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第五十八期

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目录【新规速递】

广州市人民政府办公厅关于广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知........................................................................... 1【实务干货】

城市更新集体物业清租之二——租赁合同提前解除的法律路径探析(上)............................................................................................4【以案说法】

行政协议与案例（三）丨行政机关对协议出让土地作出的闲置土地认定与闲置土地处置决定，哪个可诉?...............................13【以案说法】

行政协议与案例（四）丨行政协议纠纷起诉期限如何计算?.. 21

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广州市人民政府办公厅关于广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知穗府办函〔2023〕12 号各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。执行中遇到问题，请径向市规划和自然资源局、住房城乡建设局反映。

广州市人民政府办公厅2023 年3月23日为全面贯彻落实党的二十大精神，聚焦高质量发展、优化城市空间结构，强化土地一级市场管理，加强市层面土地资源要素统筹保障和调控能力，系统推进重点区域城市空间治理，打造宜居、韧性、智慧城市，结合本市实际，制定本工作措施。

一、支持先做地后储备

按做地和土地收储相分离的原则，将土地整理各项前期具体工作，包括选址论证、勘测定界测绘、征收补偿、拆除清表、管线迁改、绿化迁移、土壤污染调查、场地围蔽看管、产权注销、“七通一平”、环评影响分析、历史建筑保护、考古勘探调查等工作独立开展，待形成净地后向土地储备机构申请交储。

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二、支持做地主体认定

政府认定国有企业作为做地主体，市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作。条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。三、支持做地主体配合政府整备做地主体筹集资金，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。

四、支持做地补偿保障

以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。

五、支持做地主体融资

鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。六、支持带方案招商做地模式重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。

七、支持综合开发费共享分摊

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轨道交通站场综合体（TOD）盖板以下轨道交通设施用地综合开发费，结合场站用地实际，取站场立项批文时点办公用途市场评估楼面地价（容积率按我市公布的基准地价的设定值）60%的 1/3 为计收标准，按用地面积核算。八、支持探索“点状征收”已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过 95%，且经政府协调未能达成一致的，为维护和增进公共利益，政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收。

九、绿色通道审批提速

优化审批流程，开辟快捷通道，加速做地方案、规划方案、做地计划、实施方案等审批，简化做地项目报建、用地报批等手续。

十、强化政策支持保障

各相关部门加强对做地工作的支持和指导，依职能抓紧出台支持做地的相关政策措施及实施细则，强化做地工作法治保障。

【来源：广州市人民政府办公厅】

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城市更新集体物业清租之二——租赁合同提前解除的法律路径探析(上)

引言：上一篇文章从合同无效的视角解析了集体物业清租的相关路径（城市更新集体物业清租之一——主张合同无效），若集体物业租赁合同有效，应根据合同履行情况区分不同情形进行处理：若合同已履行完毕的，合同双方权利义务自行终止，出租人自然可在租期届满时要求承租人交还物业；若合同尚在履行期间，则出租人需另寻解除之道。本文基于租赁合同有效且尚未履行完毕的前提，结合相关法律规定和裁判观点，探析集体物业租赁合同提前解除中的协商解除、约定解除和法定解除路径。摘要：城市更新 集体物业清租合同提前解除一、协商解除

《民法典》第五百六十二条规定了合同的协商解除权，当事人可以通过协商一致解除合同。因此，村集体可自行或联合镇街等第三方的力量，在动迁、拆迁时和承租人积极友好协商租赁合同的解除事宜。

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相关法条

《民法典》第五百六十二条当事人协商一致，可以解除合同。

二、约定解除

《民法典》第五百六十二条也规定了合同的约定解除权，即可在合同中约定解约事由，当该事由发生时，解除权人可以解除合同。合同履行一般遵循有约定按约定、无约定按法定的原则，合同约定作为合同主体意思自治的体现，其效力层级不言而喻。因此，出租人在租赁合同中约定相应的合同解除事由至关重要，具体可考虑设计以下合同条款：（一）合同约定，在承租人违约的特定情形下，出租人享有合同单方解除权

可约定出租人享有单方解除权的情形例如：1.承租人逾期支付租金、水电费和（或）其他应付费用达 日的，出租人可通过书面通知单方解除租赁合同，承租人支付的保证金等不予退还。例如，“广州泛泰信息技术有限公司、广州万创电子有限公司租赁合同纠纷案”中[1]，法院认为：出租人已根据合同约定，在承租人逾期支付租金或其他应付费用连续超过三十日或累计超过四十五日后，书面通知承租人提前解除本合同，相关履约保证金及物业服务保证金均不予退还，承租人也已收到解除合同的函，因此租赁合同已解除。

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2.承租物业的用途为 ，若承租人将租赁物业用于非指定用途的，出租人有权单方解除租赁合同。例如，“裴芳诉徐荻房屋租赁合同纠纷一案”[2]中，法院认为：“合同约定，系争租赁房屋只限餐饮服务使用。但裴芳、吴慧峰未经徐荻同意即将系争租赁房屋部分转租用于经营棋牌室，其行为已构成根本违约”。

事实上，以上合同解除事由与租赁合同法定解除的相关情形存在竞合（详见下文），出租人可根据实际情况选择适用。

（二）合同约定，若出现城市更新、土地征收等情形，租赁合同无条件解除

在合同中可作如下约定：若在租赁期间，因政府征收、城中村改造等需要征用、拆迁租赁物业的，承租人应在出租人书面通知之日起 日内无条件搬迁，并将租赁物业交还出租人，双方不视为违约；租赁土地、物业和其他补偿均归属于出租人，搬迁补偿、 归承租人所有。此合同约定极大保障了出租人的利益，且在实践中不被认定为格式条款。参见“卓妙廉、林美城房屋租赁合同纠纷案”[3]、“新沙烧烤餐饮管理（深圳）有限公司与华强云投资控股有限公司、深圳华强实业股份有限公司租赁合同纠纷案”[4]等。

（三）在合同中将“政府行为”约定为可解除合同的“不可抗力”情形

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在租赁合同的“不可抗力”条款中，约定将政府行为（含政府颁发指令性规定及政策或法律变更）视为不可抗力。例如，“兰维乐（上海）食品销售有限公司与上海东亚体育文化中心有限公司房屋租赁合同纠纷案”[5]、“上海映会影院有限公司与上海东亚体育文化中心有限公司房屋租赁合同纠纷案”[6]等案件，法院认为，租赁合同中约定了可以终结本合同的“不可抗力”情形，将政府行为（含政府颁发指令性规定及政策或法律变更）等影响本合同履行的情形均视为不可抗力，出租人有权根据合同约定行使单方解除权。需要注意的是，此处将政府行为（含城市更新）约定为不可抗力的情形之一，进而行使合同解除权，仅为合同的约定解除，不同于法律上对“不可抗力”的认定。[1]参见广东省广州市中级人民法院（2018）粤 01 民终 11568 号民事判决书。[2]参见上海市第一中级人民法院（2019）沪 01 民终 3784 号民事判决书。[3]参见广东省广州市中级人民法院（2019）粤 01 民终 4080 号民事判决书。[4]参见深圳市福田区人民法院（2019）粤 0304 民初 2017 号民事判决书。[5]参见上海市第一中级人民法院（2019）沪 01 民终 9772 号民事判决书。[6]参见上海市第一中级人民法院（2020）沪 01 民终 6494 号民事判决书。相关法条

《民法典》第五百六十二条当事人可以约定一方解除合同的事由，解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。

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三、法定解除

《民法典》第五百六十三条规定了合同法定解除的六种情形：（1）不可抗力致使不能实现合同目的；（2）预期违约；（3）迟延履行主要债务，经催告仍未按期履行；（4）迟延履行债务致使不能实现合同目的；（5）以持续履行的债务为内容的不定期合同；（6）法律规定的其他情形。此外，《民法典》第七百一十一条、第七百一十六条、第七百二十二条和《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第六条规定的有关租赁合同解除的情形可归纳如下：（1）承租人擅自变动房屋建筑主体和承重结构或者扩建，在出租人要求的合理期限内仍不予恢复原状的；（2）承租人未按照约定的方法或者未根据租赁物的性质使用租赁物，致使租赁物受到损失的；（3）承租人未经出租人同意转租的；（4）承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金，在出租人要求的合理期限内逾期不支付的。

要解除集体物业租赁合同，可据上对照考虑是否符合相关的合同法定解除条件。以下对合同法定解除中的部分情形作进一步解析：

（一）城市更新是否属于“不可抗力”《民法典》第一百八十条规定，“不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况”。通过笔者检索的案例来看，法院倾向于认为城市更新不属于“不可抗力”，合同当事人因而不得因此主张解除租赁合同。例如，“深圳市海怡

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小汽车出租有限公司、林学春合同纠纷案”[7]，法院认为，荔山宾馆项目能否被列入城市更新规划，属于海怡公司可以预见的情况，不构成不可抗力，故海怡公司以此为由要求解除合同，缺乏依据；

“深圳市创胜达塑胶有限公司与深圳市博涛光电有限公司房屋租赁合同纠纷案”[8]，法院认为，“双方合同中并未明确约定涉案厂房纳入城市更新改造范围属于导致双方合同不能履行的不可抗力情形，上诉人也未能提交证据证明涉案厂房所涉的城市更新项目系由政府部门行政主导实施的征收、拆迁行为。因此，不能根据涉案厂房纳入城市更新范围这一情况即认定出现双方合同约定或法律规定的不可抗力情形，上诉人要求据此行使约定解除权或法定解除权并没有充分依据，本院对上诉人该上诉意见不予支持”。

由上可知，法院一般认为城市更新不同于政府征拆，不属于不可抗力情形，若当事人意欲援引不可抗力的，可在合同中进行相关约定，这也再次佐证了在合同中约定解除事由的重要性。

（二）主张承租人违约是否一定能解除租赁合实践中，若仅主张承租人违约而要求解除合同，但未能举证证明违约行为导致合同目的不能实现的，存在不被法院支持的风险。例如在“邓州市轻工业总公司与彭正先为土地租赁合同纠纷案”[9]中，法院认为，“原告称被告未及时缴纳租赁费违反合同约定，但被告当庭表示愿意支付欠下租金而原告拒绝接收，本院认为该行为不构成实质性违约且能够继续履行，故原告以此要求解除合同的理由不能成立”。

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可见，通过主张承租人违约以解除租赁合同，出租人还需证明承租人的违约行为构成“根本违约”，以致不能实现合同目的。但对合同目的不能实现的界定具有高度不确定性，一方面取决于证据的充分性和有效性，另一方面在很大程度上取决于法院或仲裁机构的自由裁量，因此在举证上存在较大难度。

（三）若租赁合同为“不定期租赁”，出租人可随时解除合同

《民法典》第五百六十三条、第七百零七条和第七百三十条规定了不定期租赁的几种情形：（1）当事人未签订书面租赁合同，无法确定租赁期限的；（2）当事人签订了租赁合同，但对租赁期限没有约定或者约定不明确，且通过协议补充，或按照合同相关条款或交易习惯仍不能确定的。在满足以上条件时，即租赁期限无法确定从而构成不定期租赁的，当事人可以随时通知对方解除租赁合同。相关案例如：

“广州市城市更新项目建设管理办公室与徐民租赁合同纠纷案”[10]、“广东省茂名农垦医院与邹继友房屋租赁合同纠纷案”[11]等。

[7] 参见广东省深圳市中级人民法院（2019）粤 03 民终 1337 号民事判决书。[8] 参见广东省深圳市中级人民法院（2016）粤 03 民终 2110 号民事判决书。[9] 参见邓州市人民法院（2014）邓法民初字第 1580 号民事判决书。[10] 参见广州市海珠区人民法院（2018）粤 0105 民初 18292 号民事判决书。[11] 参见广东省茂名市中级人民法院（2016）粤 09 民终 669 号民事判决书。

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相关法条

1．《民法典》第五百六十三条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；

（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；

（五）法律规定的其他情形。以持续履行的债务为内容的不定期合同，当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。2.《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第六条承租人擅自变动房屋建筑主体和承重结构或者扩建，在出租人要求的合理期限内仍不予恢复原状，出租人请求解除合同并要求赔偿损失的，人民法院依照民法典第七百一十一条的规定处理。3.《民法典》第七百一十一条承租人未按照约定的方法或者未根据租赁物的性质使用租赁物，致使租赁物受到损失的，出租人可以解除合同并请求赔偿损失。4.《民法典》第七百一十六条承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。

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5.《民法典》第七百二十二条承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的，出租人可以请求承租人在合理期限内支付；承租人逾期不支付的，出租人可以解除合同。6.《民法典》第一百八十条不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。7.《民法典》第七百零七条租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式。当事人未采用书面形式，无法确定租赁期限的，视为不定期租赁。

8.《民法典》第七百三十条当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依据本法第五百一十条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁；当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。四、结语

本文解析了在集体物业租赁合同有效且尚未履行完毕的情况下，出租人可以考虑友好协商、寻找合同约定的解除事由、援引相关法律规定来主张解除租赁合同。实操中，协商解除更多的有赖于出租人及相关方在动迁和拆迁过程中的控租能力和谈判技巧，法定解除需满足相关法定条件并举证充分，相较之下，在集体物业租赁合同中约定相关解约事宜是成本较低和更为切实可行的方式。因此，在进行集体物业清租时，一方面应积极友好协商，寻找与合同约定和法律规定相符的合同解除条件，另一方面也应注意到，在签订集体物业租赁合同之前，做好风险预判和合同风控安排至关重要。

【来源：微信公众号广悦律师事务所】

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行政协议与案例（三）丨行政机关对协议出让土地作出的闲置土地认定与闲置土地处置决定，哪个可诉?前言

根据《闲置土地处置办法》（2012 修订）第二条规定，闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

在闲置土地的处理过程中，市、县国土资源主管部门作出的法律文书有调查认定程序的《闲置土地认定书》和处置程序的《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》，那么，闲置土地认定和闲置土地处置行为，是全部可诉?还是只有部分行为可诉？根据法理推断及司法实践可以得出，一般情况下，只有闲置土地的处置行为可诉，闲置土地的认定程序属于过程性行为而不具有可诉性。

一、闲置土地处理程序及行政行为的可诉性（一）闲置土地处理程序闲置土地处理程序，主要包括两个程序：

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1、第一个程序是闲置土地的调查和认定程序：闲置土地的调查和认定的规定在《闲置土地处置办法》第二章的相关条文中，如经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门则会向土地出让合同的受让人（即国有建设用地使用权人）下达《闲置土地认定书》。2、第二个程序是闲置土地的处置程序，这部分内容规定在《闲置土地处置办法》第三章，处置总体上分两种情况：

（1）对于《闲置土地处置办法》第八条规定情形（含第二条第二款情形）造成土地闲置的，该情形下的处置方式是通过协商选择相应的处置方式，该情形下出让和受让双方协商一致后，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施即可。

（2）除《闲置土地处置办法》第八条规定情形外造成土地闲置的，闲置土地的处置为：1）未动工开发满一年的，征缴土地闲置费。2）未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。即该情形下市、县国土资源主管部门报政府批准后将作出《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》。

（二）闲置土地认定行为与闲置土地处置行为的可诉性

1、闲置土地认定行为不可诉

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根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，只有已成熟的行政行为才属于人民法院行政诉讼的受案范围，这个理论体现在司法实践中，即《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第（六)项将“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”以及第（十）项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，均归入“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。

对闲置土地作出的认定，是为最终对闲置土地进行处置而实施的行为，认定土地闲置实质是为闲置土地处置而作的事实认定，属于认定事实的一部分，也是闲置土地处置前的一个环节，因此闲置土地认定具有过程性、阶段性的特点，因此不具可诉性。

至于闲置土地认定对国有建设用地使用权人是否产生实际影响问题，存在较大争议，但目前通说及司法实践都认为闲置土地认定没有从实体上剥夺、减损土地使用权人的权利，故认为不属于实际影响。2、闲置土地处置行为的可诉性（1）对于《闲置土地处置办法》第八条规定情形（含第二条第二款情形）造成土地闲置的，处置方式是通过协商方式解决，因此一般不会产生争议，但国有建设用地使用权人如果认为协商过程严重违法或协商结果后行政机

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关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，则可依《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定向人民法院提起诉讼。如闲置土地处置方案违背其真实意愿或是在胁迫、重大误解、违反法律行政法规强制性规定等情况下所达成，应允许国有建设用地使用权人通过诉讼来确认该行为无效、撤销等；如国有建设用地使用权人如果对调整后土地用途、规划条件有异议，或者有偿收回国有建设用地使用权中对具体补偿标准、方式、金额有异议，也应允许国有建设用地使用权人通过诉讼解决。（2）对于《闲置土地处置办法》第八条规定以外的情形造成土地闲置的，处置方式为征缴土地闲置费或（无偿）收回国有建设用地使用权，对于本情形下处置方式的可诉性，理论和实践中均为可诉而不存在争议，故不展开分析。

二、案例参考

宁国市成达机械有限公司、宁国市自然资源和规划局资源行政管理：其他（资源）二审行政裁定书审理法院： 安徽省宣城市中级人民法院案 号： （2019）皖18 行终141 号案 由： 其他(资源)

裁判日期： 2019 年 10 月25 日

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安徽省宣城市中级人民法院行政裁定书上诉人（一审原告）：宁国市成达机械有限公司被上诉人（一审被告）：宁国市自然资源和规划局（一）基本案情

上诉人宁国市成达机械有限公司因诉被上诉人宁国市自然资源和规划局撤销闲置土地认定书一案，不服安徽省宁国市人民法院（2019）皖 1881 行初45 号行政裁定，向本院提起上诉。本院于 2019 年 9 月25 日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。

宁国市成达机械有限公司向一审法院起诉称，2004年宁国市工业泵厂根据宁国市人民政府的企业改制文件和统一部署，改制为宁国东津机械制造有限公司（以下简称“东津机械公司”）。为筹集安置资金，经宁国市政府批准，原宁国市国土资源局将原宁国市工业泵厂位于宁国市××××号的原国有出让工业用地 12564.85 平方米变更为商住综合用地，并出让给东津机械公司，土地出让金返还给改制企业用于职工安置。2004 年 11 月2 日，宁国市住房和城乡建设委员会向东津机械公司颁发 2004-031 号建设用地规划许可证。2004 年 12 月 18 日，其与东津机械公司签订转让合同，取得该宗土地的使用权和地上建筑物的所有权。2005年7月，宁国市人民政府向其颁发宁国用（2005）字第395 号国有土地使用权证。宗地图显示，城市规划有古林路、嵩合路从该

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宗土地经过。2008 年宁国市城市总体规划予以调整，将原经过其上述宗地的古林路、嵩合路重新进行规划，但未向其出具调整后的土地规划条件。2013 年，宁国市政府根据新的城市总体规划对 2008 年的规划又进行了调整，但仍未向其出具调整后的土地规划条件。2018 年5 月3 日，宁国市政府发布征收预公告，确定了拟征收的房地产范围，并对其12564.85 平方米用途为商住的出让土地及地上建筑物进行了核实确认，并予以公告。2018 年9 月11 日宁国市政府发布国有土地上房屋征收决定并公告，决定对其上述土地上的房屋进行征收，同时发布征收补偿安置方案，被征收房屋补偿价值的评估时点为 2018 年 9 月11 日。2018 年9 月30日，原宁国市国土资源局向其作出《闲置土地认定书》，认定因其集体企业改制、建设资金不足等原因导致土地闲置超2年以上，进而将其上述国有土地认定为闲置土地。2018年10月 23 日，其向宣城市国土资源局提起行政复议申请，宣城市国土资源局于 2018 年 11 月29 日以闲置土地认定书为内部、程序性行为，对其未产生最终影响为理由，驳回了其行政复议申请。其认为，原宁国市国土资源局作出的《闲置土地认定书》认定案涉土地为闲置土地错误，即使为闲置土地，也非其自身原因所致，且程序违法，依法应予撤销。请求：依法撤销宁国土资函（2018）179 号《闲置土地认定书》。（二）一审法院认为

根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，只有已成熟的行政行为才属于人民法院行政诉讼的受案范围，行政程

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序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，即未成熟的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原宁国市国土资源局作出的《闲置土地认定书》系作出最终行政处理决定前的一个环节，是阶段性、过程性行政行为，不具有可诉性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定：驳回宁国市成达机械有限公司的起诉。（三）原告上诉

宁国市成达机械有限公司不服上述裁定，向本院上诉称：一审裁定认定事实错误，适用法律不当。1、案涉《闲置土地认定书》是土地资源行政管理机关依职权对涉案土地是否闲置及闲置原因进行调查后所作出的行政确认，是一个完整的、成熟的行政行为。2、案涉《闲置土地认定书》事实上已经对其权益构成了直接的影响。一审法院认定案涉行政行为未对其权利义务产生影响明显错误。请求：撤销一审裁定，指令宁国市人民法院继续审理本案。

（四）最终结果

本院另查明，2019 年 2 月22 日，宁国市实施政府机构改革，原宁国市国土资源局经重新设置机构名称为宁国市自然资源和规划局。

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本院认为，中华人民共和国国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条第（一）、（二）项规定，对未开发满一年或者满二年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门报经本级或者有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》。本案中，宁国市自然资源和规划局作出案涉《闲置土地认定书》后，还需要依照《闲置土地处置办法》的上述规定作出相应的处理决定。且宁国市自然资源和规划局在案涉《闲置土地认定书》上亦明确载明：“我局将按照《闲置土地处理办法》的有关规定对该宗地进行处理”。因此，案涉《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，系最终作出闲置土地处理决定前的阶段性、过程性行为，虽与当事人的权利义务有关联，但尚未产生最终影响，故非成熟的行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回宁国市成达机械有限公司的起诉并无不当。宁国市成达机械有限公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本院预收的案件受理费 50 元，退还上诉人宁国市成达机械有限公司。

本裁定为终审裁定。

【来源：微信公众号广悦律师事务所】

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行政协议与案例（四）丨行政协议纠纷起诉期限如何计算?

前言

行政诉讼起诉期限与民事诉讼诉讼时效，并不相同，但许多人甚至是个别律师也会将其混为一谈。行政诉讼起诉期限，是指行政相对人或利害关系人不服行政行为时向法院请求司法救济的时间限制，人民法院应主动审查起诉期限而不以被告提出抗辩为基础，在行政案件受理过程中或审理过程中人民法院发现超过起诉期限的，将直接对原告的起诉作出不予受理裁定或在受理后裁定驳回起诉，原告因此丧失进入实体审理的权利。民事诉讼诉讼时效，是民事权利主体在一定期间内不行使权利，在义务责任主体方提出抗辩的情形下丧失请求利益（胜诉权），即人民法院不主动审查诉讼时效，原告不会因超过诉诉讼时效而不能进入实体审理。诉讼时效的超过，原告不丧失实体权利，而只是在被告提出抗辩的情况下才丧失胜诉权，在被告提出抗辩的情况下，法院经查实原告起诉超过诉讼时效的，将从实体上作出驳回原告诉讼请求的判决，而非从程序上裁定不予受理或驳回起诉。行政协议，既具有行政性，也具有民事合同的协议性，对于行政协议，是按行政诉讼法计算起诉期限，还是按民事诉讼法计算诉讼时效呢?

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笔者认为，行政协议纠纷的诉讼中，关于起诉期限/诉讼时效的法律适用问题，极其复杂，需要根据诉讼请求内容的不同情形，区别适用不同的法律。一、行政协议起诉期限/诉讼时效问题对于行政协议纠纷，原告提起的诉讼，根据请求的内容，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第九条以列举的方式列举了以下几类请求：

（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；

（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；

（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

针对原告提起行政协议纠纷诉讼时以上不同的诉讼请求，在适用行政诉讼法还是适用民事诉讼法的问题，不同的情形适用的法律不同：

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（一）关于《规定》第九条“（一）……确认该行政行为违法”、“（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务”、“（七）其他有关行政协议的……履行……诉讼请求”情形下的适用根据《规定》第二十五条内容中分号前“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”之规定，“对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼”所对应的诉讼请求应当是《规定》第九条中的“（一）……确认该行政行为违法”、“（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务”、“（七）其他有关行政协议的……履行……诉讼请求”。对于前述诉讼请求，依《规定》应当参照民事法律规定确定诉讼时效。

（二）关于《规定》第九条“（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为”情形下的适用根据《规定》第二十五条内容中分号后“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”之规定，“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼”所对应的诉讼请求应当是《规定》第九条中的“（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为”。对该诉讼请求，依《规定》应当依照行政诉讼法及其司法解释确定。

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（三）关于《规定》第九条“（三）请求判决确认行政协议的效力”情形下的适用该情形的诉讼请求，包括“请求确认行政协议有效（含部分条款有效）”及“请求确认行政协议无效（含部分条款无效）”两种情形：

1、对于“请求确认行政协议有效”的情形，其以行政机关不认可其效力为前提，因此潜在背景或事实基础是行政机关不确认其效力而“不依法履行、未按照约定履行”，否则确认行政协议有效的必要性或诉讼利益不存在，因此笔者认为应适用《规定》第二十五条内容中分号前“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”。

2、对于“请求确认行政协议无效”的情形，虽对确认民事协议无效的诉讼时效问题学界及司法机关意见较为统一，但对“确认行政协议无效”，学界争议很大，司法机关也很不统一。学界中“追求法的安定性”一派认为应受起诉期限所约束，而“保障确认无效诉讼的独立价值”一派则立场相反，认为不应受起诉期限所约束；而司法实务中，也存在不同做法，如 2018 年7 月23 日最高人民法院第一巡回法庭在《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中明确“《行诉法解释》没有明确规定请求确认

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行政行为无效不受起诉期限的限制，根据第162条和第94 条第 2 款规定也不能得出请求确认行政行为无效不受起诉期限限制的结论。”而 2018 年9 月10 日最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452 号建议的答复中明确“关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对 2015 年 5 月1 日之前作出的行政行为提出诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对 2015 年5 月1 日之后作出的行政行为提出。上述司法解释第九十四条第二款还规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是

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否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种'确定力'。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了'重大且明显违法'的无效行为与一般违法行为。”

（四）关于《规定》第九条“（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议”及“（七）其他有关行政协议的订立……诉讼请求”的情形下的适用提出订立行政协议请求的基础是行政机关应当与之订立行政协议而没有订立，如集体土地征收等在协商一致的情况下需要对依法订立补偿协议，这属于行政机关的法定义务，如未依法订立相关行政协议，则依最高人民法院在其作出的（2020）最高法行再492 号指导案例中认为“只要行政机关存在依职权应履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应

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履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限”。（五）关于《规定》第九条“（五）请求判决撤销、解除行政协议”“及（七）其他有关行政协议……变更、终止等诉讼请求”情形下的适用对该请求，与行政协议有关的法律法规及司法解释对诉讼时效或起诉期限均未作规定，基于原告提出撤销、解除请求，该请求与行政机关作出的变更、解除性质存在本质不同（即行政机关的行为属于行政行为，而原告的请求不属于行政行为），同时在没有法定的情况下从有利于相对人原则考虑，诉讼时效参照民事法律规范确定更为妥当。最高法发布 10 个行政协议解释参考案例之三——成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案即认为该情形下应参照民事法律规范确定诉讼时效。（六）关于《规定》第九条“（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿”情形的适用这里包括请求赔偿和请求补偿两个方面，其中赔偿以行政机关存在违约或违法为前提；而补偿则以损失填补为原则而并不以行政机关违法违约为前提，在法定情形下，即使行政机关的行政行为违法，也应予以补偿。对于该诉讼请求下，起诉期限或诉讼时效的计算，需要具体分析：

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1、对于请求赔偿方面，存在两种情况：一种是依行政协议的约定而产生原告对行政机关的赔偿请求权，另一种是因行政机关行为违法而产生的赔偿请求权。前者更具协议性，其赔偿请求权的行使，故应依《规定》第二十五条内容中分号前“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”之规定执行。而后者则因行政机关行为违法而导致，故对于行政行为违法而产生的赔偿，则属于《中华人民共和国国家赔偿法（2012 修正）》第二章内所规定的“行政赔偿”，其诉讼时效，依《中华人民共和国国家赔偿法（2012 修正）》第三十九条规定为“ 赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”

对于请求补偿方面，也包括两种情况，一种在解决行政协议争议时一并提出补偿，另一种是单独提出行政补偿。在解决行政协议争议时一并提出补偿的，其诉讼时效和起诉期限主要仅审查行政协议争议是否超过起诉期限或诉

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讼时效即可，对于一并提出的补偿，没有单独审查的必要。对于单独提出的行政补偿，“政府特许经营协议”、“土地、房屋等征收征用补偿协议”、“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”都有相关的约定或法定的补偿，对于此类补偿，如果是对行政机关作出补偿决定不服，则是对行政机关已作出的行政行为提起诉讼，则应适用行政复议法、行政诉讼法有关时效、期限的规定。如果行政机关未作出补偿决定，因补偿属于行政机关法定义务，则依最高人民法院在其作出的（2020）最高法行再492 号指导案例“只要行政机关存在依职权应履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限”的观点执行。

二、案例参考

（最高法发布 10 个行政协议解释参考案例之三）成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案

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——2015 年 5 月 1 日之前订立的行政协议纳入行政诉讼受案范围的条件及行政机关不依法履行、未按照约定履行协议之诉讼时效的适用

基本案情

成都亿嘉利科技有限公司（以下简称成都亿嘉利公司）、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司（以下简称乐山亿嘉利公司）向四川省乐山市中级人民法院诉称，2011年4月 1 日，成都亿嘉利公司与四川省乐山市沙湾区人民政府（以下简称沙湾区政府）签署《投资协议》，约定成都亿嘉利公司租赁约 800 亩土地，投资5000 万元建设以鳗鱼养殖为主并与新农村建设相结合的现代观光农业项目，沙湾区政府负责提供“一站式服务”、为加快项目建设进度和协调相关部门的手续尽快落实。2011 年9 月13日，设立乐山亿嘉利公司，为项目公司。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司认为沙湾区政府一直怠于协调其项目行政手续办理事宜，隐瞒土地性质真相，无法办理相关手续，未按照约定履行《投资协议》，直接造成二公司重大损失。为此，诉请解除成都亿嘉利公司与沙湾区政府于2011年8 月 29 日签署的《投资协议》，判令沙湾区政府赔偿二公司经济损失 400 万元。

裁判结果

经四川省乐山市中级人民法院一审，四川省高级人民法院二审认为，对于行政诉讼法修改施行之前形成的行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人

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提起民事诉讼方式寻求司法救济，故依法裁定不予立案。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为，案涉《投资协议》符合行政协议本质特征，对形成于2015 年5 月1 日之前的案涉《投资协议》产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。本案系因成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司对沙湾区政府未履行案涉《投资协议》而提起的请求解除协议的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。结合本案案情，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于 2016 年 8 月 31 日提起本案诉讼，并未超过诉讼时效。故撤销一、二审裁定，指令一审法院受理本案。【来源：微信公众号广悦律师事务所】免责声明：

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