深圳经济特区

安全生产监督管理条例

释义

深圳市安全管理委员会办公室

二〇二二年八月

编写说明

安全生产，事关人民群众生命财产安全、事关经济持续健

康发展和社会稳定大局。习近平总书记强调，必须强化依法治理，

用法治思维和法治手段解决安全生产问题，加快安全生产相关

法律法规制定修订，加强安全生产监管执法，强化基层监管力量，

着力提高安全生产法治化水平。2022 年 6 月 23 日，《深圳经济

特区安全生产监督管理条例》（以下简称《条例》）经市人大

常委会第十次会议审议通过，自 9 月 1 日起施行。

《条例》根据《安全生产法》和有关法律、行政法规的基

本原则，结合深圳经济特区实际，对安全生产监督管理作出了

较为全面、系统的规定。《条例》对我市贯彻落实习近平法治思想，

提升应急管理治理体系和治理能力现代化，加强和规范安全生

产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命财

产安全，促进经济社会持续健康和高质量发展将起到重要作用。

立法的目的在于解决问题，作用在于实施。立法是“上半篇”

文章，实施是“下半篇”文章，二者同等重要。为确保《条例》

宣传、学习和贯彻实施活动扎实有效开展，市安全管理委员会

办公室组织力量编写了本释义。

在编写过程中，我们对《条例》逐条分款进行了详细解读，

对法条、概念、术语的说明，注重揭示法条的精神实质，注重

法条的实践操作，较多地阐述了法条的实践操作，而不限于文

本的规定。

- 1 -

在解释结构上，读本基本可以分为条文主旨、立法原由、

实务操作三个部分。条文主旨主要指明条文规定的核心内容，

立法原由主要分析法条设定的目的及原因，实务操作则主要阐

述监管部门、生产经营单位等主体应当如何贯彻该条规定。

各级各部门要认真学习贯彻习近平总书记关于安全生产重

要指示精神，贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府工作部

署，将防范化解重大安全风险作为重大政治责任，牢固树立安

全发展理念，坚持人民至上、生命至上，统筹发展和安全，树

牢底线思维，以最坚决的态度、最有力的行动、最扎实的措施、

最严格的要求，全力维护人民群众生命财产安全。各级各部门

要认真学习贯彻《条例》，要以“时时放心不下”的责任感，

紧紧锚定遏制重特大事故这个目标，坚持问题导向、目标导向、

结果导向，勇于动真碰硬，聚焦重点领域抓整治，提升安全发

展水平。各级各部门要强化担当作为，严格落实“党政同责、

一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，按照“管行业必须管安全、

管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”

原则，把安全生产责任制落实到具体环节、岗位和个人，压实

企业主体责任，进一步强化安全监管执法，依法依规严肃事故

追责问责。

我们力求准确阐述立法原意、条款所含的内容、施行中需

要注意的问题等，但由于水平有限，释义难免有疏漏或不足之处，

敬请批评指正。

- 2 -

目 录

CONTENTS

导读 ………………………………………………………001

《深圳经济特区安全生产监督管理条例》释义…………010

第一章 总则 ………………………………………010

第二章 监督管理职责 ……………………………034

第三章 监督管理措施 ……………………………056

第四章 生产经营单位内部监督 …………………086

第五章 社会监督 …………………………………110

第六章 法律责任 …………………………………125

第七章 附则 ………………………………………146

深圳经济特区安全生产监督管理条例 …………………154

导读 001

导 读

2022 年 6 月 23 日，《深圳经济特区安全生产监督管理条例》

（以下简称《条例》）经市七届人大常委会第十次会议审议通过，

于 6 月 30 日公布，自 9 月 1 日起施行。

一、立法的必要性

（一）是贯彻落实党中央关于安全生产工作重大决策部署

以及《安全生产法》修改精神的迫切需要

习近平总书记指出，必须强化依法治理，用法治思维和法

治手段解决安全生产问题，加强安全生产相关法律法规制定修

订，加强安全生产监督执法，加强基层监管力量，着力提高安

全生产法治化水平。2021 年 6 月 10 日，十三届全国人大常委会

第二十九次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产

法〉的决定》，对安全生产监督管理工作提出了新的要求。为

了贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作的重要指示批示精

神，及时与《安全生产法》做好衔接，迫切需要制定《条例》，

为我市全面加强安全生产监督管理工作打下坚实法治根基。

（二）是推进安全生产监督法治化、实现安全生产治理体

002 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

系和治理能力现代化的重要举措

本次制定《条例》，着眼于贯彻落实党和国家推进全面依

法治国总体目标，紧密围绕深圳安全生产监督管理工作实际，

积极总结固化安全生产监督领域有益经验做法，着力加强制度

薄弱环节，进一步明确各部门安全生产监管职责、完善监督管

理措施、健全安全生产监督管理体制，从制度设计上提升安全

生产监督法治效能，依法助推我市安全生产监督领域治理体系

和治理能力现代化。

（三）是防范化解重大安全生产风险，推进平安深圳建设

的有力保障

近年来，我市安全生产工作局面总体稳定，但是安全生产

形势依然复杂严峻。特别是随着经济社会迅猛发展，生产经营

主体规模不断扩大、数量日益增多、类型越趋多样，传统和新

型生产方式并存发展，各类隐患和安全风险交织叠加。一些生

产经营单位安全生产意识不强，部分行业领域安全生产监管不

规范、不到位，生产经营单位违法成本较低、违法行为屡禁不

止，生产安全事故时有发生，这都对安全生产监督管理法治建

设提出了新的更高要求。《深圳市建设中国特色社会主义先行

示范区安全发展行动方案（2020—2025 年）》提出，到 2025 年

安全发展核心指标达到国际一流或国内领先水平。制定《条例》

有利于进一步规范安全生产监督管理措施，压实各方监督管理

责任，加大对违法行为的处罚力度，依法防范化解重大安全生

产风险，为建设更高水平的平安深圳提供有力法治保障。

导读 003

二、审议和修改过程

2016 年，原市安监局组建之后即迅速启动了安全生产立法

调研。2018 年，原市安监局根据调研结果正式启动《深圳经济

特区安全生产监督管理条例》立法调研及起草工作。2021 年 6

月，市政府向市人大常委会提交了《关于提请审议〈深圳经济

特区安全生产监督管理条例（草案）〉的议案》。在立法过程中，

原市安监局、市应急管理局、市司法局、市人大常委会社会建

设工委、市人大常委会法工委分别向市区政府及其部门、社会

公众多次征求意见，并多次召开专题立法座谈会、专家论证会，

听取相关政府部门、人大代表、专家、基层应急管理部门、街道办、

行业协会、企业代表的意见和建议。《条例》向社会各有关方

面反复征求意见，集思广益，凝聚共识，并认真研究、论证，

充分尊重吸收各方意见，体现了科学立法、民主立法、依法立

法的要求，具有科学性、针对性和突破性。

三、主要内容

《条例》共设七章，分别是总则、监督管理职责、监督管

理措施、生产经营单位内部监督、社会监督、法律责任、附则，

共六十四条。

（一）厘清安全生产监督管理职责

《条例》坚持“管行业必须管安全、管业务必须管安全、

管生产经营必须管安全”的原则，按照国务院安全生产委员会

2020 年 12 月 28 日印发的《国务院安全生产委员会成员单位安

004 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

全生产工作任务分工》的要求明确了相关单位的安全生产管理

职责。一是强化应急管理部门的综合监管职责。《安全生产法》

规定了应急管理部门承担安全生产综合监管职责，《条例》进

一步明确由应急管理部门履行综合监管职责。二是明确应急管

理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部

门统称负有安全生产监督管理职责的部门，规定其相应职责。

三是细化规定了行业、领域主管部门的职责。四是明确了其他

有关部门应当在职责范围内为安全生产工作提供支持和保障。

五是明确了街道办事处及社区基层组织安全监督管理职责。六

是规定市、区人民政府应当根据实际需要配备安全生产监督检

查员，协助行政执法人员依法从事安全生产宣传教育、指导督促、

应急救援、监督检查等工作。

（二）规范安全生产监督管理措施

《条例》根据我市工作实际强化监督管理措施，创新监管

手段，加大监管力度。一是建立安全生产风险评估和分类分级

管理机制，对不同等级的风险点、危险源实施差别化监管，并

对高危生产经营单位、危险性较大行业领域等单位进行重点检

查。二是落实安全生产监督检查“双随机、一公开”制度，按

照一定比例随机确定待查生产经营单位、随机选派监督检查人

员，并将抽查情况和查处结果及时向社会公布。三是实行危险

化学品目录清单管理制度，规定生产经营单位在从事危险化学

品生产、储存、使用、经营、运输和废弃处置时，应当遵守危

险化学品禁止、限制、控制措施目录。四是要求发生生产安全

死亡责任事故的生产经营单位主要负责人或者直接责任人员接

导读 005

受安全生产教育。五是要求发生较大以上事故的生产经营单位

公开道歉承诺，公开整改措施，接受社会监督。

（三）强化生产经营单位内部监督

《条例》进一步落实生产经营单位安全生产内部监督责任，

解决一定规模的生产经营单位“没人管”和“不会管”的问题，

尤其是高危生产经营单位的安全生产监管问题。一是要求生产

经营单位建立健全并落实全员安全生产责任制，明确各岗位从

业人员的安全生产责任范围和责任内容，实现生产经营全过程

安全责任追溯。二是规定生产经营单位的主要负责人是本单位

安全生产的第一责任人，同时生产经营单位可以设置专职安全

生产分管负责人协助其履行安全生产管理职责。三是明确设置

安全总监、设置安全生产管理机构和配备专职或者兼职安全生

产管理人员，以及需通过安全生产知识和管理能力考核。四是

建立健全并落实安全风险分级管控制度及事故隐患排查治理制

度，按照安全风险分级采取相应的管控措施，并且依据安全风

险情况定期开展事故隐患排查，及时发现并消除事故隐患。

（四）拓展社会监督方式

《条例》拓展了社会监督方式，扩大社会各界参与安全生产

监督的范围。一是明确工会、行业协会、服务机构、物业服务企

业、志愿者（组织）等多元主体的安全生产监督义务，共同构建

安全生产监管社会共治的新格局。二是强化媒体宣传义务，借鉴

国内外安全生产公益广告发布的先进经验，规定市区广播、电视

台每年应当安排一定时段免费播放安全生产的公益广告，具体片

源和时长由应急管理部门和宣传部门协商确定。三是规定负有安

006 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

全生产监督管理职责的部门可以聘请安全生产社会监督员，对生

产经营单位的安全生产监督管理情况进行监督。

四、主要制度创新

（一）危险物品处置

在当前基层执法实践中，普遍存在着扣押和没收的危险物

品不易保管、无处存放、鉴定不便等实际困难，造成较大安全

风险，并影响危险物品执法效能，必须及时予以处理。根据《行

政强制法》规定，对扣押的财物行政机关不得损毁；扣押的鲜

活物品或者其他不易保管的财物，只能拍卖或者变卖。为解决

基层执法部门无法长期保管扣押、没收危险物品的问题，《条

例》对《行政强制法》的规定进行了变通，规定了危险物品处置，

明确负有安全生产监督管理职责的部门对没有仓储设施存放的

扣押和没收的危险物品，存在泄漏、腐蚀、中毒、燃烧、爆炸

等较大风险可能导致事故发生的，经专家评估和本部门主要负

责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以在采取必要

防护措施的同时，通过无害化、无毒化等方式处置或者交由有

资质的危险品处置机构及时处置。此外，还授权市政府另行制

定具体处置办法。

（二）死亡事故单位停产停业整改

生产经营单位发生死亡事故后，为防止损失扩大，及时采

取措施，消除事故隐患，生产经营单位有必要停产停业进行整改，

以重新恢复安全生产条件。但《安全生产法》有关停产停业的

规定并未包括此类情形。为此，《条例》创新建立了死亡事故

导读 007

单位停产停业整改制度，规定生产经营单位发生生产安全死亡

事故的，负有安全生产监督管理职责的部门应当责令其停产停

业，并限期整改。生产经营单位整改完成后，向负有安全生产

监督管理职责的部门申请恢复生产经营活动，经同意后方可恢

复生产经营活动。为实现正常生产经营活动和安全生产的平衡，

《条例》将责令停产停业的范围局限在发生事故的场所、设备、

工序等，减少对生产经营的影响。

（三）高危生产经营单位和相邻单位的安全管理

为加强对高危生产经营单位生产经营活动的监管，同时考

虑到相邻单位可能对高危生产经营单位的生产经营活动产生影

响，《条例》遵循《民法典》关于相邻关系的处理原则，创新

规定高危生产经营单位应当与相邻单位以及所属区域负有安全

生产监督管理职责的部门建立安全生产协同联动机制，强化信

息共享和应急联动。在进行危险作业或者新建、改建、扩建等

工程项目前，应当将危险作业或者项目工程可能存在的影响相

互告知，并接受监督和咨询，必要时应当配合具备相应资质的

安全生产技术、管理服务机构的安全检查，但是涉及商业秘密

或者有其他正当理由的除外。安全生产技术、管理服务机构的

安全检查不得影响生产经营单位的正常生产经营活动。

（四）生产安全事故责任人员生产经营职业禁入

生产安全事故的发生与生产经营单位主要负责人及安全管

理人员的安全生产意识、知识和能力密切相关。《安全生产法》

规定了对因发生生产安全事故被追究刑事责任或者撤职处分的

生产经营单位的主要负责人实施职业禁入。为满足我市日益提

008 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

高的经济发展水平和质量强市的要求，有必要对生产经营单位

主要负责人建立更严格的职业禁入标准。为此，《条例》规定，

生产经营单位主要负责人因对较大生产安全事故负有责任受刑

事处罚或者撤职处分的，除依照《安全生产法》实行职业禁入

等行政处罚外，终身不得在深圳经济特区范围内担任本行业生

产经营单位主要负责人。生产经营单位主要负责人因对重大、

特别重大生产安全事故负有责任的，除依照《安全生产法》实

行职业禁入之外，终身不得在深圳经济特区范围内担任任何生

产经营单位主要负责人。此外，我市安全生产技术、管理服务

机构及从业人员的水平参差不齐，在提供相关安全生产服务时，

部分机构和从业人员责任心不强，违反职业道德，恶性竞争，

甚至弄虚作假，对服务的生产经营单位造成安全生产风险。为

规范安全生产技术、管理服务机构和从业人员，提高其违法成本，

《条例》也对安全生产技术、管理服务机构及从业人员职业禁

入作了规定。

（五）生产经营单位违法行为处罚幅度

《条例》将生产经营单位分为高危生产经营单位和其他生

产经营单位，提出不同要求的同时规定了不同的处罚力度，如

为强化对高危生产经营单位的监管，在《安全生产法》现有规

定的基础上，加大对高危生产经营单位的处罚力度。

五、法律适用

一般而言，法律的位阶最高，效力最高，其下依次为行政

法规、地方性法规、规章。《安全生产法》2021 年修订之后，

导读 009

相关行政法规、地方性法规和规章与之规定不一致的，应当适

用《安全生产法》的规定。由于本《条例》是根据《立法法》

第 74 条的规定，由市人大常委会根据全国人大的授权决定，根

据《安全生产法》及相关法律、行政法规的基本原则制定的特

区法规。根据《立法法》第 90 条第 2 款的规定，经济特区法规

根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本

经济特区适用经济特区法规的规定。换言之，《条例》与《安

全生产法》等国家法律、行政法规、地方性法规规定不一致的，

在特区内适用《条例》。

010 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

《深圳经济特区安全生产监督管理条例》

释义

第一章 总则

第一条 为了加强和规范安全生产监督管理，防止和减少

生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会

持续健康和高质量发展，根据《中华人民共和国安全生产法》

（以下简称《安全生产法》）和有关法律、行政法规的基本原则，

结合深圳经济特区实际，制定本条例。

【解读】本条是对《深圳经济特区安全生产监督管理条例》

的立法目的和立法依据的阐述。

一、立法目的

《条例》的立法目的主要有四：一是加强和规范安全生产

监督管理；二是防止和减少生产安全事故；三是保障人民群众

第一章  总则 011

生命和财产安全；四是促进经济社会持续健康和高质量发展。

（一）加强和规范安全生产监督管理。“安全生产”中的“生

产”，不仅包括各种产品的生产活动，也包括各类工程建设和

商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动，与“生产经营单位”

中的“生产经营”意义相同。所谓“安全生产”，是指在生产

经营活动中，为避免造成人员伤害和财产损失的事故，有效消

除或控制危险和有害因素而采取一系列措施，使生产经营过程

在符合规定的条件下进行，以保证从业人员的人身安全与健康、

设备和设施免受损坏、环境免遭破坏，保证生产经营活动得以

顺利进行的相关活动。生产经营单位以营利为目的，追求利益

最大化，但追求利益绝不能以牺牲从业人员甚至公众的生命安

全为代价。生产经营单位要保证自身生产安全，强化安全生产

管理，政府作为社会公共利益的维护者，要运用国家权力，加

强安全生产监督管理。

（二）防止和减少生产安全事故。所谓生产安全事故，是

指生产经营单位在生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）

中发生的，伤害人身安全和健康、损坏设备设施或者造成直接

经济损失，导致生产经营活动（包括与生产经营有关的活动）

暂时中止或永远终止的意外事件。保证生产安全，预防和减少

事故发生，是生产经营活动中最重要的主题。只要对安全生产

高度重视，加大投入，提高科学管理水平，严格遵守法律、法规、

规章和操作规程，事故是可防可控的。制定《条例》，以立法

规范生产经营单位的安全生产行为，确立保障安全生产的法定

措施，并以国家强制力保障这些法定制度和措施得以严格贯彻

012 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

执行，就是为了防止和减少生产安全事故。

（三）保障人民群众生命和财产安全。安全生产是关系人

民群众生命财产安全的大事。这就要求生产经营单位必须始终

把安全生产放在重中之重的位置，始终把保障人民群众生命财

产安全放在首位，进一步牢固树立人民至上、生命至上的理念，

严格落实全员安全生产责任制，绝对不能以牺牲人的生命为发

展的代价。通过立法，强化生产经营单位的主体责任，重视安

全生产，防止和减少生产安全事故，最根本的目的还是保障人

民群众的生命和财产安全，维护社会稳定，保证社会主义现代

化建设的顺利进行。

（四）促进经济社会持续健康和高质量发展。安全生产是

安全与生产的统一，其宗旨是安全促进生产，生产必须安全。

搞好安全工作，改善劳动条件，可以调动职工的生产积极性；

减少职工伤亡，可以减少劳动力的损失；减少财产损失，可以

增加企业效益，无疑会促进生产的发展。生产必须安全，是因

为安全是生产的前提条件，没有安全就无法生产。只有加强基

础建设，加强责任落实，加强依法监管，全面推进安全生产各

项工作，持续降低事故总量和伤亡人数，有效防范和遏制重特

大事故，促进安全生产状况持续稳定好转，才能保障经济社会

全面、协调、可持续健康发展。这是《条例》重要立法目的之一。

二、立法依据

《条例》的立法依据有二：一是《安全生产法》和有关法律、

行政法规的基本原则，二是深圳本地的实际情况。前者是法律

第一章  总则 013

依据，后者是实践依据。

（一）法律依据。《安全生产法》与相关法律、行政法规，

构建了相对完备的安全生产法律制度，明确规定了安全生产的

基本原则、基本制度，但作为国家法律要考虑全国普遍情况，

很难考虑到每一座城市的具体情况，因此一些具体制度在深圳

实施起来难以发挥预期作用。根据《立法法》的规定和全国人

大的授权，深圳可以根据《安全生产法》和相关法律、行政法

规的基本原则，进行变通。

（二）实践依据。近年来，我市安全生产工作局面总体稳定，

但是安全生产形势依然复杂严峻。作为新兴超大型城市，城市安

全发展面临严峻挑战。全市人口、车辆、建筑高度聚集，商事主

体登记数超 380 万家，外来人员、过境车辆流动频繁，城中村、

高层建筑和地下空间众多，海上船舶活动频繁，各类安全事故多

发易发。以人工智能、物联网、大数据、新能源等为代表的新技

术、新产业、新业态不断涌现，给城市建设、管理、运行带来新

问题、新风险。存量风险和新增风险交织叠加并日趋复杂，发生

群死群伤灾害事故的风险依然较高。一些生产经营单位安全生产

意识不强，部分行业领域安全生产监管不规范、不到位，生产经

营单位违法成本较低、违法行为屡禁不止，生产安全事故时有发

生，这都对我市安全生产监督管理法治建设提出了新的更高要求。

综上所述，《条例》根据《安全生产法》和相关法律法规

的基本原则，以及本地实际情况进行立法，有利于进一步规范

安全生产监督管理措施，压实各方监督管理责任，依法防范化

解重大安全生产风险，提升应急管理体系和能力现代化建设，

为打造安全发展城市范例提供有力法治保障。

014 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

第二条 深圳经济特区范围内生产经营单位的安全生产监

督管理活动，适用本条例。

法律、法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、

水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安

全的监督管理另有规定的，适用其规定。

【解读】本条是关于《条例》适用范围和调整事项的规定。

《条例》适用于在深圳经济特区范围内所有从事生产经营

活动的单位，同时考虑到一些行业领域比较特殊，根据实际需

要已经制定了专门的法律法规，对这些领域的安全生产问题作

了特殊的规定，有关法律法规另有规定的，应当适用其规定，

而不是本《条例》。

一、《条例》的适用范围

1. 空间效力。总的来说，《条例》在深圳经济特区领域内

适用。按照法律空间效力范围的普遍原则，是适用于制定它的

机关所管辖的全部领域，《条例》作为深圳市人大常委会制定

的特区法规，其效力自然及于深圳经济特区的全部领域。

2. 主体范围。依照《条例》的规定，《条例》适用的主体范围，

是在深圳经济特区领域内从事生产经营活动的单位，是指一切

合法或者非法从事生产经营活动的企业、事业单位和个体经济

第一章  总则 015

组织以及其他组织。包括国有企业事业单位、集体所有制的企

业事业单位、股份制企业、中外合资经营企业、中外合作经营

企业、外资企业、合伙企业、个人独资企业等，不论其性质如

何、规模大小，只要在深圳经济特区领域内从事生产经营活动，

都应遵守《条例》的各项规定。

二、《条例》的调整事项

《条例》的调整事项，是生产经营活动中的安全问题。因

此，其适用的范围限定在生产经营领域。不属于生产经营活动

中的安全问题，如台风和地震引发的自然灾害、公共场所集会

活动中的安全问题等，不属于《条例》的调整范围。这里讲的

“生产经营活动”，既包括资源的开采活动，各种产品的加工、

制作活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务

业的经营活动。我市各级政府及其有关部门对安全生产的监督

管理，也必须遵守《条例》规定。

三、特殊领域安全生产的法律适用

考虑到国民经济行业分类较多，有一部分从事生产经营活

动的单位或者某些安全事项具有特殊性，需要由专门的部门

采取特殊的安全监管措施，对其单独立法进行规范是必要的。

目前，已经有一些专门法律法规对于特殊的生产经营活动及

特殊的安全事项作出规定。如消防安全就属于特殊的安全事

项，消防安全问题由《消防法》调整；道路、铁路、水运、

空运等交通运输的安全问题，属于特殊的生产经营活动，其

016 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

生产经营单位也比较特殊，从事的生产经营活动与一般生产

经营单位在固定场所进行相比，有所不同，是在移动中进行的，

目前已有《道路交通安全法》《铁路法》《海上交通安全法》

《民用航空法》等法律专门调整；为保障核安全，预防与应

对核事故，安全利用核能，已制定了《核安全法》；为防止

放射性污染，保障人体健康，已制定了《放射性污染防治法》；

为预防特种设备事故，保障人生和财产安全，已制定了《特

种设备安全法》。除以上法律外，相关领域还制定了大量法规。

也就是说，在这些领域的安全事项，由有关的法律法规进行

调整，执行有关法律法规中已作出的规定。对于一些安全生

产监督管理方面的问题，上述法律法规中未作规定的，仍然

适用《条例》的规定。

第三条 安全生产监督管理应当坚持以人为本、预防为主、

权责统一的原则，实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、

管生产经营必须管安全，建立政府统一领导、部门依法监管、

责任主体内部监督、社会广泛监督的监管工作机制。

【解读】本条是关于安全生产监督管理工作的指导思想、

方针、原则和机制的规定。

第一章  总则 017

一、安全生产监督管理工作的原则

（一）以人为本

中国特色社会主义进入新时代，安全生产工作的理念不断

发展、丰富和完善。党的十九届五中全会提出，坚持人民至上，

生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全

保障能力。《条例》在结合《安全生产法》修订的基础上，贯

彻落实党中央要求，结合近年来安全生产理念的发展，对有关

规定作了进一步完善。

安全生产监督管理工作应当以人为本，坚持人民至上，生

命至上，把保护人民生命安全摆在首位。以人为本，就是要以

人的生命和健康为本。作为生产经营单位，在生产经营活动中，

要做到以人为本，就要以尊重职工、爱护职工、维护职工的人

身安全为出发点，以消灭生产经营活动中的潜在隐患为主要目

的。要关心职工人身安全和身体健康，不断改善劳动环境和工

作条件。真正能做到工作为了人，干工作依靠人，绝不能以牺

牲人的生命作为代价发展经济。具体来讲就是，当人的生命健

康与生产经营单位经济效益、财产保护面临冲突时，首先应当

考虑人的生命健康，而不是考虑经济效益和财产利益。

（二）预防为主

预防为主，是安全生产监督管理工作的重要任务和价值所

在，是实现安全生产的根本途径。所谓预防为主，就是要把预

防生产安全事故的发生放在安全生产工作的首位。对安全生产

的管理，主要不是在发生事故后去组织抢救，进行事故调查，

018 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

找原因、追责任、堵漏洞，而要谋事在先、尊重科学、探索规律，

采取有效的事前控制措施，千方百计预防事故的发生，做到防

患于未然，将事故消灭在萌芽状态。只要思想重视，预防措施

得当，绝大部分事故特别是重大事故是可以避免的，坚持预防

为主，就要坚持培训教育为主，在提高生产经营单位主要负责

人、安全管理人员和从业人员的安全素质上下功夫，最大限度

地减少违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的现象，努力做到“不

伤害自己，不伤害他人，不被他人伤害，保护他人不被伤害”。

只有把安全生产的重点放在建立事故隐患预防体系上，超前防

范，才能有效避免和减少事故，实现安全第一。

（三）权责统一原则

权责统一原则是指在安全生产监督管理中，管理者所拥有的

权力应当与其承担的责任相适应。没有无义务的权利，也没有无

权利的义务。无论是监管者，还是生产经营单位管理人员与从业

人员，其在安全生产工作中其拥有的权力应当与其承担的责任相

适应。立法者和政策制定者在制定法规政策时应当注意权责的平

衡；负有安全生产监督管理职责的部门在监督生产经营单位义务

履行情况时，也要注意生产经营单位责任人员的权利；生产经营

单位在落实安全生产义务时，也要注意相关权责的平衡。

二、“三管三必须”原则

该原则是习近平总书记在 2013 年考察中石化黄岛经济开发

区输油管线泄漏引发爆燃事故抢险工作时首先提出来的。中共

中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中

第一章  总则 019

发〔2016〕32 号文）（以下简称《32 号文》）强调，明确部门

监管责任，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管

生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，厘清安全

生产综合监管与行业监管关系，明确各有关部门安全生产工作

职责，并落实到部门工作职责规定中。2021 年，《安全生产法》

修改时，将该原则在立法中确定下来。《条例》规定了“三管

三必须”原则，进一步明确了各方面的安全生产责任，健全完

善了安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制，有利于

加强协作、形成合力，建立比较完善的责任体系。

“三管三必须”原则明确了政府部门的安全监管职责。管

行业必须管安全，明确了负有安全监管职责的各个部门，要在

各自的职责范围内，对所负责行业、领域的安全生产工作实施

监督管理。同时，“三管三必须”原则也明确了生产经营单位

的决策层和管理层的安全管理职责。管业务必须管安全，管生

产经营必须管安全，具体到生产经营单位中，就是主要负责人

是安全生产的第一责任人，其他负责人都要根据分管的业务，

对安全生产工作承担一定职责，负担一定的责任。在厘清责任、

分清界限的同时，“三管三必须”原则还要求负有安全监管职

责的部门之间要相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，

依法加强安全生产监督管理工作，切实形成监管合力。

三、安全生产监督管理工作机制

按照本条的规定，安全生产监督管理工作要建立政府统一

领导、部门依法监管、责任主体内部监督、社会广泛监督的监

020 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

管工作机制。建立这一工作机制的主要目的，是形成安全生产

齐抓共管的工作格局。

1. 政府监管，就是要切实履行监管部门安全生产管理和监

督职责。健全完善安全生产综合监管与行业监管相结合的工作

机制，强化应急管理部门对安全生产的综合监管，全面落实行

业主管部门的专业监管、行业管理和指导职责。各部门要加强

协作，形成监管合力，在各级政府统一领导下，严厉打击违法

生产、经营等影响安全生产的行为，对拒不执行监管监察指令

的生产经营单位，要依法依规从重处罚。

2. 责任主体内部监督主要包括生产经营单位的责任监督、

职工的监督和行业内部自律监督。

生产经营单位负责，就要求落实生产经营单位的安全生产

主体责任，生产经营单位必须严格遵守和执行安全生产法律法

规、规章制度与技术标准，依法依规加强安全生产，加大安全

投入，健全安全管理机构，加强对从业人员的培训，保持安全

设施设备的完好有效。

职工监督，就是通过安全生产教育，提高广大职工的自我

保护意识和安全生产意识，职工有权对本单位的安全生产工作

提出建议。对本单位安全生产工作中存在的问题，有权提出批

评、检举和控告，有权拒绝违章指挥和强令冒险作业。要充分

发挥工青妇组织的作用，依法维护和落实生产经营单位职工对

安全生产的参与权与监督权，鼓励职工监督举报各类安全隐患，

对举报者予以奖励。

行业自律，主要是指行业协会等行业组织要自我约束。一

方面各行业要遵守国家法律、法规和政策，另一方面行业组织

第一章  总则 021

要通过行规行约规范本行业生产经营单位的行为。通过行业自

律，促使相当一部分生产经营单位能从自身安全生产的需要和

保护从业人员生命健康的角度出发，自觉开展安全生产工作，

切实履行其法定职责和社会责任。

3. 社会广泛监督，就是要充分发挥社会监督的作用，任何

单位和个人有权对违反安全生产的行为进行检举和控告。发挥

新闻媒体的舆论监督作用。有关部门要进一步畅通安全生产的

社会监督渠道，通过设立举报电话，接受人民群众的公开监督。

第四条 生产经营单位是本单位安全生产的责任主体，应

当依法加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制，构

建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，改善安全

生产条件，接受政府监管和社会监督，确保安全生产。

新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的

特点，落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育

和培训，履行法律、法规规定的有关安全生产义务。

【解读】本条是关于生产经营单位安全生产基本义务的规定。

强化和落实生产经营单位主体责任，是安全生产法律制度

体系设计的重要基础和基本要求。本条对生产经营单位安全生

产的基本义务作出概括规定。

022 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

一、加强安全生产管理

安全生产管理是企业管理的重要内容。生产经营单位必须

严格遵守安全生产法律法规，依法依规加强安全生产，要依法

设置安全生产的管理机构，配备安全生产管理人员，建立、健

全本单位安全生产的各项规章制度并组织实施，保持安全设备

设施完好有效。生产经营单位的主要负责人、实际控制人要切

实承担安全生产第一责任人的责任，带头执行现场带班等制度，

加强现场安全管理。做好对从业人员的安全生产教育和培训，

企业主要负责人、安全管理人员、特种作业人员一律经严格考核，

持证上岗，职工必须全部经培训合格后才能上岗。坚持不安全

不生产。搞好生产作业场所、设备、设施的安全管理等。

二、建立健全全员安全生产责任制

全员安全生产责任制，是根据我国的安全生产方针“安全

第一、预防为主、综合治理”和安全生产法规建立的生产经营

单位各级领导、职能部门、工程技术人员、岗位操作人员在劳

动生产过程中对安全生产层层负责的制度。全员安全生产责任

制是生产经营单位岗位责任制的细化，是生产经营单位的基本

安全制度，也是生产经营单位安全生产、劳动保护管理制度的

核心。全员安全生产责任制综合各种安全生产管理、安全操作

制度，对生产经营单位及其各级领导、各职能部门、有关工程

技术人员和生产工人在生产中应负的安全责任予以明确，主要

包括各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。在全员

第一章  总则 023

安全生产责任制中，主要负责人应对本单位的安全生产工作全

面负责，其他各级管理人员、职能部门、技术人员和各岗位操

作人员，应当根据各自的工作任务、岗位特点，确定其在安全

生产方面应做的工作和应负的责任，并与奖惩制度挂钩。实践

证明，凡是建立、健全了全员安全生产责任制的生产经营单位，

各级领导重视安全生产工作，切实贯彻执行党的安全生产方针、

政策和国家的安全生产法规，在认真负责地组织生产的同时，

积极采取措施，改善劳动条件，生产安全事故就会减少。反之，

就会职责不清，相互推诿，而使安全生产工作无人负责，无法

进行，生产安全事故就会不断发生。

三、改善安全生产条件

安全生产投入是生产经营单位实现安全发展的前提，是做

好安全生产工作的基础，安全生产投入总体上包括资金、物资、

技术、人员等方面的投入。安全生产条件，是指生产经营单位

在安全生产中的设施、设备、场所、环境等“硬件”方面的条件，

这些条件是与安全生产责任制度相配套的。生产经营单位必须

加大投入保障力度，保障安全生产的各项物质技术条件，其作

业场所和各项生产经营的设施、设备、器材和从业人员防护用

品等方面，都必须符合保障安全生产的要求。为了实现安全生产，

生产经营单位要做出一切努力，包括硬件设施，如配备先进的

工艺流程，先进的设备以及完善的防护系统和良好的作业环境

及必备的个人劳动防护用品，还包括软件方面，如管理制度、

人员素质、安全生产教育、岗位培训等。国务院有关部门制定

024 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

的有关行业的安全规程、规范和有关国家标准中，针对不同行

业的生产经营特点及潜在的危险因素，规定了生产经营单位应

当达到的基本安全生产条件，对国家的这些规定，生产经营单

位必须严格执行，达不到规定的安全生产条件的，不得从事相

关的生产经营活动。同时，要求生产经营单位在符合安全生产

条件的基础上，还要不断改善安全生产条件，从根本上促进安

全生产水平的提升。

四、构建双重预防机制

安全风险特指在生产经营活动中因特定生产工艺、特定设

施设备和产品、特定环境、特定承载人员数量等客观因素影响

引发危险事件或有害暴露的可能性，与随之可能引发人身伤害、

健康损害、财产损失或环境危害的严重性的组合。风险分级管

控与事故隐患排查治理双重预防机制建设是安全生产的重要内

容。按照《32 号文》的要求，企业要定期开展风险评估和危害

辨识，针对高危工艺、设备、物品、场所和岗位，建立分级管

控制度，制定生产安全事故隐患分级和排查治理标准。构建安

全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范

化解机制的主要要求包括：一是坚持关口前移，超前辨识预判

岗位、企业、区域安全风险，对辨识出的安全风险进行分类梳理，

采取相应的风险评估方法确定安全风险等级，通过实施制度、

技术、工程、管理等措施，有效管控各类安全风险；二是强化

隐患排查治理，加强过程管控，完善技术支撑、智能化管控、

第三方专业化服务的保障措施，通过构建隐患排查治理体系和

第一章  总则 025

闭环管理制度，强化监管执法，及时发现和消除各类事故隐患，

防患未然；三是强化事后处置，及时、科学、有效应对各类重

特大事故，最大限度减少事故伤亡人数、降低损害程度。《条例》

遵照《安全生产法》，增加构建安全风险分级管控和隐患排查

治理双重预防机制的规定，主要目的是落实党中央、国务院有

关工作要求，坚持把安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查

治理挺在事故前面，实现生产经营单位安全风险自辨自控、隐

患自查自治，形成政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、

社会参与有序的工作格局。

五、平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位的义务

近年来，我市经济产业结构转型升级加快，以平台经济为

代表的新兴行业领域快速发展，新兴产业大量涌现，经济活动

日益多元化，新兴行业领域在经济社会发展全局中的地位和作

用日益凸显，在提高资源配置效率、促进社会充分就业等方面

发挥了积极作用。新兴行业领域的生产经营活动涉及多专业、

多领域交叉，部分行业领域涉及新工艺、新技术、新材料、新

模式。随着新情况、新问题、新业态大量出现，“认不清、想

不到、管不到”的问题突出，一些新兴行业领域相关法律法规

及专业技术标准还不健全，特别是部分平台企业主体责任落实

和从业人员安全权益保障不到位，从业人员安全意识和能力薄

弱等问题也较为突出，一些重点领域、关键环节存在监管盲区，

存在大量安全风险和事故隐患。《条例》规定目的是要督促平

台企业等生产经营单位统筹发展与安全，履行安全生产法定义

026 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

务，从全员安全生产责任制、规章制度、安全培训、安全投入

等方面进行规范，牢固树立安全“红线”意识，始终把从业人

员生命安全放在首位。

第五条 市、区人民政府应当把安全生产工作纳入国民经

济和社会发展规划，制定和实施安全生产专项规划。

市、区人民政府应当设立安全生产专项经费，列入本级财

政预算。

【解读】本条是关于安全生产规划和预算的规定。

安全生产工作必须做到关口前移，从国民经济和社会发展

规划等产业规划布局等源头强化预防措施，加大生产安全事故

预防的纵深性和有效性，做到防患未然。

一、安全生产规划的制定

安全生产规划，是人民政府制定的比较全面长远的安全生

产发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的考量，

设计未来整套行动的方案，具有综合性、系统性、时间性、强

制性等特点。《条例》重申了《安全生产法》第 8 条第 1 款

的规定。《深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和

二〇三五年远景目标纲要》第九篇提高统筹发展和安全的能力，

第一章  总则 027

对安全生产做了部署和安排。2022 年 2 月，深圳市发布了《深

圳市应急管理体系和能力建设“十四五”规划》，提出了全市

十四五时期应急管理工作的目标、发展策略、主要任务、重点

工程及保障措施，从大应急的角度对安全生产做了部署。

二、安全生产基础设施和监管能力建设

安全生产工作是关系人民群众的生命财产安全、关系国家经

济发展和社会稳定的大事。结合《安全生产法》第 8条第 2款，《条

例》提出市、区人民政府应当设立安全生产专项经费，列入本级

财政预算。市、区人民政府承担安全生产监督管理的领导责任，

必须从“硬件”和“软件”两方面入手，加强安全生产基础建设。

1. 安全生产基础设施建设。应当进一步落实安全生产责任

制体系，坚持从制度、体制、机制等方面入手，优化升级监管手段，

加强安全生产执法能力建设，推进安全科技创新，强化应急救

援能力，健全责任考核机制，严格责任追究制度。同时，要加

强安全基础设施建设，提高基础设施安全配置标准，提升建筑、

交通、管网、消防等基础设施建设质量、安全标准和管理水平，

实施公路安全生命防护工程、城市生命线工程等一批安全基础

工程，加强安全基础建设的检测维护。

2. 安全生产监管能力建设。习近平总书记强调，要加强安

全生产监管，分区分类加强安全监管执法，强化企业主体责任

落实，牢牢守住安全生产底线，切实维护人民群众生命财产安全。

加强安全生产监管能力建设，要求各级负有安全生产监管职责

的部门的执法人员提高政治站位，牢固树立人民至上、生命至

028 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

上的理念，强化履职尽责，努力提升业务素质和行政执法能力，

敢于动真碰硬，精准执法，杜绝监管执法中的“宽松软”现象，

党委政府和有关部门要加强安全监管队伍建设，进一步加大组

织领导、政策支持、经费保障力度，关心关爱安全监管人员，

坚持严管和厚爱相结合，提升安全监管队伍职业荣誉感。

3. 所需经费保障列入本级预算。预算是指经批准核定的一

定时期内国家财政收支的预计，它是国家基本的财政计划，是

国民经济计划的重要组成部分。《预算法》规定，政府的全部

支出都应当纳入预算。加强安全生产基础设施建设和安全生产

能力建设是各级人民政府承担的重要职责，相关经费来源于政

府财政收入，因此应当列入本级财政预算予以安排和保障。

第六条 市、区人民政府及其有关部门、生产经营单位应

当采取多种形式，加强安全生产法律、法规和知识的宣传教育，

加强安全生产文化建设，增强全社会安全生产意识，提高防范

生产安全事故的能力。

市、区人民政府应当将安全生产监督管理纳入公务员培训

内容，并将安全知识普及纳入国民教育。各级学校应当定期组

织开展安全知识教育和应急演练。

市、区人民政府应当加强安全教育基地建设，加大资金投

入和运营维护。鼓励社会资本参与安全教育基地的建设运营。

第一章  总则 029

【解读】本条是关于安全生产宣传教育工作的规定。

安全生产工作事关人民群众的生命财产安全。做好安全生

产工作，必须有广大职工和社会公众的积极主动参与。市、区

人民政府应当采取多种形式，充分利用广播、电视、报刊、互

联网等媒体，大力开展对安全生产法律、法规的宣传，使有关

安全生产的法律、法规的规定为广大职工和公众所熟悉。

一、安全生产宣传形式

国家历来十分重视安全生产的宣传和教育工作。从 2002 年

开始，每年 6 月开展安全生产月活动。从 2017 年起，将每年 12

月的第一周作为《安全生产法》宣传周。近年来，市、区政府

及其有关部门鼓励主流媒体开办安全生产节目、栏目，加大安

全生产公益宣传知识技能培训、案例警示教育等工作力度；加

强微博、微信和客户端建设，形成新媒体传播模式；加强舆论

引导，坚持正确舆论导向，规范网上信息传播技术，建立重特

大事故舆情收集、分析研判和快速响应机制。同时，市、区人

民政府及其有关部门还积极鼓励和引导社会力量参与安全文化

产品创作和推广；推动安全文化示范企业、安全发展示范城市

等建设；创新安全文化服务设施运行机制，推动安全文化设施

向社会公众开放。市、区政府及其有关部门，坚持把安全文化

建设作为奠基安全发展的重大举措，着力打造一系列安全应急

宣传品牌和平台，多渠道、全方面传播安全理念和安全防范知

识，筑牢城市安全最坚固的防线；打造“学习强安”APP 品牌，

为 330 万注册用户，14 万家生产经营单位，提供全方位、一站

030 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

式安全宣教平台；推动安全知识、安全常识进企业、进学校、

进机关、进社区、进家庭；打造专题电视节目，联动“12345”

隐患有奖举报热线，推出“应急侠”系列安全科普古风长图漫画，

开展“强安杯”安全知识竞赛。

二、安全生产宣传的内容和目的

安全生产不仅与生产经营单位及职工有关，而且是全社会

都应当关注和重视的问题。强化安全生产法律法规和知识宣传

的主要目的，是增强全社会的安全生产意识。通过宣传和教育，

一方面增强公务员安全生产监督管理的意识，另一方面充分发

挥职工和公众的监督作用，对政府及其有关部门在安全生产工

作方面依法行政的情况，对生产经营单位贯彻执行安全生产法

律、法规的情况进行监督，保证有关安全生产的法律、法规真

正落到实处，充分发挥社会监督、舆论监督和群众监督的作用。

同时，政府及有关部门要针对不同行业生产经营活动的特点，

对包括生产经营单位负责人在内的全体职工进行有关安全生产

知识的宣传教育，引导和推动各级管理人员和职工群众掌握本

职工作所需要的安全生产知识，做到管理人员不违章指挥，作

业人员不违章作业，人人增强安全生产意识，加强自我保护，

尽可能防止和减少生产安全事故的发生。

三、加强安全教育基地建设

安全教育基地是安全生产知识普及的重要载体和平台，通

过安全教育基地建设，不断丰富安全教育形式，开展学习安全

第一章  总则 031

法律、参观教育基地、进行培训考试、开展救援演练等各类活动，

可以有力推动区域安全生产管理水平再上新台阶。现在深圳基

本建成“1+11+N”安全教育基地群，南山区安全教育体验馆获“全

国法治宣传教育基地”授牌。深圳未来将持续推进全市安全教

育基地建设，形成“一区一场馆、一街道一体验场所”和交通

运输、建设工程、消防安全、防震减灾等行业领域特色教育基

地群，应用 VR、AR 等先进技术，促进宣传教育以线下体验为主

向线上线下“双体验”转变。

《条例》明确鼓励社会资本参与安全教育基地的建设运营。

社会资本的参与，有利于建立规范、灵活、高效的政府和社会

资本合作机制，拓展了社会资本的投资渠道，有利于可以减少

财政压力，提高资金使用效率。

第七条 市、区人民政府及其有关部门应当鼓励生产经营

单位开展技术改造，支持安全生产科学技术研究和安全生产先

进技术的推广应用，提高安全生产技术水平。

【解读】本条是关于鼓励和支持提高安全生产科学技术水

平的规定。

安全生产管理工作的重点，是预防和减少生产安全事故的

发生。加强对安全生产先进管理方法的研究，依靠科学技术保

032 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

障安全生产是保障安全生产的重要环节。安全生产的科学技术

研究成果，只有在生产经营实践中得到推广应用，才能发挥保

障生产安全的实际作用。因此，我市鼓励和支持安全生产科学

技术的研究，安全生产先进技术的推广应用。

一、鼓励生产经营单位开展技术改造

生产安全事故虽然有意外性、偶然性和突发性，但它也有

一定的规律。要达到预防和减少生产安全事故的目的，就要努

力去发现这种规律，并采取有效措施加以防范。因此，必须加

强安全生产科学技术的研究工作，针对各行业生产经营活动的

特点，加强对安全高效的设备、工具、工艺方法和有效的安全

防护用品的研究开发，加强安全生产关键技术装备的换代升级，

特别是加大对高危行业安全技术、装备、工艺和产品研发的支

持力度，推动工业机器人、智能装备在危险工序和环节广泛应用，

引导高危行业提高机械化、自动化生产水平，合理确定生产一

线用工。政府及政府有关部门应当从资金、税收、人才等多方

面采取优惠措施，鼓励和支持安全生产的科学技术研究工作。

加强安全生产理论和政策研究，运用大数据技术开展安全生产

规律性、关联性特征分析，提高安全生产决策科学化水平。

二、鼓励和支持安全生产先进技术的推广应用

生产经营单位应当以高度负责的态度，努力采用保障生产

安全的先进技术；政府及有关部门应当采取有效的措施，鼓励

和支持安全生产技术的推广应用。例如，根据国务院的相关规定，

第一章  总则 033

要求运输危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品的道路专用车

辆要安装使用具有行驶记录功能的卫星定位装置；大型起重机

械要安装安全监控系统等。因此，要大力推广保障安全生产的

新工艺、新设备、新材料等的应用以及信息化建设，努力提高

生产经营单位的安全防护水平。

034 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

第二章 监督管理职责

第八条 市、区人民政府应当加强对安全生产工作的领导，

研究部署本地区安全生产工作，解决安全生产重大问题，支持

和督促各有关部门依法履行监督管理职责。

【解读】本条是关于市、区人民政府关于安全生产工作领

导职责的规定。

根据《安全生产法》的规定，加强对安全生产的领导和监

督管理，是各级人民政府应当承担的法定职责。加强领导的具

体职责是多方面的，比如制定有关安全生产工作的方针政策，

统筹安排、部署本行政区域的安全生产工作；组织开展安全生

产检查，组织制定生产安全事故应急救援预案；组织、指挥生

产安全事故应急救援；组织生产安全事故调查处理等等。本条

结合《安全生产法》的规定和深圳的具体情况着重规定了市、

区人民政府以下几项重要的职责：

一、加强对安全生产工作的领导

按照政府职能转变要求，政府不应干预企业内部的生产经营

活动，但安全生产作为生产经营活动中的重要环节，与可以由市

第二章  监督管理职责 035

场调节的其他环节和要素不一样，其直接关系到从业人员的生命，

也关系到社会公共安全，必须要由政府这只“看得见的手”来发

挥监督管理的作用。市、区人民政府应当充分认识到加强安全生

产工作领导的重要性和必要性，依法履行对本地区安全生产工作

的领导责任，落实安全生产行政首长负责制和领导班子成员安全

生产“一岗双责”制度，健全安全生产监管体制，认真研究解决

本地区安全生产中的重大问题；确保有关法律、法规和国家关于

安全生产方针政策的贯彻执行；要加强对事故预防工作的领导，

按规定对危险性大、职业危害严重及重点项目的建设把好审批立

项关，对威胁公众安全的重大事故隐患和危险设施、场所，要组

织有关部门进行安全性评估；要加强安全生产的宣传教育，努力

提高广大人民群众遵章守纪的自觉性和安全生产意识等。

二、建立健全安全生产工作协调机制

安全生产工作涉及的行业领域广、监管部门多、组织任务

重、协调难度大，需要建立健全安全生产工作协调机制，目前

的主要做法是成立市、区安全管理委员会。安委会的主要职责

是：加强组织领导，研究部署本地区安全生产工作；指导各有

关部门单位切实履行职责，形成齐抓共管的局面；加强统筹协调，

分析安全生产形势，提出安全生产工作政策措施，切实解决存

在的突出矛盾和问题。

三、支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责

《条例》规定了市、区应急管理部门和其他依法负有安全

036 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

生产监督管理职责的部门对安全生产的监督管理职责。市、区

政府对本级政府所属各有关部门依法履行安全生产监督管理的

职责，负有领导、支持和督促的责任。

四、及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题

安全生产监督管理中的一些重大问题，如关闭不符合安全

生产条件的企业的问题，淘汰安全隐患较多的落后生产工艺、

设备的问题对重大安全事故的抢救组织工作及事故的调查处理

问题等，仅靠应急管理部门或者其他有关部门自身还难以解决，

需要通过安全管理委员会等协调议事机构统筹协调，依法解决。

案例 1：2019 年 3 月 21 日，位于江苏省盐城市响水县生

态化工园区的天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故，

造成 78 人死亡、76 人重伤，640 人住院治疗，直接经济损失

198635.07 万元。根据事故调查报告认定，江苏省委省政府 2018

年度对各市党委政府和部门工作业绩综合考核中，安全生产工

作权重为零。盐城市委常委会未按规定每半年听取一次安全生

产工作情况汇报，在市委市政府 2018 年度综合考核中，只是将

重特大事故作为一票否决项，市委领导班子述职报告中没有提

及安全生产，除分管安全生产工作的市领导外，市委书记、市

长和其他领导班子成员对安全生产工作只字未提。2018 年响水

县委常委会会议和政府常务会议都没有研究过安全生产工作。

案例 2：2021 年 7 月 15 日 3 时 30 分，位于珠海市香洲区的

兴业快线（南段）一标段工程石景山隧道右线在施工过程中，

第二章  监督管理职责 037

掌子面拱顶坍塌，诱发透水事故，造成 14 人死亡，直接经济损

失 3678.677 万元。事故调查报告认为珠海市香洲区党委、政府

压实党政领导责任，部门监管责任不力，落实属地监管责任不

到位。未有效督促住建部门按照“三个必须”和“谁主管谁负

责，谁审批谁监管”要求履行安全生产工作职责。未能有效管

控辖区内重大安全风险。珠海市党委、政府安全发展理念不牢，

红线意识不强，落实党政领导干部安全生产责任制不到位。未

能有效防范化解建设领域重大安全风险，未能协调解决建设领

域安全生产突出问题。

第九条 市、区应急管理部门履行安全生产综合监督管理

职责，负责安全生产政策规划的起草、执法监督检查、依授权

进行事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训

等工作，并承担职责范围内行业、领域的安全生产监督管理职责。

【解读】本条是关于应急管理部门安全生产综合监督管理

职责的规定。

安全生产监督管理体制，是安全生产制度体系建设的重要

内容。按照《安全生产法》的有关规定，《条例》确定市、区

应急管理部门是对本市安全生产工作实施综合监督管理的部门。

2008 年，国务院办公厅印发《国家安全生产监督管理总局主

038 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

要职责内设机构和人员编制规定的通知》，明确国家安全生产监

督管理总局加强对全国安全生产工作综合监督管理和指导协调职

责。此后，安全生产综合监督管理职责逐渐在立法中明确下来。

依据《安全生产法》的规定以及应急管理部门的“三定”方案，

《条例》规定市、区应急管理部门负责安全生产综合监督管理

和工矿商贸行业安全生产监督管理等职能。应急管理部门承担

的综合监管职责主要包括两个方面：一是承担本级安全管理委

员会的日常工作；二是指导协调、监督检查、巡查考核本级政

府有关部门和下级政府安全生产工作。对工矿商贸行业的安全

监督管理职责主要是直接监督管理的行业，比如冶金、有色、

建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业，还有危化品、

烟花爆竹等。

具体的监管形式包括：安全生产政策规划的起草；依照有

关法律、法规的规定，对有关涉及安全生产的事项进行审批；

依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标

准或者行业标准的情况进行监督检查；按照国务院规定的权限

组织对生产安全事故的调查处理；应急救援管理；统计分析；

宣传教育培训；对违反《条例》的行为依法给予行政处罚等。

第十条 应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工

作实施监督管理的部门统称负有安全生产监督管理职责的部门。

负有安全生产监督管理职责的部门应当明确安全生产监管

内设机构，加强安全生产监管力量建设，并履行下列职责：

（一）部署安全生产检查和专项整治工作；

第二章  监督管理职责 039

（二）开展安全生产执法工作，督促生产经营单位落实安

全生产主体责任；

（三）建立落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预

防机制，督促责任主体对各类安全隐患及时采取有效措施进行

整治；

（四）定期分析安全生产形势，按照规定制定安全生产监管

工作计划，并定期向同级人民政府报告安全生产监管工作情况；

（五）制定和完善生产安全事故应急救援预案，并定期组

织预案的演练，发生生产安全事故时，及时组织救援处置；

（六）组织开展安全生产主题宣传、普法宣传、典型案例

宣传等警示教育；

（七）法律、法规、规章规定的其他安全生产监督管理工

作职责。

对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由

同级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。

【解读】本条是关于负有安全生产监督管理职责的部门安

全生产职责的规定。

安全生产监督管理工作不仅仅是应急管理部门的职责，政

府其他有关部门在其职责范围内，也承担着安全生产监督管理

的责任。例如，交通运输部门负责全市交通运输行业、所辖交

通建设工程的安全生产监督管理，负责交通设施的管理和养护

监督管理，并承担监管责任；住房建设部门负责房地产市场、

040 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

建筑施工、建筑安装、建筑装饰装修、勘察设计、建设监理、

燃气、物业管理、建筑废弃物受纳、玻璃幕墙安装维修行业（领

域）安全生产监督管理，并承担监管责任；水务部门负责水务

行业安全生产监督管理，并承担监管责任。

应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监

督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门，在各

自职责范围内，依法对有关行业领域的安全生产实施监督管理，

依法依规履行相关行业领域安全生产监管和应急救援职责，按

要求组织制定生产安全事故应急救援预案并开展演练。《条例》

进行了较原则规定，明确负有安全生产监督管理职责的部门应

当明确安全生产监管内设机构，加强安全生产监管力量建设，

并履行下列职责：部署安全生产检查和专项整治工作；开展安

全生产执法工作，督促生产经营单位落实安全生产主体责任；

建立落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，督

促责任主体对各类安全隐患及时采取有效措施进行整治；定期

分析安全生产形势，按照规定制定安全生产监管工作计划，并

定期向同级人民政府报告安全生产监管工作情况；制定和完善

生产安全事故应急救援预案，并定期组织预案的演练，发生生

产安全事故时，及时组织救援处置；组织开展安全生产主题宣传、

普法宣传、典型案例宣传等警示教育；法律、法规、规章规定

的其他安全生产监督管理工作职责。《深圳市党政部门及中央

和省驻深有关单位安全生产工作职责规定》（深编〔2022〕14 号）

明确市委军民融合办、发改委、教育局、工信局、公安局、司法局、

规自局、生态环境局、住房建设局、交通运输局、水务局、文

第二章  监督管理职责 041

化广电旅游体育局、卫生健康委、市场监管局、城管局、气象局、

消防救援支队等单位负有安全生产监督管理职责，并对其具体

安全生产监督管理工作职责逐一作出了较细致的规定。

目前负有安全生产监督管理的部门对主要行业、领域的监督

管理职责是比较明确的。但是随着经济社会的快速发展，出现的

一些新兴行业、领域性质比较特殊、情况比较复杂，在安全生产

监管上可能涉及多个部门。比如，平台经济中的外卖行业，涉及

食品安全、交通安全、网络安全等多个领域；一些综合性较强的

新型农家乐，涉及旅游、餐饮等多个领域。按照现有的规定，这

些新兴的行业、领域可能一时难以归入某个具体的部门进行专门

监管。为防止部门之间互相推责而形成监管盲区，需要由人民政

府明确监督管理部门或者确定牵头的监督管理部门。因此，结合

《安全生产法》规定，《条例》明确：对新兴行业、领域的安全

生产监督管理职责不明确的，由同级人民政府按照业务相近的原

则确定监督管理部门。按照业务相近的原则，需要人民政府组织

对这些行业、领域涉及的安全问题进行分析和判断，对应到现有

的最为接近的行业、领域，并归口到相应的部门进行监督管理。

通过一段时间的监督管理实践，监管模式和措施比较成熟后，市、

区人民政府需要及时组织对有关部门的职责作出调整，将这些新

兴行业、领域的安全生产纳入相应监管部门常态化的监管。

案例 3：2021 年 1 月 21 日，安徽省宣城市绩溪县扬溪源水

库大坝施工过程中发生一起高处坠落事故，造成 2 人死亡。经查，

扬溪源水库工程建设指挥部办公室副主任方华履行安全生产监

042 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

督管理职责不到位，2020 年全年只参与一次现场监督检查，且

在该项目监理单位多次指出项目存在安全隐患时，未及时督促

施工单位进行整改，对事故发生负有领导责任。

案例 4：2020 年 6 月 27 日，佛山市顺德区高新区西部启动

区某地块项目 8 号楼在浇筑屋面构造梁过程中发生一起坍塌事

故，造成 3 人死亡、1 人受伤，直接经济损失为 467.205 万元。

顺德区住房城乡建设和水利局负有相关责任人员 7 人，高新技

术产业开发区管委会相关人员 3 人被给予党纪政纪处分。事故

调查报告发现行业主管部门存在履职不到位现象。区住房城乡

建设和水利局对施工单位日常监督检查流于形式，对施工单位

项目经理长期不在岗、安全管理混乱的情况监管不到位，对安

全生产档案资料弄虚作假现象失察，年中专项检查没有认真结

合有关通知精神落实重大隐患检查，专项检查流于形式，没有

发现存在的重大安全隐患。事故调查报告同时指出，属地有关

协调机构日常服务管理不到位。高新技术产业开发区管委会为

更好服务企业，主动承担包括涉事工地在内的管委会辖区范围

内的项目巡查检查，但检查工作不到位，聘请的专家不具备相

应资质能力，对检查发现的安全隐患未函告行业主管部门，未

督促企业及时消除安全隐患。

案例 5：2020 年 10 月 7 日晚 18 时许，隆昌市金鹅镇青年路

54 号洞坎人家餐馆一约 90 平方米的单层瓦房一榀三角形钢木桁

架突然断裂，造成屋顶局部垮塌，导致 26 名群众受伤，直接经

济损失 85 万元。事故调查报告认为，隆昌市商务和经济合作局

未定期对隆昌市餐饮行业的个体工商户进行安全检查；隆昌市

金鹅街道未定期对辖区内餐饮行业的个体工商户进行安全检查；

第二章  监督管理职责 043

隆昌市委党校作为业主，督促洞坎人家餐馆落实安全生产主体

责任不到位。

第十一条 市、区行业、领域主管部门应当履行下列职责：

（一）贯彻执行国家有关安全生产法律、法规和政策，制

定行业、领域安全生产工作规划；

（二）推广应用安全生产科技，加强行业、领域安全生产

信息化建设；

（三）配合制定严重危及生产安全的工艺、设备淘汰目录，

调整产业布局，提升行业、领域安全生产管理水平；

（四）综合运用行政许可、行业准入等措施，加强行业、

领域安全生产工作；

（五）督促生产经营单位落实安全生产各项要求；

（六）加强针对本行业、领域生产经营单位的安全生产宣传、

教育和培训，配合其他负有安全生产监督管理职责的部门开展

安全生产检查；

（七）法律、法规、规章规定的其他安全生产监督管理工

作职责。

【解读】本条是关于负有行业领域管理职责有关部门安全

生产职责的规定。

按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经

044 深圳经济特区安全生产监督管理条例・释义

营必须管安全”的原则，市、区行业、领域主管部门在其职责

范围内，应该对有关行业领域的安全生产工作实施监督管理；

负有行业领域管理职责的有关部门要将安全生产工作作为行业

领域管理工作的重要内容，切实承担起安全管理的职责，制定

实施有利于安全生产的法规标准、政策措施，指导、检查和督

促企事业单位加强安全防范；其他有关部门结合本部门工作职

责，为安全生产工作提供支持保障。

相关部门要切实承担起安全管理的职责，将安全生产工作

作为行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规

标准、行政许可等方面加强行业（领域）安全生产工作，指导

督促企事业单位加强安全管理。《深圳市党政部门及中央和省

驻深有关单位安全生产工作职责规定》（深编〔2022〕14 号）

逐一明确相关党政部门具体安全管理工作职责。

各个部门或者单位的职责不同，管理措施也不尽相同。比如，

把安全生产工作纳入国民经济和社会发展规划，将应急管理体

系建设规划和安全生产规划纳专项规划是发改部门的职责；教

育系统的安全监督管理是教育部门的职责；将安全生产科技进

步纳入科技发展规划和财政科技计划（专项、基金等）并组织

实施，加大对安全生产重大科研项目的投入，引导企业增加安

全生产研发资金投入是科技主管部门的职责；在行业发展规划、

政策法规、标准规范等方面统筹考虑安全生产，严格行业规范

和准入管理，实施传统产业技术改造，淘汰落后工艺和产能，

指导重点行业排查治理隐患，促进产业结构升级和布局调整，

促进工业化和信息化深度融合是工业与信息化部门的职责等。

第二章  监督管理职责 045

第十二条 市、区其他有关部门应当在职责范围内为安全

生产工作提供支持和保障，开展安全生产培训和宣传工作，共

同推进安全发展。

【解读】本条是关于支持保障部门安全生产职责的规定。

《32 号文》规定“党委和政府其他有关部门要在职责范围

内为安全生产工作提供支持保障，共同推进安全发展”，是本

条规定的政策依据。

相关部门安全生产工作职责主要是为安全生产工作提供支

持和保障，积极开展安全生产培训和宣传工作，共同推进安全

发展。所谓支持和保障，依部门性质和权限而有所不同，如财

政部门主要负责完善财政政策，健全安全生产投入保障机制，

统筹安排安全生产监督管理工作经费，编制部门主要是提供机

构设置、职能定位、人员编制配置等方面的支持和保障，医保

部门主要是负责做好与安全生产有关的医疗保障工作。所谓安

全生产培训和宣传职责，主要有二，一是根据市安委会的要求，

开展安全生产培训和宣传；二是根据本部门及所管行业领域的

特点，开展安全生产培训和宣传。

值得注意的是，安全生产管理职责的性质可能因所辖行业

不同而发生变化。如发改部门对统筹新能源汽车充电基础设施

及安全管理承担监管责任，但在确保市政府投资项目配套安全