编委会

深圳市城市更新协会行业信息中心  刘 芳

广东合一城市更新研究院      罗 宇

深圳市城市更新协会行业信息中心  胡秀华 谢杏枝

广东合一城市更新研究院 王思瑶 陈建塔

深圳市城市更新协会行业信息中心   汤 越 梁滢汀  张灵丽

广东合一城市更新研究院      黄向雷  肖 巍  胡益红  胡 胜

                 李越未  张峻浩  张晓雯 马宇婷

                 郑康寿

总编

执行主编

编委

（排名不分先后）

更新回暖，聚焦实施

第一季度，深圳政策风向聚焦全方位支持保障性租赁住房建设，满足新青年、新市

民等人群的刚性住房需求，优化住房结构。市场主体更关注工业上楼工改创新模式，

推动优质产业空间落地实施，盘活存量工改工项目。从项目审批来看，新增城市更

新项目显著增加，存量项目更注重实施，旧改行业有望进一步复苏。

政策动态：从供应端、需求端、资金端全方位支持保障性租赁住房建设

第一季度，国家省市出台涉及深圳更新相关政策 39 个，其中，国家级政策 8 个，省

级政策 8 个，市级政策 16 个，区级政策 7 个（福田、龙岗、龙华、大鹏及南山各 1 个，

宝安 2 个），主要政策内容概要如下：

国家聚焦于金融扶持保障性租赁住房供给，进一步加强住房租赁市场的资金保障；

省级层面聚焦于土地要素市场化要素改革，明确健全城乡统一的建设用地市场、深

化产业用地市场化配置、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制及完善土地价

格体系和市场运作机制五大重点工作任务；深圳层面聚焦于推进城镇老旧小区改造，

以基础类、完善类及提升类推进实施。在保障性住房方面，从供应端和需求端明确

公共租赁住房、保障性租赁住房及共有产权住房政策细则，且支持发行保租房 REITs，

从金融端扶持保障性住房建设，利于运营阶段融资。在土地供应方面，优化土地供

应相关规则，明确住宅用地期满自动续期；区级层面政策内容相对比较分散，龙岗

聚焦土地整备利益统筹实施监管，龙华聚焦有产业用地项目遴选，大鹏聚焦国土空

间保护与发展规划，宝安聚焦工业区块线管理及建设先进制造园区，南山聚焦老旧

小区改造，福田聚焦政府投资项目。

项目动态：更新项目显著增加，存量项目加快实施

城市更新方面：

第一季度，各区政府加快项目审批进度，新增计划公告项目和实施主体公示项目的

数量及规模同比、环比均增长显著，市场逐渐活跃，有望进一步复苏。从项目审批

来看，大项目大统筹是项目审批主要特点；住宅在规划批复建筑总量中占比最大；

民企仍为城市更新项目实施主力军，占比超七成。

截至 2023 年第一季度，深圳市拆除重建类城市更新项目累计计划公告 1011 个，拆

除范围面积累计 8547 公顷；规划公告 655 个，拆除范围面积累计 5211.3 公顷，总

计容建筑面积累计 20444.7 万㎡；实施主体公示 501 个，拆除范围面积累计 3213.6

公顷，开发建设用地面积累计 2121.4 公顷。

计划阶段：第一季度新增计划公示 17 个，拆除范围面积共 113.5 公顷，计划公告

17 个，拆除范围面积共 177.2 公顷。计划公示 / 公告同比、环比数量及规模均增长

显著，其中计划公告数量同比增长近 5 倍，规模同比增长近七 7 倍。

规划阶段：第一季度新增规划公示 21 个，拆除范围面积共 139.9 公顷，规划公告

15 个，拆除范围面积共 170.7 公顷。规划公示 / 公告同环比数量和规模均增长显著，

其中规划公告同比数量增长近 1 倍，规模同比增长近 1.4 倍。

实施主体阶段：第一季度新增实施主体公示 14 个，拆除范围面积 112.1 公顷，开

发建设用地面积共 34.7 公顷，同比数量及规模均显著上升。

土地整备利益统筹方面：

第一季度，土地整备利益统筹项目留用地上平台同比、环比增幅显著，聚焦项目落

地实施性。

据不完全统计，截至 2023 年第一季度，深圳土地整备利益统筹项目计划立项累计

198 个，整备总实施规模 9041 公顷；实施方案阶段累计 66 个，整备总实施规模

2486 公顷，留用土地指标 496.8 公顷；规划公告 30 个，整备总实施规模 1064.6 公顷，

留用土地指标 238.3 公顷；留用地上平台项目 24 个，留用土地指标 143.6 公顷。

实施方案阶段：第一季度新增实施方案公告 1 个，整备实施总规模 1.7 公顷，留用

地总规模 0.4 公顷，同比数量、规模均降幅显著；环比数量、规模降幅显著，规模

下降一倍。

规划阶段：第一季度新增规划公告 2 个，整备实施总规模 54 公顷，留用地总规模

13 公顷，同比稳中有进，环比降幅显著。

留用地上平台阶段：第一季度新增留用地上平台 2 个，总留用地规模为 14.9 公顷，

同比、环比均增幅显著，项目推进实施加快。

棚户区改造方面：

第一季度，共 3 个项目有进展，分别是，华富北区棚户区改造项目进行规划公告，

清水河重点片区棚户区改造项目取得建设用地批复，宝安区宝城 43 区碧海花园进行

规划公告。

据不完全统计，截至 2023 年一季度，深圳市棚户区改造项目累计 35 个，合计改造

面积约 245 公顷，容积率基本处于 6.0 以上。项目所处的阶段各不相同，其中前期

申报项目（包含意愿征集、前期准备工作等）11 个，已计划立项 24 个，实施主体

公示 16 个，规划批复 21 个，开发建设 13 个（占比 37.1%）。

行业发展：四大核心趋势预判

趋势一：工业上楼推动工改模式新转变，促进产业转型升级

2023 年 1 月 10 月，深圳举行 2000 万㎡的工业上楼厂房空间项目全球招商大会，公

布 72 个工业上楼试点项目，推出以“低成本开发 + 高质量建设 + 准成本提供 + 工业

上楼”优质产业空间供给模式落实“20+8”产业集群，且优先保障先进制造业落地实施，

是实现地区产业转型升级的重要举措。从土地利用效率来看，工业上楼有效实现在

高层大厦中进行生产、研发等新型工业模式，推动产业用地集约节约。从供应路径

来看，工业上楼可基于城市更新、土地整备利益统筹、产业提容或新供应用地等方

式供应，多渠道为优质产业空间落地提供土地承载。

目前深圳工改工项目面临“监管升级，销售难度大、拿地成本日趋增高、盈利模式少，

运营经济账难平”等问题，导致项目推动相对缓慢。工业上楼新模式对于按常规城

市更新路径之下难以盘活工改工项目有利好之处。可由政府部门专项审批，突破现

有常规更新立项条件，且可争取总计容 30% 居住，平衡项目整体经济效益，创新

更新工改新模式，联动产业转型升级。

趋势二：全方位支持保障性租赁住房建设，调整优化住房结构

中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022 － 2035 年）》中明确，“坚

持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购

并举的住房制度，实施房地产市场平稳健康发展长效机制，支持居民合理自住需求，

遏制投资投机性需求，稳地价、稳房价、稳预期。” 2022 年以来，中央及地方政

府从供应端、需求端、金融端全方位推进保障性租赁住房建设。供应端， 2022 年

12 月深圳市住房和建设局与深圳市规划和自然资源局发布《关于既有非居住房屋

改建保障性租赁住房的通知（试行）》，鼓励非居住房屋改建保障性租赁住房；

2023 年 1 月，深圳市住房和建设局、深圳市司法局发布“保障房 1+3 新政”，明

确保障房供应十大渠道，主要包括新供应用地、城市更新、自有用地、产业园区配

套用地等。需求端，“保障房 1+3 新政”中明确公共租赁住房、保障性租赁住房及

共有产权住房的适用人群、轮候申请条件、定价及建筑面积等方面。金融端，2023

年 2 月中国人民银行、中国银保监会发布《关于金融支持住房租赁市场发展的意

见（征求意见稿）》，明确重点支持自持物业的专业化、规模化住房租赁企业发展，

为租赁住房的投资、开发、运营管理提供多元化、多层次、全周期的金融产品和金

融服务体系，进一步推动住房租赁市场的资金保障。

趋势三：重实施率！项目清退制度、重点项目考核机制、政策优化机制等

全力推动项目实施

今年以来，部分已列入更新计划的项目陆续被清理或撤销，如龙华区观澜街道新石

桥旧村计划失效、大鹏白石岗片区项目实施主体资格撤销等，可以看出政府正加快

推进项目实施，对于长期推不动的项目严格落实清退制度；同时各区加快重点项目

的实施，设置重点项目考核机制，如今年出台的工业上楼试点政策，对于列入工业

上楼试点项目设置供地时间考核制度；另外据了解，部分辖区计划拟定更新整备优

化机制、制定补偿标准工作指引及相关的项目推动实施方案等，从政策层面推动项

目实施。

趋势四：REITs 扩大底层资产类别，加快完善城市更新项目退出机制

2020 年 4 月 30 日，中国证监会、国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领

域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40 号），

正式启动基础设施领域公募 REITs 试点工作。2021 年 7 月 2 日，国家发改委发布《关

于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发

改投资〔2021〕958 号），将试点区域扩大至全国各地区，将保障性租赁住房纳入

了试点行业范围；2023 年 3 月 24 日，证监会发布的《关于进一步推进基础设施领

域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》，将商业物业纳入

REITs 底层资产标的。扩展 REITs 的底层资产类别及提升 REITs 资产收益将是 REITs

发展的大势所趋。REITs 虽无法直接为城市更新项目拆迁阶段、供地阶段、建设阶

段提供融资，但 REITs 无疑是城市更新基金等 Pre-REITs 资金的重要退出渠道，将

有助于激发 Pre-REITs 资金对参与城市更新的热情及推动城市更新的发展。

深圳市城市更新协会行业信息中心

广东合一城市更新研究院

二〇二三年四月

CONTENTS

目录

05 第一章 重要政策分析

41

57

66

70

第二章 城市更新项目数据与趋势

第三章 土地整备利益统筹项目数据与趋势

第四章 集体资产交易项目数据与趋势

第五章 棚户区改造项目数据与趋势

索引

INDEXES

《关于金融支持住房租赁市场发展的意见（征求意见稿）》解读

《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》解读                 

《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》解读

《深圳市人民政府办公厅关于加快推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》解读

《深圳市保障性住房规划建设管理办法（征求意见稿）》等“住房保障 1+3 新政”解读

“工业上楼”专题政策解读

附录 1. 2023 年第一季度更新整备政策清单

附录 2. 2023 年第一季度计划公示 / 公告更新项目清单

附录 3. 2023 年第一季度规划公示 / 公告更新项目清单

附录 4. 2023 年第一季度实施主体公示更新项目清单

附录 5. 2023 年第一季度集体资产交易清单

07

12

17

19

22

31

74

75

77

78

79

01 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

本次研报数据主要来源于合一城市更新集团 / 深圳市城市更新协会更新数

据库、区更新局统计数据及规划院更新数据等，经过对各方数据整理与对比，

最终形成城市更新数据库，个别数据不准确之处，敬请谅解。

【计划原始类型】计划原始类型包含计划公示、计划公告、计划修改公示、计划修

改公告、计划补充公示及计划补充公告及计划调出公示等。

【统计个数】对计划类项目公示、公告分别进行统计。针对于历史数据统计，已进

行公告的项目并不剔除其公示项目，同一项目公示或公告，只统计最新一次公示或

公告数据。针对当季度或年度数量统计，只计入新增项目，不含计划修改、补充及

调整等。

【现状】按照目前分类为城中村、旧工业区、旧商业、旧住宅区、其他（公共配套

设施）等大类。其中如有混合类型，以现状面积占比最大的类型为主。

【申报主体】以项目计划公示 / 公告为准。

【项目实际控制人】以申报主体通过企业穿透至背后大股东。

【计划阶段项目申报主体上市情况】以背后实际控制人是否上市为准。

【改造方向】以计划公示 / 公告改造方向为准，计划阶段未标明改造方向，则以规

划阶段改造方向为准。

【改造类型】以现状类型为准，现状为城中村则为村改、现状为旧工业区则为工改、

现状为旧住宅区则为居改、现状为旧商业则为商改。

【二级改造类型】基 于 工 改 细 分 二 级 改 造 类 型， 工 改 M1、 工 改 M0、 工 改

M1+M0、工改商、工改居、工改商住、工改综合，其中工改商住包括居住和商业或

两种的混合用地，工改综合指改造类型超过 2 种以上。

1 拆除重建类计划数据

【规划原始类型】规划原始类型包含规划公示、规划公告、规划修改公示及规划修

改公告等。

2 拆除重建类规划数据

统计口径说明

统计口径说明 02

【统计个数】对规划类项目公示、公告分别进行统计。针对于历史数据统计，已进

行公告的项目并不剔除其公示项目，同一项目公示或公告，只统计最新一次公示或

公告数据。针对当季度或年度数量统计，只计入新增项目，不含规划修改及调整等。

【统计年份】以城市更新单元规划公示 / 公告最新发布日期为准。

【现状】以同一更新单元计划为准，如拆除范围与计划时发生改变，则以规划公示 /

公告现状类型为准。

【申报主体】以项目计划公示 / 公告为准。

【改造方向】以规划公示 / 公告改造方向为准。

【二级改造类型】基 于 工 改 细 分 二 级 改 造 类 型， 工 改 M1、 工 改 M0、 工 改

M1+M0、工改商、工改居、工改商住、工改综合，其中工改商住包括居住和商业或

两种的混合用地，工改综合指改造类型超过 2 种以上。

【拆除用地面积】以规划公示 / 公告拆除范围面积为准。

【开发建设用地面积】以规划公示 / 公告开发建设用地面积为准。

【移交用地面积】原则上按拆除用地面积减去开发建设用地面积进行计算。

【计容建筑面积】以规划公示 / 公告计容建筑面积为准。

【住宅类计容面积】规划单元居住类建筑面积中，分为住宅、保障房、居住配套进

行分别计算，无包含关系。

【商业类计容面积】规划单元商业类建筑面积中，分为商业、办公、商务公寓及人

才公寓进行分别计算，无包含关系。其中如规划中商业及办公面积未分开显示，则

按商业：办公 =3:7 进行计算。

【工业类计容面积】规划单元工业类建筑面积中，分为普通工业、仓储物流、新型

产业用房、创新型产业用房、工业宿舍及工业配套进行分别计算，无包含关系。

【公共配套类计容面积】规划单元中公共配套设施面积。

【其他类计容面积】规划单元中除以上类型面积外的其他类型面积。

【容积率】按项目计容建筑面积 / 开发建设用地面积进行计算。

【移交率】按项目移交用地面积 / 拆除范围面积进行计算。

【平均移交率】深圳市及各区平均移交率 = 统计日期内所有项目总移交面积 / 总拆

除范围面积。

【平均容积率】深圳市及各区平均容积率 = 统计日期内所有项目总计容建筑面积 /

总开发建设用地面积。

03 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

【统计个数】相同的城市更新单元记为一个项目，同一项目分期公示，计数记为一次。

【统计年份】以实施主体公示最新发布日期为准。

【实施主体】以实施主体公示主体为准。

【实施主体类型】以实施主体公示主体背后实际控制人为准。

【项目实际控制人】以实施主体公示主体通过企业穿透至背后大股东。

【实施主体上市情况】以背后实际控制人是否上市为准。

【改造方向】以规划公示 / 公告改造方向为准。

【二级改造类型】基 于 工 改 细 分 二 级 改 造 类 型， 工 改 M1、 工 改 M0、 工 改

M1+M0、工改商、工改居、工改商住、工改综合，其中工改商住包括居住和商业或

两种的混合用地，工改综合指改造类型超过 2 种以上。

【拆除用地面积】以实施主体公示拆除范围面积为准。

【开发建设用地面积】以实施主体公示开发建设用地面积为准。若项目未标明开发

建设用地面积，则以项目规划阶段总开发建设用地面积 * 分期拆除范围面积 / 规划

阶段总拆除范围面积进行计算。

实施主体公示数据

集体资产交易数据

3

4

【交易平台】主要通过深圳市联合产权交易及各区公共资源交易中心进行数据收集，

仅统计涉及村集体土地上平台的项目，未包含仅有村集体物业上平台及其他类型上

平台交易项目。

【交易公告说明】交易公告指最后平台发布确定合作对象的交易公告，本次数据均

来着政府平台网站，不考虑涉及由于政府网站信息公布不及时或之前公布信息删除

等因素。

【交易类型】根据项目内容主要分为城市更新、土地整备、非农建设用地（包括指

标）、征地返还地（包括指标）、外部移交公共设施用地及其他类型的集体资产交易，

若城市更新项目中含非农或征返指标，则认定为城市更新项目。

【交易方式】根据项目交易方式主要分为公开招标、竞争性谈判及单一来源谈判三

种方式。

【合作模式】根据项目合作模式主要分为被拆赔及合作分成两种合作模式。

【摘牌企业类型】摘牌企业类型以项目成交人的实际控制人类型进行统计。

【摘牌企业上市情况】企业上市情况以项目成交人背后的实际控制人是否上市为准

进行统计。

统计口径说明 04

【土地整备利益统筹项目】深圳市土地整备利益统筹项目相关数据主要从计划立项、

实施方案、规划批复及留用地上平台四个阶段进行统计分析，其中计划立项项目统

计以官方公布的《深圳市 2021 年度城市更新和土地整备计划》为准，其他阶段数

据以各区政府官网公示信息每季度进行统计分析。计划立项数据覆盖后面阶段数据，

以此类推。

5 土地整备利益统筹项目数据

【棚户区改造项目】深圳市棚户区改造项目相关数据为不完全统计，以深圳市棚户

区改造的流程节点进行统计分析，主要划分为前期申报、计划立项、实施主体公示、

规划批复及开发建设五个阶段。计划立项数据覆盖后面阶段数据，以此类推。

【计划实施率】深圳市及各区计划实施率 = 实施主体公示总拆除范围面积 / 计划总

拆除范围面积。

【规划实施率】深圳市及各区规划实施率 = 规划总拆除范围面积 / 计划总拆除范围

面积。

【同比、环比幅度表述】增 / 降低 10%，视为基本持平；增 / 降 10%-30%，视为略增 /

降；增 / 降 30%-50%，视为增长 / 下降明显；增 / 降 50%-100%，视为增长 / 下降

显著；增 / 降大于 100%，采用倍数表示增长 / 下降。

棚户区改造项目数据

特殊统计数据计算说明

6

7

【平均周期统计情况】上平台平均周期为最后交易结果公告时间扣减第一次上平台

招商公告时间，以政府平台网站时间为准。

【标的合作土地及合作物业说明】以政府平台网站公布为准，若网站中未标明具体

土地类型及物业类型，按其他类型计算。

05 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

01 重要政策分析

重要政策解析 06

第一季度，国家省市出台涉及深圳更新相关政策 39 个，其中，国家级政策 8 个，

省级政策 8 个，市级政策 16 个，区级政策 7 个（福田、龙岗、龙华、大鹏及南山

各 1 个，宝安 2 个）。主要政策如下：

国家、省级层面：2 月 14 日，中国人民银行和中国银保监会发布《关于金融支持

住房租赁市场发展的意见（征求意见稿）》，明确推动住房租赁市场的资金保障；

1 月 6 日，广东省人民政府发布《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》，明

确健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置、鼓励盘活存量建设用

地、完善土地管理体制及完善土地价格体系和市场运作机制五大重点工作任务。

深圳市层面：1 月 9 日，深圳市人民政府办公厅发布《关于加快推进城镇老旧小区

改造工作的实施意见》，明确城镇老旧小区改造属于综合整治类城市更新范畴，以

基础类、完善类及提升类推进实施；1 月 17 日，深圳市住房和建设局与深圳市司

法局发布“保障房‘1+3’新政”，从保障房供应端和需求端给予政策指引；3 月

17 日，深圳市规划和自然资源局发布《深圳经济特区国有土地供应管理条例（征

求意见稿）》，包含优化土地供应方式及规则、完善土地利用管理规则、优化土地

市场营商环境及促进土地节约集约利用等方面，且明确住宅用地期满自动续期；3

月 29 日，深圳市住房和建设局发布《关于发行基础设施领域不动产投资信托基金（保

障性租赁住房类）有关事项办理指引》，支持发行保租房 REITs，从金融端扶持保

障性住房建设，利于运营阶段融资。

各区层面：深圳各区政策内容相对比较分散，其中，福田、龙岗、龙华、大鹏及南

山各 1 个，宝安 2 个。龙岗聚焦土地整备利益统筹实施监管，龙华聚焦有产业用地

项目遴选，大鹏聚焦国土空间保护与发展规划，宝安聚焦工业区块线管理及建设先

进制造园区，南山聚焦于老旧小区改造，福田聚焦政府投资项目。

政策概述

07 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

“住房租赁金融 17 条”新政解读，或利好存量产商办去化

2023 年 2 月 25 日，中国人民银行、中国银保监会发布《关于金融支持住房租赁市

场发展的意见（征求意见稿）》（以下简称“住房租赁金融 17 条”）。“住房租

赁金融 17 条”重点支持自持物业的专业化、规模化住房租赁企业发展，为租赁住

房的投资、开发、运营管理提供多元化、多层次、全周期的金融产品和金融服务体

系，进一步推动住房租赁市场的资金保障。

本文将从资产端政策支持、资金端政策支持、与“金融 16 条”对比分析及资金保

障深圳“非居改保”落地实施等四个维度出发，对“住房租赁金融 17 条”进行深

度解析。

重点政策解读

第一季度重点政策主要有 5 个：《关于金融支持住房租赁市场发展的意见（征求意

见稿）》《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发

行相关工作的通知》《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》《深圳市人民政

府办公厅关于加快推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》，以及《深圳市保障性

住房规划建设管理办法（征求意见稿）》等“住房保障‘1+3’新政”。

《关于金融支持住房租赁市场发展的意见

（征求意见稿）》解读

重要政策解析 08

1. 资产端政策支持：重点支持住房租赁建设及运营企业

从资产端来看，“住房租赁金融 17 条” 加大对租赁住房开发建设的信贷支持力度。

明确支持商业银行向房地产开发企业、工业园区、农村集体经济组织、企事业单位

等各类主体新建、改建长期租赁住房发放开发建设贷款。租赁住房建设的项目资本

金比例应不低于开发总投资的项目 20%，贷款期限一般 3 年，最长不超过 5 年。

细分来看，主要是商业银行针对于住房租赁建设和运营企业和企事业单位推进住房

租赁建设和运营的金融支持。

09 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

住房租赁建设和运营企业

针对于住房租赁企业，聚焦于存量闲置房屋或商业性长期租赁住房、自由产权的长

期租赁住房及非自有产权租赁住房的资产金融支持。针对于贷款还款方式，明确以

租金收入作为第一还款来源，其他还款来源的，可发放质押、抵押贷款，且鼓励商

业银行根据住房租赁企业的资信和经营情况发放信用贷款。

同时鼓励住房租赁企业通过租赁房屋资产融资，“住房租赁金融 17 条”明确支持

住房租赁企业通过发行债务融资工具、公司债券、企业债券，专项用于租赁住房建

设、购买和经营。住房租赁企业持有运营的租赁住房具有持续、稳定现金流的，可

将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券。住房租赁担保债券纳入债券管

理框架。

另，“住房租赁金融 17 条”明确优先支持深圳等国家政策重点支持区域以及人口

净流入的大城市开展房地产投资信托基金（REITs）试点，为利用各类建设用地（含

集体建设用地、企事业单位自有空闲土地等）依法依规建设和持有运营长期租赁住

房的企业提供资金支持。

企事业单位

企业和符合条件的事业单位批量购买存量闲置房屋用作宿舍型保障性租赁住房，发

放租赁住房团体购房贷款。租赁住房团体购房贷款的期限最长不超过 30 年，贷款

额度原则上不超过物业评估价值的 80%。

自持物业的专业化规模化

住房租赁企业

经营自有产权长期

租赁住房的企业

非自有产权租赁住房的

住房租赁企业

批量购买存量闲置房屋用作

保障性租赁住房或商业性租

赁住房长期持有经营，发放

租赁住房团体购房贷款。租

赁住房团体购房贷款的期限

最长不超过 30 年，贷款额度

原则上不超过物业评估价值

的 80%。

住房租赁经营性贷款的期限

最长不超过 20 年，贷款额度

原则上不超过物业评估价值

的 80%，可用于置换物业前

期开发建设贷款。

住房租赁企业依法合规改造

工业厂房、商业办公用房、

城中村等形成的非自有产权

租赁住房，经营性贷款的期

限最长不超过 5 年，贷款额

度原则上不超过贷款期限内

应收租金总额的70%。

重要政策解析 10

2. 资金端政策支持：多管齐下引水活泉

从资金端看，哪些金融机构在住房租赁开发建设和运营中能给予资金支持？主要聚

集于商业性银行、信托基金等专业资管机构及保险公司等，多个渠道引入资金活水，

推动住房租赁市场持续活跃。

商业性银行：支持商业银行发行用于住房租赁的金融债券，筹集资金专门用于增加

住房租赁开发建设贷款和经营性贷款的投放。

信托基金等专业资管机构：支持专业资产管理机构通过房地产投资信托基金（REITs）

长期持有、运营租赁住房。

2022 年 8 月 31 日，全国首批保障性租赁住房 REITs 上市仪式举行，以深圳市人才

安居集团为原始权益人的红土深圳安居 REITs（基金代码：180501）在深交所挂牌

上市，成为全国率先发行的保障性租赁住房 REITs 产品之一。红土深圳安居 REITs

网下询价倍数 133 倍，公众认购倍数 254 倍，均创造了行业历史新纪录，上市首日

红土深圳安居 REITs 上涨 29.99%，体现了广大投资者对深圳保障性租赁住房资产

和运营管理能力的认可。市场主体可按照《通知》改造的保障性租赁住房，在获得

保障性租赁住房项目认定书后，通过保障性租赁住房 REITs 进行融资和退出。

保险公司：支持保险资金等长期资金投资住房租赁市场。

3. 对比“金融 16 条”：聚焦租赁，承接性强

相比“金融 16 条”，“住房租赁金融 17 条”更聚焦住房租赁市场，针对性更强，

对于住房租赁市场具体主体的覆盖范围更广，相当于“金融 16 条”的配套细则。

例如引导金融机构重点加大对自持物业型住房租赁企业的信贷支持，合理设计贷款

期限、利率和还款方式；为各类主体收购、改建房地产项目用于住房租赁提供资金

支持；支持住房租赁企业发行信用债券和担保债券等直融产品，鼓励银行发行住房

租赁金融债券，筹集资金用于租赁开发建设贷款和经营性贷款投放；稳步推进房地

产投资信托基金（REITs）试点，在“住房租赁金融 17 条”中均可从“金融 16 条”

中找到根源。

11 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

4. 资金保障深圳“非居改保”落地实施

在深圳人口净流入及住房供给结构畸形的背景下，深圳现有住房的承载力已趋于饱

和。“金融 16 条”及“住房租赁金融 17 条”的颁布实施，从资产端和资金端进一

步明确深圳“非居改保”的资金来源，推动深圳住房租赁发展。

为解决中低收入阶层、新市民及新青年的住房问题，深圳正不断探索保障性租赁住

房制度的改革创新。于是《关于既有非居住房屋改建保障性租赁住房的通知（试行）》

顺应时势颁布实施，为市场主体参与保障性租赁住房供应与运营提供了路径。

“住房租赁金融 17 条”的出台使得金融机构在支持住房租赁方面有更多的选择和

创新的空间，支持各类主体新建、改建长期租赁住房，盘活存量房屋等。对长租公

寓企业而言则能够得到更多金融支持，有助于进一步促进市场发展，一方面一定程

度上缓解企业流动性现金压力；另一方面，也将使得更多企业投入住房租赁行业中

去，提高企业布局住房租赁市场积极性，助推住房结构调整，积极响应“房住不炒”

国家战略，实现住房租赁市场的长期、健康、可持续发展。

“非居改保”市场解读

房地产企业端 金融机构端

引导金融机构重点加大对独立法人运营、业务边界

清晰、具备房地产专业投资和管理能力的自持物业

型住房租赁企业的信贷支持，合理设计贷款期限、

利率和还款方式，积极满足企业中长期资金需求；

商业银行向持有保障性租赁住房项目认定书的项目

发放有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理；

商业地产改造为保障性租赁住房，取得保障性租赁

住房认定书后，银行发放贷款期限、利率适用保障

性租赁贷款相关政策；

明确支持住房租赁企业发行信用债券和担保债券等

直接融资产品专项用于租赁住房建设和经营。

鼓励商业银行发行支持住房租赁金融债券，筹集资

金用于增加住房租赁开发建设贷款和经营性贷款投

放；

稳步推进房地产投资信托基金（REITs）试点。

鼓励信托公司等金融机构加快业务转型，在严格落

实资管产品监管要求、做好风险防控的基础上，按

市场化、法治化原则支持房地产企业和项目的合理

融资需求，依法合规为房地产企业项目并购、商业

养老地产、租赁住房建设等提供金融支持。

重要政策解析 12

不动产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，简称 REITs），是向投资者

发行收益凭证，募集资金投资于不动产，并向投资者分配投资收益的一种投资基金。

2020 年前，我国 REITs 市场主要处于探索、研究阶段，期间市场主要以境外发行

REITs 产品、境内发行基于 ABS 架构的私募类 REITs 产品为主。2020 年 4 月 30 日，

中国证监会、国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托

基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40 号），正式启动基础设

施领域公募 REITs 试点工作。2020 年 7 月 31 日，国家发改委发布《关于做好基础

设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》( 发改办投资〔

2020〕586 号 )，提出试点行业范围包括仓储物流、交通、生态环保、市政设施、

新基建、产业园，聚焦京津冀、雄安新区、粤港澳大湾区、长三角、海南自由贸易

港等重点区域。2021 年 7 月 2 日，国家发改委发布《关于进一步做好基础设施领

域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958 号），

将试点区域扩大至全国各地区，试点行业范围增加了能源基础设施、停车场项目市

政基础设施、保障性租赁住房、水利设施和具有较好收益的旅游基础设施。2022

年以来，包括国务院办公厅、国家发改委在内的多个部委出台 REITs 支持文件，指

出要优化完善存量资产盘活方式，保持公募 REITs 的常态化发行，充分发挥规模效应、

示范效应，各方合力共同支持公募 REITs 高质量发展。此外，地方政府层面也积极

出台 REITs 专项文件，给予原始权益人在发行基础设施 REITs 方面激励奖补，鼓励

中介机构发展，支持重点领域建设，吸引和培育专业人才。

《关于进一步推进基础设施领域不动产投资信托

基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》解读

拓宽资产类型，推进 REITs

常态化发行

13 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

2023 年 3 月 24 日，国家发改委发布《国家发展改革委关于规范高效做好基础设

施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔

2023〕236 号，简称“236 号文”），同日证监会随之发布《关于进一步推进基础

设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相关工作的通知》（简称《通知》）。

两份文件从项目前期培育筛选、发行审核、二级市场建设、投资者等方面全方位对

REITs 产品做出规范，推动 REITs 常态化发行。

1. 拓宽资产类型

236 号文要求“研究支持增强消费能力、改善消费条件、创新消费场景的消费基础

设施发行基础设施 REITs…发起人（原始权益人）应利用回收资金加大便民商业、

智慧商圈、数字化转型投资力度，更好满足居民消费需求。严禁规避房地产调控要

求，不得为商品住宅开发项目变相融资”。此项规定旨在贯彻落实 2022 年末中央

经济工作会议提出的促消费要求，响应国家提出的实施扩大内需战略。消费基础设

施领域具备较大的 REITs 发行潜力。据赢商大数据统计，截至 2022 年 12 月 31 日，

全国购物中心存量项目达 5685 个，经营面积达 5.03 亿平方米，整体价值将以数万

亿元计。

2. 分类调整项目收益率要求，适度降低准入门槛

236 号文对于交通基础设施、生态环保等特许经营权、经营收益权类项目，增加基

金存续期内部收益率（IRR）原则上不低于 5% 的要求；对于非特许经营权、经营

收益权类项目（仓储物流、产业园区、保租房），将未来 3 年每年净现金流分派率

要求由 4% 降低至 3.8%。此外，对于首次发行基础设施 REITs 的保障性租赁住房项目，

当期目标不动产评估净值原则上不低于 8 亿元（958 号文为 10 亿元）。收益率 /

净现金流分派率要求和规模要求的降低，有利于扩大特许经营权类和产权类项目的

可发行范围。

3. 推动扩募发行常态化

《通知》指出，按照市场化法治化原则，鼓励运营业绩良好、投资运作稳健、会计

基础工作规范的上市 REITs 通过增发份额收购资产，开展并购重组活动。加快推动

重要政策解析 14

首批扩募 REITs 项目落地，完善扩募定价机制，鼓励更多符合条件的扩募项目发行

上市。截至目前，首批 5 只 REITs 提出扩募申请。

4. 用好回收资金促进有效投资

为加强资金监管，提高资金使用效率，236 号文对于回收资金的用途和使用进度及

使用期限予以规范，并建立直报制度，从而促进回收资金形成有效投资。企业可利

用回收资金进行资本性改造投入，创新消费新场景，改善商场购物环境，提高商业

效益。

5. 构建全链条监管机制

236 号文要求遵循 REITs 特点规律和风险特征，结合基础设施 REITs 试点模式，建

立健全以“管资产”为核心的全链条监管制度，加强对基础资产质量、运营管理的

穿透监管。对 REITs 项目和资金进行全生命周期监管，有利于保障融通资金切实循

环到底层资产的建设与运营当中，确保项目建设运营符合既定要求、确保资金投入

使用规范有效。

6. 促进民营企业 REITs 试点发行上市

《通知》要求，坚持“两个毫不动摇”方针，着力推动解决民营企业 REITs 试点存

在的困难和问题。2023 年 2 月 8 日，嘉实京东仓储基础设施 REIT 上市，是中国首

只民营企业发行的 REIT。

7. 积极扩大投资者群体，吸引长线资金入市

《通知》指出，推动社保基金、养老金、企业年金等配置型长期机构投资者参与投

资，积极培育专业化 REITs 投资者群体，助力市场平稳运行。

15 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

黄海文

深更协金融专委会执行主任单位

前海润禾研究员

2020 年 4 月，中国证监会、国家发展改革委联合发布

《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）

试点相关工作的通知》，正式启动基础设施领域公募

REITs 试点工作。自此，市场开始由私募债务融资属性的

类 REITs 产品，全面转向以权益融资属性为核心的公募

REITs 产品，标志着 REITs 已进入快速发展的全新阶段。

截至 2022 年底，公募 REITs 市场已获批 25 个项目，上

市 24 个项目。已上市 REITs 项目中，包括产权类 14 只，

特许经营类 10 只，发行规模合计约 783.61 亿元。从资

产类别来看，仓储物流、生态环保、交通、产业园区、

能源和保障性租赁住房类 REITs 项目分别为 2 只、2 只、

7 只、8 只、1 只和 4 只。

作为资产证券化的重要手段，REITs 对于不动产市场发展

具有重大的里程碑式的意义。一方面，REITs 有助于盘活

存量百万亿级的巨额不动产市场。REITs 通过募集社会资

金投资于存量成熟不动产，为“基础设施”“商业地产”

等不动产提供了有效退出渠道，大大提升了存量不动产

的流动性，有助于政府、房企回笼沉淀资金，实现宏观

层面去杠杠及降债务的目的。REITs 项目本质上是取得了

底层标的资产的所有权，体现了明显的权益投资属性，

其收益源于底层资产运营分红，无需信用评级及由第三

方提供增信措施，底层资产原始权益人无需承担“还本

付息”责任，有效地拓宽了“直接融资渠道”，最终实

现了去杠杠、降债务的目标。另一方面，REITs 是金融供

给侧改革的重要抓手之一，通过将成熟的不动产进行证

券化，REITs 在二级市场活跃的交易过程中，资本市场基

于对底层资产未来现金流预估，进行合理的估值、定价、

交易，充分发挥“价格发现功能”，反向将给予不动产

市场很重要的参考定价锚并引导资源有效配置。

目前公募 REITs 支持的行业领域限于交通、能源、市政、

当城市更新遇上 REITs

重要政策解析 16

生态环保、仓储物流、园区等基础设施，以及保障性租

赁住房等领域。近期证监会发布的《关于进一步推进基

础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化发行相

关工作的通知》提出，“研究支持增强消费能力、改善

消费条件、创新消费场景的消费基础设施发行基础设施

REITs。优先支持百货商场、购物中心、农贸市场等城乡

商业网点项目，保障基本民生的社区商业项目发行基础

设施 REITs”。未来将商业物业纳入 REITs 底层资产标的，

扩展 REITs 的底层资产类别及提升 REITs 资产收益将是

REITs 发展的大势所趋。

聚焦到城市更新方面，短期来看公募 REITs 资金直接参

与城市更新存在较大困难。原因在于，公募 REITs 产品

的底层资产要求是已完成开发建设，并投入运营使用，

能产生稳定现金流，且相关政策对基金存续期内部收益

率（IRR）和资金用途有明确要求，显然，城市更新项目

较难符合这些要求。但是，REITs 为城市更新项目投资

者（如 Pre REITs 资金）提供了重要的退出通道，对城

市更新发展意义重大。在过往的项目实操中，房企在城

市更新项目中偏好于“住宅”等短平快项目，究其原因，

除了“住宅”项目收益绝对值较为可观外，还在于能快

速回笼资金。“商业地产”“工业地产”需由开发商通

过长期运营，以“租金收入”“物业管理费”等长期收

入消化前期投入成本。在房地产市场整体下行，房企融

资难的情况下，除收益外，大多数房企更看重“去化流速”，

对于需沉淀大额现金流的“商业地产”、“工业地产”

项目，自然望而远之。而 REITs 作为长期权益性资金，

其资金属性决定了只要能长期产生稳定现金流，无论是

“商业地产”亦或是“工业地产”，均是其良好的投资

标的。从供给与需求匹配的角度，REITs 将为以商业、

工业为改造方向的城市更新项目提供了非常好的退出渠

道，商改、工改项目的开发商在项目完成更新改造后，

可通过将底层资产标的出售给 REITs 的形式提前回收成

本并实现收益。因此，REITs 将有助于激发非住宅类更新

项目的热度，平衡更新项目中各类型更新项目的比例，

结构上有助于实现“有机更新”。此外，REITs 同样有

利于吸引社会资本参与城市更新保障房改造项目。保障

房项目实施主体在完成保障房项目建设后，可同样将保

障房资产出售给 REITs，实现快速盘活现金流的目的。以

深圳为例，保障房改造项目非可售的租赁型保障房通常

需由安居集团指定主体进行建设或回购。安居集团通过

将旗下数个保障房项目捆绑打包出售给 REITs（红土创新

深圳人才安居保障性租赁住房封闭式基础设施证券投资

基金）获取 12.42 亿元，盘活了安居集团的资产及现金流。

综上，尽管短期受限于稳定现金流及合规性的原因，

REITs 无法直接为城市更新项目拆迁阶段、供地阶段、建

设阶段提供融资，但 REITs 无疑是城市更新基金等 PreREITs 资金的重要退出渠道，将有助于激发 Pre-REITs 资

金对参与城市更新的热情及推动城市更新的发展。而长

期来看，随着监管政策的进一步完善及放松，大家不妨

期待城市更新与 REITs 将擦出怎样的火花。

17 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

1. 为什么制定出台《行动方案》？

2020 年 3 月，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机

制的意见》（中发〔2020〕9 号），明确将土地作为生产要素，提出深化土地要素

市场化配置改革。省委、省政府高度重视，出台《关于构建更加完善的要素市场化

配置体制机制的若干措施》（粤发〔2021〕13 号），对土地要素市场化配置改革

作出具体部署。为贯彻落实中央和省委的有关文件精神，进一步健全我省土地要素

市场化配置制度，提升土地要素配置效率，省政府于近日印发《广东省土地要素市

场化配置改革行动方案》（以下简称《行动方案》）。

2.《行动方案》的预期目标是什么？

《行动方案》坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持新发展理念，进一步深化改革，

提出到 2023 年底，土地要素价格更加合理、流动更加自主有序、配置更加高效公平；

到 2025 年底，土地计划指标管理更加科学，产业用地保障体系基本完备，存量建

设用地实现高效利用，集体经营性建设用地入市制度基本建立，城乡统一的建设用

地市场初步形成，切实为推动广东高质量发展提供重要支撑。

为确保土地要素市场化配置改革各项工作的落地落实，《行动方案》明确各项改革

任务的责任单位和时间要求。省自然资源厅作为该项改革工作的牵头部门，将做好

组织协调、督促指导、监督评估各项工作，确保各项改革任务落实到位。

3.《行动方案》的重点工作任务有哪些？

从建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、盘活存量建

设用地、完善土地管理体制、完善土地价格体系和市场运作机制等五个方面，提出

18 项改革重点工作。

一是健全城乡统一的建设用地市场。贯彻实施《广东省土地管理条例》。按照国家

统一部署，统筹推进集体经营性建设用地入市试点，在试点基础上，研究制定集体

《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》解读

重要政策解析 18

经营性建设用地入市配套政策，明确入市流转规则，提出规范收益分配管理和明确

监管的措施，支持有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体

经营性建设用地入市。完善全省土地征收管理制度，探索公共利益认定机制和审查

制度，实施征收农用地区片综合地价制度，建立征地补偿动态调整机制。

二是深化产业用地市场化配置。推进工业用地市场化配置改革，健全工业用地控制

指标体系，探索将有关产业的国家标准、行业标准等要求作为出让条件，推动建立

工业用地全周期管理机制。保障农村一二三产业融合发展用地，重点满足以农业农

村资源为依托的新产业新业态的建设用地需求，助推县域内城乡融合发展。

三是鼓励盘活存量建设用地。加快处置批而未供和闲置土地。大力推进低效用地再

开发，以“工业改工业”为主攻方向实施村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动。

争取大湾区存量工业用地盘活利用试点，探索优化存量工业用地盘活利用控制指标

体系，探索实行“一站式服务”机制，降低“工改工”成本。在全省 6 个县（市、

区）开展新一轮国家宅基地制度改革试点。推动国有土地资产保值增值。推进实施

全域土地综合整治试点，在国家试点基础上，省再组织实施一批省级试点。

四是完善土地管理体制。完善土地利用计划指标管理方式，建立以国土空间总体规

划为基础、以真实有效的项目落地作为配置依据的计划管理机制，突出节约集约用

地和省级统筹安排灵活性，重点保障有效投资用地需求。增加租赁住房用地供应。

加快建立国土空间规划体系。

五是完善土地价格体系和市场运作机制。完善城乡公示地价体系，支持有条件的地

区探索制定地下空间、不同产业类型用地、划拨国有建设用地使用权的公示地价。

健全建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。完善土地使用权交易市场管理，健

全土地市场服务监管体系，建设一、二级土地市场监管平台。

19 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

2023 年 1 月 9 日，深圳市人民政府办公厅发布《深圳市人民政府办公厅关于加快

推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》（以下简称《意见》）（深府办〔2022〕

17 号）。《意见》对深圳市城镇老旧小区改造工作提出了总体要求，明确了指导思路、

基本原则、工作目标；就明确改造范围和内容、健全组织实施机制、构建资金共担

机制、落实配套支持政策、强化组织保障等五大方面工作提出了实施意见。

1. 改造范围和内容

① 城镇老旧小区改造工作路径不含城市更新拆除重建及土地整备

《意见》明确深圳十四五期间，老旧小区改造范围主要包括 2000 年底前建成，使

用功能不完善、配套设施不健全、群众改造意愿迫切的城镇老旧小区（含单栋住宅

楼）；符合要求的国有企事业单位自建或混建、军队所属城镇老旧小区，按照属地

原则纳入改造范围；各区可结合实际情况将 2005 年底前建成的城镇老旧小区纳入

改造范围。值得注意的是，已纳入拆除重建类城市更新项目拆除范围的、已纳入土

地整备实施项目的不得纳入城镇老旧小区改造范围。可以看出，通过城市更新拆除

重建或土地整备路径下老旧小区更新改造不属于城镇老旧小区改造范围。

② 城镇老旧小区改造属于综合整治城市更新，聚焦基础类、完善类及提升类

《意见》明确城镇老旧小区改造属于综合整治类城市更新范畴，在依法依规且保持

小区用地现状建设格局基本不变的前提下，以局部拆建、加建、改建、翻建等“微

改造”和“混合改造”模式进行改造。城镇老旧小区改造基于改造内容可分为基础

类、完善类及提升类，其中基础类要发挥财政资金的主导作用，聚焦满足居民安全

需要和基本生活需求；完善类要在尊重居民意愿的前提下，做到宜改即改，聚焦满

足居民生活便利需要和改善型生活需求；提升类要按照政府引导、市场化运作的模

式，做到能改则改，聚焦提升居民生活品质。

《深圳市人民政府办公厅关于加快推进城镇老旧

小区改造工作的实施意见》解读

重要政策解析 20

2. 健全组织实施机制

按照市政府牵头统筹、区政府具体落实的工作机制，各区政府（大鹏新区管委会）

应参照市城镇老旧小区改造工作领导小组（以下简称市领导小组）的架构，成立辖

区城镇老旧小区改造工作领导小组。构建形成辖区住建部门统筹、各街道办事处组

织实施、各有关部门密切配合的工作机制，共同解决重点难点问题，推动改造项目

顺利实施。

3. 构建资金共担机制

政府直接出资聚焦完善类城镇老旧小区改造

《意见》明确，政府出资方式主要为财政支出、奖励补贴及上级资金补助三大类。

财政支出集中于对水、电、气、通信等专营领域基础类改造内容，由政府直接出资。

完善类、提升类改造项目中，政府资金为引导作用，更多是引导社会资本参与和居

民合理出资；奖励补贴支持是通过政策性补贴，支持通过社会资本参与改造的完善

深圳城镇老旧小区改造工作流程图

21 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

类、提升类项目满足一定条件下，按照 2 万元 / 户的标准给予补贴。对区财政投资且改造后达到一定标准条件的项目，

市财政按照区财政投资的 50% 予以奖励；上级资金补助是由各区申请中央财政补助、中央预算内投资、省级资金补

助和发行地方政府专项债券筹集改造资金。2020 年 7 月，国务院出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指

导意见》，明确将将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助，按照“保基本”的原则，重点支持

基础类改造内容，且鼓励支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金。

鼓励社会资本参与，市场主体可通过统筹改造实现经济效益平衡

《意见》明确鼓励社会资本参与城镇老旧小区改造。一是在居民同意开发运营机制、土地使用权属、利益分配方案的

前提下，允许将建筑增量用于经营，市场主体可通过后期运营获取项目收益，但收益水平一般；二是鼓励各区采用项

目组合实施、联动改造、异地平衡的方式，统筹城中村综合整治、拆除重建类城市更新和城镇老旧小区改造同步实施。

市场主体可通过统筹改造模式，推动市场主体自持的拆除重建类城市更新项目一同改造，有利于实现整体经济效益平

衡。

居民出资以“谁受益、谁出资”为原则

居民出资城镇老旧小区改造集中于改造公共区域和提升专有部位。

4. 落实配套支持政策

一是健全完善规划政策，强调片区联动综合改造和统筹利用存量资源；二是健全完善土地政策，通过出台持片区统筹

改造或跨片区组合改造、低效用地再开发项目统筹谋划、城镇老旧小区内空间和周边零星碎片化土地资源等相应的土

地出让支持政策挖掘土地资源潜力；三是改造建设标准；四是落实税费减免政策；五是探索创新金融政策，鼓励实施

运营主体采用市场化债券融资、支持商业银行等机构创新金融产品等提供融资支持。另，探索政府指导，试点建立专

项基金，由出资主体或具备能力的企业进行管理，长期存续，推动城镇老旧小区改造工作。

5. 强化组织保障

一是建立考核督办机制，建立评估状况与各级财政奖补挂钩的激励机制，倒逼落实后续长效管理；二是落实属地管理

责任，做好城镇老旧小区改造相关工作，如期完成工作任务，实现工作目标；三是加强舆论宣传引导。

重要政策解析 22

为加快完善以公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体的住房保障体

系，深圳市住房和建设局、深圳市司法局于 2023 年 1 月 17 日对《深圳市保障性住

房规划建设管理办法（征求意见稿）》《深圳市公共租赁住房管理办法（征求意见稿）》

《深圳市保障性租赁住房管理办法（征求意见稿）》和《深圳市共有产权住房管理

办法（征求意见稿）》四项政策（即“住房保障‘1+3’新政”）公开征求意见。

早在 2018 年，深圳已步入二次房改时代， 2018 年 8 月，深圳市政府出台了《关

于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体

系的意见》（以下简称《意见》）；2021 年 6 月所发布的《深圳市国土空间总体

规划（2020-2035 年）（草案）》提出“更高品质的居住空间”目标，将居住空间

供给目标从“二次房改”提出的 170 万套提高至 200 万套，其中，三类公共住房的

供应比例不低于 60%；2022 年 1 月，发布的《深圳市住房发展“十四五”规划》

提出“十四五”期间深圳供应分配住房 65 万套（间）（包含商品住房、公共租赁

住房、保障性租赁住房和共有产权住房 4 种类型）。正是为了完成保障房供给目标，

本次公开征求意见的“住房保障‘1+3’新政”从供需两端提出深圳市住房保障的

一系列措施，将开启共有产权房新时代，本文从供需两端对其主要内容进行梳理：

1. 供应端

“住房保障‘1+3’新政”明确提出编制年度建设用地供应计划时，居住用地供应

量原则上不低于建设用地供应总量的 30%，提高居住用地中保障性租赁住房用地供

应比例，租赁住房用地计划单列且原则上占居住用地供应总量比例不少于 10%，优

先安排、应保尽保，”从供应端确保的居住用地总量。“住房保障‘1+3’新政”

对保障房供应十大渠道进行了详细规定和明确，主要包括新供应用地、城市更新、

自有用地、产业园区配套用地等，保障其未来供应目标的实现，可见政府保障房保

供应之决心。

《深圳市保障性住房规划建设管理办法（征求意见稿）》

等住房保障“1+3”新政解读

23 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

住房类别 共有产权住房 公共租赁住房 保障性租赁住房

定义及对象

是指政府提供政策支持，主要

采用市场化方式建设筹集，限

定套型面积、销售价格、使用

和处分权利等，面向符合条件

的居民供应，实行政府与购房

人按份共有产权的住房。

是指政府提供政策优惠，限定

建设标准和租金水平，面向符

合条件的住房困难户籍居民和

为社会提供基本公共服务的一

线职工出租的住房。

是指政府给予政策支持，发挥

市场作用，坚持小户型、低租金，

面向符合条件的新市民、青年

人、各类人才租赁的住房。

租售类型 只售不租 只租不售 只租不售

住房规划和

计划

区主管部门

保障性租赁住房建设筹集以及通过新供应用地、城市更新、旧住宅区更新改造方式建设和存量房

屋筹集公共租赁住房、共有产权住房的，由区主管部门纳入年度实施计划，并与开发建设单位签

订监管协议书。

市主管部门

1、组织编制住房发展规划和年度实施计划，明确保障性住房规划目标和年度任务；

2、通过其他方式建设公共租赁住房、共有产权住房的，由市主管部门纳入年度实施计划，并与

开发建设单位签订监管协议书。

用地规划和

计划

国空规划 市规划和自然资源部门在国土空间总体规划中合理安排生产、生活、生态空间，在保障用地结构

均衡的前提下，逐步提高居住和公共设施用地规模和比例。

分区规划和法

定图则

通过国土空间规划传导机制将规划居住用地面积和建筑面积逐级传导至分区规划和法定图则（含

控制性详细规划以及前海等地区综合规划）。

年度建设用地

供应计划

居住用地供应量原则上不低于建设用地供应总量的 30%，提高居住用地中保障性租赁住房用地供

应比例，租赁住房用地计划单列且原则上占居住用地供应总量比例不少于 10%，优先安排、应保

尽保。

值得注意的是，《深圳市共有产权住房管理办法（征求意见稿）》政策原文提出：“本办法施行之日起，不再安排建

设安居型商品房。已签订土地使用权出让合同的安居型商品房，继续按照 228 号令及其相关规定执行。”这就意味着，

虽有一定的过渡条件，但可预估安居房时代或将逐渐画上句号。

供应方式及渠道

为规范深圳市保障性住房规划和建设筹集活动，盘活存量用地和房屋，实现多主体供给、多渠道保障，加大各类保障

性住房供给，“住房保障‘1+3’新政”明确规定了十大保障房供应渠道，与 2020 年 5 月 8 日市规自局所印发《深

圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）相比分析，除与《暂行规定》“十一

三类保障房定义及租赁类型对比表

定义、租售类型及规划与计划

深圳市保障房类型也从原“安居型商品房、人才住房、公共租赁住房”转变为“公共租赁住房、保障性租赁住房、共

有产权住房”，取消人才房及安居房，新增保租房和共有产权房，“新三类保障房”的出现标志深圳住房保障进入新

的历史时期。

重要政策解析 24

住房类别 共有产权住房 公共租赁住房 保障性租赁住房

供应方式

1、协议出让：

1）政府全额投资建设的；

2）企业、社会组织等利用自有用地建设的；

3）符合条件的未完善征（转）地补偿手续

空地，历史遗留未完善出让手续用地建设

的。

1、划拨方式：产权归政府的；

2、协议出让：符合条件的未完善征

（转）地补偿手续空地，历史遗留未

完善出让手续用地建设的。

1、划拨方式：产权归政府的；

2、协议出让：

1）市政府确定由住房专营机构

建设的；

2）企业、社会组织等利用自有

用地建设的以及机关事业单位利

用自有用地建设的；

3）符合条件的未完善征（转）

地补偿手续空地，历史遗留未完

善出让手续用地建设的。

十

大

供

应

渠

道

新供应

建设用

地建设

新供应建设用地用于建设保障性住房的，以建设公共租赁住房和保障性租赁住房为主。新供应市场商品住房用地

应当配建一定比例的保障性住房。

城市更

新建设

和配建

城市更新工改保

在公共配套条件支撑的情况下，工业区块线一级线外，规划为工业的旧工业区，可以通过城市

更新建设保障性住房；工业区块线一级线内，规划为工业且位于已建、在建或者近期规划建设

的轨道站点 500 米范围内的旧工业区，可以通过城市更新建设保障性住房，但用地面积原则上

不得超过该区块总面积的 10%。

城市更新（更新

方向为居住或以

居住为主）

——

更新方向为居住的，应当按照相关政

策配建公共租赁住房；城市更新项目

更新方向以居住为主的，除无偿移交

政府的用地外，城市更新单元规划确

定的开发建设用地可规划为居住用

地，并按照相关政策配建公共租赁住

房。

——

城市更新（商

改居）

更新方向为商业的，可

以按照规定将更新方向

调整为居住，并按照相

关政策建设或者配建共

有产权住房。

—— ——

旧住宅区更新

改造 优先用于保障性住房建设，允许在新增居住建筑面积中安排一定比例的商品住房。

三类保障房供应方式及渠道对比表

种渠道供应保障房”中棚改、已出让未建用地、已建合法用地不一致外，其余均进行了充分衔接，并创设新增了其他

供应渠道，用地方式及十大供应渠道如下表所示：

25 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

住房类别 共有产权住房 公共租赁住房 保障性租赁住房

十

大

供

应

渠

道

机关企

事业单

位、社

会组织

等自有

用地建

设

——

1、机关事业单位自有用地在符

合规划、权属不变、满足安全

要求并综合平衡中远期业务用

地需求等因素的前提下，经市

政府同意，可用于建设政府组

织配租的保障性租赁住房；

2、企业、社会组织等自有用地

在符合城市规划、权属不变、

满足安全要求的前提下，可用

于建设社会主体出租的保障性

租赁住房；

3、在不变更土地用途的前提下，

学校、医院可以配建政府组织

配租的宿舍型保障性租赁住房。

产业园

区配套

用地建

设

—— ——

产业园区配套宿舍原则上用作

社会主体出租的保障性租赁住

房。

原农村

集体用

地建设

原农村集体经济组织继受单位的非农建设

用地、土地整备利益统筹留用地、征地返

还用地等，可以提高居住用地容积率，增

加的部分用于建设保障性租赁住房或者共

有产权住房。

——

原农村集体经济组织继受单位

的非农建设用地、土地整备利

益统筹留用地、征地返还用地

等，可以提高居住用地容积率，

增加的部分用于建设保障性租

赁住房或者共有产权住房。

未完善

征（转）

地补偿

手续用

地建设

符合条件的未完善征（转）地补偿手续的空地，在符合规划的前提下，经市政府批准，可以协议出让给原农村集

体经济组织继受单位，用于建设保障性住房。

历史遗

留未完

善出让

手续用

地建设

历史遗留未完善出让手续用地，在符合规划、自行理清相关经济利益关系的前提下，符合规划的部分可协议出让

给原用地申请单位或者区政府确认的继受单位，用于建设保障性住房。

重要政策解析 26

住房类别 共有产权住房 公共租赁住房 保障性租赁住房

十

大

供

应

渠

道

公用设

施、交

通设施

和轨道

交通用

地建设

—— ——

1、新供应及已供应的交通场站、变电站和消防站等公用设施和交通

设施用地：可以配建政府组织配租的保障性租赁住房；

2、轨道交通用地（含车辆段、停车场、轨道交通站点等）：用于住房建设，

其中保障性住房的套数占住房总套数的比例不低于 60% 且以政府组

织配租的保障性租赁住房为主。

具有居

住功能

的存量

房屋筹

集

具有居住功能的存

量房屋——

住宅、公寓、宿舍以及经规模化租赁改造的历史遗留违法建筑等具有

居住功能的存量房屋，符合条件的可以筹集作为保障性租赁住房或者

公共租赁住房。

城中村规模化租赁 —— ——

鼓励市场主体在城中村综合整

治分区范围内通过规模化租赁

改造筹集社会主体出租的保障

性租赁住房。

非居住

存量房

屋改建

—— ——

闲置和低效利用的商业办公、

旅馆（酒店）、厂房、研发用

房、仓储、科研教育用房等非

居住存量房屋，在符合规划原

则、权属不变、满足安全要求、

尊重群众意愿的前提下，可以

改建为社会主体出租的保障性

租赁住房。用作保障性租赁住

房期间。

政府部门、专营机构等 主要职责及分工内容

市级部门 市住房主管部门

1、负责拟定全市保障性住房规划、计划、标准和配套政策；

2、指导、监督各区开展相关工作；

3、组织实施市本级保障性住房的建设筹集、监督管理等工作；

4、承担市保障性租赁住房发展工作领导小组办公室和房屋建设及市政项目指挥部办公室日

常工作。

职责划分

为保障保障房供应目标的实现，确保十大供应渠道的顺利落地，政策明确了市级部门、区政府及部门、住房专营机构

及相关主体等相关各方的职责及分工内容。

27 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

住房类别 公共租赁住房 保障性租赁住房 共有产权住房

适用人群

公共租赁住房指政府提供政策优

惠，限定建设标准和租金水平，面

向符合条件的住房困难户籍居民和

为社会提供基本公共服务的一线职

工出租的住房。

保障性租赁住房是指政府给予政策

支持，发挥市场作用，坚持小户型、

低租金，面向符合条件的新市民、

青年人、各类人才租赁的住房。

共有产权住房是指政府提供政策支

持，主要采用市场化方式建设筹集，

限定套型面积、销售价格、使用和

处分权利等，面向符合条件的居民

供应，实行政府与购房人按份共有

产权的住房。

政府部门、专营机构等 主要职责及分工内容

市级部门

市规划和自然资源部门 负责住房用地供应的统筹、协调、政策制定及批后监管工作。

市发展改革、财政、交

通运输等部门 按照职责分工做好相关工作。

区政府及

部门

区政府

1、按市住房发展规划和年度实施计划等相关规划、计划落实住房供应任务；

2、负责组织实施辖区内保障性住房的建设筹集、分配、管理和服务等工作；

3、负责保障性租赁住房项目的联合审查、认定等工作；

4、负责辖区内住房用地供应涉及的土地整备、征（转）地历史遗留问题处理和落实公共服

务设施和市政基础设施规划建设等工作。

区住房主管部门 负责本区保障性住房的建设筹集、监督管理等工作 , 可以委托区住房保障实施机构开展行政

执法及其他事务性工作。

区其他相关部门 按照职责分工做好相关工作。

住房专营机构及相关主体

保障性住房专营机构主要从事保障性住房的投融资、建设筹集、运营管理等工作。

支持各类企业、金融机构、社会组织等参与保障性住房的投融资、建设筹集、运营管理等工作，

支持具备条件的项目发行保障性租赁住房投资信托基金（REITs）。

信息平台 市主管部门统筹建立和完善全市统一的住房信息平台，保障性住房建设活动应当纳入信息

平台管理。

2. 需求端

从需求端来看，公共租赁住房、保障性租赁住房及共有产权住房的适用人群、分配方式、申请条件、轮候申请程序、

定价、产权份额、建筑面积等方面均有差异。如从定价来看，公共租赁住房租金按照同期同地段同品质市场参考租金

的 30% 左右确定；保障性租赁住房租金按照同期同地段同品质市场参考租金的 60% 左右确定；共有产权住房售价按

照土地出让时市场参考价格的 50% 左右确定，其他对比分析，详看下文：

三类保障房需求端明细表

重要政策解析 28

住房类别 公共租赁住房 保障性租赁住房 共有产权住房

分配方式

采取日常轮候和定向配租方式分配 按照项目批次受理、批次配租的方

式面向个人配租，或者面向单位定

向配租

采取日常轮候方式，也可以根据项

目供应的实际情况，采取定向配售

方式

申请条件

应当同时符合以下条件：

1、申请人及共同申请人均未在本

市拥有自有住房（含住房建设用地，

下同），在申请受理日之前三年以

内未在本市转让过或者因离婚分割

过自有住房；

2、申请人年满十八周岁，且具有

本市户籍；作为共同申请人的年满

十八周岁的子女、申请人父母、申

请人配偶父母，具有本市户籍，但

现役军人或者就读全日制学校期间

将户籍迁出本市的年满十八周岁的

子女，不受户籍限制；

3、申请人在本市符合社会保险规

定并正常缴纳（不含少儿医疗保险，

下同），但在本市退休的除外；申

请人参加本市社会保险累计缴费三

年以上，属于特殊家庭或者有三个

以上未满十八周岁子女的家庭，可

以不受社会保险累计缴费时间的限

制；；

4、申请人及共同申请人的家庭人

均年可支配收入和家庭财产总额均

符合本市规定的限额标准；

5、申请人及共同申请人均未正在

本市和国内其他地区享受住房保障

优惠政策，但承租政府以外其他各

类主体出租的保障性租赁住房或者

符合本办法第二十九条第一款规定

情形的除外；

6、法律、法规、规章和市政府规

定的其他条件。

应当同时符合以下条件：

1、申请人及其配偶、未满十八周

岁的子女均未在本市拥有自有住房

（含住房建设用地，下同），且在

申请受理日之前三年内未在本市转

让过或者因离婚分割过自有住房，

但申请房源为宿舍型保障性租赁住

房的除外；

2、申请人及其配偶、未满十八周

岁的子女均未正在本市享受住房保

障优惠政策；

3、申请人在本市符合社会保险规

定并正常缴纳（不含少儿医疗保险，

下同）；

4、申请人具备市政府规定的人才

引进迁户核准条件；

5、法律、法规、规章和市政府规

定的其他条件。

申请人配偶、未满十八周岁的子女

应当列为共同申请人，已满十八周

岁的子女列为共同申请人的，其本

人及其配偶、子女均应当同时符合

前款第一项和第二项规定的条件。

应当同时符合以下条件：

1、申请人及共同申请人均未在本

市拥有自有住房（含住房建设用地，

下同），在申请受理之日前五年以

内未在本市转让过或者因离婚分割

过自有住房；

2、申请人及共同申请人均具有本

市户籍。共同申请人为现役军人、

港澳台居民或者在就读全日制学校

期间将户籍迁出本市的未满十八周

岁的子女，不受户籍限制；

3、申请人在本市符合社会保险规

定并正常缴纳（不含少儿医疗保险，

下同），但在本市退休的除外；申

请人参加本市社会保险累计缴费五

年以上；在本市服役或者原本市户

籍的退役军人，其服役年限计入本

市社会保险累计缴费年限；

4、申请人及共同申请人均未在本

市享受过购房优惠政策；申请人配

偶在原婚姻存续期间购买过政策性

住房，但在原婚姻存续期间已转让

该住房或者离异时该住房归原配偶

所有的，可以作为共同申请人；

5、法律、法规、规章和市政府规

定的其他条件。

29 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

住房类别 公共租赁住房 保障性租赁住房 共有产权住房

轮候申请程序

申请人提交申请信息

↓

区主管部门审核申请条件

↓

市民政部门审核收入财产状况

并出具核对报告

↓

区主管部门审核合格

市主管部门复核并公示

↓

公示无异议

纳入公共租赁住房轮候册

政府组织配租的保障性租赁住房，

主管部门应当制定配租方案并组织

实施；区主管部门组织配租的项目，

配租方案应当报市主管部门备案后

实施

申请人提交申请信息

↓

区主管部门审核申请条件

↓

市民政部门审核收入财产状况

并出具核对报告

↓

区主管部门审核合格

市主管部门复核并公示

↓

公示无异议

纳入共有产权住房轮候册

定价

1、公共租赁住房租金按照同期同

地段同品质市场参考租金的 30%

左右确定；

2、面向特困人员、最低生活保障

家庭（以下简称低保家庭）、最低

生活保障边缘家庭（以下简称低保

边缘家庭）配租的，租金按照同期

同地段同品质市场参考租金的 3%

左右确定；

3、市场参考租金由市主管部门综

合考虑本市经济社会发展状况、物

价变动水平、房地产市场发展状况

等因素确定。

1、政府组织配租的保障性租赁住

房租金按照同期同地段同品质市场

参考租金的 60% 左右确定；

2、市场参考租金由市主管部门综

合考虑本市经济社会发展状况、物

价变动水平、房地产市场发展状况

等因素确定。运营管理单位结合项

目建设运营成本、享受政策优惠情

况等因素制定具体项目的租金价格

和调整幅度，报市主管部门备案后

执行。

1、共有产权住房项目的销售均价

按照土地出让时市场参考价格的

50% 左右确定；

2、共有产权住房项目的销售均价

和单套住房销售价格上限由市主管

部门会同市发展改革部门，根据市

主管部门委托的专业机构评估测算

结果拟定，报市政府批准后执行；

3、共有产权住房项目用地通过招

标、拍卖和挂牌等方式供应的，销

售价格按照土地出让时确定的销售

价格标准执行；

4、市场参考价格由市主管部门委

托专业机构评估测算确定。

产权份额 无 无

1、购房人产权份额按照项目销售

均价占市场参考价格的比例确定，

原则上不低于 50%；

2、其余部分为政府产权份额

建筑面积

1、单身居民配租建筑面积以不超

过三十五㎡为主；

2、两人家庭配租建筑面积以不超

过五十㎡为主；

3、三人以上家庭配租建筑面积以

不超过六十㎡为主；

4、建筑面积超过七十㎡的房源，

优先面向五人以上家庭配租，根据

供需情况也可以面向四人家庭配

租。

政府组织配租的保障性租赁住房以

建筑面积七十㎡以下的套（间）为

主

1、三人以下家庭或者单身居民配

售建筑面积为六十五㎡左右；

2、四人以上家庭配售建筑面积为

八十五㎡左右。

家庭人口数按照申请人和共同申请

人的总人数予以确定。申请人自愿

认购低于其家庭人口数对应建筑面

积标准住房的，低于建筑面积标准

的部分不予补偿。

重要政策解析 30

住房类别 公共租赁住房 保障性租赁住房 共有产权住房

认租 / 配租 /

配售流程

政府公示配租公告

↓

提交认租申请

↓

资格审核，确定选房入围名单

↓

确定入围申请家庭以及候补入围申

请家庭

↓

选房并签订租赁合同

政府网站和信息平台发布保障性租

赁住房配租通告

↓

申请人提交认租申请并签署诚信申

报声明

↓

主管部门审核条件并公示

↓

无异议，确认合格申请人名单

↓

确认入围申请人以及候补入围申请

人

↓

选房并签订租赁合同

政府网站和信息平台发布共有产权

住房配售通告

↓

提交认购申请并签署诚信申报声明

↓

主管部门审核条件并公示

↓

无异议，确认合格申请人名单

↓

确认入围申请人以及候补入围申请

人

↓

选房并签订买卖合同

31 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

“工业上楼”专题政策解读

2021 年 7 月，国家发展改革委发布《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区

创新举措和经验做法的通知》，其中在第十条——“划定‘区块线’，保障工业发

展空间”的内容中，明确提出要推广“工业上楼”模式，深圳从空间布局、产业遴选、

项目实施等层面，聚焦落地实施深入探索。

空间布局。2022 年 6 月 6 日，深圳市工业和信息化局和深圳市规划和自然资源局

联合发布《深圳市 20 大先进制造业园区空间布局规划》，划定 300 平方公里规划

范围，聚焦战略性新兴产业，优化产业空间形态，完善产业集群生态，培育产业发

展动能，提升产业发展质量，打造一批错位协同发展、高端要素集聚、核心功能突

出的先进制造业园区。

产业遴选。2022 年 6 月 6 日，深圳市人民政府印发《关于发展壮大战略性新兴产

业集群和培育发展未来产业的意见》，聚焦培育发展壮大“20+8”产业集群，推动

深圳制造业高质量发展，加快构建面向未来的现代产业体系，提升现代产业体系竞

争力。

项目实施。2023 年 1 月 10 月，深圳举行 2000 万㎡的工业上楼厂房空间项目全球

招商大会，公布 72 个工业上楼试点项目，推出以“低成本开发 + 高质量建设 + 准

成本提供 + 工业上楼”优质产业空间供给模式落实“20+8”产业集群，且优先保障

先进制造业落地实施，是实现地区产业转型升级的重要举措；2023 年 2 月 7 日，

深圳市人民政府印发《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》，探索城市更新、

土地整备及新供应或提容路径下的工业上楼模式，明晰工业上楼项目内部收益率、

租售比例及报批程序等事项，且提出诸多创新点，有效调动市场主体参与，盘活存

量工改工项目。

本次“工业上楼”新政专题分别从政策创新、政策制定逻辑与路径及政策本质等方

面进行解读，分别是《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案 - 六大创新突破》《城

市更新借力工业上楼的逻辑与路径探讨》《深圳实施“工业上楼”行动的本质与逻

辑研析》。

重要政策解析 32

2 月中旬，深圳市城市更新协会举办“工业上楼”闭门

研讨会，产业与科技创新专委会专家顾问李江博士在会

上总结了《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》的

六大创新突破，如下：

一、允许涉及占用工业区块线、城中村综合整治分区、

工业区保留提升区的，经市政府审批同意，突破《深圳

市工业区块线管理办法》《深圳市城中村综合整治总体

规划》《深圳市更新整备“十四五”规划》等，可不进

行占补平衡调整。

二、允许更新单元计划规划在合法用地比例、更新方向、

建筑年限、土地移交率、上层次规划及容积率等方面突

破《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》《深

圳市拆除重建类城市更新单元规划审批规定》《深圳市

拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》，进行

相应调整。

三、允许新工业用地项目简化程序、合并流程；建设类

型符合要求的优质产业空间项目，视为已完成平台企业

遴选，突破《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法》

《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》。

四、鼓励产业用地按照弹性年期确认出让年限，其中对

于只租不售创新型产业用房用地和优质产业空间用地，

可根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转

让暂行条例》第十二条规定，使用年限为 50 年。

五、允许已出让产业用地提容：增加的产业面积可全部

可对外出租，不受比例限制，且不另外核算贡献基准建

筑面积，突破《深圳市扶持实体经济发展促进产业用地

节约集约利用的管理规定》。

六、采取提级审批，提高效率：政府工作专班会议审议

通过并经市政府主要领导审定、签批，各区政府按相关

规定核发规划批准文件并公告，突破图则委审批流程。

此外，对于市场实践中出现的典型难点、痛点，实施方

案中也保留了“一园一策”弹性突破空间。

此外，对于市场实践中出现的典型难点、痛点，实施方

案中也保留了“一园一策”弹性突破空间。

李江

深更协产业与科技创新专委会专家顾问

深圳市规划委员会策略委委员

深圳市规划国土发展研究中心副总规划师、所长

深圳市“工业上楼”项目审批

实施方案 - 六大创新突破

33 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

2023 年 2 月 7 日，深圳印发《深圳市工业上楼项目审批

实施方案》，向世界宣布坚持“工业立市、制造强市”

战略方针，吹响未来五年新增“1 亿㎡”低成本产业空

间的号角，迈出通过城市更新进行工业上楼的坚实脚步。

时间倒推一个月，2023 年 1 月 10 月，深圳举行 2000 万

㎡的工业上楼厂房空间项目全球招商大会，公布 72 个工

业上楼项目，这些项目有已批更新整备项目，也有新增

用地供应项目，还有部分前期项目，类型多，覆盖广。

时间再回到 2022 年 11 月，深圳首推工业上楼计划，明

确工业上楼优质厂房租金平均 35 元 / ㎡·月。一举获得

众多中小企业高度关注，也充分说明了深圳工业空间的

吸引力。

一、这不是普通的“工业”上楼

工业上楼是在高层大厦中进行生产、研发等的新型工业

模式。本次工业上楼供给的产业空间，主要是保障先进

制造业，而不是普通工业，这也是加快建设全球领先的

先进制造业中心的重要举措。本次工业上楼对象多为轻

型生产、环保型和低能耗类型的先进制造业，如生物医药、

半导体与集成电路、智能终端、激光与增材制造、精密

仪器设备等产业方向。

二、几个数字背后的信息

35 元 / ㎡·月的产业空间租赁价格。据调查，二产行业

承租力主要分布在 40 元以下的低成本空间；以宝安、光

明为例，辖区内城市更新项目实施后空间成本普遍超过

80 元 / ㎡·月，生产制造企业承租力上限为 30-40 元 / ㎡·月，

所以这次文件提出“自持厂房建成后平均租赁价格≤ 35

元 / ㎡·月，租赁价格年涨幅≤ 5%”是符合先进制造企

业需求的，这会对周边乃至较大范围内的企业或产业形

成很大吸引力。

1 亿㎡的低成本产业空间规模。深圳当前现状工业建筑

总规模约 2.6 亿㎡，如按照文件未来五年内将新建不少

缪春胜

深更协政策与法律专委会副主任

深圳市规划国土发展研究中心副总规划师

城市更新借力工业上楼的

逻辑与路径探讨

重要政策解析 34

于 1 亿㎡的工业建筑。而根据全市国土空间总体规划预

测，2035 年全市工业建筑总规模为 4 亿㎡左右，规划新

增 1.4 亿㎡，其中存量挖潜净增 0.8 亿㎡，增量途径净增

0.6 亿㎡，本次新增的低成本产业空间在规划预期范围内。

短短三个月的政策高效制定时间。从去年 11 月到今年 2

月初，短短三个月时间，深圳工业上楼项目审批实施方

案就完成了从草拟、征求意见和审批印发全过程，相比

一般政策从草拟到印发，通常需要一年左右，可见市委

市政府对工业上楼的期待和重视。

三、工业上楼城市更新政策逻辑

居住和产业空间利益平衡逻辑。核心逻辑是通过商品居

住建筑面积的销售，来补偿工业建筑的建设和低成本持

有，实现城市更新项目的运营与财务、投入与产出、社

会效益与经济效益“三个平衡”，实现低成本产业空间

供给可持续，35 元 / ㎡·月的租金可预期。项目遵循“保

本微利”原则，内部收益率原则上≤ 4.5%，以建设成本

和收益率倒推可提供给开发主体销售的商品房建筑面积。

大胆创新与突破，不给产业空间供给设“框框”。除了

确保更新意愿符合《深圳经济特区城市更新条例》相关

要求、拆除范围符合省“三旧”改造标图建库相关要求

之外，其他基本不设限。比如在合法用地比例、更新方向、

建筑物年限、土地移交率、上层次规划、相关规划控制

区域占用及调整等方面可以申请部分创新突破；涉及占

用工业区块线、城中村综合整治分区、工业区保留提升

区的，可报市政府审批同意后，不进行占补平衡调整。

工业上楼城市更新项目审批路径调整。原来一般的城市

更新项目以区政府审批为主体，而本次工业上楼城市更

新项目因涉及较多创新与突破，调整为市政府工作专班

审议、市领导签批。

四、工业上楼与城市更新微思考

关于参与主体的身份。工业上楼文件虽明确“国有企业

带头参与，充分调动国有企业、民营企业等各方面的积

极性”，但市场主体参与工业上楼的审批路径还有待商榷，

因为城市更新内部收益率 4.5% 的把关审查部门是国资部

门，而国资部门如何审查市场企业的收益率，有待进一

步研究或确定。不过这倒是给民企和国企合作推动工业

上楼项目提供了更多机会，比如合作开发、前期服务模

式等等。

关于盘活或激励部分“工改”市场。对于位置较为偏远

或位于 20 大先进制造园区的“工改”项目，随着“工

改”市场下行，部分项目已不具备经济可行性，工业上

楼倒是给此类项目一个松绑解套的机会，虽然内部收益

率 4.5% 较低，但至少不亏本，未必没机会。

关于未来租金或进入企业监管问题。工业上楼文件虽明

确“自持厂房比例及租赁价格应在项目产业发展监管协

议中约定”，但多年来养成的“重审批”而“监管相对

较弱”的惯性，要去做好“厂房租金监管”以及“进入

企业或产业监管”，如何避免“二房东”或“三房东”

等问题，将是一个非常大的挑战，希望能尽快明确监管

机制，不要将好政策变成“坏事情”。

35 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

新年伊始，深圳推出了备受各方关注的“工业上楼”新

政，该政策开篇直接指出，深圳将“大力实施‘工业上楼’

行动计划”，以“促进产业用地节约集约利用，拓展产

业发展空间”。自政策出台以来，各界热议纷纷，众说

纷纭。

首先，本文分析的是深圳实施“工业上楼”行动，而非

只是业界讨论的“工业上楼”。目前深圳官方对“工业

上楼”定义主要有：宝安区规定为“建筑高度超过 24 米

且不超过 100 米的厂房” ，光明区规定为“具备相近行

业高通用性、高集约性的特点，符合国家通用建筑标准

及消防、节能、环保等现行规范和政策要求，用地性质

为普通工业用地（M1）或新型产业用地（M0）、容积率

不低于 3.0、高度 24 米以上、层数 5 层及以上，配置工

业电梯且集生产、研发、试验功能于一体的厂房”。

可见，“工业上楼”实际上就是高容积率下的高层厂房。

相关文件中，没有对“工业上楼”项目区分市场化开发

运营的“工业上楼”园区项目（以下简称“市场化园区”），

或是特殊政策下以国企实施为主的政策性“工业上楼”

园区项目（以下简称“政策性园区”）以及被严格要求

纯自用产业供地类的“工业上楼”项目。

本文研究分析的是可以对外租售的市场化园区和政策性

园区。深圳最早开始的“工业上楼”项目是市场化园区

项目，即是 2012 年推出的深圳市宝安区全至科技园项目，

23 层约百米高度的工业大厦。十年后的 2022 年，深圳

全面启动了实施“工业上楼”行动。2022 年 5 月，深圳

市印发被称为“工业 30 条”的《关于进一步促进深圳

工业经济稳增长提质量的若干措施》，提出“加大优质

产业用房供给”，“研究推动‘工业上楼’新模式”，6

月深圳发布《关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育

发展未来产业的意见》，提出发展“20+8”战略性新兴

产业集群和未来产业集群，11 月，深圳市举行“20+8”

产业 2000 万㎡“工业上楼”厂房空间签约仪式，正式宣

布“深圳市将按照每年建设不少于 2000 万㎡，连续实施

5 年，向社会提供‘工业上楼’高品质低成本产业空间。”

这正是“工业 30 条”新政所提及的“以准成本模式供应

罗宇

深更协评估与咨询专委会副主任

合一城市更新集团创始人、董事总经理

深圳实施“工业上楼”行动的

本质与逻辑研析

重要政策解析 36

工业空间”。而在 2021 年，深圳就已制定了《深圳市优

质产业空间供给试点改革方案》，面向优质成长型企业、

上市及拟上市公司等推出“低成本开发 + 高质量建设 +

准成本提供”的优质产业空间，采取“政府主导、国企实施”

模式。今年初推出《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》

即是对该政策的落实。如能全面落地“连续 5 年每年提

供不少于 2000 万㎡高品质、低成本、定制化厂房空间”，

限价入市的“工业上楼”政策性园区将成为深圳厂房空

间供给的主要模式。为何十年“工业上楼”，从市场化

园区供给模式走向了政策性园区供给模式，值得深刻分

析。

2007 年，深圳推出《关于工业区升级改造的若干意见》( 深

府〔2007〕75 号 )，其后推出了《深圳市工业区升级改

造总体规划纲要（2007—2020）》《加快推进我市工业

区升级改造的工作方案》《深圳市工业楼宇转让暂行办

法》等政策规划文件配套，而在 2009 年出台的《广东省

人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若

干意见》和《深圳市城市更新办法》都将老旧工业区作

为更新改造重点对象纳入。作为内地城市率先全面进入

存量再开发的深圳，存量老旧工业区更新改造以推动新

型产业空间供给支持产业转型升级，是大势所趋。深圳

在产业空间供给上更多推动以市场化改造为主，2007 年

起步探索以“工改工”为主的模式，至今历经三大阶段——

2007-2013 年起步探索时期、2013-2018 年快速发展时期、

2018 年以来管制统筹时期，期间经历了亦如国内其他领

域改革创新出现过的“放、乱、管”现象。

37 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

而随着系列新政策的出台，市场非理性炒作之风逐渐被

遏制，而在近年上市公司变卖资产回笼资金、外资搬厂

卖厂带动下，工业资产价格回调，加之众多房企违约暴雷，

此前炒买炒卖抬起来的虚高价格泡沫被戳破。在过去一

两年，我们亦关注到多家出险房企大幅打折降价卖出原

来高价收购的老旧工业区和工业地的成交案例。在巨亏

认赔离场的现实背景下，工改工整体放缓。在过去两年，

深圳拆除重建类城市更新工改工项目在新增计划立项、

规划批复以及拆迁实施三大方面都进入个位数时期，如

果减去此次“工业上楼”新政名录中的项目，情况将更

糟糕。2022 年深圳拆除重建类城市更新工改工项目新增

实施主体确认公示项目为 8 个，合计新增拟实施的拆除

起步阶段，多以原业主申请自改为主，市场收并购大宗

交易价格并不算高，以空间倍增、功能升级为改造目标，

市场改造供应有限。2013 年“1+6”政策（《深圳市人

民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》

及 6 个配套政策文件）推出鼓励工改工后，市场各方积

极关注并参与进来，市场收并购交投活跃，继而出现了

以工改工申报审批之后将产业用房擅改居住功能的乱象，

其后随着 2015 年以来全国性房企、金融机构相继入深投

资，加之 P2P 和私募基金入场炒买炒卖，土地业主坐地

起价亦普遍，市场价格预期严重偏离理性，甚至出现深

圳原特区内工改工地块交易即使未有审批城市更新单元

计划立项就已炒到地面价 10 万元 /m² 以上的多宗实际

成交案例。随之而至的自然是严格管制政策的相继出台。

2018 年以来随着《深圳市工业区块线管理办法》出台，

拉开了相继出台工改工系列新政策回归服务产业发展的

大幕。

重要政策解析 38

规模约为 44.65 公顷，但如果剔除此次“工业上楼”新

政名录中的项目，新增拟实施中含厂房的城市更新项目

拆除规模将锐减为约 22.19 公顷，合计只能供应约 33.67

万㎡新建厂房（含回迁厂房）。残酷的现实告诉我们，

当擅改居住的伪产业模式遭遇严厉的政策管控，市场急

剧萎靡，随之而来的是市场化园区供给停滞。市场化园

区供给模式出现问题的根本在于更多追求地产开发利益，

而忽略产业空间本质上属于基础设施，商业模式和盈利

模式并非简单的地产开发模式。而政策性园区供给新政

的背后是市场化园区供给滞后于产业发展需求，亦即是

出现了“市场失灵”。深圳实施“工业上楼”行动计划

的本质是通过政策性园区供给解决市场性园区供给不足

难题。

在产业空间需求端，一方面，截止 2022 年底，深圳上市

公司总数已达 535 家，随着全面启动注册制上市，深圳

上市企业数量正朝着 600 家目标迈进，而这其中的大部

分上市企业在深圳没有自己的产业用地，但其需求普遍

存在且亟需供给满足，这亦是全国各地来深招商引资的

重点对象，坊间戏言“深圳的酒店里住满了来自全国各

地的招商代表团”。而深圳企业外溢趋势在过去几年不

断加强，企业考虑到降低成本、旧改（城市更新及土地

整备）拆迁搬厂等因素，又受益于湾区交通网络完善提

高了物流与供应链响应效率，我们合一产业常年监控深

圳都市圈的深圳东莞惠州三城产业供地大数据，从中可

以发现，以 2021 年为例，当年东莞产业供地约 1/4 为深

圳企业外溢拿地，惠州产业供地约 1/3 为深圳企业外溢

拿地，随之转移的自然是产值、税收、就业等。对于深

圳而言，无论是保育本地优质企业还是招商引资，大力

度供给低成本高质量的产业空间自然是迫在眉睫。另一

方面，随着制造业转型数字化智能制造，新型产业空间

供给配套制造业企业技改亦是大势所趋。另外，从降低

生产要素成本角度看，深圳在劳动力要素方面已不具备

成本优势，有效降低空间要素成本就是必然之举。

39 2023 年第一季度深圳更新整备市场研报

从中国制造业长期发展趋势看，随着二十大报告明确提

出建设现代化产业体系的逐步落实，整体产业曲线上移

是必然。而深圳发展先进制造业、高端制造业的背后是

从劳动密集型产业向技术密集型 / 知识密集型产业转型

升级。这其中的产业空间供需关系迭代亦是必然的长期

趋势。但这种新型产业空间的供给意味着市场主体参与

需要从过往的地产开发模式转型“新型产业基础设施建

设 + 专业产业运营服务”模式。而在过往十来年的实践中，

不难发现，作为重要参与市场主体之一的房地产企业愿

意如此转型的寥寥无几，相反，与此同时高杠杆高周转

的路径依赖使得房地产企业负债累累，更难参与转型。

原有的市场化供给机制失灵，产业空间的需求难以得到

有效满足，政策变革自然是势在必行。

客观来说，深圳所要重点发展的先进制造业、高端制造

业以及 20+8 产业，深圳在资金、人才、技术等生产要素

方面拥有独特优势。我们常说的降本增效，其实降本、

增效是两件事，往往鱼和熊掌不可兼得。深圳在市场化

国际化的营商环境、创新人才吸引集聚、创投资金科技

金融集聚、科技成果转化（特别是产业化 / 商用化）等方面，

无疑拥有核心竞争力。随着深圳制造业从劳动密集型产

业向着技术密集型 / 知识密集型产业转型升级，深圳在

发挥科创要素资源优势的前提下，有效降低产业空间成

本无疑将加强深圳产业竞争力。基于金融三支箭齐发及

“20+8”产业集群之下，深圳将通过“给钱（‘一集群

一基金’投资招商 + 财税奖免补）”+“给地（产业空间

土地整备供给龙头企业以地招商）”+“给房（‘工业上楼’

政策性园区面向优质成长型企业、上市及拟上市公司推

出‘低成本开发 + 高质量建设 + 准成本提供’的优质产

业空间）”，实现产业转型升级、本地优质企业保育发

展、全球招商引进优质产业项目。深圳实施“工业上楼”

行动推动政策性园区产业空间供给作为其中重要一环，

我们应该将其放在整体产业政策组合联动角度来观察和

研讨，而非仅仅只是停留于“工业上楼”字面讨论“工

业上楼”。

在“工业上楼”实践中，合一产业总结提炼出服务专精

特新企业的“专精特新工业上楼解决方案”。一专，在

20+8 产业发展大时代，应聚焦打造“专业主题产业园锚

定产业园区长期趋势”，也就是一个园区一个专业主题

定位，一个园区定位集聚发展 20+8 里的一个产业集群。

两精，“精准产业定位指引严格成本管控下的精细化产

品打造”。“工业上楼”政策性园区由于是保本微利，

利润分子受限，那么成本分母就必须严格管控，但又必

须确保有市场竞争力，因此必须做到“好钢用在刀刃上”，

必先精准定位产业，基于清晰的目标产业客群需求，梳

理其产品打造发力点，以精细化的产业定位明晰产业客

群需求进而实现精细化产品打造，同时实现严格有效的

成本管控。三特，“特色产业园区 · 特色产业政策 · 特

色产品服务”。《深圳市光明区特色产业园区建筑设计

指南》提倡在“工业上楼”过程中发展“产业特色鲜明、

功能布局合理、生产要素集聚、现代化分工协作的高质

量产业园区”。“工业上楼”政策性园区面向的客群聚

焦于优质成长型企业、上市及拟上市企业等，这些企业

基本是当前产业政策重点惠及对象，在目标产业客群集

聚中发展特色产业园区。而在招商运营中，政策性园区

必须做好协同产业主管部门研究制定对应的特色产业政

策体系，通过政企合作助力产业招商和企业服务落地。

同时，围绕特定行业集聚的优质企业提供特色产品服务，

助力企业加速成长就很重要。比如，坪山中城生物医药

产业园围绕着“药厂上楼”，为生物医药、医疗器械等

企业提供了生产性废水处理站、甲类危化品仓库、双电

源 + 专线供电、蒸汽站等配套设施，有效解决企业配套

需求。宝安桃花源智创小镇引进中国信通院深圳市宝安

重要政策解析 40

区工业互联网创新中心助力制造业企业数字化转型。而

我们合一产业投资运营的“合一凤凰智慧港”为入园企

业提供了“五大产业服务平台”，包括产业政策宣讲及

申报对接服务、企业财税金融服务、国家省市区创新创

业大赛参赛辅导服务、产业链整合服务以及共享服务等。

四新，“新产业 · 新园区 · 新模式 · 新能力”。面对

当前产业加速迭代发展趋势，“工业上楼”政策性园区

需要面向新一代产业打造新型产业园区，在这个过程需

要的是建立有别于传统地产开发的全新商业模式，并构

建与之匹配的新能力。由于“工业上楼”政策性园区保

本微利的特殊要求，开发建设端利润有限、成本需要严

控，其可持续发展在于模式创新：第一，持有租赁项目

在于借力资产证券化大时代、积极对接产业园区基础设

施 REITs，通过资本市场在中短期内盘活整体现金流，过

程必须严控信贷成本及开发建设成本；第二，销售类项

目更应侧重于招商前置，龙头到头部企业的提前招商锁

定需求，通过其带动产业链上下游企业入驻实现项目去

化；第三，更重要的盈利在于长期运营赚取物业租售以

外的收益，包括围绕入园企业提供产业服务以及为入园

企业职员提供生活服务，在大规模体量之上的长达四十

多年的服务收益，是相当可观的稳定利润创收，同时围

绕入园企业在对其长期服务中发掘园区优质企业股权投

资机遇布局产业投资，在当前全面注册制实施打开科创

企业 IPO 通道的大背景下，园区运营商开展产业股权投

资无疑是风险相对较低的机遇，整体而言，“工业上楼”

政策性园区必须在开发建设端的保本微利之外通过产业

服务和产业投资创造第二第三收益增长曲线。为了实现

上述商业模式创新的各个方面，需要企业构建起对应的

园区开发运营全过程操盘新能力，而新能力的构建包括

对于组织结构、风险管控、授权机制、绩效考核、薪酬

激励等各个方面的组织再造，本质上是参与企业的一次

内部再创业。

深圳实施“工业上楼”行动的本质在于通过政策性园区

供给弥补产业空间供需失衡的市场失灵，而其成功实施

需要的则是专业系统的体系保障。