行政执法队伍持有执法证人员

数量，放开行政执法人员的准入门槛，加强执法程序培训，严

格考核控制准出门槛，保障执法程序及时并合法。

25.推行简易程序执法。基层执法可参照学习交警部门的简

易程序，对基层的执法权限进行研究，并制定相应的格式版

本，让执法变得简易化，程序化。

八、强化行政监督，依法妥善化解行政矛盾纠纷

26.打造深圳“枫桥经验”。多元化法律纠纷处理机制是中

国特色社会主义法律制度的重要体现，它既涉及多方面法律服

务，也是基层社会治理的重要内容。党委政府应当充分利用深

圳律师积极参与多元化法律纠纷解决探索的丰富经验与成果，

加强与律师的合作不断提升社会治理体现化和社会治理能力现

代化综合能力，并探索总结出契合城市矛盾纠纷化解需求的

“枫桥经验”的都市版。以完善人民调解终极工作模式“说事

评理”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通

道，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。充分发挥

人民调解的第一道防线作用，形成人民调解、行业性专业性调

解、行政调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大

调解工作格局，充分发挥“一社区一顾问”在社区调解中的作

用。

27.人民调解数据流转。司法调解以及信访矛盾纠纷化解系

— 19—

统壁垒，让有关调解数据相互流转。避免重复调解，对于调解

无果的诉讼案件，跳过诉前联调，直接导入诉讼程序，节省调

解资源，简化诉讼流程。

28.加强信访合规回复。政府各部门信访信箱必须做出书面

回复，同时由法律顾问出具法律意见书，让政府法律顾问的制

度保障体系更加完整。

29.做好行政争议和应诉工作。进一步畅通渠道，妥善化解

各类行政争议。健全行政机关依法出庭应诉制度，建立败诉案

件评析制度和行政诉讼案件年度通报制度。完善诉与非诉相互

衔接的行政争议预防和化解机制。加强对基层的指导监督，提

高行政复议和应诉人员的能力和水平。做好应诉工作，积极履

行生效判决、裁定。

30.加大政府信息公开力度。严格落实政府信息公开各项规

定，加强行政审批等各类事项主体、结果等信息公开。加强政

府网站建设，创新公开载体和形式，发挥网络新媒体作用，做

到及时公开、全面公开。加强政策解读，及时回应社会关切。

九、完善“一社区一顾问”制度

31.完善社区法律服务管理体制和工作机制。以“社区人民

调解组织”、“一社区一顾问”、“司法社工”、“法律服务

志愿者”为载体，统一打造一体化管理的社区法律服务队伍，

统一管理、统一指挥、统一实施，街道办事处通过社会评价体

系、激励机制等鼓励、引导法律服务工作者自觉履行社会责

任，积极参与公益性法律服务。深化社区法律顾问工作实践，

总结推广社区法治、调解、应急专员等实践经验，出台相关工

— 20—

作指引，提升法律服务中社区治理中的效能。

32.加强公共法律服务平台建设。推动公共法律服务与科技

创新手段深度融合，健全公共法律服务与诉讼服务、政务服

务、社会服务等领域的工作对接机制，实现公共法律服务资源

与政务信息大数据资源的全面整合和互联互通。

33.培养社区治理的托底意识。坚持共建共治共享，以社区

为重心筑牢城市治理“底盘”，社区法律服务队伍为法律服务

需求“托底”。社区法律服务队伍是第一时间了解群众需求

（第一时间听到枪声、炮声的），最了解真实需求，最了解群

众满意度、认可度的法律服务队伍，只有社区法律服务队伍在

社区治理中的托底意识，群众才能够感觉到社会的法律温度。

十、加强政府重大投资项目法律服务力度

34. 重大投资发挥法律专长。重大项目建设时间集中，项目

总量大，在实施过程中存在政策处理难、征地拆迁难等问题；

此外，PPP、EPC、B0T、代建、委托管理等工程建设模式涉及

主体众多，法律关系复杂，法律风险较多，亟需律师参与其

中，系统把控项目风险。在项目建设的实施过程中注意发挥律

师法律服务的专业功能，化解行政争议，可以加快推动我市重

大项目前期工作和建设进度，更好地推进我市重大项目建设的

顺利实施，充分发挥重大项目建设拉动我市经济平稳较快发展

的主力军作用。律师全流程介入开发建设事务，提供一对一甚

至多对一的“贴身服务充分发挥参谋、助手作用，确保了前述

政府投资项目审批程序无重大法律瑕疵、推进过程无重大经济

纠纷，未发生维稳事件和重大安全责任事件发生。

— 21—

十一、党委政府法律顾问善用商业思维

35.制定行业办事指引并引入行业协会开展宣讲。针对合规

性及潜在风险（如有）出具《法律意见书》，并就办事指引所

适用的行业，进入行业协会开展法律讲座。部分党委政府职能

部门出具的办事流程，欠缺操作性，没考虑到申报人（个人/企

业）申报的便利性，导致良好的政策未能发挥惠民利民的作

用。党委政府法律顾问可就结合实践经验，协助党委政府职能

部门就办事流程中应当简化的部分进行整合，存在潜在风险的

部分进行从严把关。

36.鼓励律师参与深圳营商环境优化建设的各项工作。深圳

作为国内市场主体规模最大、民营经济最活跃的城市，非常重

视营商环境的优化，2022 年 5 月 7 日发布的《深圳市建设营商

环境创新试点城市实施方案》，从市场环境、法治环境、开放

环境及政务环境提出了 12 个领域的任务内容，并明确了要在今

年落地实施的首批 200 项具体改革措施。每一项改革措施，无

论实施主体是哪个单位，均需要在法治的框架下依法推进，这

就要求律师要做好营商环境的法律服务工作，建议党委政府能

将更多的参与机会给予律师，让律师在为党委政府提供服务的

同时做好为诸多市场参与主体的法律服务，为营商环境贡献法

律智慧。

十二、深汕特别合作区的立法建议

37.善用金融工作解决问题。深汕特别合作区，作为深圳第

10+1 个区，近年来随着招商引资力度加大，基础设施建设等加

速，使得土地整备工作需要加强；同时，土地溢价明显，村民

— 22—

利益诉求提升，进而引发了外嫁女，阻工等不和谐的现象。发

挥金融工具的积极左右，利用金融工具的时间与利益关系，将

政府、社会与村民利益进行分类与关联，形成处理梯次，引导

社会主体合理表达利益诉求，并有序变现。如集体土地入市交

易，设计 RIETS 产品，通过市场手段，做好土地管理。

38.借鉴参考带领深汕。在制定深汕特别合作区规范性文件

过程中，在做好社会调研的基础上，充分借鉴深圳其他区的经

验，根据合作区的实际与需求进行条款起草，并开展风险评

估，实施后及时进行效果评估，做好修订工作，并广泛邀请律

师等专业力量组建决策智库，充分发挥律师等专业力量的作

用，提高决策的科学性与严谨度。

十三、金融助贷

39.监管部门平衡个人隐私保护及正常使用。一方面，完善

个人信息和隐私保护的制度，约束和惩治数据泄露、贩卖客户

数据的行为；另一方面，避免因过度保护影响正常的数据使

用，对助贷业务以及整个金融服务产生不必要的负面冲击。要

明确数据交互的定义和原则。

40.防范盲目过快发展助贷业务。监管部门可以从监管评级

和贷款拨备两个方面入手，综合制定银行等金融机构发展助贷

业务的“展业标准”。金融机构的监管评级是对该机构的资本

充足水平、资产质量、经营管理状况、盈利能力、流动性及市

场风险敏感性等作出的全面评价，既反映了该机构的经营管理

能力，也反映了该机构的风险状况。拨备是银行的贷款损失准

备和资产损失准备，为银行创新和展业提供了容错空间，银行

— 23—

在助贷业务中的风险承担可以通过拨备来覆盖。因此，监管部

门可以根据每家银行的监管评级和贷款拨备确定每家银行的助

贷规模比例，并且定期动态调整。

41.倒逼助贷合规督促行业规范。以小贷、银行等金融机构

监管为抓手，倒逼助贷合规经营，督促行业规范发展。助贷业

务本质上是第三方为金融机构的贷款业务提供的辅助性服务业

务。目前尚无法律法规对相关业务进行规范，也未设定助贷机

构的准入标准，企业开展相关业务无需进行前置审批。但目前

大量小贷公司、金融机构通过助贷机构合作开展贷款业务和互

联网贷款业务，在无相关法规监管情况下，可能放大金融风

险，建议可以采取以下措施对相关机构及业务进行监管：第

一，通过小贷公司、商业银行等金融机构的监管，要求相关金

融机构建立健全合作机构的准入和退出管理机制，筛选具备一

定技术实力、风控能力和服务质量的企业开展贷款业务合作，

以此对助贷机构主体监管；第二，通过市场监督管理局的筛

选，对注册名称和经营范围包含“助贷”字样的企业，列入重

点关注对象，关注其业务模式是否符合相关法律法规及金融机

构监管法规，关注其是否接受了金融机构授信审查、风险控制

等核心业务，以此对其业务监管；第三，严格执行《中华人民

共和国银行业监督管理法》《防范和处置非法集资条例》等法

律规范，对非法金融行为予以调查处理。

十四、深圳市律师协会平台促进律师专业交流及行业建设

42.律协平台促交流。党委政府法律顾问对提供服务的职能

部门对接深圳市律师协会设立的相应专业委员会，就其收集的

— 24—

所涉行业法律问题定期向党委政府职能部门报告。党政顾问委

是由深圳市律师协会设立的法律专业委，深圳市律师协会在其

他法律服务领域也相应地设立了不同的法律专业委。法律专业

委均由该行业法律领域资深的律师担任委员，并就时事热点以

及法律法规进行研讨并发布行业报告及指引。共处深圳市律师

协会的平台下，党政顾问委能起到很好地资源对接作用，并及

时有效向党委政府职能部门反馈实际情况，积极推动行业发

展。

43.培养、赋能参与深港一体化、粤港湾大湾区建设领域的

律师群体。深港一体化和粤港湾大湾区建设领域的法律服务不

同于普通的党委政府法律服务，提供该项服务的律师不仅要具

有较高的政治觉悟、法律业务水平，还要对香港、澳门有全面

了解，现有的内地及港澳律师仅了解各自熟悉地域的法律法规

及惯例、习惯，但对超出自己领域的法律法规及惯例、习惯要

么一知半解、要么达不到熟悉的程度，存在一定的短板，建议

党委政府能从培养、赋能的角度出发，让律师有更多机会参与

党委政府在深港一体化和粤港澳大湾区建设的各项工作，提高

律师提供相关法律服务的水平和能力。

十五、优化行政机关法律服务采购机制

44.以市依法治市办或市财政部门的名义对我市行政机关法

律服务项目采购专门出台特别的指导意见，更加注重专业服务

的经验和深度。现有的政府采购政策，并未将法律顾问这类专

业技术型的服务采购与建设工程、货物采购等标准化（可量

化）的产品采购作区分，无论是相应的政府采购机制，还是部

— 25—

门的预算，均未体现这其中的区别。在政府采购的评标机制

上，仍然将价格作为主要的评价要素，这导致在政府法律服务

领域低质低价化日益严重，不仅有违法律服务本身的专业特

性，对我市专业服务领域的专业化、良性化的发展是有害的。

从长远来看，对我市法治政府建设也是有害的。采购应在保障

充分的竞争的同时，更加注重法律服务本身的专业性特质，在

政府采购的评价制度方面作出针对性的规定。通过政府采购制

度的优化，更加体现法律服务专业化特性，促进政府法律服务

领域的专业化积累，为政府法治服务队伍储备更为坚实的力

量。

以上，为党政顾问委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 26—

社会治理法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

——充分发挥市场机制和律师行业力量，快速推进法治

先行示范城市建设

通过对深圳法治先行示范城市建设的相关文件的研究，结

合社会治理相关理论、理念，以及我们在社会治理法律服务方

面的经验和观察，现对深圳法治先行示范城市建设提出如下建

议：

一、从体制上调动全社会力量，尤其是律师行业力量广泛

参与

法治先行示范城市建设是在全面依法治国和国家治理体系

和治理能力现代化的大背景下展开的。法治城市建设是城市治

理现代化的保障和重要内容。法治城市建设应在国家治理现代

化整体框架和要求下进行，离不开治理理论的指导。

深圳法治先行示范城市建设应符合十九大报告提出的“党

委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会

治理体制的要求，应按《关于大力支持社会力量参与粤港澳大

湾区和中国特色社会主义先行示范区建设的意见》文件要求，

充分吸收社会力量，尤其是专业律师的参与到此项伟大事业中

来。首先应从体制机制和制度上保障律师行业能够充分参与到

法治先行示范城市的研究、制度设计、改革试点及深度推进等

各个环节和过程。形成党政机关、市场主体、社会主体良性互

— 27—

动、广泛参与法治先行示范的体制机制，形成法治先行示范

“共建共治共享”的开放格局，快速推动深圳法治先行示范城

市的建设。

具体建议如下：

（一）在政策研究及设计阶段吸收律师参加

在法治先行示范城市建设的研究、制度设计方面社会参与

度不高，没有进行广泛的宣传和动员。即使文件出台后，也无

法通过公开渠道查到全文。无论是中央全面依法治国委员会印

发的《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市

的意见》，还是中共深圳市委全面依法治市委员会印发的《深

圳市建设中国特色社会主义法治先行示范城市的实施方案

（2021—2025 年）》，均未公开公布。研究、制定这些文件过

程应该是汇集社会智慧参与社会治理的过程，也应该是动员社

会力量广泛参与过程。以封闭方式推动法治先行示范城市建设

不利于充分发动有能力参与法治城市建设的各方主体，尤其是

律师行业这一重要的社会力量深入而广泛地参与到此项工作

中。

律师行业除了其在各个领域的专业性之外，还与市场和社

会有天然的联系。让律师行业在前期研究、顶层设计阶段适度

参与，也有利于在深圳法治建设中引入市场的理念、方法，有

利反映社会的声音和诉求，也有利于政策的最终落实。

同时，此类政策文件关系到社会各个层面、各相关主体利

益，从“共建共治共享”的治理要求来讲，也应有社会力量的

— 28—

参与。若因某些因素考虑不公开，也至少可以将其中可以公开

的内容以某种方式向社会公布或征求意见；可以吸收部分有研

究能力的律师深度参与前期的研究、顶层设计等工作；可以公

布适当的文本让市场主体、社会主体参与讨论，进行社会动

员。

（二）以试点或制度创新推动落实

深圳法治先行示范城市的相关政策文件推进基本是依靠体

制内力量，缺乏了市场力量的深度参与，其推动速度及质量均

会受到一定局限。从以上两个文件出台至今，真正能代表深圳

水平的制度创新或法治建设成果是否与法治先行示范城市建设

进度和要求相适应，这是一个值得研究和讨论的问题。

另一方面，律师行业直接面对社会矛盾和社会问题，贴近

基层，具有创新、推动制度改革的意愿和条件，如当前，对如

何解决物业小区治理中矛盾纠纷问题，律师行业也曾从治理学

和法律上提出一些方案，但因这些创新性方案缺乏落地的合适

时机，缺乏社会力量、市场力量便捷、深入参与法治先行示范

城市建设的体制机制和土壤而无法落地、验证和推广。

因此，建议充分调动市场力量，推动律师行业广泛参与，

并有计划推出一批法治建设的创新方案、制度改革方案。可以

先试点，再推广，以此推动制度化的创新与改革，以点带面推

动法治政府、法治社会的建设水平。

（三）出台鼓励政策，形成律师广泛参与氛围

法治先行示范城市建设作为一项工程浩大的系统工程，有

— 29—

必要动员律师行业和其他法律专业人士充分参与。可以将法治

先行示范城市建设的相关文件以某种方式公开（如印发可公开

的版本）；出台鼓励律师在法治政府、法治社会建设方面的制

度创新、改革方案的政策；有计划推动、扶持相关法治创新方

案的落地、试点和推广；举办法治先行示范服务创新、法治政

府、法治社会建设创新论坛等活动。

二、着力于治理过程中的“依法而治”

，而不仅是事后

“法制”

从疫情中“冰墩墩”舆情事件可以看出，尽管深圳各街道

都有法律顾问（冰墩墩商标的使用并非个别街道的个别现

象），但法律顾问在深度参与政府工作中的作用并没有充分发

挥出来。当前政府法律顾问制度很多流于程序化、表面化或事

后型法律问题处理，法律在前端、事前及决策过程参与明显不

够。很多情况下，决策文件或措施出台后，律师在执行层面才

有提供法律服务的可能，在政策研究、制定或决策过程中很少

征求律师意见，甚至对律师保密。

同时，在整个实施过程中，法律或律师并没有全过程参

与，即没有参与到“治理”的全部过程，法律和“治理”两张

皮，“依法而治”落不到实处。如在疫情防控过程中，群众对

在三类不同区域（封控区、管控区、防范区）实行的各种防控

措施、不同小区执行标准不一样等方面有不少意见，也提出不

少法律问题。如，各级疫情指挥部发布的各种各样的命令或公

告从内容到形式是否符合法律规定？采取的各种限制人身自

— 30—

由、财产的措施是否符合法律的规定和必要强度？对群众反映

的问题，是否认真研究并改进、纠偏？疫情中法律作用发挥和

法律服务更多局限于事后矛盾纠纷解决、疫情后法律操作指引

和事后法律服务方面，法律和律师在疫情防控政策制定、防控

措施执行、检讨和调整过程中作用有限，这反映出在重大社会

措施、改革措施中缺乏全过程的法律服务和支持，法律并没有

真正参与“治理”的过程。

从以上法治先行示范城市建设的相关文件中也可以看出，

当前法治建设更多着眼于“制”，但对法律及律师如何全过程

参与到党和政府治理过程认识不够，引导不够，“法”与

“治”脱节。而以治理的理论、理念和相关政策文件的规定为

指导，建立起党政机关与社会法治力量全过程“共治”的体制

机制，恰好是法治先行示范城市的重点和难点。若不能突破体

制障碍，不能将“法律”贯穿于“治理”的全过程，无法实现

深圳法治建设的快速和高质量发展。

因此，有必要在重大社会措施、改革措施中强制推行“全

过程法治保障服务”或类似制度，以此推动法律深度、全过程

参与治理过程，真正落实“依法而治”。

三、营造鼓励法治创新氛围，出台对法治创新的激励措施

法治先行示范城市建设是全新的事业，破旧才能立新。在

法治建设方面创新氛围、创新精神显然不足。一方面，法治建

设的社会力量没有充分深度参与法治先行示范建设中，阻塞了

社会创新的渠道；另一方面，对体制内法律人员而言，改革创

— 31—

新牵涉到复杂利益关系、增加其工作风险和工作量，且缺乏足

够的专业能力，体制内尤其是基层普遍缺乏创新的动力和能

力。

因此，建议对体制内法治改革创新提出一定工作要求、加

大对体制内改革创新的宽容和激励，形成激励法治创新和改革

的氛围；出台鼓励社会力量广泛参与法治创新；发现、总结律

师和各党政部门法治创新和建设方面的先进做法和改革措施，

并予以推广。

四、紧紧抓住街道办事处法治建设这个关键环节

当前的法治先行示范侧重于市级、区级和政府部门的方

面，作为上承区级政府、各职能部门，下接社区、物业小区、

网格化治理单元和直接面对群众的街道办事处层面的法治建

设，几乎没有专门着墨。无论是法治政府建设还是法治社会的

建设，最终均需要在街道办落地，若在街道办及其下的基层不

能实现法治政府、法治社会先行示范的建设任务，则深圳法治

先行示范城市的建设目标不可能最终达成。

治理现代化、全面依法治市、全面依法治区建设的关键和

难点在于体制机制的改革和突破。制约法治先行示范建设的首

要因素也是体制机制问题。本建议的核心正是法治先行示范建

设中尚未形成党政机关和社会力量共建共治、良性互动关系这

一体制问题。而把街道办作为法治政府和法治社会建设的重

点，并以此推动制约法治建设改革和发展的体制机制问题的解

决是一个可行的途经。在这一点上，和正在推动的街道综合执

— 32—

法改革、网格化管理改革均着眼于基层的道理同出一辙。

如在街道办，法律只是其部门之一，这显然与全面加强法

治建设的战略定位不相适应，法治无法进入决策核心，无法全

面参与治理过程，以致于街道办请了法律顾问，但仍会出现

“冰墎墎事件”的情况。深圳部分街道也建立了“全面依法治

街委员会”的机构，但相关制度及机制的运行有待完善，这一

制度也未得到普遍推行；法律服务由各业务科室、社区（鉴于

社区运作行政化特点，将社区也纳入街道办工作范围）采购，

呈现碎片化、低端化、部门化特点；街道办体制内法治力量与

采购的外部法律服务没有有效融合，缺乏对街道整体法治建设

负责总法律顾问制度等，这是街道办法治建设中体制方面的问

题，而通过街道办法治先行示范的改革不仅能破除制约街道办

法治建设的体制机制问题，还可以此为支点，撬动制约法治先

行示范建设的全盘性体制问题的解决。

因此，无论从法治建设主体目标上，还是从法治先行示范

建设的突破点的角度考量，均应把街道办一级的基层法治建设

作为一个重点。并由此建议，对街道办法治建设的问题进行调

研，设计改革方案，并在此基础上选定 1-2 个街道展开法治先

行示范的改革试点，形成经验后向全市推广，制度化推动法治

先行示范城市的建设（笔者曾对某街道法治建设现状进行过一

定调研，并形成简要的报告和建议，若有需要可提供）。

五、加大法治前沿问题研究和民间智库建设

创新及改革均建立在研究基础之上。“先行”或“示范”

— 33—

均需要前瞻性、高水平的理论研究作为指引。当前深圳在法治

建设、社会治理等领域比较缺乏原创性的研究成果、理论创新

和制度创新。很多制度或做法跟着中央、省的工作安排在走，

对中央、省市制度出台的影响和引导有限，真正形成深圳独创

的制度和“深圳经验”的更少。

如在公共法律服务，这是一个全新的领域，目前在理论和

实践中存在一定争议和混乱情况。深圳在此方面虽然取得不俗

的成绩，但很多工作和做法除了执行上级工作安排和任务之

外，仍缺乏理论上系统研究和创新。拿当前正在大力推动的

“公共法律服务进园区”工作来讲，基层对此颇有抵触，实际

效果也有待观察。这涉及到公共法律服务的性质、职能定位和

作为政府兜底提供的公共法律服务的范围问题，在优胜劣汰、

市场机制起作用的企业法律服务领域，政府提供公共法律服务

的理论基础是什么？法治先行示范建设的非常重要的内容和指

标即是“用法治规范政府和市场边界”，在公共法律服务进园

区工作中如何厘清政府提供基本公共服务的职责定位与市场服

务的边界，政府职责是否僭越了市场领地等等问题，均需要做

前瞻性、系统化的理论研究，并以理论为指导，科学设定改革

和工作方案。唯如此，才有可能创造性落实上级工作任务，并

以创新制度引领广东省和全国的发展，才可能起到“先行示

范”效应。

再如，深圳创立了人民调解的“福田模式”，也推出了

“光明模式”，还在学“枫桥经验”，这些制度的精髓究竟是

— 34—

什么，内容有何异同？我们应如何学习和推广？也有必要展开

横向、对比研究，并对各项制度在深圳执行情况和落地效果进

行研究和反思，以改进制度设计，解决实践中出现的问题和困

惑，尤其应动员和吸纳律师广泛参与上述重大改革措施的研究

和实践中，仍应以“共建共治共享”的开放格局，集全社会智

慧研究相关理论和实践问题，推进改革和制度创新。

以上均反映出在法治示范城市建设中理论研究方面的不

足。因此建议在以下方面推动理论研究：

1.设立相关法治研究院，并可作为民间智库，独立运作，

如可设立公共法律服务研究院、社会治理法律研究院等。

2.放开并鼓励律师及其他法律专业人士设立法律类社会组

织，以加强理论研究。有些调研类、课题类法治研究项目并不

对律师事务所招标，不吸纳律师参与，理由之一就是认为律师

事务所是商业机构，律师事务所营业范围中也没有研究或课题

类服务范围；法律类社会组织的公益属性可与律师事务所的商

业属性形成良性互补，有利于推动律师广泛参与法治社会、法

治政府、法治先行示范的研究和服务中去。

六、推动法治文化的研究和创新

中共中央办公厅、国务院办公厅于 2021 年 4 月 25 日印发

了《关于加强社会主义法治文化建设的意见》，法治文化建设

对法治文明的建设和传播虽然不能起到立竿见影的效果，但能

在潜移默化中将法治的精神和理念根植于社会大众中思想和行

动中，其对法治建设的作用不可小觑。

— 35—

目前，深圳律师对重大法治文化活动（如国家宪法日晚

会）和法治文化建设工程（如法治公园的设计与建设）参与度

不足，没有起到核心、组织和主导作用，也缺乏参与动力、能

力和热情。然而，深圳具有开放观念、市场经济发达，创造力

丰富，在法治文化建设、法治文化产业发展方面具有独特条件

和优势，完全可能成为法治先行示范建设的一个重要领域。

因此，建议深圳率先展开法治文化方面的研究和布局，出

台相关鼓励措施，引导法律界和律师行业广泛参与，推动法治

文化的研究、服务创新，推动深圳在法治文化建设方面走在全

国前列，形成法治文化建设领域的先行优势。

以上，为社会治理委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 36—

行政诉讼法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策（一）

——关于进一步完善我市街道办综合行政执法权以及改革

我市行政复议制度的建议和设想

为打造法治先行示范城市，全面提升法治建设水平，创建

“更高水平的法治政府、更加法治化的营商环境和模范法治社

会”的新要求，我市作为改革开放的前沿阵地，应当牢牢把握

改革的正确方向、立场和原则，坚定扛起主体责任，加快完善

市场化配置体制机制、市场化法治化国际化营商环境、高水平

开放型经济体制、高效率的行政执法体系和便民的政府服务体

系。为此，我市在具体实践中对涉及上述领域内的重点事项，

应当秉持“先行先试”的原则开拓创新。

由于我市拥有特区立法权，肩负改革开放的重要使命。因

此，只要有利于增加人民幸福，有利于提升法治化国际化营商

环境，深圳特区更应当坚决大胆进行“先行先试”，不仅要善

于使用特区立法权，也要敢于使用特区立法权，探索建立跨领

域跨部门联合执法工作机制、街道综合执法体系，借此深化

“放管服”改革，为我市建设法治先行示范城市保驾护航，为

建设中国特色社会主义先行示范区提供坚实法制保障。

行政执法作为法治先行示范城市的重要组成部分，我市已

经开始进行了各项行政执法体系改革，例如赋权街道，启动街

道综合行政执法改革；又如智慧法治建设，执法网站、执法培

— 37—

训网站的创建创新等，都取得了很大的成绩。但是随着各项执

法工作的开展，新的问题和矛盾也浮出水面。针对这种现象，

我们提出如下建议：

一、加快完成街道综合治理权和执法权的统一

（一）将综合执法权完整赋权于街道办事处

2021 年 3 月 26 日发布《深圳市人民政府关于完善街道综合

行政执法体制机制的决定》（以下简称《街道综合行政执法决

定》）（深府〔2021〕18 号），将区一级职能部门的执法权责

下放由街道办进行综合执法，但下放的职权只包括行政处罚权

和行政强制措施权，未将强制执行权及其他的执法职权赋予街

道办事处行使，使得街道办取得的职权并不完整。我们认为，

街道办综合执法改革试点的内涵在于“综合”，核心在于“授

权”，目标在于“示范”。目前，我市街道办在内部已有法制

审核员、街道律师顾问、案审委员会、综合执法委员会等组织

保障和人员配置保障，在办案流程上各街道办也已建立了行政

执法听证工作制度、综合执法案审委员会工作制度以及行政执

法重大案件集体讨论制度，上述的制度建设和人员配置足以保

障和规范街道办的日常执法。在外部，我市运行的行政复议层

级监督机制和行政诉讼独立审判制度也能有效监督、规范和保

障街道办的依法行政，因此，将强制执行权以及其他行政执法

权整体赋予街道办行使，更能提高行政执法效率，也更符合综

合授权的目的，并能在全国范围内能起到示范作用。

（二）突出和强化街道办事处在打造法治先行示范城市的

重要先锋作用

— 38—

街道办事处作为我市最基层的一级组织，是打造法治先行

示范城市具体承办和落实单位，也是提升和改善我市营商环境

前锋，而目前相关政策只是把街道办作为法治示范城市的执行

者，这种定位容易导致街道办主体意识模糊，使街道办缺乏创

新意识和开拓精神。因此，我们认为有必要把街道办在建设法

治先行示范城市的地位和作用给予明确定性，只有把街道办事

处主体意识和责任意识进行突出和强化，才能更好地全面贯彻

落实中央《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范

城市的意见》，实现深圳“经过五到十年不懈努力，率先基本

建成法治城市、法治政府、法治社会，努力打造成为新时代中

国特色社会主义法治城市典范”的宏伟目标。因此，我们不能

忽略街道办事处在创建社会主义法治先行示范城市的重要作

用。

二、深化改革现有的行政复议制度，建立具有“准行政司

法性”的行政复议委员会

（一）以“改革之姿、探索之态”率先于全国建立行政复

议委员会

我市目前已将行政复议权统一集中于市区两级人民政府，

这种体制其实质是构建“大一统”的行政复议委员会的雏形。

然而我们现有的行政复议办公室只是隶属于司法局或区政府内

设的科级单位，其工作流程和工作机制与普通的行政办文没有

区别，从而使行政复议案件的受理、证据的审查、听证的召

集、审理决定的作出，无一不充斥着行政机关特有的层层报批

和纸面报批，这种机制目前最突出的问题是只体现行政机关内

— 39—

部的层级监督，而没有体现复议机关本着恪守中立裁决和合法

性判断的第三方身份，与我市倡导的法治化行政执法目标存在

很大的差距。另外，由于现行的行政复议办公室机制体现的是

行政机关色彩，也使复议机关在实际运作中与被诉行政机关产

生利益共同体，如法治政府考核中的共同败诉即共同扣分，就

忽略了行政复议机关的中立性和裁决性等特征，从而产生了行

政复议机关的行政性吸收了准司法性，这在客观上导致大家只

讲复议机关的行政特性，而不讲复议机关行使复核效果的准司

法性，显然是有悖于大一统行政复议机关的改革初衷。且将行

政复议权统一集中于市区两级政府，明显增大了复议机关的案

件受理量和处理量，如果再将复议机关对任何被诉行政案件作

为共同被告出庭，也使复议机关陷入巨大的应诉工作之中不能

集中精力研究和判断复议案件的合法性，长此以往复议机关将

频繁受累于被诉出庭工作。虽然《行政诉讼法》第 26 条第 2 款

和第 3 款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行

为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复

议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”但我们认为

《行政诉讼法》针对的是全国，而我市的行政复议案件量是其

他内地省市复议机关的数十倍，甚至是数百倍，因此，我市应

当根据特区实际行使特区立法权，对双被告机制进行调整和变

通。另外，我市还应看到我国行政复议机构改革的趋势和法治

化需求的客观要求，及时在全国范围内率先成立“行政复议委

员会”这样的机构，并以“改革之姿、探索之态”创建新型复

议机关和复议程序。

— 40—

（二）完善复议机关纳入法治政府考核评价体系的评价标

准

对复议机关的办案质量评价标准，应着重于办案的程序、

办案的时效以及办案的违法性，而不应以是否败诉作为评价标

准。我们认为行政案件的合法性审查不仅涉及对法律的不同解

释和不同理解，也涉及法治价值衡量的主观判断，不同承办人

基于不同判断基准作出完全不同的裁判结果是一种客观现象，

而目前的评价标准是只要复议机关的复议决定存在改判或败诉

即纳入错案评价体系，这不仅有违司法判断的客观性，而且极

易使复议机关丧失独立的判断。

三、改革行政复议机关的审查机制，引入独立专业人士，

建立人民陪审制度

（一）建立行政复议合议制度

我市目前构建的是“大一统”的市区两级行政复议机关，

这意味着原来存在的上下级业务监督关系形成的直接复议制度

被取消。但是现有的复议机关承办人员，可能并不掌握或具备

原直属上级机关本身所具有业务知识和专业知识。这种情况

下，单纯仅从法律适用上去理解各职能部门的业务操作规程并

作出行政复议决定，难免存在判断错误的可能。且现行的工作

机制是由复议机关指派一名工作人员具体承办，又系在缺乏言

辞抗辩的情况下进行书面审理，使行政复议机关的审查机制存

在明显的局限性，造成复议机关的复议程序不够透明公开，不

能满足人民群众对法治政府的渴望，也与我市打造法治先行示

范城市，全面提升法治建设水平存在一定的差距。因此，我们

— 41—

建议改革复议机关的内部承办机制，建立复议案件合议机制，

规范合议成员、回避申请等告知程序。待将来条件成熟时，还

可以将行政复议公开听证制度常态化和庭审化，从而实现我市

行政复议制度具备法治化要求的规范性和透明性。

（二）引进独立的专业人士

改革现行指定单一承办人制度，对涉及专业性、技术性较

强的行政复议案件，复议机关有权根据案件审理需要建立专家

名录，该专家名录可以由各职能局的业务人员、工作人员、技

术人员以及外部专业人员组成，还可以吸收法学教授、行业技

术精英、行业协会专业人士共同组成，使行政复议机关组成人

员多元化，这样行政复议机关在具体审理案件过程中，可以根

据案件的不同类别以及专业程度，分别邀请或指定名录库中专

业人士共同组成合议庭来处理行政复议案件。

（三）建立人民陪审制度

对涉及公共利益的案件或有着重大民生影响的案件，行政

复议机关还可以参照人民法院的陪审制度，适当遴选具备一定

条件和资格的公民，共同参与行政复议案件，达到听取并吸收

公众意见的作用，从而改变和调整承办人的法律技术偏差，提

升行政复议机关的公正性和权威性。

以上，为行诉委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 42—

行政诉讼法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策（二）

——关于综合治理“虚假注册公司”问题的建议

近年来，我们在工作中发现不法分子利用兼职等欺诈方

法，骗取当事人（主要是文化层次比较低、经济状态比较差的

年轻人，也有在校的大学生）注册深圳 CA 数字证书，利用其

掌握的 CA 数字证书，虚假注册公司，再以虚假注册公司的名

义到税务部门开具大量发票，导致虚假注册公司大量欠税。

一、虚假注册公司这一现象发生的原因

1. 深圳市电子商务安全证书管理有限公司管理不严，导致

有人可以用欺诈手段得到一些人的深圳 CA 个人数字证书；

2.深圳市市场监督管理局网上注册公司只进行形式审查，

符合形式的秒批；

3.部分年轻人自我保护意识淡薄，很容易上当受骗。

二、虚假注册公司这一现象产生的危害

1.破坏我市的营商环境。虚假注册公司没有营业，却能

“合法”地开具各类发票，这是一大怪象。

2.国家流失了大量税收。虚假注册公司开具大量发票，拖

欠国家税款，以目前的情况，这些税款全部都无法收取。

3.给被欺诈者造成严重的困扰。被欺诈者第一担心名下公

司的种种不法行为，可能使其被列入失信人，影响其信誉，这

会对他们今后的生活和工作造成十分重大的影响；第二害怕税

— 43—

务机关追究他们的欠税的责任，他们承担不起；第三是想注销

虚假注册公司，但注销不了，给他们很大的精神压力。

三、综合治理“虚假注册公司”问题的建议

虚假注册公司，无论是对个人，还是对社会，对国家，都

具有十分重大的危害。为了从根本上遏制这种不良现象，我们

建议：

1.成立市级综合治理“虚假注册公司”问题领导小组，统

一协调治理“虚假注册公司”工作；

2.责成深圳市电子商务安全证书管理有限公司严格企业管

理，杜绝欺诈申请领取深圳 CA 数字证书的情况发生；

3.深圳市市场监督管理局网上注册公司要重塑流程，既要

有形式审查，更要重实质审查；

4.税务机关要加强发票发放管理，坚决杜绝虚假注册公司

办理领取发票的现象发生；

5.公安机关要加大对“虚假注册公司”案件中欺诈者的打

击力度，改变以往报案不立案的现象，可以以诈骗罪、侵犯公

民个人信息罪予以立案侦查。

以上，为行诉委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 44—

物业服务法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

——关于在深圳设立物业管理法制先行师范区的建议

城市由若干物业小区组成，物业管理法治与社区法治紧密

相关，当前社区物业管理法治存在诸多问题，已严重影响深圳

社区法治建设，进而影响深圳市在 2025 年率先基本建成法治城

市、法治政府和法治社会的法治先行示范城市目标。为此，我

们建议通过设立物业管理法治先行示范区的方式，树立一批物

业管理法治典型社区，进而通过典型示范效应，带动深圳所有

社区早日实现物业管理法治化。若深圳所有物业小区都能实现

物业管理法治化，则深圳建设中国特色社会主义法治先行示范

城市的目标必定能实现。

一、深圳物业管理存在的主要问题

1.开发商和物业公司利用自身的强势地位，侵害小区业主

的合法权益，导致业主与开发商及物业公司之间冲突不断，小

区集体维权事件不断上演。

2.业主委员会成立率低，小区业主无法通过业主委员会来

维护自身法权益。深圳有 4500 多个物业小区，目前成立业主委

员会的只有 1524 家，业主委员会成立率不足 35%。且已成立的

业主委员会，受多方因素的干扰，大部分无法正常运作。

3.业主大会召开难。表现在两个方面：一是因深圳多数小

区没有成立业主委员会，导致多数小区无人组织召开业主大

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会。二是多数业主对小区物业管理事务不关心，不愿参加业主

大会会议，导致业主大会无法达到法定召开人数而无法召开。

4.小区违章装修、违章搭建现象严重。多年来，一些业主

和房屋使用人不遵守物业管理相关规定，导致小区违章装修、

违章搭建的现象缕禁不止，冲突不断，老百性怨声载道。

5.小区业主更换物业难、物业交接冲突不断。多年来，深

圳不断上演新老物业公司因小区管理交接发生群体冲突事件，

此类事件已严重影响社区秩序。

二、原因分析

多年来，我国物业管理行业存在的主要问题表现在立法有

余而普法和守法不足，这是我国不断出台和完善物业管理相关

法律法规，但全国物业管理纠纷非但没有减少，反而不断上升

的主要原因。

在过去二十年中，国家相继出台了《物业管理条例》、

《物权法》和《民法典》，相关部委及各省市也相继出台了物

业管理部门规章、地方法规和规范性文件。深圳早在 1994 年即

出台了《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，此后对该条例

进行了多次修改并出台了相应的配套文件。2008 年深圳出台了

《深圳经济特区物业管理条例》，2019 年对该条例又进行了重

新修订。深圳市人民政府及市物业管理相关行政主管部门先后

出台了多部配套规章及规范性文件，物业管理立法空白已基本

填补。由此可见，无论从国家还是从深圳地方层面来看，在物

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业管理法治化方面，立法工作已基本到位。

反观物业管理行业存在的主要问题，如建设单位和物业服

务企业侵害业主合法权益问题、物业管理相关主管部门行政不

作为、乱作为问题，均是上述主体不守法导致的。而业主大会

召开难、业主委员会选举难问题，主要是绝大多数业主不懂

法、法律意识不强，不愿意主动参与业主自治活动导致的。这

种现象产生的根源在于政府对业主的普法工作不到位。所以，

物业管理法治的真正短板在于绝大多数业主不懂法以及建设单

位、物业服务企业和相关政府部门不守法。显而易见，深圳要

实现物业管理法治化，必须补齐普法和守法的短板。否则，物

业管理法治化将无从谈起，社区法治典范的打造必然受阻。

三、建议在深圳设立物业管理法治先行示范区

如前所述，导致深圳出现诸多物业管理问题的根源在于绝

大多数业主不懂法以及建设单位、物业服务企业和相关政府部

门不守法。因此，我们认为有必要通过设立物业管理法治先行

示范性的形式，探索出一条如何让业主懂法，让建设单位、物

业服务企业和相关政府部门守法，最终实现物业小区法治化的

社区法治理想。

深圳是我国物业管理行业发源地，是全国最早进行物业管

理地方立法的城市，在过去四十年为我国物业管理行业的发展

起到了先行引领和示范的作用。但近年来，深圳在物业管理法

治建设方面停滞不前，甚至落后于其他城市。我们认为，深圳

要建设法治先行示范城市，有必要先先行先试，物业管理法治