书

河 南 警 察 学 院 学 报

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｎａｎＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅ

主管单位 ／河 南 省 教 育 厅

主办单位 ／河 南 警 察 学 院

《河南警察学院学报》编辑委员会

主 任 徐晓慧

副 主 任 魏月霞 袁经义

编 委 （按姓氏笔画为序）

马海松 王利宾 王圆圆 刘 青 刘会霞

刘琳瞞 孙良玉 孙晓红 孙振雷 李 磊

李长忠 张红晓 周 静 屈慧君 赵永柯

侯利敏 戴卫华

执行主编 李晓静

副 主 编 刘 芳 付传军

执行编辑 岳凯敏

·双月刊·２０２２年 第 ３１卷 第 ６期 总第 １８７期 ２０２２年 １２月 ５日出版

河南警察学院学报（双月刊） 目 录

专题研讨

“情指勤舆”一体化运行机制分析

———以构建与应用为视角／王 彬（５）

后真相时代涉警网络舆情的引发机制与治理路径／崔维维（１３）

社会安全研究

总体国家安全观视野下“塑造国家安全”的内涵及实现路径研究／王 林（２０）

论“智慧警务”工程建设中的数据安全治理／肖君拥，张雪亭（２９）

未成年人网络信息安全的三重保护规制／梁 芸（３９）

犯罪学视点

社区矫正工作中存在的认知误区与对策／连春亮（４８）

我国毒品犯罪社会治理范式的反思与前瞻

———以 ２７２份裁判文书为实证样本／李 涛，赵慧洁（５５）

文化心理学视域下我国青少年犯罪问题研究／杨丽璇，刘洪广，张 驰（６１）

域外警务（学术主持人：邱格屏）

童年创伤与卷入司法活动之间的关系检视／费伦·韦瑞克，卡迪·阿特金森（著）；张 爽（译）（６７）

期刊基本参数：ＣＮ４１－１４２７／Ｄ１９９２ ｂ１６１２８ ｚｈ ｐ ￥１２．００８００１６２０２２－１２

２０２２年第 ６期 第 ３１卷 总第 １８７期

刑事法学

刑事诉讼法立法模式选择／曾粤兴（７３）

对我国量刑情节传统分类之质疑／陆诗忠（８０）

污染环境罪的入罪标准研究

———围绕 ２０１６年《解释》展开／王振华，肖宇涵（８８）

袭警罪之教义学阐释／马松建，崔雪岩（９９）

刑事侦查与治安研究

论网络传销案件之“五步聚焦”侦查技战法／李 !（１０７）

社交媒体时代警民网络信任的影响因素分析／孟 佳，李 辉（１１５）

公安院校大学生职业认同对公共服务动机的影响研究／申 可（１２２）

河南警察学院召开党委（扩大）会 学习贯彻党的二十大报告精神／何敬涛，曹 斌（封二）

敬告作者／本刊编辑部（封三）

本期英文编辑／王中心

ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＨＥＮＡＮＰＯＬＩＣＥＣＯＬＬＥＧＥ

Ｖｏｌｕｍｅ３１，Ｎｏ．６（ＳｅｒｉａｌＮｏ．１８７）２０２２Ｎｏ．６（ＰｕｂｌｉｓｈｅｄｏｎＤｅｃ．５）

Ｃｏｎｔｅｎｔｓ

ＡｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅＯｐｅｒａｔｉｏｎＭｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｔｈｅＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆ“Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ，Ｃｏｍｍａｎｄ，ＤｕｔｙａｎｄＰｕｂｌｉｃＳｅｎｔｉｍｅｎｔ”：

ＡＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄＡｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ !!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ＷＡＮＧＢｉｎ（５）

ＴｈｅＴｒｉｇｇｅｒｉｎｇＭｅｃｈａｎｉｓｍａｎｄＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＰａｔｈｏｆＰｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄＯｎｌｉｎｅＰｕｂｌｉｃＯｐｉｎｉｏｎｉｎｔｈｅＰｏｓｔ－ｔｒｕｔｈＥｒａ

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ＣＵＩＷｅｉｗｅｉ（１３）

ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎｔｈｅＣｏｎｎｏｔａｔｉｏｎａｎｄＲｅａｌｉｚａｔｉｏｎＰａｔｈｏｆ“ＳｈａｐｉｎｇＮａｔｉｏｎａｌＳｅｃｕｒｉｔｙ”ｆｒｏｍ ｔｈｅＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆｔｈｅ

ＯｖｅｒａｌｌＮａｔｉｏｎａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＯｕｔｌｏｏｋ!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ＷＡＮＧＬｉｎ（２０）

ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＤａｔａＳｅｃｕｒｉｔｙＧｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｔｈｅＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＳｍａｒｔＰｏｌｉｃｉｎｇＰｒｏｊｅｃｔ

ＸＩＡＯＪｕｎｙｏｎｇ，ＺＨＡＮＧＸｕｅｔｉｎｇ（２９）

!!!!!!!!!!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

ＴｈｅＴｒｉｐｌｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆＭｉｎｏｒｓ’ＮｅｔｗｏｒｋＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＳｅｃｕｒｉｔｙ !!!!!!!! ＬＩＡＮＧＹｕｎ（３９）

ＣｏｇｎｉｔｉｖｅＭｉｓｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇａｎｄＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｉｎＣｏｍｍｕｎｉｔｙＣｏｒｒｅｃｔｉｏｎ !!!!!! ＬＩＡＮＣｈｕｎｌｉａｎｇ（４８）

ＲｅｆｌｅｃｔｉｏｎａｎｄＰｒｏｓｐｅｃｔｏｆＳｏｃｉａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＰａｒａｄｉｇｍ ｏｆＤｒｕｇＣｒｉｍｅｉｎＣｈｉｎａ：ＣａｓｅＳｔｕｄｙｏｆ２７２Ｊｕｄｇｍｅｎｔ

Ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ＬＩＴａｏ，ＺＨＡＯＨｕｉｊｉｅ（５５）

ＡＳｔｕｄｙｏｎＪｕｖｅｎｉｌｅＤｅｌｉｎｑｕｅｎｃｙｉｎＣｈｉｎａｆｒｏｍｔｈｅＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆＣｕｌｔｕｒａｌＰｓｙｃｈｏｌｏｇｙ

ＹＡＮＧＬｉｘｕａｎ，ＬＩＵＨｏｎｇｇｕａｎｇ，ＺＨＡＮＧＣｈｉ（６１）

!!!!!!!!!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

ＥｘａｍｉｎｉｎｇｔｈｅＲｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐＢｅｔｗｅｅｎＣｈｉｌｄｈｏｏｄＴｒａｕｍａａｎｄＩｎｖｏｌｖｅｍｅｎｔｉｎｔｈｅＪｕｓｔｉｃｅＳｙｓｔｅｍ

ＰｈｅｌａｎＷｙｒｉｃｋ，ＫａｄｅｅＡｔｋｉｎｓｏｎ（６７）

!!!!!!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

ＴｈｅＳｅｌｅｃｔｉｏｎｏｆＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＭｏｄｅｌｏｆＣｒｉｍｉｎａｌＰｒｏｃｅｄｕｒｅ!!!!!!!!!!!!!! ＺＥＮＧＹｕｅｘｉｎｇ（７３）

ＳｋｅｐｔｉｃｉｓｍａｂｏｕｔＴｒａｄｉｔｉｏｎａｌＣｌａｓｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｆＣｉｒｃｕｍｓｔａｎｃｅｆｏｒＳｅｎｔｅｎｃｉｎｇｉｎＣｈｉｎａ !!!! ＬＵＳｈｉｚｈｏｎｇ（８０）

ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎｔｈｅＩｎｃｒｉｍｉｎａｔｉｏｎＣｒｉｔｅｒｉａｏｆｔｈｅＣｒｉｍｅｏｆＰｏｌｌｕｔｉｎｇｔｈｅＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ

———ＢａｓｅｄｏｎＪｕｄｉｃｉａｌＩｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｏｎｉｎ２０１６ !!!!!!!!!! ＷＡＮＧＺｈｅｎｈｕａ，ＸＩＡＯＹｕｈａｎ（８８）

ＤｏｃｔｒｉｎａｌＩｎｔｅｒｐｒｅｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＣｒｉｍｅｏｆＡｓｓａｕｌｔｉｎｇＰｏｌｉｃｅ !!!!!!!!! ＭＡＳｏｎｇｊｉａｎ，ＣＵＩＸｕｅｙａｎ（９９）

Ｏｎｔｈｅ“Ｆｉｖｅ－ｓｔｅｐＦｏｃｕｓ”ＩｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎＴｅｃｈｎｉｑｕｅｏｆＮｅｔｗｏｒｋＰｙｒａｍｉｄＳｅｌｌｉｎｇＣａｓｅｓ!!!! ＬＩＣｈｅｎｇ（１０７）

ＡｎａｌｙｓｉｓｏｎＩｎｆｌｕｅｎｃｉｎｇＦａｃｔｏｒｓｏｆｔｈｅＯｎｌｉｎｅＴｒｕｓｔＢｅｔｗｅｅｎＰｏｌｉｃｅａｎｄＰｅｏｐｌｅｉｎｔｈｅＥｒａｏｆＳｏｃｉａｌＭｅｄｉａ

ＭＥＮＧＪｉａ，ＬＩＨｕｉ（１１５）

!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎｔｈｅＥｆｆｅｃｔｏｆＰｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌＩｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｎＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅＭｏｔｉｖａｔｉｏｎＡｍｏｎｇＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅＳｔｕｄｅｎｔｓ

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! ＳＨＥＮＫｅ（１２２）

２０２２年 １２月 河南警察学院学报 Ｄｅｃ．２０２２

第 ３１卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｎａｎＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅ Ｖｏｌ．３１ Ｎｏ．６

专题研讨

收稿日期：２０２２－０４－２６

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“河南省智慧警务城市犯罪防控体系研究”（２０１９ＢＦＸ００７）的阶段性成果。

作者简介：王 彬（１９６７— ），男，河南淮滨人，河南警察学院教授，法学博士、博士后，硕士生导师，主要研究方向：犯罪侦查与

证据、警务机制改革。

“情指勤舆”一体化运行机制分析

———以构建与应用为视角

王 彬

（河南警察学院，河南 郑州 ４５００４６）

摘 要：“情指勤舆”一体化运行机制是一个系统，其构建与应用需要软件条件与硬件条件的支撑，且必须

从我国警务工作实际出发，以大数据为引领，以现代科技为支撑加以构建与应用，该机制在警务工作中应用广

泛，但该机制在构建与应用过程中也面临着诸多困境，既有思想认识方面的，也有软件条件与硬件条件方面的，

需要有针对性地予以破解。因此，必须加大对该机制构建与应用的理论研究，为该机制的实践构建与应用提供

理论引领与参考。

关键词：情指勤舆；“情指勤舆”一体化运行机制；智能化大数据实战平台

中图分类号：Ｄ６１６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－２４３３（２０２２）０６－０００５－０８

２０２１年 １月，全国公安厅（局）长会议上首次

提出“情报、指挥、勤务、舆情”一体化运行机制（以

下简称“情指勤舆”一体化运行机制）。一年多来，

作为公安机关警务机制改革的一项新举措，“情指

勤舆”一体化运行机制在理论上有一定的研究，实

践中公安机关进行了试点探索，如湖北省、云南省

等公安机关。但作为警务机制改革的一项新举

措，“情指勤舆”一体化运行机制的构建与应用，没

有现成的经验可以借鉴和吸收，没有现成的模式

可以复制。因此，加强对“情指勤舆”一体化运行

机制构建与应用的理论研究，对公安机关构建与

应用“情指勤舆”一体化运行机制具有重要的参考

价值。

一、“情指勤舆”一体化运行机制的内涵与特点

（一）“情指勤舆”一体化运行机制的内涵

“情指勤舆”一体化运行机制是一个系统或者

说是一个有机联系的整体，包括情报、指挥、勤务、

舆情四个构成要素或者关键节点，四个构成要素

既是四个各自相互独立的子机制，又相互联系、相

互支撑，共同构成“情指勤舆”一体化运行机制。

情报，“是为实现主体某种特定目的，有意识

地对有关的事实、数据、信息、知识等要素进行劳

动加工的产物。目的性、意识性、附属性和劳动加

工性是情报最基本的属性，它们相互联系、缺一不

可”［１］

。作为“情指勤舆”一体化运行机制重要构

成要素的“情报”，是指公安机关对依法搜集的各

种“事实、数据、信息、知识等”进行分析、研判后的

结果。在警务活动中，情报往往是处置工作的前

提与基础，具有举足轻重的关键作用。当然，作为

“情指勤舆”一体化运行机制重要构成要素的情

报，不仅包括“静态分析、研判的结果”，还包括获

取情报的能力，是动态与静态的有机统一。

指挥，是指上级对所属下级各种活动进行的

５

组织、领导活动。作为“情指勤舆”一体化运行机

制重要构成要素的“指挥”，是指在警务处置活动

中整合情报指令途径，实行联合统一组织、领导的

活动。“情指勤舆”一体化运行机制之“指挥”这一

子机制的构建，其目的就是围绕着“情指勤舆”一

体化运行、合成作战理念，着力破解多头指挥、衔

接不畅、权威不足等难题，整合指挥体系，理顺指

挥体系，向“一条主线、上下贯通、横向响应、结果

评估”的“情指勤舆”一体化运行机制迈进。

勤务①是指“为确保战争顺利进行而做的各种

后勤工作。亦泛指公家分派的公共事务”。在“情

指勤舆”一体化运行机制中，勤务是指人民警察在

依法履行警务职责、处置警务工作中所承担的各

项专业性工作。这些专业性工作既包括人民警察

整合公安业务数据信息、社会面数据信息，加强对

数据信息的筛选、过滤、分类和关联加工，也包括

人民警察接受上级公安机关或者领导人员的指

挥，完成上级公安机关或者领导人员交办的各项

警务工作任务。

舆情②是“舆论情况”的简称，既包括传统的社

会舆情，也包括网络舆情。作为“情指情舆”一体

化运行机制重要构成要素的“舆情”主要是指网络

舆情。网络舆情以网络为载体，以事件为核心，是

广大网民情感、态度、意见、观点的表达、传播与互

动以及后续影响力的集合，是带有广大网民的主

观性、未经媒体验证和包装、直接通过多种形式发

布于互联网上的舆论情况。网络舆情具有“网络、

事件、网民、情感、传播互动、影响力”六大要素。

公安机关能否准确、及时地掌握网络舆情，对人民

警察依法履行警务职责，妥善处理各种案（事）件，

都具有十分重要的作用。

“情报、指挥、勤务、舆情”四个重要构成要素

之间，相互作用、相互影响、相互配合，共同构成了

“情指勤舆”一体化运行机制这个大系统。

（二）“情指勤舆”一体化运行机制的特点

与传统警务机制相比，“情指勤舆”一体化运

行机制有以下特点：

第一，现代科技性强。当前，现代科技飞速发

展，强力地推动着警务机制的现代化、科技化、智

能化。“情指勤舆”一体化运行机制是在遵循现代

科技原理，深度运用现代科技手段，以大数据为引

领，以现代科技为支撑的基础上构建与应用的，科

技元素渗透在该机制的各个节点，渗透在资源、要

素集成的各个环节。因此，该警务机制具有很强

的科技性特点。

第二，节点、资源、要素的高度集成。“情指勤

舆”一体化运行机制不是四个关键节点的简单相

加，也不是每个节点所包括的资源、要素的简单组

合，而是对四个关键节点以及每个节点所包含的

资源、要素的高度集成，是一个有机整体。因此，

“情指勤舆”一体化运行机制是多个节点、多种资

源、要素综合作用的结果，具有高度的集成化特

点。

第三，机制运行一体化、智能化。“情指勤舆”

一体化运行机制各节点、各资源、要素高度集成，

整个机制是一个有机联系的整体。在案（事）件及

其他警务处置过程中，机制中的各个节点环环相

扣、相互支撑、相互配合，各种资源、要素协同作

战，形成了准确、快捷、高效的一体化运行模式。

同时，由于“情指勤舆”一体化运行机制的构建与

应用以大数据为引领，以人工智能、信息技术、网

络技术等现代科技为支撑，其智能化程度非常高。

此外，“情指勤舆”一体化运行机制还具有动

态发展性、可更新升级性等特点。

二、“情指勤舆”一体化运行机制的构建与应

用

（一）“情指勤舆”一体化运行机制的构建

１．构建思路。“情指勤舆”一体化运行机制的

构建需要正确的思路引领。离开正确的思路引

领，该机制就会失去正确的构建方向。构建的基

本思路包括以下方面：

第一，立足现实，超前谋划，高起点建设。“情

指勤舆”一体化运行机制构建必须立足于警务工

作实际，从当前和今后一个时期警务工作的实际

６

①

②

详见 ３６０百科，ｈｔｔｐｓ：／／ｂａｉｋｅ．ｓｏ．ｃｏｍ／ｄｏｃ／６９７００９３－７１９２７７９．ｈｔｍｌ，最后访问日期：２０２２年 ３月 ３日。

舆情是“舆论情况”的简称，是指在一定的社会空间内，围绕着中介性社会事件的发生 、发展和变化，作为主体的民

众对作为客体的社会管理、企业、个人及其他各类组织及其政治、社会、道德等方面的取向产生和持有的社会态度。它是较

多群众关于社会中各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等表现的总称。

需要出发，扎扎实实地进行构建，任何脱离现实警

务工作需要、片面或者盲目追求机制构建“高大

上”“形象化”的做法都必须加以摒弃。同时，“情

指勤舆”一体化运行机制构建还必须超前谋划、高

起点建设。超前谋划是在立足现实的前提下，不

但要考虑到当前各种警务工作的需要，还要放眼

长远，考虑到今后一段时期内警务工作的发展与

需要。在谋划机制构建时要秉持发展的观点、预

测性思维，以科学的态度超前谋划“情指勤舆”一

体化运行机制构建的规划与设计。高起点建设是

在立足现实、超前谋划的基础上，利用目前最先进

的科学技术、最先进的软硬件设备，通过最先进的

方式、方法，构建最前沿的“情指勤舆”一体化运行

机制。

第二，立足问题导向，各种要素深度融合、科

技赋能。“情指勤舆”一体化运行机制构建之目

的，就是为了解决公安机关各部门、各警种之间存

在各自为战、单打独斗、“数据孤岛”的问题，是为

了解决随着现代科技发展不断出现的各种新的警

务工作问题，如电信网络诈骗违法犯罪问题、网络

舆情问题等。因此，“情指勤舆”一体化运行机制

的构建必须以问题为导向，真正为解决当前和今

后一段时期的警务工作各种问题而设计、构建。

在“情指勤舆”一体化运行机制构建过程中，

应当“主动顺应大数据带来的深刻变化，以大数据

催生警务机制改革，以大数据助推警务供给侧改

革，以大数据倒逼警务流程再造，牢牢抓住大数据

战略机遇，把握‘新基建’呈现出的‘技术迭代、软

硬兼备、数据驱动、协同融合、平台聚力、价值赋

能’等六个典型特征”［２］２９

，以大数据为引领，以现

代科技为支撑，深度融合“情指勤舆”一体化运行

机制中的各资源、要素，使之成为一个有机联系的

整体，并在“情指勤舆”一体化运行机制中共同发

挥应有的作用。同时，通过科技赋能，不断强化

“情指勤舆”一体化运行机制的科技含量，不断强

化现代科技的“倍增器”作用，使“情指勤舆”一体

化运行机制在现代科技的支撑与引领下发挥出最

大化的战斗力。

第三，立足公安中心工作，服务公安工作大

局，实现综合应用。公安机关是武装性质的国家

治安行政力量和刑事司法力量，承担着依法预防、

制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社

会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职

责。这既是公安机关的工作职责，也是公安机关

的工作任务。在当前和今后一段时期内，打击各

种新型违法犯罪活动，处置各种突发性事件，维护

国家政治安全和社会稳定，保障人民生命财产安

全，仍然是公安中心工作，是公安工作大局。因

此，“情指勤舆”一体化运行机制的构建要紧紧围

绕当前我国公安中心工作、服务公安工作大局展

开，在机制构建中突出其完成公安中心工作任务

的作用、服务公安工作大局的职能。

此外，“情指勤舆”一体化运行机制不是单一

的警务平台，而是一个综合性警务应用系统。因

此，该机制的构建还必须满足公安机关综合应用

的需要。

２．构建的具体设想。基于目前警务工作要求

与现代科技条件，“情指勤舆”一体化运行机制构

建的具体设想如下：

第一，构建人机结合的智能化大数据实战平

台。充分运用大数据、云计算、人工智能、互联网、

物联网等技术，以优化完善研判功能、促进情报互

联互通为重点，把可视化情报分析系统建成数据

汇集、手段集成、权限集中、智能实用、安全可靠、

成果共享的大数据平台。

第二，整合各部门、各警种分散系统或者平

台，统一纳入数据中心实战平台。在关联、共享、

融合理念的基础上，统一标准、统一部署、统一建

设，以“大数据 ＋云计算”为支撑，加强对各种数据

资源系统和平台的高效整合与深度应用，构建“情

指勤舆”一体化运行实战平台，彻底打破“数据孤

岛”、数据信息壁垒，全面促进跨部门、跨警种、跨

层级、跨区域的互联互通。

第三，整合公安业务和社会面数据信息，统一

共享数据资源。省、市级公安机关的数据中心应

当整合公安业务数据信息、各类社会面数据信息，

包括结构化、半结构化、非结构化的文档、音像、数

字、网页、图表及其他类型的数据信息，并规范数

据标准，加强对数据信息的筛选、过滤、分类和关

联加工；整合数据质量，确保基础数据信息完整准

确、优质高效，为“情指勤舆”一体化运行机制构建

提供持续、强大的数据资源支撑。

第四，搭建警种业务主题库，统一数据出入

口。大数据实战平台要充分考虑专业化、实战化

７

需求，采取引导式查询、导入等功能；实现“录入、

比对、反馈”一体化，系统后台自动比对，前台反馈

并推送比对结果，采取“小前端、大平台”模式运

行；统一数据入口，分散警种分析模型出口，提高

数据信息使用效率。

第五，整合情报指令途径，实行联合统一指

挥。围绕“情指勤舆”一体化运行、合成作战理念，

着力破解多头指挥、衔接不畅、权威不足等难题，

整合指挥体系，理顺指挥体系，向“一条主线、上下

贯通、横向响应、结果评估”的“情指勤舆”一体化

运行机制迈进。

（二）“情指勤舆”一体化运行机制的应用

“情指勤舆”一体化运行机制可应用于犯罪侦

查、治安管理，也可应用于反恐处突与日常的各种

警务活动。这里仅就侦查应用与反恐应用进行介

绍。

１．侦查应用。近年来，各类新型涉网犯罪层

出不穷，传统侦查手段往往效果有限，难以达到侦

查目的。因此，一些试点省市的公安机关已将该

机制应用于各类新型涉网犯罪侦查。

第一，应用于网络涉众型刑事犯罪侦查。从

侦查实践来看，网络涉众型刑事犯罪主要有以下

几类：

一是电信网络诈骗犯罪。该类犯罪是网络涉

众型刑事犯罪中常见的一种犯罪类型。

二是网络赌博犯罪。该类犯罪是以盈利为目

的、利用现代网络技术与互联网金融支付等手段

实施网上赌博、情节严重的行为。与传统赌博相

比，网络赌博的社会危害性更为严重，不仅影响个

人的工作与生活，而且严重影响社会秩序稳定，极

易衍生出其他违法犯罪行为。同时，由于国内禁

止网络赌博行为，大量赌博网站架设在境外，导致

每年我国数千亿赌资外流，也滋生了洗钱、地下钱

庄等黑灰产业。

三是网络色情与网络黑产犯罪。网络色情犯

罪是指通过网络发布招嫖信息、提供失足女影像

资料或者照片、沟通价格、实施招嫖、情节严重的

行为，或者是在境内外设立淫秽色情网站、提供图

片、电影、小说、嫖娼等多种淫秽色情信息、情节严

重的行为，或者是通过网络平台组织淫秽表演、情

节严重的行为。

“网络黑产”，全称为“网络黑色产业链”，是指

通过专门软件和黑客技术进行网络攻击、勒索诈

骗、窃取信息、推广黄赌毒等网络违法犯罪行为，

以及为上述行为提供资源、平台、工具等准备和非

法变现获利的环节与渠道。

“网络黑色产业链可分为上中下游。上游负

责收集提供各种网络黑产资源，例如手机黑卡、动

态代理等；中游负责开发定制大量黑产工具，以自

动化手段组合利用各种黑产资源实施各种网络违

法犯罪活动；下游负责将黑产活动‘成果’进行交

易变 现，涉 及 众 多 黑 灰 色 网 络 交 易 和 支 付 渠

道。”［３］

目前，我国网络黑色产业链发展迅速，危害

极大，不仅导致其上游各类新型涉网犯罪高发，而

且严重危害公民个人信息安全，威胁关键信息基

础设施稳定运行，扰乱市场正常经营秩序，损害公

众经济利益。

第二，应用于网络涉众型经济犯罪侦查。该

类犯罪是指发生在网络经济运行领域，以高额回

报等虚假信息为诱饵，以不特定受害人为对象，以

牟取非法财物为目的，以复杂多变的作案手段为

特征，给经济秩序、社会稳定、群众财产安全等造

成严重危害的一类犯罪行为或者犯罪活动的统

称。从侦查实践来看，我国网络涉众型经济犯罪

主要有以下类型：

一是网络非法吸收公众存款犯罪。该类犯罪

是指利用中老年人网络知识缺乏与“求利心理”，

以网络平台、合法注册的公司为依托，以高额回报

为诱饵，或者以“先期投入，后期分红”为幌子，非

法吸收公众存款的犯罪类型。如“钱宝”非法吸收

公众存款案，截至案发，钱宝网累计非法集资总额

超过千亿元，未兑付集资参与人本金数额 ３００余

亿元［４］

。

二是网络集资诈骗犯罪。该类犯罪是指“利

用社会群体对投资的盲目性，采取非法托管私募

基金、非法托管证券投资、非法产业信托投资方

式，高息向社会大众非法吸收募集资金，给予权利

人定期返还投资基金、零风险承诺的一类涉众型

经济犯罪”［５］

。

三是网络传销犯罪。该类犯罪是指犯罪嫌疑

人以网络为阵地，通过吸收会员、消费返利、直接

享受传销商品、发展下线等方式获得暴利的一类

网络涉众型经济犯罪。该类犯罪的实施方式主要

有两种：一种是以网上销售商品的名义，要求参与

８

者或者投资者花费一定数量的金钱，几千或几万

元不等，通过购买公司某产品的方式，获得该公司

某产品的代理权或者经营权，之后在网络上直销

该公司某产品，拓展下线，并以产品销售数量或者

发展下线人数获得公司的佣金奖励；另一种是以

点击广告即可赚钱为名，发布点击某广告可以赚

钱的信息，并以此获得某公司的佣金回报。

上述两大类型的犯罪发生于网络虚拟空间，

案情复杂，社会危害性巨大，侦查取证困难，需要

应用“情指勤舆”一体化运行机制加以应对，才能

发现犯罪线索、获取证据材料，最终侦破犯罪案

件。

２．反恐应用。“情指勤舆”一体化运行机制，

既可以用于恐怖活动的预警监测、情报信息获取、

安全防范，也可以用于恐怖活动的应对处置和国

际反恐合作，而且随着该机制的不断完善与有效

运行，其反恐应用范围将会不断扩大。

第一，预警监测。在“情指勤舆”一体化运行

机制反恐应用中，可以充分发挥该机制的网络势

态感知功能，及时发现恐怖活动的苗头，准确地进

行情报分析并作出决策，将恐怖活动遏制在萌芽

状态。反恐应用中，公安机关反恐部门可以通过

以下途径加强对恐怖活动的预警监测：网上监测，

重点人员监测，基于大数据的多维监测。

第二，情报获取。从反恐实践来看，情报往往

是反恐能否取得成功的关键。任何恐怖组织或者

恐怖分子进行恐怖活动，前期都会对人员、武器、

装备、资金、训练、交易、诉求等方面进行精心的组

织和规划。同时，为了达到某种诉求和目的，恐怖

分子往往还会通过各种途径传播相关恐怖信息。

大数据时代，这些异常的活动都会在不同的时空

条件下留下蛛丝马迹。通过大数据分析，能够根

据其不同时空条件下的各种活动轨迹大致确定其

活动范围，进而得出恐怖分子的活动规律和真正

意图。“情指勤舆”一体化运行机制的反恐应用，

为公安机关反恐部门通过该机制运用大数据分析

提供了平台，通过该机制相关平台对海量数据信

息进行系统、科学的分析，大多能够获得与恐怖活

动相关的情报信息，从而实现对恐怖活动的有效

监控、及时预警和精准打击。

第三，应对处置。反恐实践中，应对处置包括

恐怖活动的前期处理和恐怖犯罪的后期侦查。前

期处理需要以下三个条件：（１）及时准确的预警监

测、情报支援；（２）高效畅通的指挥体系；（３）快

捷、一体化的勤务协助。后期侦查除了具备上述

条件以外，还需要以大数据为引领，充分运用现代

科技条件，对可能隐藏恐怖犯罪线索、证据材料的

网络空间（包括暗网）进行数据搜索、挖掘、碰撞、

比对与分析，以便从海量数据中找到恐怖犯罪线

索、证据材料，侦破恐怖犯罪案件。“情指勤舆”一

体化运行机制作为一种集情报、指挥、勤务与舆情

于一体的战时与平时相结合的机制，为恐怖活动

的应对处置、恐怖活动调查与恐怖犯罪侦查提供

了一个全新的综合性平台。

此外，“情指勤舆’一体化运行机制还可以应

用于国际反恐合作等方面。

三、“情指勤舆”一体化运行机制构建与应用

的困境

目前，“情指勤舆”一体化运行机制构建与应

用也面临着诸多困境，有些困境还比较突出。这

些困境的存在严重影响与制约了“情指勤舆”一体

化运行机制的构建进程与应用效果。

（一）思想认识困境

１．对现代科技应用及其作用认识不到位。我

国各级公安机关的一些领导干部，对警务工作中

现代科技应用及其作用认识不到位，认为采用传

统的警务机制、传统的侦查方法，也能够很好地打

击违法犯罪活动、处置群体性事件及日常警务工

作，利用现代科技构建“情指勤舆”一体化运行机

制，需要投入大量的人力、物力、财力，投资大、建

设周期长、作用如何尚不能确定。因此，不是积极

主动地推动“情指勤舆”一体化运行机制的构建与

应用，而是被动地“被推着走”或者“随大流”，不

推不动。

２．对机制构建与应用的重要性认识不到位。

现代警务工作要求，“情指勤舆”一体化运行机制

的构建与应用必须遵循“现代警务理念”，以大数

据为引领，通盘考虑，全面发力。但是，现实情况

却是，有些地方公安机关对“情指勤舆”一体化运

行机制构建与应用的重要性缺乏全面性认识，认

为“公安大数据是纯技术，交给科技信息化部门就

可以了。有些地方公安机关认为，大数据是全面

的智能化，盲目追求高大上的技术架构。有些地

９

方将公安大数据规划设计解决方案和落地服务等

整体打包给高新技术企业，导致被一些企业牵着

鼻子走。有些地方公安机关认为，公安大数据就

是增加一批智能设备软件，一次性解决问题，短期

投机完成任务”［２］２７

。

（二）软件条件困境

１．存在“数据孤岛”，数据信息支撑能力不足。

“情指勤舆”一体化运行机制构建与应用之目的，

是通过该机制实现情报获取、勤务指挥与警务处

置等各个方面、各个环节的一体化运行。这一目

的能否达成的关键有二：一是公安机关内部各部

门、各警种的数据信息系统实现互联互通，各种数

据信息实现共享；二是与其他国家机关、企事业单

位、公共服务机构、互联网企业等单位的数据信息

系统实现有效对接，数据信息资源共享。

但实际情况却是，一方面，长期以来公安机关

内部各部门、各警种基于完成工作任务的需要，构

建了数量较多、各自相对独立的数据信息系统或

者业务平台，这些数据信息系统或者业务平台搜

集、存储了大量的各类数据信息，但无法互联互

通、数据信息共享。另一方面，除基于反恐工作需

要外，公安机关无法实时从其他国家机关、企事业

单位、公共服务机构、互联网企业等获取相关数据

信息，实现数据信息的实时共享。这种“数据孤

岛”问题的存在，必然导致“情指勤舆”一体化运行

机制构建与应用过程中数据信息支撑能力不足，

进而影响到该警务机制的构建进程与应用效果。

２．专家或者专门人才不足，科技先进性不够，

支撑力不强。“情指勤舆”一体化运行机制具有很

高的集成性与科技含量，其构建与应用需要技术

专家或者技术专门人才参与，需要通盘考虑，超前

谋划，更需要先进科技支撑。

目前，我国公安机关的人民警察主要是公安

院校公安专业毕业生、面向社会公开招录的符合

条件的各类人员，以及一定数量的复员转业人员。

从学缘结构、专业结构、知识结构等方面来看，这

些人员大多毕业于公安院校或者其他院校的文科

专业，学历层面大多为本（专）科，对公安专业基础

知识及相关知识有比较好的掌握和理解，但他们

大多缺乏理工科背景，对现代科技特别是网络技

术、信息技术、大数据技术、人工智能技术等了解

和掌握很少，缺乏构建与应用“情指勤舆”一体化

运行机制的专业知识与专门技能。同时，由于公

安机关的特殊性，引进高层次科技专业人才比较

困难，引进后留住则更加困难。上述情况造成了

我国公安机关科技专家与专门人才的不足。

此外，在“情指勤舆”一体化运行机制的构建

过程中，由于各种因素的影响，有些地方公安机关

在机制构建伊始选择的技术路线，或者采用的技

术类型就不够先进，存在着建设即落后或者不久

可能被淘汰的问题。这种状况在很大程度上导致

了现代科技对整个机制构建与应用的支撑力不够

强劲。

（三）硬件条件困境

目前在全国范围内，公安机关已经建成了三

级信息通信网络、数据信息系统和共享平台工程，

全面实现了公安工作通信多媒体化、业务信息共

享。同时，省、市两级公安机关经过多年建设，硬

件条件也初具规模，基本上能够满足“情指勤舆”

一体化运行机制构建的需要。

但是需要指出的是，“情指勤舆”一体化运行

机制与以往公安机关任何部门、警种构建的警务

机制不同，它的内涵更丰富，集成的资源、要素更

多，科技性也更强，它不是对公安机关各部门、各

警种已有的各种硬件设施的简单整合与升级，而

是在新的起点上对各种已有基础设施的重构。从

基础设施重构的角度来看，原有的各种硬件设施

有些建设得比较早，建设起点比较低，而且经过多

年不间断应用，已经难以满足“情指勤舆”一体化

运行机制构建与应用的需要，存在的困境比较多，

亟待加以完善和重新建设。

四、“情指勤舆”一体化运行机制构建与应用

困境之破解

作为一种现代警务机制，“情指勤舆”一体化

运行机制在构建与应用过程中存在的困境是多方

面的，既有思想认识方面的，也有软件、硬件方面

的，必须系统考量，多方施策才能够有效破解。

（一）思想认识困境之破解

在“情指勤舆”一体化运行机制构建与应用方

面，思想认识的困境主要表现在两个方面：一是对

现代科技应用及其作用认识不到位；二是对机制

构建与应用重要性认识不到位。

对于前者，要通过各种途径或者形式，不断加

１０

大对现代科技发展现状及相关科技应用的宣传力

度，通过鲜活的案件侦破或者事件处置例证向各

级公安机关表明，在现代科技条件下，各种涉网犯

罪、涉网事件层出不穷，且科技含量越来越高，单

纯依靠传统侦查手段、传统处置方法往往效果有

限，难以达到侦查目的或者实现处置效果。同时，

不断强化科技应用意识，要求作为人民警察，特别

是各级公安机关的领导人员，必须不断提高对现

代科技在公安工作中应用与作用重要性的认识，

自觉将现代科技应用于犯罪侦查、事件处置等公

安工作过程中，并不断优化各种环境条件，使现代

科技在公安工作中的应用得以实现、作用得以充

分发挥。

对于后者，各级公安机关要充分认识到公安

部党委在全国公安厅（局）长会议上提出构建“情

指勤舆”一体化运行机制的紧迫性与重要意义，深

刻理解该机制构建与应用在我国目前警务体制机

制改革中的重要作用与价值。只有这样，才能不

断提高对“情指勤舆”一体化运行机制构建与应用

重要性的认识，从根本上改变以下不正确的认识

与做法，即“公安大数据是纯技术，交给科技信息

化部门来办就可以了；大数据是全面的智能化，盲

目追求高大上的技术架构；将公安大数据规划设

计解决方案和落地服务等整体打包给高新技术企

业图省事；公安大数据就是增加一批智能设备软

件，一次性解决问题，短期投机完成任务”［２］２７

。要

积极主动地遵循现代警务理念，以大数据为引领，

以现代科技为支撑，强力推进“情指勤舆”一体化

运行机制在公安机关的构建与应用。

（二）软件条件困境之破解

首先，针对“数据孤岛”，数据信息力支撑不足

之困境，可以从以下方面入手予以破解：一是就公

安机关内部而言，凡涉及全国公安机关共同使用

的数据信息，可由公安部牵头构建数据信息系统

或者平台，实现全国各级公安机关数据信息系统

或者平台的互联互通、数据共享。二是在省级行

政区划内的各级公安机关内部，打破不同部门、不

同警种之间各种数据信息系统或者平台各自独

立、无法互联互通的局面，使之能够互联互通、数

据共享。三是实现公安机关与司法机关、监察机

关，以及社会面上的企业、事业单位、社会团体，特

别是互联网企业的数据信息系统或者平台的互联

互通、数据共享。这样就能够破解“情指勤舆”一

体化体制构建与运行过程中存在的“数据孤岛”、

数据信息力支撑不足之困境。

其次，针对机制构建与应用中技术专家或者

专门人才不足、科技先进性不够、支撑力不强之困

境，可以从以下方面予以破解：

一是采取“引进来”与“走出去”相结合的方

法，加强对有关技术专家与专门人才的引进与培

养。首先，公安机关可以出台相关优惠政策，从国

内知名科研机构、高等院校、高科技企业中引进有

关技术专家或者专门人才，为其提供优良的工作

环境与条件，使其能够安心从事相关工作。其次，

可以从国内知名科研机构、高等院校、高科技企业

中聘请有关技术专家或者专门人才，定期到公安

机关为具有一定潜质的警务人员进行专题培训，

使之掌握专门技术或者专业知识。另外，“走出

去”，即从公安机关中选拔一批具有一定潜质的警

务人员，将其送到国内知名的科研机构、高等院

校、高科技企业进行为期 １—２年甚至更长时间的

进修学习，使之掌握有关的专门技术与专业知识。

二是在构建“情指勤舆”一体化运行机制时，

要结合机制构建与运行的实际需要，认真进行调

查研究，充分了解目前社会面上有哪些与机制构

建与运行有关的高新科技，不但要立足于公安工

作的现实需要，还要立足于公安工作的长远进行

谋划，采用目前最新科技、最现代方法构建与运行

“情指勤舆”一体化运行机制，使该机制的构建与

运行与最新科技相同步，从根本上改变与“情指勤

舆”一体化运行机制有关的数据信息系统或者平

台建成即落后于现有技术水平的现象，始终保持

机制构建与运行的技术先进性，以先进技术、先进

方法强力支撑“情指勤舆”一体化运行机制的构建

与运行。

（三）硬件条件困境之破解

一是对各级公安机关原有的各种硬件设施，

通过升级改造能够用于支撑“情指勤舆”一体化机

制构建与应用的，对其进行升级改造；对于无法适

应“情指勤舆”一体化运行机制构建与应用的，坚

决予以淘汰，为新的硬件设施建设腾出“空间”。

二是紧紧围绕着“情指勤舆”一体化运行机制

构建与应用，针对机制中的四个关键节点或者四

个构成要素，立足本地公安工作实际，结合本地打

１１

击各种违法犯罪活动、处置各种警务工作的需要，

建立与“情指勤舆”一体化运行机制构建与应用相

配套的各种硬件基础设施，破解机制构建与应用

过程中存在的硬件条件困境。

五、结语

作为一种警务机制改革新举措，“情指勤舆”

一体化运行机制自全国公安厅（局）长会议提出以

来，一些地方公安机关在公安部的总体部署下，结

合当地警务工作实际开展了试点工作，并将“情指

勤舆”一体化运行机制应用于各种新型网络涉众

型犯罪侦查、反恐等警务工作实践，取得了良好的

效果。同时，学界特别是公安院校的一些专家学

者也开始从理论层面研究“情指勤舆”一体化运行

机制的构建与应用问题，并提出了见解与主张。

但是，必须清醒地认识到，由于“情指勤舆”一体化

运行机制提出时间不长，在理论与实践上还有许

多问题没有厘清，特别是该机制在犯罪侦查、反恐

等警务应用过程中，还存在着一些需要运用法律

加以规制的地方，如“情指勤舆”一体化运行机制

在应用于犯罪侦查、反恐过程中，极易侵犯犯罪嫌

疑人、被害人或者其他公民的个人隐私权、个人信

息权等权利，必须从立法上和实践操作层面加以

严格要求与法律规制。从这方面来说，对“情指勤

舆”一体化运行机制构建与应用的研究还有很长

的路要走，还要花大力气去研究和探索。

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（责任编辑：李晓静）

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Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｏｆ“Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ， Ｃｏｍｍａｎｄ， Ｄｕｔｙａｎｄ Ｐｕｂｌｉｃ

Ｓｅｎｔｉｍｅｎｔ”ｉｓａｓｙｓｔｅｍｗｈｏｓｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｂｅｓｕｐｐｏｒｔｅｄｂｙｓｏｆｔｗａｒｅａｎｄｈａｒｄｗａｒｅｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ

ａｎｄｍｕｓｔｂｅｂａｓｅｄｏｎｔｈｅａｃｔｕａｌｐｏｌｉｃｅｗｏｒｋｉｎＣｈｉｎａ，ｌｅｄｂｙｂｉｇｄａｔａａｎｄｓｕｐｐｏｒｔｅｄｂｙｍｏｄｅｒｎｓｃｉｅｎｃｅａｎｄ

ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ．Ｔｈｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｉｓｗｉｄｅｌｙｕｓｅｄｉｎｐｏｌｉｃｅｗｏｒｋ，ｂｕｔｉｔｆａｃｅｓｍａｎｙｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓｉｎｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄ

ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ．Ｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓａｌｓｏｆａｃｅｓｍａｎｙｄｉｌｅｍｍａｓｔｈａｔｎｅｅｄｔｏｂｅｄｅａｌｔｗｉｔｈ，ｂｏｔｈｉｎｔｅｒｍｓｏｆｉｄｅｏｌｏｇｉｃａｌ

ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ，ａｎｄｉｎｔｅｒｍｓｏｆｓｏｆｔｗａｒｅａｎｄｈａｒｄｗａｒｅｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｉｔｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｏｉｎｃｒｅａｓｅｔｈｅ

ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｒｅｓｅａｒｃｈｏｎｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｓｏａｓｔｏｐｒｏｖｉｄｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｇｕｉｄａｎｃｅａｎｄ

ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｆｏｒｔｈｅｐｒａｃｔｉｃａｌｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｍｅｃｈａｎｉｓｍ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ，Ｃｏｍｍａｎｄ，ＤｕｔｙａｎｄＰｕｂｌｉｃＳｅｎｔｉｍｅｎｔ；ｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆ“

Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ，Ｃｏｍｍａｎｄ，ＤｕｔｙａｎｄＰｕｂｌｉｃＳｅｎｔｉｍｅｎｔ”；ｐｒａｃｔｉｃｅｐｌａｔｆｏｒｍｏｆｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｔｂｉｇｄａｔａ

１２

２０２２年 １２月 河南警察学院学报 Ｄｅｃ．２０２２

第 ３１卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｎａｎＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅ Ｖｏｌ．３１ Ｎｏ．６

收稿日期：２０２２－０４－３０

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“公众短视频的情感触发机制及其对大学生主流价值观认同的影响研究”

（２０ＹＪＡ７１０００６）；河南省高校哲学社会科学基础研究重大项目“基于情绪表达的突发事件网络舆情演化规律研究”（２０２２－ＪＣＺＤ－

３３）的阶段性研究成果 。

作者简介：崔维维（１９８５— ），女，河南郑州人，河南警察学院警察管理系讲师，陕西师范大学 ２０１９级博士研究生，主要研究方

向：网络舆情、网络思想政治。

后真相时代涉警网络舆情的引发机制与治理路径

崔 维 维

（河南警察学院 警察管理系，河南 郑州 ４５００４６）

摘 要：后真相时代，真相被情感遮蔽。社交媒体成为舆论发生的重要平台与场域，涉警网络舆情呈现出

“去中心化”、情感化、话语表达的个性化等特征，涉警网络舆情的引发机制也呈现出新的特征。涉警突发事件

是涉警网络舆情的核心因素、社交媒体成为涉警网络舆情发生的重要平台、公安机关负面形象形成网民认知的

首因效应。负面涉警网络舆情会消解社交媒体空间警察话语权、引发群体性事件、最终影响国家政治安全。后

真相为公安机关治理网络舆情带来机遇与挑战，公安机关应建立多元化治理主体参与机制、依托“智慧警务”建

设涉警网络舆情精准化治理机制、通过社交媒体树立公安机关立体化形象、建立涉警网络舆情情感治理机制等

以创新涉警网络舆情的治理。

关键词：“后真相”；涉警网络舆情；社交媒体

中图分类号：Ｄ６１６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－２４３３（２０２２）０６－００１３－０７

２０１６年“后真相”（ｐｏｓｔ－ｔｒｕｔｈ）成为世界年度

高频使用词，具体而言是“指政客们为了自身利

益，无视客观事实，盲目迎合当下受众的情绪与心

理，使用断言、猜测、感觉乃至阴谋论强化、极化某

种特定的观点或偏见”［１］

。概括而言，“后真相”是

指社交媒体成为信息、观点传递的重要媒体这一

背景下，真相失去了主导共识的力量、被情感所遮

蔽、替代，个人的情感及信念代替了事实真相，情

感对网络舆情的影响超过事实。社交媒体与“后

真相”时代密切相关。“后真相”概念的引入对探

索涉警网络舆情的发生、发展及治理有了新的启

迪。

一、后真相时代涉警网络舆情的特征

网络舆情是指网络环境中形成的舆情即民意

情况［２］

，涉警网络舆情是指发生在网络空间，与现

实舆情密切相关，针对涉警类热点事件形成的一

种公众情绪或意见的集合［３］

。涉警网络舆情定义

为：社会各阶层民众在互联网上围绕有关公安机

关和公安队伍的中介性社会事件发生、发展和变

化过程中所持有的社会政治态度，是较多民众通

过互联网对涉及警方的各种现象、问题在网络上

所表 达 的 信 念、态 度、意 见 和 情 绪 等 表 现 的 总

和［４］

。涉警网络舆情既具有一般网络舆情的特

征，也具有自身特性，如舆论对象身份特殊性、话

题集中性、敏感性特点。具体而言，涉警网络舆情

关注对象具有特定性，一般为公安机关、公安执法

活动。涉警网络舆情的内容上负面舆情多于正面

舆情，且 话 题 敏 感 度 高，发 源 地 多 为 社 交 媒 体。

“后真相”是指“诉诸情感与个人信仰比陈述客观

事实更能影响民意”［５］９０

。“后真相”对涉警网络

舆情的发生有重要作用，打破事实与情感的界限，

导致舆情掩盖事实真相，使涉警网络舆情有了新

的特征。

１３

（一）涉警网络舆情的“去中心化”特征

根据皮埃尔·布尔迪厄的观点，社会舆论场

作为社会元场域的一个子场域，必然受到大的媒

介、政治和文化环境等元场域的影响［６］

。社交媒

体具有“去中心化”“再中心化”的特征，“后真相”

改变传统信息的传播格局，呈现出碎片化特征。

首先，信息碎片化，社交媒体开放性使多元生产主

体参与舆论的传播。其次，社交媒体使涉警网络

舆情具有散射化网络效应。由于社交媒体的开放

性、快捷性，舆情的形成会具有突发性、快速发散

性。网民使用社交媒体成为信息传播者、意见的

表达者，相关事件通过网民的传播，受众群体骤然

扩大，形成大规模网络效应，导致涉警网络舆情风

暴。据新浪网统计，一条信息在网络上留存 ５分

钟，就可能被转载 ４３７次。一件发生在偏僻区域

的事件，１２小时网络传播，２４小时影响全国［７］７３

。

网民通过关注消息、转发信息、发表意见，在涉警

网络舆论场中拥有了更大的空间。区别于主流媒

体，网民在网络中具有分散性，涉警网络舆情呈现

出由分散性带来的网络效应。

后真相时代涉警网络舆情呈现“多伊彻的瀑

布”化特征。多伊彻的瀑布模式说：“舆论以多阶

梯方式向下流淌，就像瀑布被一系列水潭切断一

样。”“多伊彻的瀑布”模式意在表明，社交媒体对

涉警舆论的传播过程其实是对主流舆论去中心化

的过程、以自我为中心重新塑造的过程。“瀑布模

式的解释价值在于它揭示了舆论形成过程在其下

降中每一横向层上都被打断和改造的程度。”［８］社

交媒体时代的涉警网络舆情具有去中心化、层级

化特征，网民每一次传播都会赋予其新的特征。

（二）涉警网络舆情的情感偏向

首先，社交媒体传播形式的形象化、直观化，

使网络事件以图片、视频的动态方式呈现，网民的

情感更容易被唤醒。涉警网络事件多与网民生活

密切相关，社会转型期网民的焦虑与怨恨等负面

情绪在涉及警察舆情中被放大、感染、传播，网民

将自己的情绪投射到警察队伍身上，形成多种负

面情绪相互交叠的情感流瀑，同时也改变甚至扭

转了警察在社交媒体中的地位，“在网络时代传统

上一直居于强势地位的警察、官员和城管，在大众

手机的摄像头及微博面前突然变成了‘弱势群

体’，这是技术发展耐人寻味的意外后果”［９］

。

其次，社交媒体情感化改变舆论场事实的地

位，情绪化表达成为涉警网络舆情的重要特征。

“互联网和手机改变了愤怒表达的情感规则。经

由网络的连接和网民的彼此呼应，个体的愤怒表

达被转变为集体的愤怒。”［１０］１０

所有这些都会导致

网民权利的滥用，破坏网络舆论的理性。“愤怒表

达中的暴力语言常常背离了争取正义和承认、获

得个人尊严的目标。暴力的语言在新媒介中迅速

传播，唤 醒 的 是 更 多 的 暴 力 和 相 互 之 间 的 攻

击。”［１０］１７

情感使网民放弃了对事实真相的探求，

把舆论场转变为情感的宣泄地，涉警网络舆情“从

以往单纯的信息流动的事实传播 １．０时代，转变

为以情 感 传 导 和 关 系 嵌 套 的 复 合 传 播 ２．０时

代”［１１］２９

。

（三）涉警网络舆情的个性化话语表达

后真相时代，以 ９０后为主的网民话语表达方

式倾向于选择戏谑性、狂欢性的个性化表达方式，

拒绝严肃的主流化表达方式。个性化表达缺乏层

次性、逻辑性，常常是一个表情、一个字，就成为网

民抒发情感、表达意见的载体。社交媒体的这种

个性化表达方式难以呈现事件的逻辑脉络，网民

容易断章取义，重视情感化的细节。个性化表达

本身蕴含着情绪与情感，也容易在海量信息中成

为热点，制造新的舆论热点。

个性化表达方式使得网民在发表观点和看法

时倾向于主观臆断，缺乏理性沟通，导致事实被

“曲解”重造。个性化话语表达包括缩略语、谐音、

表情包等多种方式或者组合成简短易记的金句。

“赋予公众自由表达、彰显个性、情感宣泄的权利，

其形象化、趣味性等特征呈现话语表达形式的多

元样态。”［１２］

一方面容易导致舆论事件的片面化、

失真；另一方面会形成传播热度，短时间内吸引网

民注意，形成舆论风暴。

二、后真相时代涉警网络舆情引发机制

涉警网络舆情的发生有着深层次的政治、经

济、社会等多方面问题，涉警突发事件成为涉警网

络舆情发生的核心因素、社交媒体成为涉警网络

１４

舆情发生的重要平台、个别警察执法形象欠佳成

为涉警网络舆情发生的内在因素。

（一）涉警突发事件引发涉警网络舆情

涉警突发事件是涉警网络舆情发生的核心因

素，包括原生涉警事件和次生涉警事件。涉警突

发事件中个别警务人员自身违法违纪、违规办案

造成冤假错案、执法不当引发诉讼曝光、恶意炒作

甚至造谣诽谤等均可能引发热点事件，造成涉警

负面网络舆情［１３］

。公安机关作为维护国家稳定、

社会安定的重要机关，承担着行政执法、刑事司法

多项功能，个别警察在执法过程中的不当行为常

常会成为矛盾的中心点和舆论的关注点，最终诱

发网络舆情。引发涉警网络舆情的事件集中在

“涉警群体事件、涉警重大案件、涉警安全事故、涉

警治安问题、涉警串联上访、涉警违法违纪等六大

类”事件中［７］７２

。概言之，由涉警突发事件引发的

网络舆情可分为三大类：一类是由于个别民警执

法过程不作为，缺乏调查取证，执法不公正、不科

学引发网友不满；一类是网民恶意炒作和造谣，

“污名化”民警；一类是由于网民对公安工作的不

了解，对公正抱有过度期望，一旦难以达到期望

值，就会将不满发泄到公安机关或民警身上。

公安机关对原生涉警事件的不当回应导致次

生涉警事件。公安机关回应时仅通过客观陈述报

道案件进程，而忽略网民的情感诉求，导致网民的

不满与怀疑等负面情绪爆发，质疑公安执法的合

理性、公正性，诱发次生涉警网络事件。网民基于

个体的自身偏好，每个人对于舆情事件所产生的

情感倾向不同。有时，曾经发生过但事发时并没

有引起民众强烈情绪反应、影响力不强的舆情事

件会给民众留下记忆，当个体再次受到刺激时，亦

会诱发新的网络舆情［１４］

。次生事件可分为四种情

况：涉事部门对“原生事件”处置不当；有了新的矛

盾点；问题解决不到位；对网络舆论回应不当［１５］

。

公安机关回应不当会带来次生网络事件，“近年来

发生的各种网络群体性事件 ７０％属于‘次生型灾

害’，即政府相关部门做出的第一反应本身成了激

化矛盾的拐点，８０％的发生恶性变化的网络群体

性事 件，都 与 初 次 应 对 中 的 措 辞 失 当 密 切 相

关”［１６］

。原生涉警事件及次生涉警事件成为涉警

网络舆情的发源地，两类事件发生不仅具有先后

顺序，还包含因果关系，次生涉警事件一旦形成也

会强化或者反转原生涉警事件。

（二）社交媒体引发涉警网络舆情

后真相时代，社交媒体快速发展，使各种社会

思潮、价值观念充斥互联网，舆论环境发生了深刻

变化，由于公安机关承担重大的职责和其特殊的

角色，在虚拟、开放的互联网空间更容易被关注成

为焦点，引发新的话题和舆论事件。“社交网络的

结构特性改变了情绪表达的规则。在社交网络

中，与身份有关的社会规范逐渐被消解，带来情绪

表达的不受约束性，即常被诟病的非理性情绪表

达。”［１７］

同时，社交媒体的匿名性降低了网民信息

发布承担的责任，涉及公安民警执法、服务中的失

误或不当都会成为网民关注的热点，导致涉警网

络舆情的发生。

后真相时代，传统媒体的议题设置垄断权被

社交媒体所打破，网民具有更多自由选择议题的

机会。“社会的复杂程度进一步加剧，也将李普曼

的预言推向了新的极致。当事实庞杂模糊，信息

烦琐难辨之时，人们便会借助自己的情感神经，寻

找那些言之凿凿的宣言，再融入一种相互取暖的

情感宗教。社会议题也便从事实的争论，变为情

感的困斗。”［５］９１

网民通过微信、微博、短视频等方

式关注涉警事件，社交媒体的情感特征与网民的

情感需求契合，导致涉警网络舆情的发生。

（三）网民对公安机关的认知偏差引发涉警网

络舆情

由于首因效应，网民对公安工作、性质及公安

民警的个人行为存在认知偏差。首因效应指的是

网民在认知过程中依赖最先输入的信息即第一印

象，对事件和人物作出判断。当前网民中存在着

对公安机关、公安民警的认知偏差，网络空间存在

着污名化、丑化公安形象的现象，降低了网民对公

安民警的信任度，使公安机关陷入塔西佗陷阱。

由于工作性质公安机关成为舆情压力最高的

职能部门，网民常常将事件矛头指向公安机关，将

焦虑、怨恨等情绪转移到网络中引发舆情危机。

网民对公安机关的负面印象，导致网民中存在仇

警、丑警等心理，因此在涉警事件中受到情感宣

１５

泄、从众心理的影响，会根据刻板印象，把矛头转

向公安民警，引发涉警网络舆情。

三、后真相时代涉警网络舆情风险

涉警网络舆情具有双重功能：一方面有利于

网民对公安执法工作的监督，有利于公正执法、文

明执法；另一方面，也会带来多重风险。后真相时

代情感代替事实、主观印象代替理性判断，负面涉

警网络舆情不断发生容易消解社交媒体空间警察

话语权，还会引发群体事件，甚至危害国家政权安

全。

（一）负面涉警网络舆情消解警察话语权

公安机关的执法管理涉及生活的方方面面，

与民众生活有着密切关系，同时由于公安机关的

执法行为属于国家行为，公安民警的行为也成为

国家行为的象征与体现，因此不仅具有高关注度

还同时更加敏感，极易成为话语权争夺的场域。

社交媒体赋权功能使公安机关话语权被网民消

解，导致社交媒体给予网民话语权的同时，相应的

涉警事件中，公安民警的话语权、权威性被消解。

社交媒体的蓬勃发展赋予公众更多话语权和

表达的机会，同时也使警察面临话语权危机。社

交媒体传播内容的情绪化、平民化，非理性化，使

公安民警在涉警网络舆情中面临失去话语权的风

险。同时社交媒体去中心化、多元化的特点可以

容纳网民不同的立场、态度、意见，冲击公安民警

在舆论引导中的权威性和主导性。此外，社交媒

体传播话语的趣味性、平民化、情感化与公安话语

体系的严肃性存在着一定反差。涉警突发事件

中，公安机关的发声被淹没在网民的情绪言论中，

网民甚至更愿意相信传言而忽视公安机关的相关

报道。社交媒体时代，由于主流媒体话语功能弱

化、影响力减退，使得对警察的宣传报道常常难以

引起网民共鸣。

（二）负面涉警网络舆情引发群体性事件

涉警网络舆情会造成社交媒体空间“群体极

化”。涉警网络舆情的广泛性、与网民生活的密切

性，及社交媒体的圈层化传播叠加，使不同类型信

念在互联网中激荡，相同个人信念的网民互相抱

团，由于从众心理，网民会放弃自己的信念与网民

群体保持一致，导致“群体极化”。“但随着社交网

络时代来临，不同的网民开始基于血缘、地缘、学

缘、业缘和趣缘等形成独立的圈子，以往铁板一块

的草根舆论场进一步圈子化，相较于高高在上的

主流媒体，网民们更愿意依赖一个个‘部落化小圈

子’获得资讯，分享观点，寻求精神慰藉，获取归属

感。”［１１］２９

持有相同观点的网民形成小部落，由于

网民从众心理，小部落会逐渐扩大，最终导致网民

对涉警事件的负面观点带来情绪融合、扩大，形成

“群体极化”。

社交媒体空间“群体极化”会使原本存在的矛

盾不断激化，非理性情绪如上升的螺旋般淹没客

观的事实，“群体会永久地漫游在无意识的领地，

随时准备服从于所有的暗示，表现出对理性的影

响毫不感兴趣的生物所特有的激情，他们被剥夺

了批判能力，除了极端轻信于别人之外，再无其他

可能”［１８］

。在集体无意识的感召下，网民的广泛

聚集与参与话题讨论，引发网民集群行为。社交

媒体关联性强的特点使网上网下活动互联，引发

具有极大的破坏力与影响力的群体性事件。如

２０１８年六安市发生的“教师集访事件”，部分网民

和一些自媒体选择性地传播群体聚集视频和照片

进行不实报道，扩大事件传播面、削弱了民众对人

民警察的信任。

（三）负面涉警网络舆情危害国家政治安全

首先，负面涉警网络舆情影响公安机关执法

活动的权威性。由于个别公安民警在执法活动中

存在违背群众利益、警务活动的公开性、透明性不

高等现象，使公安民警在公众中的形象受到影响。

社交媒体实现话语权下移，网民拥有更多表达、传

播权力，因此网络空间充斥着各种观点意见，谣言

也容易快速传播，会进一步加深个别网民与警方

的矛盾。一方面，会削弱公安机关执法权。负面

涉警网络舆情如“放大镜”将网民注意力聚焦于公

安机关执法过程中的不足、过错，导致网民对公安

机关或民警过度指责，而忽略违法犯罪本身。另

一方面，涉警网络舆情中的负面评价还会让网民

对公安民警产生不信任，造成网民对公安机关执

法活动的合法性、合理性产生怀疑。

其次，负面涉警网络舆情影响国家政治安全。

１６

社交媒体时代信息的流动性、无序性、无边界性，

要求政务信息公开透明。由于公安机关特殊的属

性，对案件办理过程、细节要求保密，难以满足网

民的信息欲望。一旦发生涉警突发事件，如果采

取简单的删、堵等硬性管理方法进行应对，不仅会

加深网民误解，还会使信息流、意见流、情感流交

叠，加深涉警网络舆情的复杂性、难研判性、艰巨

性。同时涉警网络舆情容易成为境内外敌对势力

传播谣言、诋毁国家形象的舆论场域，危及网络意

识形态安全。网络意识形态安全是国家政治安全

的重要组成部分，负面涉警网络舆情处置不当会

危害国家政治安全稳定。

四、后真相时代涉警网络舆情治理路径

２０１６年 ２月 １９日，习近平总书记在党的新闻

舆论工作座谈会上强调要“尊重新闻传播规律，创

新方法手段，切实提高党的新闻舆论传播力、引导

力、影响力、公信力”［１９］

。后真相时代，社交媒体

对涉警网络事件的传播呈现出事实让位于情感的

特征，从而为公安机关治理涉警网络舆情带来新

的挑战与机遇。公安机关应善用社交媒体，充分

发挥社交媒体的优势，多举措、多手段创新涉警网

络舆情治理路径。

（一）建立多元化主体参与治理机制

涉警网络舆情牵涉到多元主体和复杂的利益

关系，应形成一元主导、多元治理的格局，由党和

政府引导，社会团体、网民等多方主体参与到舆情

治理中。在社会沟通和舆论引导中，争取人心是

治理舆论的第一要义［２０］

。特别是后真相时代，网

民的从众心理更容易受到其他人的影响，特别是

对意见领袖的依赖。公安机关治理涉警舆情时，

要与网络意见领袖保持密切联系，与其通过互动

引导舆论。

公安机关依托社交媒体平台搭建多元主体参

与舆情治理的格局。将网络活跃度高、用户量大

的专家、娱乐明星、网络“大 Ｖ”等纳入治理主体

中。不仅可以及时回应网民诉求，还可以缩短与

网民的距离，同时还可以培育公安机关内部的意

见领袖。公安机关通过微信、微博、短视频等社交

媒体，使用生动、有趣的形式，创新舆情引导话语

形态。“２０１９年，警务纪实观察类真人秀《守护解

放西》在 Ｂ站上线后，站内评分到达 ９．８分，播放

量已经超过 ３４００万，好评如潮。因其不同于传统

印象中严肃紧张的警务类节目，而是采用了可爱、

生动、幽默的方式，充分展现了基层民警的日常办

案状态，起到了普及法律知识、警示民众遵纪守法

的良好作用。”［２１］通过创新形式拉近了公众与警

察的心理距离，引发公众共情，同时拓宽传播渠

道，丰富舆情治理的形式及参与的主体。

此外，多元主体参与舆情治理也可以更好发

挥舆论监督的作用。习近平总书记在全国公安工

作会议上强调，公平正义是执法司法工作的生命

线。要抓住关键环节，完善执法权力运行机制和

管理监督制约体系，努力让人民群众在每一起案

件办理、每一件事情 处 理 中 都 能 感 受 到 公 平 正

义［２２］

。多元主体参与有利于提高公安民警的素

质，推进执法规范化建设，打造公安铁军。

（二）依托“智慧警务”建设涉警网络舆情精准

化治理机制

首先，通过“智慧警务”完善涉警网络舆情预

警系统。“智慧警务”是人工智能、大数据、云计

算、数据挖掘等新技术在公安工作中的运用，通过

建设公安信息化、互联化、智能化，促进各个公安

系统的有机集成与各项工作的协调。一方面公安

机关及时关注网络空间舆情信息，通过技术跟踪、

分析研判，掌握舆论主动权；另一方面要改变在舆

情处置中处于的被动地位，建立舆情预测系统，运

用大数据、人工智能等技术，通过敏感词抓取、情

绪识别等技术，及时发现潜在的舆论事件。运用

大数据识别涉警舆情事件中的意见领袖，将指标

具体化为用户影响力、活跃度。还可以通过算法

排序层次分析法等识别、确定意见领袖的地位和

所起到的作用。通过涉警事件发生、网民情绪、政

府疏导建立预判评价体系，有效、科学准确地监测

涉警网络舆情。

其次，通过“智慧警务”建设差异化研判处置

机制。按照舆情发展的不同阶段建立不同的研判

处置机制。一方面科学合理地对涉警网络舆情进

行分类，探究其发生的原因，对不同类舆情采取不

同的处置方式；另一方面，在舆情的发展阶段、爆

１７

发阶段、消亡阶段，针对可能存在的风险，及时进

行研判，避免风险的扩大化。将“智慧警务”一体

化、互动化、数字化、感知化运用到涉警网络舆情

治理中，形成差异性、多样化的治理手段。

（三）通过社交媒体树立公安机关立体化形象

建设公安社交媒体矩阵。发挥公安微博、微

信、抖音号的作用，形成媒体合力，改变舆论引导

中被动、不及时的局面。利用微信、微博、短视频

等社交媒体平台的融合功能，聚合不同级别、不同

地区警方传播力，加强公安机关内部与外部的力

量整合，及时回应网民关心的事务。通过社交媒

体搭建警民互动的平台，公安机关通过警用微博、

微信、短视频等平台主动听取网民意见，既可以提

高网民参与度、知晓度，还可以加强警民之间的互

动与交流，及时把握网民心理，还可以通过平台互

动，及时消除潜在的舆情风险。

通过社交媒体议程设置功能树立公安机关立

体化形象。良好的形象是取得公众信任的关键，

通过议程设置有意识地塑造公安机关形象、公安

民警形象。涉警事件背后有着深层次的社会矛

盾，因此应利用社交媒体、主流媒体打造公安机关

的形象，如在重大事件、重大节日中，通过系列短

篇塑造公安机关“对党忠诚、服务人民、执法公

正、纪律严明”的形象。

（四）建立涉警网络舆情情感治理机制

首先，创新公安机关舆情治理话语体系。后真

相时代舆情呈现非理性、情绪化特征，公安机关采

用硬性管控的手段会影响治理效果，甚至导致次

生舆论事件，应形成宏观叙事、严肃回应与幽默、

可亲可近的话语相结合的方式。一方面在舆情发

生后，准确把握信息传播的“时效度”，及时全面、

客观地发言；另一方面，通过情感话语、共情策略

疏导网民极端情绪。共情有利于搭建沟通的桥

梁，公安机关治理网络舆情时要通过与网民的共

情改变存在的对立状态，将公安机关以人民为中

心的执法理念传递到网民心中。共情为双方沟通

营造了情感场域，有利于双向共情的达成。

其次，公安机关治理网络舆情时，要将网民情

感纳入其中，关注网民的情绪和情感表达。有研

究表明，基于情感逻辑的舆情发展过程包含三个

环节，即情感动员、情感扩散和情感耦合［２３］

。网民

的情感与舆情的发生相互伴随、相互感染，如果不

能及时回应网民的情感需求，会导致负面情感的

滋生、传播、扩大，情感极化会为涉警网络舆情治

理带来新的难度。因此，应通过话语识别、情绪识

别、内容识别等技术，关注涉警网络事件中的网民

情感，及时对负面情绪进行疏导与化解。

后真相时代，涉警网络舆情呈现出新特征，也

为公安机关引导、治理涉警舆情带来机遇与挑战。

“网络是一把双刃剑，一张图、一段视频经由全媒

体几个小时就可能形成爆发式传播，对舆论场造

成很大影响。这种影响力，用好了造福国家和人

民，用不好就可能带来难以预见的危害。”［２４］后真

相时代，为有效、及时化解舆情风险 ，公安机关一

方面要加强政治建警、改革强警、科技兴警、从严

治警，提高公安队伍的能力素质；另一方面要善用

社交媒体，加强公安机关形象建设，提高公安机关

的公信力。此外，还应通过传播手段、治理方法创

新提升舆情治理水平和能力。

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（责任编辑：柴慧婕）

ＴｈｅＴｒｉｇｇｅｒｉｎｇＭｅｃｈａｎｉｓｍ ａｎｄＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＰａｔｈｏｆＰｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄ

ＯｎｌｉｎｅＰｕｂｌｉｃＯｐｉｎｉｏｎｉｎｔｈｅＰｏｓｔ－ｔｒｕｔｈＥｒａ

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（ＨｅｎａｎＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅ，ＺｈｅｎｇｚｈｏｕＨｅｎａｎ４５００４６，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｔｈｅｐｏｓｔ－ｔｒｕｔｈｅｒａ，ｔｈｅｔｒｕｔｈｉｓｏｂｓｃｕｒｅｄｂｙｅｍｏｔｉｏｎｓ．Ｓｏｃｉａｌｍｅｄｉａｈａｓｂｅｃｏｍｅａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔ

ｐｌａｔｆｏｒｍ ａｎｄ ｆｉｅｌｄ ｆｏｒｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ， ａｎｄ ｐｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄ ｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ ｉｓｃｈａｒａｃｔｅｒｉｚｅｄ ｂｙ＂

ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ＂，ｅｍｏｔｉｏｎａｌｉｔｙ，ａｎｄｐｅｒｓｏｎａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆｄｉｓｃｏｕｒｓｅ，ａｎｄｔｈｅｔｒｉｇｇｅｒｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍｏｆｐｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄ

ｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎａｌｓｏｐｒｅｓｅｎｔｓｎｅｗｆｅａｔｕｒｅｓ．Ｐｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄｅｍｅｒｇｅｎｃｉｅｓａｒｅｔｈｅｃｏｒｅｆａｃｔｏｒｏｆｐｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄ

ｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ，ｓｏｃｉａｌｍｅｄｉａｈａｓｂｅｃｏｍｅａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｐｌａｔｆｏｒｍｆｏｒｐｏｌｉｃｅｒｅｌａｔｅｄｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ，ａｎｄ

ｔｈｅｎｅｇａｔｉｖｅｉｍａｇｅｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｃｕｒｉｔｙｏｒｇａｎｓｆｏｒｍｓｔｈｅｆｉｒｓｔｃａｕｓｅｅｆｆｅｃｔｏｆｎｅｔｉｚｅｎｓ’ｐｅｒｃｅｐｔｉｏｎ．Ｎｅｇａｔｉｖｅｐｏｌｉｃｅ－

ｒｅｌａｔｅｄｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎｃａｎｄｉｓｓｏｌｖｅｐｏｌｉｃｅｄｉｓｃｏｕｒｓｅｉｎｓｏｃｉａｌｍｅｄｉａｓｐａｃｅ，ｔｒｉｇｇｅｒｍａｓｓｉｎｃｉｄｅｎｔｓ，ａｎｄ

ｕｌｔｉｍａｔｅｌｙａｆｆｅｃｔｎａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｔｉｃａｌｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ｔｈｅｐｏｓｔ－ｔｒｕｔｈｂｒｉｎｇｓｂｏｔｈｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓａｎｄｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｆｏｒｐｕｂｌｉｃ

ｓｅｃｕｒｉｔｙｏｒｇａｎｓｔｏｍａｎａｇｅｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ．Ｐｕｂｌｉｃｓｅｃｕｒｉｔｙｏｒｇａｎｓｓｈｏｕｌｄｅｓｔａｂｌｉｓｈａｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｆｏｒ

ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｏｆｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｕｂｊｅｃｔｓ，ｂｕｉｌｄａｐｒｅｃｉｓｅｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｆｏｒｐｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄｏｎｌｉｎｅ

ｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎｂａｓｅｄｏｎ＂ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｔｐｏｌｉｃｉｎｇ＂，ｅｓｔａｂｌｉｓｈａｔｈｒｅｅ－ｄｉｍｅｎｓｉｏｎａｌｉｍａｇｅｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｃｕｒｉｔｙｏｒｇａｎｓ

ｔｈｒｏｕｇｈｓｏｃｉａｌｍｅｄｉａ，ａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈａｍｅｃｈａｎｉｓｍｆｏｒｅｍｏｔｉｏｎａｌｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｏｆｐｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ

ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｉｎｎｏｖａｔｅｐｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｔｈｅｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｏｆｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎｏｎｔｈｅ

ｐｏｌｉｃｅｎｅｔｗｏｒｋｓｈｏｕｌｄｂｅｉｎｎｏｖａｔｉｖｅ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：“ｐｏｓｔ－ｔｒｕｔｈ”；ｐｏｌｉｃｅ－ｒｅｌａｔｅｄｏｎｌｉｎｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ；ｓｏｃｉａｌｍｅｄｉａ

１９

２０２２年 １２月 河南警察学院学报 Ｄｅｃ．２０２２

第 ３１卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｎａｎＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅ Ｖｏｌ．３１ Ｎｏ．６

社会安全研究

收稿日期：２０２２－０５－２１

基金项目：２０２２年陕西省社会科学基金年度项目“习近平总书记关于国家安全重要论述研究”（２０２２Ｅ０１１）；陕西省哲学社会

科学重大理论与现实问题研究项目“陕西省突发公共安全事件应急管理体系建设研究”（２０２２ＮＤ０３５１）；西北政法大学义乌研究院

课题“防范个人极端暴力行为的义乌经验研究”（ＹＷ２０２２－１－２２）。

作者简介：王 林（１９８０— ），男，河南正阳人，西北政法大学国家安全学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，主要研究方

向：国家安全法治。

总体国家安全观视野下“塑造国家安全”的

内涵及实现路径研究

王 林

（西北政法大学 国家安全学院，陕西 西安 ７１００６３）

摘 要：总体国家安全观要求统筹维护国家安全和塑造国家安全，其中塑造国家安全是更高层次的维护国

家安全。在世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局交汇之际，总体国家安全观视野下，探寻塑造

国家安全的理论内涵以及实现路径意义重大。塑造国家安全的理念被党中央提出、阐释和完善，经历了一个理

论成长和实践验证的过程。塑造国家安全是主动地塑造国家安全，是更高层次塑造国家安全，是更具前瞻性塑

造国家安全。塑造国家安全需要在理念上贯彻总体国家安全观、在道路上坚持走中国特色国家安全道路、在战

略上完善国家安全战略、在基础上提供情报科技等具体制度支撑、在方法论上坚持系统思维、在学科上推进国

家安全学学科建设、在意识上培养全民国家安全意识。

关键词：总体国家安全观；塑造国家安全；实现路径

中图分类号：Ｄ６１６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－２４３３（２０２２）０６－００２０－０９

一、塑造国家安全理念的提出及沿革

统筹发展和安全、统筹开放和安全、统筹传统

安全和非传统安全、统筹自身安全和共同安全、统

筹维护国家安全和塑造国家安全，上述“五个统

筹”是 ２０２１年 １１月 １１日，中国共产党第十九届

中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关

于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以

下简称《决议》）的最新表述［１］

。２０１４年 ４月 １５

日，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会

第一次会议，提出总体国家安全观重大理论，其核

心内涵是“五大要素”和“五对关系”。“五对关

系”是指既重视外部安全，又重视内部安全；既重

视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，

又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全

问题；既重视自身安全，又重视共同安全［２］

。和

“五对关系”相比，“五个统筹”去掉了内部安全和

外部安全、国土安全和国民安全，增加了统筹开放

和安全，统筹维护国家安全和塑造国家安全。“五

个统筹”的提出是对总体国家安全理论认识的深

化，也是与时俱进的时代产物，迎合了在新时代国

家安全形势出现新变化、新特点的情况下，维护国

家安全的新需要。有学者对“五个统筹”安全理念

的内在逻辑进行了论述，指出统筹发展和安全是

总体目标、统筹开放和安全是价值导向、统筹传统

安全和非传统安全是基本要求、统筹自身安全和

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共同安全是重要支撑、统筹维护国家安全和塑造

国家安全是根本方法［３］

。“五个统筹”是一个不可

分割的、对立统一的、相互依存的综合体、整体，要

用系统论的思维看待和把握“五个统筹”理论和在

实践中的运用。

“五个统筹”中作为根本方法存在的统筹维护

国家安全和塑造国家安全，在维护国家安全中具

有方法论的意义。维护国家安全是一个国家普遍

的、长期存在的诉求，和维护国家安全相比，塑造

国家安全是全新的提法，也具有更加丰富的理论

内涵。通过梳理塑造国家安全理念的提出及沿

革，有利于更加全面把握塑造国家安全理念，有利

于把握塑造国家安全的理论内涵，也有利于实现

更高层次的安全，推动实现大安全格局。塑造国

家安全的理念在其形成过程中，主要经历了以下

几个重要的阶段：

（一）十九届中央国家安全委员会第一次会议

２０１８年 ４月 １７日，习近平总书记主持召开十

九届中央国家安全委员会第一次会议并发表重要

讲话。习近平总书记强调，要加强党对国家安全

工作的集中统一领导，正确把握当前国家安全形

势，全面贯彻落实总体国家安全观，努力开创新时

代国家安全工作新局面，为实现“两个一百年”奋

斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供牢

靠安全保障。如何实现上述目标，习近平总书记

给出的解决方案是必须坚持统筹发展和安全两件

大事；坚持人民安全、政治安全、国家利益至上的

有机统一；坚持立足于防，又有效处置风险；坚持

维护和塑造国家安全；坚持科学统筹，形成维护国

家安全合力［４］

。这是党和国家在 ２０１４年提出总

体国家安全观理论，将国家安全问题提高到显著

重要地位，加大维护国家安全的力度后，第一次提

出了塑造国家安全的理念。塑造国家安全理念的

提出标志着党和国家对国家安全问题认识的深

化，是对维护国家安全领域客观规律和主观能动

性的完美把握，我们党对国家安全问题的认识又

上升了一个层次。习近平总书记指出，塑造是更

高层次、更具前瞻性的维护，我们要发挥负责任大

国作用，同世界各国一道，推动构建人类命运共同

体。习近平总书记深刻揭示了维护和塑造的内在

联系，分别从层次和视野两个方面进行论述，与维

护国家安全相比，塑造国家安全层次性更高、视野

更具有预见性和超前性。

（二）中国共产党十九届五中全会

２０２０年 １０月 ２９日，中国共产党第十九届中

央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于

制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二

三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。

《建议》在“统筹发展和安全，建设更高水平的平安

中国”部分中提到“坚持总体国家安全观，实施国

家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全

和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域

和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各

种风险，筑牢国家安全屏障”［５］

。《建议》中提到的

塑造国家安全，一方面，和实施国家安全战略联系

起来；另一方面，和统筹传统安全和非传统安全，

以及安全发展并列论述。需要特别注意的是，十

九届五中全会开始提倡安全发展融合思想，不再

刻意区分安全和发展的关系，而是将安全和发展

真正融为一体，将安全和发展的关系认识提升到

一个新的高度，真正做到了统筹一体。

（三）中央政治局第二十六次集体学习

２０２０年 １２月 １１日，中共中央政治局就切实

做好国家安全工作举行第二十六 次 集 体 学 习。

习近平总书记就贯彻总体国家安全观提出了十

点要求，在第九点要求中提到“坚持推进国家安

全体系和能力现代化，坚持以改革创新为动力，

加强法治思维，构建系统完备、科学规范、运行有

效的国家安全制度体系，提高运用科学技术维护

国家安全的能力，不断增强塑造国家安全态势的

能力”［６］

。虽然没有明确提出“维护国家安全和

塑造国家安全”，但是此点要求单独提出了“塑造

国家安全态势”。塑造国家安全和塑造国家安全

态势在含义上没有差别，不过此点要求强调的是

塑造国家安全的能力，具有更强烈 的 方 法 论 意

义。从塑造国家安全到增强塑造国家安全态势

的能力，在塑造国家安全问题上，认识更加深入

和具体。

２１

（四）中国共产党十九届六中全会

２０２１年 １１月 １１日，中国共产党十九届六中

全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成

就和历史经验的决议》（以下简称《决议》）。《决

议》是我国国家安全理论的集大成者，也总结提炼

了我国维护国家安全实践的最新理论成果。《决

议》在维护国家安全部分指出“进入新时代，我国

面临更为严峻的国家安全形势，外部压力前所未

有，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，

‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件时有发生。同形势任务要

求相比，我国维护国家安全能力不足，应对各种重

大风险能力不强，维护国家安全的统筹协调机制

不健全。党中央强调，国泰民安是人民群众最基

本、最普遍的愿望。必须坚持底线思维、居安思

危、未雨绸缪，坚持国家利益至上，以人民安全为

宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以

军事、科技、文化、社会安全为保障，以促进国际安

全为依托，统筹发展和安全，统筹开放和安全，统

筹传统安全和非传统安全，统筹自身安全和共同

安全，统筹维护国家安全和塑造国家安全”。《决

议》将“三个统筹”扩展为“五个统筹”，增加了统

筹开放和安全、统筹自身安全和共同安全两个因

素。《决议》中的国家安全思想出现了一些新的表

达、新的观点和新的变化，体现出党对国家安全问

题和解 决 国 家 安 全 问 题 规 律 的 认 识 进 一 步 深

化［７］

。“五个统筹”的提出，标志着有中国特色的

国家安全道路日臻完善，统筹维护国家安全和塑

造国家安全处在“五个统筹”中的托底位置，是根

本方法。

塑造国家安全是新时代维护国家安全更高层

次的要求，塑造国家安全的理念被党中央提出、阐

释和完善，经历了一个理论成长和实践验证的过

程。目前学界对塑造国家安全理念的研究还不够

深入，相关研究成果还比较少，这与官方对其的重

视程度不成正比。笔者将塑造国家安全单独拿出

来进行理论阐释，探究其理论内涵以及实现路径，

以期抛砖引玉，引起更多学者对这个问题的关注，

将研究引向深入。

二、塑造国家安全理念的内涵

塑造是指通过培养、改造使人或事物达到某

种预定的目标［８］

。从塑造的语义解释来看，塑造

包括手段和目的两个部分，培养和改造是手段，达

到某种预定的目标是目的。塑造国家安全应该是

指通过培养、改造的手段，达到预定的国家安全目

标。根据《中华人民共和国国家安全法》第二条给

“国家安全”下的定义，国家安全是指国家政权、主

权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续

发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不

受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能

力。因此，塑造的对象不但包括状态，还包括能

力。通过塑造国家安全，构建大安全格局，促进国

际安全和世界和平，为建设社会主义现代化国家

提供坚强保障，为党和国家的兴旺发达、长治久安

提供有力保证。塑造国家安全理念有丰富的理论

内涵，主要可以从以下几个方面进行把握。

（一）主动塑造国家安全

塑造国家安全的最显著特征就是主动性，和

对国家安全的被动维护是相对的。塑造国家安全

不但要求把握国家安全领域的客观规律，还要积

极发挥主体的能动性，塑造国家安全的能动性是

在探寻和遵循客观规律前提下的积极作为。坚持

预防为主、标本兼治是我国维护国家安全工作必

须坚持的原则，主动塑造国家安全也是该原则的

要求。重视事后应对是被动维护国家安全的特

征，在出现危害我国国家安全的事件后，如果只是

局限于被动地应对处置，出现一起解决一起，无法

掌握主动权的情况下，最后就只能陷于疲于应对

的不利局面。而主动塑造国家安全则是要掌握维

护国家安全的主动权，不但要及时有效地应对已

经出现的国家安全威胁，还要在国内，通过主动塑

造总体有利的国家安全态势，塑造有利于经济社

会发展的安全环境，同时在国际上，还要主动塑造

新型国际关系，构建人类命运共同体。通过在国

内和国际层面的主动塑造，最终达到预防危害国

家安全事件发生，以及从根本上治理危害国家安

全威胁的目的。

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（二）更高层次塑造国家安全

塑造国家安全也是广义上的维护国家安全，

是在更高层次上的维护，这是维护国家安全和塑

造国家安全的辩证关系。从国际上来看，在国家

安全问题上，大国讲维护，而强国讲塑造。我国目

前处于从“富起来”到“强起来”的关键转型期，维

护国家安全的理念也要及时更新。从单纯的维护

国家安全升级到更高层次的塑造国家安全，做到

统筹维护国家安全和塑造国家安全。塑造就是基

于已有的实践经验以及凭之产生的现有认识打造

一种有利于国家安全的环境，包括自然环境、社会

环境、文化环境、国际环境的塑造等。通过塑造方

式获得的国家安全是更高层次、更高水平的国家

安全，也是更长远的国家安全，是得到制度保障的

国家安全。

（三）更具前瞻性塑造国家安全

２０１６年 １月 １８日，习近平总书记在省部级主

要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专

题研讨班上指出“没有安全和稳定，一切都无从谈

起。‘明者防祸于未萌，智者图患于将来’，我们必

须积极主动、未雨绸缪、见微知著、防微杜渐，下好

先手棋，打好主动仗，做好应对任何形式矛盾风险

挑战的准备，做好经济上、政治上、文化上、社会

上、外交上、军事上各种斗争的准备，层层负责、人

人担当”［９］

。居安思危、防患于未然不但是我国古

代优秀的国家安全思想，也是当代维护国家安全

要坚持的指导思想。如要更具前瞻性塑造国家安

全，就要求我们将维护国家安全的战线向前提，将

危害国家安全的威胁消灭在萌芽状态。例如，恐

怖主义是我国面临的一种非传统安全威胁，给我

国的国家安全带来了很大的危害。在反恐领域，

党和政府始终坚持预防为主、惩防结合的方针政

策，一方面，将反恐纳入社会综合治理工作中，消

除恐怖主义滋生的思想基础；另一方面，在刑事司

法领域，通过贯彻预防性的反恐刑事立法政策，避

免造成更大的损害后果。简单来讲，更具前瞻性

地塑造国家安全就是消除国家安全威胁产生的要

素和条件，使国家安全形势向着有利的方向发展。

三、塑造国家安全理念的实现路径

通过梳理塑造国家安全理念所具有的主动

性、更高层次性和更具前瞻性的理论内涵，可以

更好把握“塑造国家安全”这个概念，可以更好理

解“维护国家安全”和“塑造国家安全”的矛盾。

但是对塑造国家安全理念的理论内涵探讨，要将

其落脚点设定为探讨塑造国家安全理念的实现

路径。

（一）理念：贯彻总体国家安全观

在新时代，总体国家安全观是维护国家安全

必须坚持的理念，塑造国家安全是更高层次的维

护国家安全，塑造国家安全也要坚定不移地坚持

以总体国家安全观为世界观和方法论指导。总体

国家安全观是一个动态发展的理论体系，无论从

最初的 １１种国家安全领域扩展到 １６种国家安全

领域，还是从“五大要素”“五对关系”到“五个统

筹”，以及“十点要求”“大安全格局”等理念的提

出，总体国家安全观都是与时俱进的，在维护国家

安全的同时，也不断从维护国家安全的实践中汲

取营养，这也是总体国家安全观理论不断完善的

源泉。为了塑造国家安全，将维护国家安全提升

到更高的层次，就要在理念上贯彻总体国家安全

观。而且，总体国家安全观为塑造国家安全提供

的指导是宏观和整体的。为了更好发挥总体国家

安全在理念上对塑造国家安全的指导，有必要继

续加大对总体国家安全观丰富理论内涵探讨的深

度和力度。

（二）道路：坚持走中国特色国家安全道路

解决了理念的问题，还要解决道路的问题，道

路是对理念的贯彻实施。塑造国家安全，在道路

上不能偏离中国特色。中国特色国家安全道路是

国家安全和中国特色社会主义的完美结合，不但

遵循国家安全的一般规律，而且充分考虑中国特

色、中国国情和中国风格。坚持走中国特色国家

安全道路，积极塑造国家安全，要发挥我国集中力

量办大事的社会主义制度优势，构建国家安全治

理的共同体，提升国家安全治理体系和治理能力

现代化。坚持走中国特色国家安全道路，要坚持

２３

党对国家安全工作的绝对领导；国家利益至上是

指导国家安全工作的首要原则；坚持人民安全为

国家安全工作的根本宗旨；坚持共同安全是国家

安全工作的重要准则；促进民族复兴是国家安全

工作的终极目标［１０］

。

（三）战略：完善国家安全战略

战略思维是最基本的战略要素之一，反映了

一个国家带有根本性的安全与利益需求，构成了

国家安全观念演变的内在逻辑线索，并以潜在、复

杂的方式决定着国家安全战略的选择行为。战略

思维是一套由国家战略决策体系内成员共享的、

以稳定的战略价值观为基础的特定思维方式，它

根源于战略价值观，形成于具体的战略实践和经

验当中，左右着战略行为及其走向［１１］

。国家安全

战略是塑造国家安全的顶层设计，国家安全战略

为塑造国家安全提供宏观的理论指导，确保塑造

国家安全不偏离中国特色国家安全道路。《中华

人民共和国国家安全法》第五条和第六条规定，研

究制定和指导实施国家安全战略是中央国家安全

委员会的法定职责之一。国家也要制定并不断完

善国家安全战略，全面评估国际、国内安全形势，

明确国家安全战略的指导方针、中长期目标、重点

领域的国家安全政策、工作任务和措施。截止到

目前，我国共出台两个国家安全战略，一个是 ２０１５

年的《国家安全战略纲要》，另一个是《国家安全战

略（２０２１—２０２５）》。由于其“纲要”的定位，２０１５

年的《国家安全战略纲要》并没有对外公布具体的

内容，但是中共中央政治局会议认为，制定和实施

《国家安全战略纲要》，是有效维护国家安全的迫

切需要，是完善中国特色社会主义制度、推进国家

治理体系和治理能力现代化的必然要求［１２］

。中共

中央政治局 ２０２１年 １１月 １８日召开会议，审议了

《国家安全战略（２０２１—２０２５）》，会议指出，新形

势下维护国家安全，必须牢固树立总体国家安全

观，加快构建新的安全格局。必须坚持党的绝对

领导，完善集中统一、高效权威的国家安全工作领

导体制，实现政治安全、人民安全、国家利益至上

相统一；坚持捍卫国家主权和领土完整，维护边

疆、边境、周边安定有序；坚持安全发展，推动高质

量发展和高水平安全动态平衡；坚持总体战略，统

筹传统安全和非传统安全；坚持走和平发展道路，

促进自身安全和共同安全相协调［１３］

。和 ２０１５年

的《国家安全战略纲要》相比，２０２１年的《国家安

全战略（２０２１—２０２５）》更加具体。

通过发布《国家安全战略》的途径维护和塑造

国家安全是美国、俄罗斯等国家安全强国的传统，

对我国有一定的启示意义。１９８７年，里根政府发

布了第一份国家安全战略报告。在之后近 ３０年

时间里，美国历任总统又陆续发布了 １６份国家安

全战略报告。从历史上看，美国国家安全战略经

常随历任总统内外 执 政 环 境 变 化 而 不 断 调 整。

２０１７年，特 朗 普 政 府 发 布 了 《美 国 国 家 安 全 战

略》，系统阐述了支撑美国国家安全的四大支柱及

地区战略，并给出了相应的优先行动计划。２０１７

年版《美国国家安全战略》报告长达 ６８页，除了开

篇和结语外，共分为五部分。前四部分主要论述

美国国家安全战略的四大支柱为：保卫美国人民、

国土及生活方式，促进美国繁荣，以实力捍卫和

平，以及提升美国影响力。第五部分阐述了美国

在世界主要地区的安全战略［１４］

。２０２１年，拜登政

府公布《国家安全战略临时指南》，在分析全球安

全形势的基础上，论述美国国家安全重点事项。

在国家安全的重要领域———反恐领域，为了重点

打击美国国内恐怖主义，拜登政府公布了《打击国

内恐怖主义国家战略》。同美国相似，俄罗斯也面

临着严峻的国内外安全形势。２０１５年，俄罗斯就

颁布了《俄联邦国家安全战略》，２０２１年，俄罗斯

颁布了新版的安全战略。新版《俄联邦国家安全

战略》集中回应了近 ６年来俄内外安全环境的变

化，对未来国家安全保障领域的重要利益、优先方

向和政策目标作了详细规划。相比上一版，新版

在内容上作了大幅修订，特别是对国际格局和俄

内外安全环境的战略判断有了新的变化，提出了

国家安 全 保 障 领 域 的 八 大 利 益 和 九 大 优 先 方

向［１５］

。

通过梳理美国、俄罗斯等国的《国家安全战

略》，我国的《国家安全战略》还可以在以下两个方

面进一步完善：第一，除了需要保密的情形，应该

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及时向公众发布战略的具体内容。无论是《国家

安全 战 略 纲 要》还 是 《国 家 安 全 战 略 （２０２１—

２０２５）》，都没有做到。对外发布战略的具体内容，

一方面，可以培养民众在国家安全领域的前瞻性、

宏观性、大局性意识，形成维护和塑造国家安全的

意识合力；另一方面，可以加强民众对《国家安全

战略》实施监督，在国家安全领域充分贯彻群众路

线，进一步完善《国家安全战略》。第二，要细化、

具体化《国家安全战略》。我国目前的《国家安全

战略》过于“粗放”，为了提高可操作性，有必要进

一步精细化，可以对国家安全保障领域的重要利

益、优先方向和政策目标等方面作出详细规划。

根据国家安全战略学的要求，国家安全战略一般

要包括国家安全战略的主要影响因素、战略目标

与指导原则、战略决策、战略实施、战略评估、战略

能力建设等部分［１６］

。维护国家利益是国家安全战

略的根本目的，我国的战略文本也要比照国家安

全战略学的一般性要求，在结合我国国情的基础

上，统筹一般性和特殊性，完善我国的国家安全战

略，实现维护国家安全、国家利益的根本目的。

（四）基础：科技、情报等具体制度支撑

为了塑造国家安全，除了在理念、道路、战略

等宏观层面进行构建，还需要在科技、情报等具体

制度层面夯实基础。国家安全情报工作是塑造国

家安全态势的重要手段，应重新定位国家安全情

报工作的功能。《中华人民共和国国家安全法》第

五十一条规定，国家健全统一归口、反应灵敏、准

确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制

度，要建立情报信息工作协调机制，实现情报信息

的及时收集、准确研判、有效使用和共享。国家安

全工作应该以科技安全为保障，用科技塑造国家

安全的物质技术基础，鼓励国家安全领域的科技

创新，发挥科技在维护国家安全中的作用。强化

关键领域的科学技术创新，改变其他国家对我国

技术“卡脖子”的被动局面，塑造有利的科技安全

局面，提升我国塑造国家安全的能力［１７］

。我国的

《反恐怖主义法》第七十七条也规定，国家鼓励、支

持反恐怖主义科学研究和技术创新，开发和推广

使用先进的反恐怖主义技术、设备。在反恐领域，

要充分利用现代科技进步的成果，不断提升反恐

工作能力，塑造有利的反恐局面。

（五）方法：坚持系统思维

总体国家安全观既是世界观，也是方法论。

２０２０年 １２月 １１日，中共中央政治局就切实做好

国家安全工作举行第二十六次集体学习，习近平

总书记在集体学习中提出要“坚持系统思维，构建

大安全格局”。从方法论角度看，系统思维为塑造

国家安全提供基本方法指导。有学者对习近平总

书记总体国家安全观的系统原理进行论述：一是

把握和理解其实践要素和理论视野的开放性原

理；二是充分认识其各要素的有机统一也就是整

体性原理；三是注重整体论与还原论的辩证统一

以分析其层次性原理；四是重点关注其在实践与

认识的辩证关系中产生的动态性原理［１８］

。笔者认

为，在塑造国家安全的过程中，要把握国家安全的

整体性、国家安全的功能性和关系性、国家安全的

多级层次性和复杂性［１９］

。在塑造国家安全的过程

中，坚持系统思维方法，不但要系统把握维护国家

安全和塑造国家安全的关系，还要系统把握和其

他“四个统筹”的关系。只有通过发展获得坚实的

物质基础，才能有发挥主观能动性塑造国家安全

的条件和依靠，同时塑造国家安全的效果也要通

过发展来检验，如果不能为发展提供安全的环境，

就要及时调整塑造国家安全的手段、方式和策略。

改革开放是我国的基本国策，要长期坚持不动摇，

塑造国家安全是为了给开放创造稳定的国内外安

全环境，同时也要在开放中检验、淬炼和升华。我

国的国家安全威胁已经从单一的传统安全威胁到

传统和非传统安全威胁共生并存的阶段，而且传

统和非传统安全威胁在某些领域已经交织在一

起，很难将二者剥离，因此，塑造国家安全的思想

也要与时俱进，要注意到传统安全与非传统安全

区别的相对性，特别要注意塑造传统和非传统安

全交叉、交融领域的安全。在全球化的大背景下，

安全问题不再仅是任何一个国家的事，自身安全

和共同安全息息相关、相辅相成，塑造国家安全的

思想就是要一方面用自身的国家安全成果为国际

共同安全作出贡献，另一方面，积极地创造公平、

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平等的国际政治经济秩序，塑造安全的国际环境，

进一步反哺国内的国家安全建设。

（六）学科：推进国家安全学学科建设

习近平总书记在贯彻总体国家安全观提出的

“十点要求”中强调，要加强国家安全干部队伍建

设。《中华人民共和国国家安全法》第七十四条也

指出，国家采取必要措施，招录、培养和管理国家

安全专门人才和特殊人才。塑造国家安全最终还

是要靠人，特别是要靠专门的国家安全人才，而专

门人才的培养离不开国家安全学的学科建设。目

前，国家安全学是“交叉学科”门类下的一级学科。

考虑到我国的国情，出于构建国家安全治理共同

体的内在要求，应该构建政府主导、行业指导、企

业参与的国家安全学办学机制；国家安全学学科

要走 “精 英 化”道 路；优 化 “小 而 精”的 发 展 模

式［２０］

。两百年来，西方世界一直主导着人文社会

科学的学科体系、学术体系和话语体系。在世界

百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局

交汇之际，我国要加强国家安全学“三大体系”建

设力度，建设有中国特色、中国气派、中国风格的

国家安全学，为塑造国家安全培养合格的专门人

才。目前，关于国家安全学的学科建设理论界还

存在争议，官方也还处在探索阶段，学科体系及人

才培养模式都还没有完善。现阶段来说，需要厘

清国家安全学一级学科所统辖的二级学科，只有

具备了完备的二级学科体系，才能开展学术研究、

学科建设和人才培养。学界目前对国家安全一级

学科应该统辖的二级学科也是众说纷纭、莫衷一

是。笔者以为，可以用两种模式构建国家安全学

的二级学科体系：一是纵向模式，依据维护国家安

全的纵向时间顺序，将国家安全学一级学科分解

为国家安全思想史、国家安全基础理论、国家安全

战略学、国家安全管理学、国家安全保障学、国家

安全法学等二级学科。可见，纵向模式是比较大

的模块分割，以解决国家安全中的问题为主线，将

具体的国家安全领域融入其中，各个模块间的联

系比较紧密，依靠任何一个单独的模块都无法完

整解决系统性的国家安全问题，各个模块也都无

法独立存在。但是纵向模式的优点也比较明显，

就是其具有精简性，避免了学科体系的繁杂、臃

肿。二是横向模式，依据总体国家安全观理论对

具体国家安全领域的划分，将国家安全学一级学

科分解为政治安全学、军事安全学、国土安全学、

经济安全学、社会安全学、生态安全学、网络安全

学、科技安全学、资源安全学、文化安全学、生物安

全学、海外利益安全学、核安全学、太空安全学、深

海安全学、极地安全学等二级学科体系，而且这种

二级学科体系是动态的，可以随着国家安全形势

的变化进行合理增减。这种横向的模式划分也有

其优缺点，优点是覆盖面比较广，各个模块间相对

比较独立，模块间的抵消性影响比较弱，可以将一

个模块对另一个模块以及整体的消极影响降到最

低程度。但是横向模式并不是以解决问题为主

线，维护各个领域的国家安全还需要将国家安全

战略、国家安全法学、国家安全管理等融入其中。

由于横向模式划分的模块比较小，不可避免造成

国家安全学的学科体系变得膨胀和臃肿，而且还

需要依据国家安全形势及时进行修正，这无疑会

破坏国家安全学学科体系的稳定性，同时也增加

了成本。综合考虑，笔者赞成主要用纵向模式来

构建国家安全学的学科体系，横向模式可以作为

必要的补充。

国家安全学学科建设最终要服务于国家安全

学专业人才培养，而国家安全学专业人才培养的

主体是高校。现阶段，我国已经有不少高校成立

了国家安全学院，开设了国家安全学专业，已经开

始尝试培养国家安全学学士、硕士、博士层次完备

的专业人才，例如西北政法大学、西南政法大学、

吉林大学、南京大学、国防大学等。由于国家安全

学是全新的交叉学科，在课程设置、专业设置、人

才培养模式等方面，各个高校都没有前例可循，还

都处于摸索阶段。一方面，我们要鼓励高校积极

发展国家安全学专业，积极探索学科发展路径和

人才培养模式，从试点中获得成功的经验和失败

的教训；另一方面，教育部和国务院学位委员会要

在试点成熟后，适时出台政策和文件，从官方层面

确定国家安全学的二级学科体系和国家安全学专

业的人才培养模式，起到统一思想、定分止争的作

２６

用。

（七）意识：培养全民国家安全意识

专业主导、专群结合是我国塑造国家安全的

过程中要坚持的一个基本原则，除了要重视国家

安全专门人才的培养，还要塑造全民国家安全意

识。我国通过立法的形式，将每年的 ４月 １５日设

立为全民国家安全教育日。国家加强国家安全新

闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全

宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体

系和公务员教育培训体系，增强全民国家安全意

识。通过培养全民国家安全意识，在全社会塑造

维护国家安全的权利意识、责任意识和法律意识，

充分调动民众的积极性、主动性和创造性。培养

全民国家安全意识就是对国家安全意识的塑造，

现阶段的实际情况是，我国民众的国家安全意识

还需要加强，典型的表现有两个：一是，由于国家

安全意识不强，出现了窃取、刺探、收买、非法提供

国家秘密、情报等危害国家安全的情况。由于国

家安全意识淡薄，违法犯罪行为人可能没有意识

到自己的行为危害了国家安全，但是实际上已经

给国家利益造成了重大的损害。二是，有些人会

觉得维护国家安全只是国家安全机关等专门机关

的事情，自己并没有维护国家安全的义务，面对危

害国家安全的违法犯罪行为不制止，发现违法犯

罪行为线索不揭露、不举报，最终可能会酿成危害

国家安全的后果。应当培养全民国家安全意识，

一方面，要让全体民众认识到危害国家安全的行

为和个人息息相关，维护国家安全是每一个公民

应尽的法定义务，从而培养维护国家安全的主人

翁意识；另一方面，要积极同危害国家安全的言论

和行为作斗争，为维护国家安全作出力所能及的

贡献。政府也要创新培养全民国家安全意识的方

式，不但要积极进行舆论宣传，还要对民众提供危

害国家安全违法犯罪线索等的行为提供物质和精

神奖励，建立培养全民国家安全意识的长效机制。

总体国家安全观要求统筹自身安全和共同安

全，塑造国家安全也要把握好国内和国际两个维

度。推动中华民族伟大复兴战略全局和推动构建

人类命运共同体都是塑造国家安全。在国际安全

维度中要主动塑造新型国际关系，改变不合理的

国际政治、经济秩序。倡导共商共建共享的全球

治理观，通过以共同、综合、合作、可持续的安全观

为核心的全球安全倡议，建设持久和平、普遍安全

的世界，为国内安全塑造有利的国际安全环境，共

建人类安全共同体。

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（责任编辑：柴慧婕）

ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎｔｈｅＣｏｎｎｏｔａｔｉｏｎａｎｄＲｅａｌｉｚａｔｉｏｎＰａｔｈｏｆ“ＳｈａｐｉｎｇＮａｔｉｏｎａｌ

Ｓｅｃｕｒｉｔｙ”ｆｒｏｍｔｈｅＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｏｆｔｈｅＯｖｅｒａｌｌＮａｔｉｏｎａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＯｕｔｌｏｏｋ

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Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｏｖｅｒａｌｌｎａｔｉｏｎａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｃｏｎｃｅｐｔｒｅｑｕｉｒｅｓｂｏｔｈｔｈｅｏｖｅｒａｌｌｍａｉｎｔｅｎａｎｃｅａｎｄｓｈａｐｉｎｇｏｆｎａｔｉｏｎａｌ

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ｓｔｒａｔｅｇｙｓｔｒａｔｅｇｉｃａｌｌｙ，ｐｒｏｖｉｄｅｓｐｅｃｉｆｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｓｕｐｐｏｒｔｓｕｃｈａｓｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙｏｎｔｈｅｂａｓｉｓ，ａｎｄ

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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｏｖｅｒａｌｌｎａｔｉｏｎａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｏｕｔｌｏｏｋ；ｓｈａｐｉｎｇｎａｔｉｏｎａｌｓｅｃｕｒｉｔｙ；ｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ；ｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎｐａｔｈ

２８

２０２２年 １２月 河南警察学院学报 Ｄｅｃ．２０２２

第 ３１卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｎａｎＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅ Ｖｏｌ．３１ Ｎｏ．６

收稿日期：２０２２－０７－２０

基金项目：教育部人文社科基地重大项目“统筹发展与安全视阈中的公民安全权保障研究”（２１ＪＪＤ８２０００９）的阶段性研究成果。

作者简介：肖君拥（１９７４— ），男，湖南邵阳人，法学博士，北京理工大学法学院教授、博士生导师，智能科技法律风险防控工信

部重点实验室研究员，主要研究方向：科技、安全与人权的法理与规制；张雪亭（１９９７— ），女，河南安阳人，北京理工大学法学院

２０２０级法律（非法学）专业硕士研究生，智能科技法律风险防控工信部重点实验室研究助理。

论“智慧警务”工程建设中的数据安全治理

肖 君 拥，张 雪 亭

（北京理工大学 法学院，北京 １０００８１）

摘 要：数智化时代“智慧警务”工程建设的全面推进使得警务数据安全风险、公民个人信息泄露风险遽

增。从我国智慧警务建设的现状来看，存在数据不统一、数据不可控、信息不安全、监管不到位等实践痛点。建

设打造以数据流为引领的“智慧警务”“数据公安”工程的同时，应探索科学构建适应时代要求的警务数据安全

管理与保障体系。智慧警务数据安全治理应基于数据安全保障与个人信息权利保护。公安机关应贯彻落实习

近平法治思想，加强对警务数据的精细化安全治理。公安机关应当加强警务数据治理组织设计，建立统筹融合

的数据安全治理模式；加大警务数据安全治理经费投入，建立泛在移动终端的数据安全管理体系；推进需求导

向型数据管理，建立警务数据的分类分级制度。

关键词：智慧警务；数据安全；数据治理；个人信息保护

中图分类号：Ｄ６１６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－２４３３（２０２２）０６－００２９－１０

引言

党的十九大以来，全国公安科信部门将推进

公安系统的信息化建设作为重大战略部署，以“智

慧警务”工程建设为关键抓手，全面助推公安工作

的数字化转型。

公安部推动公安信息化规划的任务被纳入

《“十四五”国家信息化规划》，“智慧公安建设提

升工程”被列为《“十四五”国家信息化规划》１７个

重点工程之一，公安大数据智能化建设取得明显

成效。２０１９年 ５月，习近平总书记在全国公安工

作会议上指出：“要把大数据作为推动公安工作创

新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点，全

面助 推 公 安 工 作 质 量 变 革、效 率 变 革、动 力 变

革。”［１］

２０２２年 ６月 ２２日习近平总书记主持召开

中央全面深化改革委员会第二十六次会议时强

调：“要把安全贯穿数据治理全过程，守住安全底

线，明确监管红线，加强重点领域执法司法，把必

须管住的坚决管到位。”［２］

作为公共数据的重要组成部分，蕴藏着巨大

经济价值和社会价值的警务数据涉及公民生活、

国民经济发展的方方面面。在科技发展突飞猛

进、信息化革命形势逼人的数智化时代，新警务数

据治理现代化应与国家治理现代化建设同步推

进。因此，在总体国家安全观的指导下，人民公安

在数据安全治理、个人信息权益保护等方面应当

躬先表率、规划全局。本文基于警务数据治理的

视角，为解决警务数据共享机制不畅、数据保护效

率低下以及公民个人信息泄露风险剧增等问题，

探索出一条警务数据范式应用与数据安全保护的

动态平衡新思路。

一、我国智慧警务的发展背景与趋势

（一）我国“智慧警务”工程建设的发展背景

２００９年 美 国 司 法 协 助 局 （ＢｕｒｅａｕｏｆＪｕｓｔｉｃｅ

Ａｓｓｉｓｔａｎｃｅ简称 ＢＪＡ）推出了一项新的执法资助计

划，即“智慧警务倡议”（ＳｍａｒｔＰｏｌｉｃｉｎｇＩｎｉｔｉａｔｉｖｅ简

称 ＳＰＩ），由此“智慧警务”的概念正式提出［３］

，随

２９

后欧盟各成员国及日本、印度等大国都将智慧警

务纳入国家发展计划中。

２０１５年 ８月 ３１日，国务院发布《促进大数据

发展行动纲要》，拉开了各行各业数字化转型的序

幕，也为传统警务向智慧警务的转型提供了演进

逻辑。随着传统产业向数智化产业转型的演进，

对新时代警务工作模式提出了新要求。面对违法

犯罪形式的多元化、社会治安形势的严峻化，作为

社会安全的神经网络以及社会治理的主要力量，

将“智慧警务”工程建设作为提高警务工作质效的

新引擎势在必行。随着“金盾工程”“雪亮工程”等

建设成果的不断涌现，我国公安信息化的投资支

出逐年增加（如图 １所示），投资规模由 ２０１８年的

１６３．８亿元增 长 至 ２０２０年 的 １９９．５亿 元，预 计

２０２２年末将达到 ２４３．７亿元，复合年化增长率为

１０．４４％。

图 １ ２０１８—２０２２年中国公安信息化投资规模预测趋势

注：数据来源为中商情报网

从供给结构划分，国内公安信息化供给软件、

硬件、集 成 服 务 三 大 部 分 分 别 占 比 ２６．８１％、

５９５７％、１３．６２％（如图 ２所示）。但由于公安信

息化行业的特殊性，数据治理理论在智慧警务领

域的应用起步较晚。随着公安大数据发展战略的

不断升级，数据治理赋能智慧警务工作的质量变

革、效率变革、动力变革成为当前公安信息化工作

的趋势和重点。警务数据在开发和利用的过程

中，仍存在“信息孤岛”、数据泄露风险遽增等基础

性和客观性问题。

图 ２ 中国公安信息化供给结构占比

注：数据来源为中商情报网

（二）我国“智慧警务”工程建设的发展趋势

笔者选择中国知网期刊数据库作为数据来

源。针对警务数据安全治理的相关问题研究已发

表的文献主要集中在中文，因此以“警务数据”为

主要关键词，以“智慧警务”为次要关键词，并设置

检索时间为 ２０００年 １月 １日到 ２０２２年 ７月 １日，

对已发表的中文文献进行搜索，归纳出当前该领

域的研究热点和未来研究趋势。经搜索，共检索

到文献 ４３３篇，剔除与主题无关的相关文献后，得

到有效文献 ３１６篇。采用 ＶＯＳｖｉｅｗｅｒ信息可视化

软件，参考关键词出现时间的变化趋势、关键词密

度方面进行文献计量分析［４］

。对警务数据安全治

理相关文献进行计量学分析并绘制科学知识图

谱，构建我国警务数据安全治理“关键词—时间”

叠加图谱（如图 ３所示）、警务数据安全治理关键

词密度视图（如图 ４所示）。

“关键词—时间”叠加图谱中，关键词节点出

现的时间越早，颜色越趋近于冷色；关键词出现

时间越晚，颜色越趋近于暖色。由“关键词—时

间”图谱可知，我国有关“警务数据安全治理”的

研究最早是从“公安信息化建设”“云计算”“预

测警务”等领域开始的，逐渐发展到后来才延展

到了“智慧警务”“公安大数据”“数据安全”“公

民个人信息保护”等研究领域。“数据安全”“数

据治理”“个人信息保护”颜色较浅，说明警务数

据近年来的研究热点集中于“数据安全治理”以

及“个人信息保护”等方面。这与我国在 ２０２１年

颁布了《数据安全法》和《个人信息保护法》等法

律有关。

关键词密度视图图谱可以观察某一研究领域

的研究热点情况，密度大小取决于周围区域元素

的数量以及这些元素的重要性。由警务数据安全

治理关键词密度视图可知，排名靠前的关键词分

别为“大数据”“公安大数据”“智慧警务”“公民个

人信息”“数据安全”“个人信息保护”等。

将文献梳理后发现，有关我国警务机制构建、

警务改革实践经验、公安大数据的数字化转型路

径选择等方面，学者们进行了深入的探索和剖析。

但在资料整合和分析的过程中，能够发现我国警

务数据治理的研究不足之处表现为存在明显的理

论滞后于实践、指导性意义不强等问题［５］

。因此，

２０２１年作为数据治理元年，警务数据的安全治理

必然是未来警务工作研究的重点领域和前沿热

３０

点。因此，将警务工作中数据安全治理的痛点置

于一定的理论框架下，探索数据安全保护理论和

实践的范式体系，是构建新时代警务数据安全体

系的必然要求。

图 ３ 警务数据安全治理“关键词—时间”叠加图谱

图 ４ 警务数据安全治理关键词密度视图

二、我国警务数据安全治理存在的短板

回溯我国公安信息化历史发展，警务数据管

理工作经历了“数据资料管理”“数据资源管理”

“数据资产管理”三个阶段［６］

。

１９９８—２００５年是数据资料管理阶段。此阶段

数据流动性相对较差，主要采取“谁采集谁使用”

的原则，基本不对外共享。２００６—２０１５年是缺乏

反馈沉淀机制的数据资源管理阶段。主要采取上

级统筹、共享数据，各基层单位需要时进行查询，

３１

业务与数据管理分离的模式。２０１６年至今，上下

级公安机关平台建成，数据驱动警务时代带来由

封闭到开放、由垄断到共享、由特权向平权的思维

转变。

随着人民群众逐渐成为数据的生产者，加之

权利意识的提高，法律赋予公民个人信息权作为

公民个人的公权利［７］

。公安机关的警务数据安全

治理模式应逐步从粗放式向精细化的数据安全治

理方式转变，从风险隐蔽型管理向风险防范型管

理转变，从自上而下的单一型数据治理向自下而

上的多元共治模式转变。我国警务数据安全治理

和个人信息保护在实现从隐性到显性、从被动到

主动、从松散到融合的过程中，仍存在例如“数据

藩篱”导致的数据不统一、风险遽增导致的数据不

可控、制度缺位导致的信息不安全、责任不实导致

的监管不到位等“短板”。

（一）“数据藩篱”导致的数据不统一

目前，我国各地区警务数据运营典型模式主

要是采用“行业主导模式”和“区域一体化模式”。

但各个公安机关系统存在建设时间跨度较大、建

设标准不统一、各部门独立应用、联动应用较差等

问题。多部门、多机构采用不同系统、不同程序语

言设计开发，各种数据信息重复录入、重复分析、

重复统计等原因，导致了各个管理系统之间信息

扭曲、沟通脱节、交互性变差等问题。

在条块结合的管理系统中，我国警务数据仍

存在各警种之间数据资源共享融合不充分，各层

级之间衔接目标不明确、多网协作不畅通等现象。

“数据藩篱”导致的数据不可用主要有以下三个原

因：一是利益格局造成的人为壁垒。在警务数据

管理体系中，警务数据管理和行政管理是泾渭分

明的两条线。作为数据供应链下游的基层公安，

从自身部门利益及人事任用出发，数据安全治理

的内驱动力严重不足。由于信息传导的递减效

应，数据生产者感受不到数据消费者需求的迫切

性，数据消费者话语权不占优势，自身的需求也会

倾向于妥协。二是数据安全带来的安全壁垒。随

着各地公安机关开展的警务云、大数据工程建设，

对于平台需要接入哪些资源、接入后如何处理相

关数据，应用中如何降低数据安全风险等问题仍

未解决。三是技术障碍带来的技术壁垒。各地公

安机关各自为政，数据中心的建立体系并不统一，

无法实现对警务数据的集中统一管理。

（二）风险遽增导致的数据不可控

随着国家科技兴警战略的大力实施，我国警

务工作经历了“传统警务—专业化警务—合成化

警务—智慧型警务”的演进。公安信息化步入规

模化、集约化、智能化的新阶段。各类公安业务数

据，社会面接入数据，公民的个人基本信息、行为

轨迹信息等涉及的隐私和敏感信息也都统一存储

于公安大数据系统中［８］

。同时，基于警务数据的

敏感性和保密需求，尽管大部分移动警务终端都

在内网使用，但随着移动通信技术的普及，能够接

入公安内网的直接联网设备和 ＰＣ终端设备大量

增加，安全形势日益复杂。

“智慧警务”工程建设的核心技术是云计算和

大数据分析，它是一种新型的基础架构环境，除传

统的安全架构风险之外，还包含了叠加的技术风

险。警务数据作为公安业务的核心资产，尤其是

经过超级计算和智能运算汇聚的数据具有极高的

应用价值，可见，谁拥有数据谁就拥有了数据供应

链的话语权。由于移动警务设备的数量较多且具

有便携特征，从而放大了外部安全攻击面，导致安

全防御难度进一步加大。

除来自网络黑客的数据安全威胁外，缺乏足够网

络安全性的数据平台合作伙伴和承包商也可能是警

务数据安全风险剧增的一个重要渠道。由于不同地

区、警种及部门的公安大数据平台建设、终端软件、硬

件、设备的集采等往往采取外包的形式，除缺乏统一

标准造成“数据孤岛”问题外，公安机关与第三方的合

作往往也增加了警务数据、公民个人信息被窃取、泄

露、滥用和损毁的风险，导致数据安全可控的难度极

大。此外，警务数据又负有为其他政府部门以及企事

业单位提供信息服务的责任，数据跨域带来的数据安

全保障问题也很难避免。

如果上述任一环节出现问题，导致警务数据、

公民个人信息外泄都将造成极其恶劣的社会影

响。因此，这就要求我们采取数智化时代的全新

视角，针对警务数据安全治理以及公民个人信息

保护建立起一套全新的安全防护体系。

（三）制度缺位导致的信息不安全

为了解智慧警务执法实践视阈下个别警务人

员侵犯公民个人信息的情况，以“侵犯公民个人信

息罪”“数字证书”为关键词，在中国裁判文书网检

索涉及个别警务人员侵犯公民个人信息的案件①，

得到 ４５９份裁判文书（截至 ２０２２年 ７月 ２０日）。

３２

①因使用数字证书的主体为警务人员，故得出涉及个别警务人员侵犯公民个人信息的案件。

其中，地域涉及 ２５个省、自治区，排除重复案件，

近 ５年案件共 ４０５件（如图 ５所示），可见近年来

随着智慧警务工程的建设，警务人员侵犯公民个

人信息的案件时有发生。

图 ５ ２００１年至 ２０２２年使用数字证书侵犯公民个人信息的案件数量

注：数据来源于中国裁判文书网

通过对上述裁判文书的分析可知，由于责任

制度的缺位，个别民警尤其是辅警因非法查询信

息或通过买卖公民个人信息获利的刑事案件时有

发生。例如，２０１７年 ３月北京市公安局西城分局

天宁寺派出所警长聂某、辅警郭某私自违规使用

公安数字证书登录公安内部信息网查询，获得不

特定人员公民个人信息共计 ５４６１８条。期间，董

某、陈某、王某某、蓝某等人以睿思科管理顾问（北

京）有限公司名义非法获利人民币 １９７万余元，聂

某、郭某等人非法获利人民币 ３２万余元。经两级

人民法院审理，聂某被判处有期徒刑四年，辅警郭

某因协助聂某实施犯罪获刑一年半①。

在 ２０１７年《最高人民法院、最高人民检察院

关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若

干问题的解释》（以下简称《解释》）《公安信息网

安全管理规定（试行）》②出台之前，非因职务行为

在公安系统内部违规查询公民个人信息的通常只

能做违纪处理，《解释》出台后，公安工作人员侵犯

公民个人信息的行为都将有可能触犯受贿罪、侵

犯公民个人信息罪。２０２０年公安部部署在全国范

围内开展教育整顿试点工作，经过整治，因行使警

察权而侵犯公民个人信息的犯罪情形得到了遏

制，犯罪数量明显减少。

（四）责任不实导致的监管不到位

２０２１年 １１月 １日实施的《个人信息保护法》

明确将公民个人信息权益保护作为首要的立法目

的，在举证不能或举证不被采信的则推定为有过

错，应以相对严格的归责原则对侵害个人信息权

益造成的损害承担侵权赔偿责任［９］

。

根据《刑事诉讼法》第三条的规定，由公安机

关对刑事案件侦查、拘留、执行、逮捕、预审负责。

公安民警通过查询公安机关内部的信息资源，调

取外部单位及公民个人信息具有法律依据。面向

社会招聘的警务辅助人员（辅警）素质参差不齐，

实践中辅警往往也会参与查询公民个人信息等主

要警务活动。公安机关内部的数据平台包括公民

户籍信息、出入境信息、生物识别信息等多系统一

体化平台，在提高警务工作运行效率的同时，存在

警务人员侵犯公民个人信息的风险。警务人员通

过数字证书或平台账户密码登录后可直接进行查

询，这种方式在提高工作效率的同时，也增加了外

部人员盗用、窃取账户的风险。

因此，公安机关在处理个人信息时也应当遵

循《个人信息保护法》所确立的目的限制原则③，

不得过度收集个人信息。虽然规范运行公权力与

公民个人信息的权益保护之间保持动态平衡固然

需要制度的保障，但最有效的方式依然是明确警

务人员侵犯公民个人信息的边界，明确查询公民

个人信息的范围、程序，落实警务人员的责任，让

权力在阳光下运行。

３３

①

②

③

案件信息来源于裁判文书网北京市朝阳区人民法院（２０１８）京 ０１０５刑初 ７９号刑事判决书

《公安信息网安全管理规定（试行）》第十六条规定：公安信息网用户不得越权访问公安信息网，不得越权使用公安信

息资源，不得泄露公安信息网上警务工作秘密、公民个人信息等不宜对外公开的信息。

《个人信息保护法》第六条规定：处理个人信息应当具有明确、合理的目的，并应当与处理目的直接相关，采取对个人

权益影响最小的方式。

三、我国警务数据安全治理模式探索

（一）警务数据安全治理体系架构总体思路

警务数据安全治理体系的构建，应当从移动

端与服务端的通信安全风险，移动端存储、传输数

据、剩余数据的安全风险，个人信息安全风险三个

角度入手［１０］

，利用先进的理念以及架构设计打造

全方位、多层次、立体化的安全防护体系。

警务数据安全治理体系的构建原则主要包含

以下内容：一是面临多元化的社会公共安全风险

挑战，利用数据安全防护技术对“信息收集与处

理”“算法设计与运用”过程中的数据处理行为从

多维度做好周密部署，确保警务数据在运行过程

中的安全稳定 ［１１］

。二是各级公安机关要严格执

行国家相关标准规范建设项目，做到规范实施以

避免重复建设。《信息安全技术网络安全等级保

护基本要求》（ＧＢ／Ｔ２５０７０－２０１９）中明确要求网

络运营单位“应对信息分类与标识方法作出规定，

并对信息的使用、传 输 和 存 储 等 进 行 规 范 化 管

理”，提出对重要数据资产进行分类、分级管理；国

家最新发布的《信息安全技术个人信息安全规范》

（ＧＢ／Ｔ３５２７３－２０２０）中要求“个人信息控制者应

根据有关国家标准的要求，建立适当的数据安全

能力，落实必要的管理和技术措施，防止个人信息

的泄漏、损毁、丢失、篡改”。三是要转变思维模

式，强化数据意识，完善监督管理机制，促进权力

规范运行。公安机关作为对公民个人信息运用范

围最广的政府机关，其警务人员若缺乏数据安全

思维，极易对政府公信力产生严重的负面效应。

长期引导教育，加强数据安全思维培训，增强责任

意识是防范公安机关工作人员以及编外辅警人员

发生问题的主要措施。

（二）基于区块链技术的数据安全治理模式

众所周知，警务数据涉及上百种实体，数十类

关系，成千上万种数据类型，因此为保障警务移动

端与服务端的通信安全，可采用区块链的完整性

数据技术进行保护。

数据完整性在数据收集、存储、使用、传输、共

享、发布的各个阶段都受到严峻的挑战，使用被破

坏或篡改的数据进行分析、预测时，极有可能导致

决策失误或预测失效，给国家安全、公众切身利益

带来威胁。区块链作为一种将数据通过分布式

形式存储的数据库，为单点故障的解决提供了一

种可行性方案。单点故障（ｓｉｎｇｌｅｐｏｉｎｔｏｆｆａｉｌｕｒｅ，

ＳＰＯＦ）是指在整个系统中，如果某个信息点发生

故障，将会使整个系统停止工作。区块链网络中

的每一台设备均可作为一个节点，节点间通过一

套共识机制的竞争来维护整个区块链［１１］

。区块

链的数据分布式存储并非集中在中心化机构的

节点中，而是通过数字签名技术进行验证，无须

相互信任，整个区块链技术由参与者共同维护。

由于区块链的运行规则是公开透明的，节点与节

点之间是去信任的，每一个区块上记录的交易是

上一个区块形成后被创建前发生的所有价值交

换活动。

区块链的特点正好对应了数据保护完整性的

几点核心要求：首先，区块链的公有链参与、读取、

交易有效性实现了全域开放，便于警务工作的程

序性部署。作为维护信息系统安全运维及故障排

查关键的工作日志，分布式的存储方式又很好地

解决了单点故障以及被攻破后入侵者的篡改问

题。其次，联盟链的权限较公有链更加严格，应用

于数据保护时也可不采用 ＰＯＷ 共识机制，以其参

与节点间良好的连接状态而具有验证效率高、扩

展性与数据隐私性强的特点，能够满足警务移动

端、服务端的数据在传播过程中的完整性需求。

最后，私有链的权限最严格、算法最灵活、去中心

化程度最高等特点，解决了移动端与服务端设备数

据传输和存储过程中存在易丢失和易篡改等问题。

区块链通过自身的链式哈希算法不仅保证了数据来

源的可靠性，更具备了丢失溯源数据找回和还原的

能力。因此，警务数据移动端与服务端的通信数据

安全治理可以通过采用区块链技术来实现。

（三）基于数据中台机制的数据安全治理模式

与传统数据库相比，数据中台不是一套简单

的标准化平台产品，更多的是一种强调资源整合、

集中配置、能力沉淀、分布执行的运作机制，是一

系列数据组件或模块的集合，能够为警务数据治

理效率的提升、业务流程与组织架构的升级、运营

与决策的精细化赋能［１２］

。

数据中台告别过去的单一数据管理模式，将

数据的建、管、治统一提升到一定高度，其核心主

要包含两方面：一是应用数据的能力；二是数据资

产的管理能力。因此，从宏观来看，数据仓库只是

数据中台的一个子集，而数据中台则是结合数据

建模研发、数据连接萃取、数据运维监控以及数据

资产管理等一体化的数据资产管理体系（如图 ６

所示）。如何利用数据中台构建智能化、多模态智

能业务模型，实现数据和应用的分层解耦，无疑是

整个警务数据关注的最重要的话题。

３４

１．数据采集存储阶段

针对公安机关内部及外部单位各相关的业务

等不同的数据来源，对数据池进行分层：一层为通

用、低密级或无密级数据；一层为沙箱数据池，以

业务警种进行划分，同时对密级数据进行管理。

其中，对于公安内部业务系统数据，可采用 ＥＴＬ数

据采集方式，依托数据中台汇聚到数据原始库，打

通各方信息孤岛。其中，对沙箱数据池需要根据

宿主进行授权管理，建立完善的数据访问申请和

审批机制，对于高密级数据，还需要增加销毁时间

戳机制。在数据采集和存储阶段完成数据关联和

统一，通过统一数据标准、统一实体属性、统一数

据服务的方式打通数据孤岛，从而灵活支撑上层

业务。

２．数据资产治理阶段

警务数据治理是公安系统建设的底层工作，

通过人工智能（ＡＩ）驱动数据治理，能够极大地提

高基层警务人员的工作效率。依托结构化、非结

构化数据自动化处理工具，依据统一的数据管理

准则，对数据进行大规模清洗、转换、归类、关联等

处理，并进行元数据管理，依据不同警种、不同业

务场景形成统一数据视图，形成主题数据库，为后

续数据分析和应用提供高性能的检索支撑能力。

通过多种手段整合数据，实现数据深度融合和广

泛的数据关联，利用暴力挖掘、强化算法学习等方

法，计算不同轨迹的关联，从而构建出多层次的数

据资源组织形态，实现多源异构形态数据的集成

治理能力提升。

３．数据资源共享阶段

进行数据资源全景管理、数据服务管理、数据

访问控制管理、数据交换监控服务、数据模型管

理，并提供统一数据接口总线服务。依托数据共

享交换系统，按照数据标准及用户权限，将数据向

法院各业务系统、上下级法院、外部单位进行共享

交换，以满足业务协同等需求。提供网页查询、接

口访问、点对点传输、消息的发布与订阅等服务形

式，使各类应用用户能够统一读取其他法院的数据

并进行功能操作和业务分析。提供灵活的数据模型

服务，以满足多样化的共享需求。

４．数据应用服务阶段

完成了数据的关联统一和数据资产积累后，

就可实现输出统一数据服务了。数据业务中台从

实战角度出发，抽象归纳出不同警种的共性应用

需求。重视物联感知与内网数据的融合分析，善

于挖掘隐含的数据价值，促使警务流程再造，实现

数据赋能，全面提升基层警务人员的数据治理能

力和治理水平。通过服务接口实现应用与数据隔

离，加强事前的数据安全评估以及事后的数据安

全审计，通过数据应用服务平台提供数据资源目

录、数据报告分析、数据可视化等服务。通过不限

于图谱关联检索、全息档案研判等服务，提高公安

系统的深度研判能力，甚至能够通过智能预警类

应用，提供事前预测预警能力，预防突发事件的发

生。

图 ６ 警务数据中台建设的逻辑架构

３５

（三）基于数据脱敏技术的个人信息安全治理

模式

随着《个人信息保护法》《数据安全法》的实

施，公安机关作为重要的个人信息保护和监督管

理部门，应当以身作则，在执法过程中做好《个人

信息保护法》《数据安全法》与《刑法》的法律衔

接，切实履行个人信息保护监督管理职责。聚焦

警务数据安全的风险隐患，当建立数据安全风险

评估、分类分级制度以及分析拓展业务的同时，数

据脱敏技术能够在不影响数据分析准确性的前提

下，大大降低警务数据个人信息安全风险管控。

数据脱敏技术在不需要解密的条件下，降低

数据敏感度兼顾了数据安全、数据使用以及数据

分析和测试。根据不同警务数据的使用场景，可

采用不同的数据脱敏方式，包括掩码屏蔽、数据替

换、数据仿真等方式。

对于身份证号等涉及公民个人信息的警务数

据，可采用掩码屏蔽的脱敏方式，如保留身份证的

前几位不涉及个人识别特征的数字，其余用＊代

替，被掩码的部分可以根据不同警种的业务需要

进行动态调整，如图表所示（见表 １）。

表 １ 掩码屏蔽式数据脱敏

姓名 证件号（掩码前） 证件号（掩码后）

李华 １２３４００００００９９９９９９９９ １２３４

张明 １２３４００００００８８８８８８８８ １２３４

王伟 １２３４００００００６６６６６６６６ １２３４

对于姓名、联系方式等内容不用于提高警务

工作运行效率分析的数据，可采用数据替换的脱

敏方式如图表所示（见表 ２）。即设置一个常数将

所有数据进行替换，将所有手机号用虚拟手机号

进行替换。

表 ２ 数据替换式数据脱敏

姓名 手机号（替换前） 证件号（替换后）

李小华 １２３４００００００９ １７０２１００００００

张中明 １２３４００００００８ １７０２１０００００１

王大伟 １２３４００００００６ １７０２１０００００２

相对于通过关系型数据库存储的结构化数据

类型，警务数据中图片、音频、视频等非结构化数

据的占比不断提升。不法分子对于涉及个人敏感

信息等非结构化数据的攻击和挖掘愈演愈烈，因

此，对于非结构化数据的脱敏我们通常采用数据

仿真的方式。数据仿真是指根据敏感数据的原始

内容生产符合原始数据编码和校验规则的新数

据。数据仿真技术已被广泛应用于结构化数据的

采集、存储，警务数据可依据仿真算法如人脸识别信

息、车辆识别信息、远程监控等非结构数据进行实时

仿真处理，既能够保证脱敏后数据的业务属性和关

联关系，又能够保证数据具备较好的可用性。

四、我国警务数据的安全治理之道

（一）加强警务数据治理组织设计，建立统筹

融合的数据安全治理模式

数据本身的开放性和关联性极易引发安全问

题。警务数据的高价值性和敏感性特征更加要求

警务数据运营要在保障国家数据安全、个人信息

安全和商业秘密安全的前提下进行。构建安全与

发展并重的可信警务数据安全治理环境，需要以

深入贯彻落实习近平法治思想为引领，深刻理解

把握《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》

等相关内容，强化警务数据收集过程中的安全保

障措施和个人信息保护力度。在数据保护方面，

公安部门应建立警务数据开放平台的安全管理机

制，加强身份鉴别、密码技术、数据沙箱技术等关

键技术的研究和应用，全力应对可能引发的各类

数据安全风险挑战。因此，坚持警务数据安全与

发展并重的数据治理原则，要在紧绷“数据安全

弦”的基础上进行全流程式的监督管理，才能在保

障我国警务数据资产安全的情况下实现数据资产

效益的最大化。

为打破“数据藩篱”和“信息孤岛”等现象，仍

需在现有条块结合的管理系统下，从顶层设计入

手，优化现有工作机制、组织架构和相关资源配

置，实现警务数据的纵向管理与横向协同。通过

对部门职责的梳理和界定，建立以数据流为引领

的融合或警务协同模式。切实发挥行业主导部门

协调作用的权威性，全面统筹创新业务流程，实现

精细化管理，达到智能增效的目标。同时，应当特

别注意警务人员大数据思维、理念、战略思想的培

训，建立相关考核机制，构建公安机关内部人才

库，从而保证数据安全管理要求的可落地性。

（二）加大警务数据安全治理经费投入，建立

移动终端的数据安全管理体系

在数据爆炸式增长的时代，若采集手段、管理

平台不统一，极易造成数据混乱，产生警务工作效

率低下的难题。例如：以人的数据为例，随着城市

化进程的加快，涉及的户籍信息、犯罪信息、行踪

动态信息等，极大地加重了基层警务人员的工作

量。由于各地区信息收集储存方式不尽相同，将

极大地影响公安系统的数字化转型。因此，加大

对警务数据安全治理的经费投入，保障警务数据

平台的互联互通，支持公安内部智库的建设是合

成化警务向智慧警务转型的关键点。

３６

在数据终端方面，制定统一的移动终端管理

制度和标准规范，可以构建全国统一的警务数据

安全管理体系。在硬件管理方面，要求不同警种、

不同层级、不同地区的公安系统制定统一的数据

服务接口、数据标准口径，形成标准数据资产再进

行存储。在软件管理方面，采用统一的大数据平

台，应当加快推进各层级、各警种的数据平台间

互联互通，实现各类感知数据从源头上的统一，

由此形成对数据的闭环管理。在人员管理方面，

要求警务人员在使用移动端发送机密文件时，不

仅要在加密的状态下共享，还应设置溯源水印，

有利于数据信息泄露事件发生后及时溯源泄露

源头。通过对警务移动终端的硬件管理、软件管

理、人员管理的相关管控，全方位地保障警务数

据的安全。

（三）推进需求导向型数据管理，建立警务数

据的分类分级制度

在数据开放供给上，围绕提高警务运行效率、

数据共享、数据价值释放等现实需求，在总体国家

安全观的指引下，推进开放各部门高质量警务数

据，向社会公众开放内容更为多样、应用价值更高

的数据［１３］

。在需求反馈上，上下级部门之间要进

一步沟通数据的需求导向，警务数据的生产者定

期收集数据的使用情况，根据反馈结果进一步明

确数据收集的重点领域、方向以及需求，从而提高

数据收集效率及质量。警务数据的实时化是未来

数据中台的发展趋势，实现批量化数据的实时采

集、处理及研判，构建实时数据湖和流式处理框架

是警务数据管理的必由之路［１４］

。

数据分类分级是我国《数据安全法》的“数据

安全制度”中要求的首条①。数据分类分级制度是

数据要素流转、价值释放以及安全防护的基础保

障性制度，是实现数据安全目标的重要工作。目

前我国实践中，首先将数据分为涉密数据、重要数

据以及个人信息三类［１５］

。重要数据一般是指关系

国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利

益等数据，如公民人口信息、基因健康信息、地理

矿产信息等。由于公安工作性质的特殊性，对警

务数据进行分类分级（见图 ７）是提高警务工作运

营效率的必要手段。

图 ７ 警务数据分类分级的基本流程

结语

近年来，国家对警务数据的治理日益重视，但

由于公安领域的特殊性，数据治理在公安行业的

起步较晚。总体来看，我国警务数据治理的相关

研究仍处于初始阶段，但警务数据的安全治理、分

级分类制度建立以及警务数据的共享开放仍有很

长的路要走。要充分释放不同警种的数据红利，

以数据内容驱动警务数据治理，从而达到促进我

国公安系统的业务精细化运行的目标并不是件容

易的事。警务数据的安全不仅是保障国家安全的

需要，也与公民个人信息权益保护息息相关。因

此，实现数据安全的全面、有效防护，应当建立管

理与技术相结合的警务数据新范式体系，需要公

安系统、各级政府乃至广大公众的密切配合，让我

们拭目以待。

３７

①我国《数据安全法》第二十一条规定：国家建立数据分类分级保护制度，根据数据在经济社会发展中的重要程度，以

及一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益造成的危害程度，对

数据实行分类分级保护。国家数据安全工作协调机制统筹协调有关部门制定重要数据目录，加强对重要数据的保护。

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（责任编辑：柴慧婕）

ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎＤａｔａＳｅｃｕｒｉｔｙＧｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｔｈｅ

ＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＳｍａｒｔＰｏｌｉｃｉｎｇＰｒｏｊｅｃｔ

ＸＩＡＯＪｕｎｙｏｎｇ，ＺＨＡＮＧＸｕｅｔｉｎｇ

（ＳｃｈｏｏｌｏｆＬａｗ，ＢｅｉｊｉｎｇＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００８１，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｐｒｏｍｏｔｉｏｎｏｆｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆ＂ｓｍａｒｔｐｏｌｉｃｉｎｇ＂ｐｒｏｊｅｃｔｉｎｔｈｅｅｒａｏｆｄｉｇｉｔａｌ

ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅｈａｓｌｅｄｔｏａｓｈａｒｐｉｎｃｒｅａｓｅｉｎｔｈｅｒｉｓｋｏｆｐｏｌｉｃｅｄａｔａｓｅｃｕｒｉｔｙａｎｄｃｉｔｉｚｅｎｓ’ｐｅｒｓｏｎａｌｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ

ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ．ＡｓｆｏｒｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｓｍａｒｔｐｏｌｉｃｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａ，ｔｈｅｒｅａｒｅｐｒａｃｔｉｃａｌｐａｉｎｐｏｉｎｔｓｓｕｃｈａｓ

ｉｎｃｏｎｓｉｓｔｅｎｔｄａｔａ，ｕｎｃｏｎｔｒｏｌｌａｂｌｅｄａｔａ，ｕｎｓａｆｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ａｎｄｉｎａｄｅｑｕａｔｅｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ．Ｗｈｉｌｅｂｕｉｌｄｉｎｇ＂ｓｍａｒｔ

ｐｏｌｉｃｉｎｇ＂ａｎｄ＂ｄａｔａｐｏｌｉｃｉｎｇ＂ｐｒｏｊｅｃｔｓｌｅｄｂｙｄａｔａｆｌｏｗ，ｗｅｓｈｏｕｌｄｅｘｐｌｏｒｅｔｈｅｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｐｏｌｉｃｅｄａｔａ

ｓｅｃｕｒｉｔｙｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｇｕａｒａｎｔｅｅｓｙｓｔｅｍ ｔｏｍｅｅｔｔｈｅｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓｏｆｔｈｅｔｉｍｅｓ．Ｓｍａｒｔｐｏｌｉｃｅｄａｔａｓｅｃｕｒｉｔｙ

ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｈｏｕｌｄｂｅｂａｓｅｄｏｎｄａｔａｓｅｃｕｒｉｔｙａｎｄｐｅｒｓｏｎａｌｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｒｉｇｈｔｓｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ．Ｓｐｅｃｉｆｉｃａｌｌｙ，ｉｔｉｓｓｕｇｇｅｓｔｅｄ

ｔｏｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｔｈｅｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌｄｅｓｉｇｎｏｆｐｏｌｉｃｅｄａｔａｇｏｖｅｒｎａｎｃｅａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈａｎｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｄａｔａｓｅｃｕｒｉｔｙ

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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｓｍａｒｔｐｏｌｉｃｉｎｇ；ｄａｔａｓｅｃｕｒｉｔｙ；ｄａｔａｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ；ｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｐｅｒｓｏｎａｌｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ

３８

２０２２年 １２月 河南警察学院学报 Ｄｅｃ．２０２２

第 ３１卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｎａｎＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅ Ｖｏｌ．３１ Ｎｏ．６

收稿日期：２０２２－０８－２０

基金项目：２０２１年度国家社会科学基金重大项目“网络信息安全监管法治体系构建研究”（２１＆ＺＤ１９３）阶段性成果。

作者简介：梁 芸（１９９７— ），女，河南新乡人，中国人民公安大学数据法学研究院研究人员，《数据法学》编辑部编辑助理，主

要研究方向：民商法、网络法。

未成年人网络信息安全的三重保护规制

梁 芸

（中国人民公安大学 法学院，北京 １０００３８）

摘 要：随着未成年网民规模扩大，其网络信息安全保护成为焦点。我国将未成年人网络信息安全主要分

为家庭、网络和公权力保护，但家庭保护中的监护人同意遭受质疑，网络保护中的主要责任主体缺位，公权力保

护中的救济规则构建存有缺陷，使三重保护出现漏洞，危害未成年人网络信息安全。通过“替代决定”模式修

正，从而明确履行网络安保义务，规制公权力保护救济，完善未成年人网络信息权益保护，实现三重保护衔接，

在尊重未成年人个人意志的基础上构建健康的网络信息环境。

关键词：监护人同意；未成年人网络信息权益保护；信息披露

中图分类号：Ｄ６３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－２４３３（２０２２）０６－００３９－０９

引言

联合国在《儿童权利公约》第 １６条规定儿童

的隐私、家庭、住宅或通信不受任意或非法干涉，

其荣誉和名誉不受非法攻击。未成年人在身心发

育上不够成熟，与成年人相比，其辨别能力较弱，

更易受到与成年人同质损害的侵扰，基于该特殊

性，在立法中对其网络信息安全做出特殊保护是

必然 的。２０２１年 《中 国 儿 童 发 展 纲 要 （２０２１—

２０３０年）》以及中央文明办等 ４部门的联合意见，

均要求加强未成年人网络保护力度，加强科普和

宣教，落实政府、家庭、社会等的保护责任，为未成

年人营造良好网络氛围。未成年人网络信息安全

主要分为“输入安全”与“输出安全”，在输入过程

中，若未对信息进行筛选、截留而任意将其向未成

年人渗透，则不利于未成年人健康成长；在输出过

程中，若未对未成年人的信息做出授权上的限制，

随意收集未成年人个人信息并任由这些信息被加

工处理并流转于大数据中，也不利于保护未成年

人及 其 监 护 人 的 人 格 尊 严、财 产 安 全 等 权 益。

２０１７年，《中华人民共和国网络安全法》在第十三

条中规定了未成年人的保护专款；《信息安全技术

个人信息安全规范》（以下简称《个人信息安全规

范》）明确规定收集年满 １４岁的未成年人的个人

信息前应征得本人或其监护人的明示同意；不满

１４周岁的，要获得监护人的明示同意。２０１９年

《儿童个人信息网络保护规定》第九条要求网络运

营者收集、使用儿童个人信息的，应以清晰显著的

方式告知其监护人，并征得监护人同意。《中华人

民共和国未成年人保护法（２０２０年修订）》（以下

简称《未保法》）增设了“网络保护”专章，对处理

未成年人的个人信息做了严格规定。２０２１年《中

华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个信

法》）第二十八条、第三十一条将未成年人的个人

信息列为敏感个人信息，规定信息处理者处理不

满 １４周岁未成年人个人信息时应取得未成年人

父母或者其他监护人的同意，对未成年人信息安

全整体提升了保护等级。２０２２年，国家互联网信

息办公室发布《未成年人网络保护条例（征求意见

稿）》，着力解决新形势下对未成年人网络安全的

３９

保护。２０２２年 ７月，公安部网安局在坚持总体国

家安全观、以人民为中心的思想指导下，严厉打击

网络犯罪，治理网络乱象。

立法与政策发展至今，我国对未成年人网络

信息安全逐渐形成家庭、网络和公权力三重保护，

但三重保护的规则制定主要以欧美框架为模板，

各保护均有其自身弊端，单一的监护人同意、行业

主体自律的松散、权益的事后保护缺失等使得三

重保护在衔接和落实中出现断层，成为未成年人

网络信息安全保护的难题。

一、未成年人网络信息安全的家庭保护规制

（一）家庭保护的现状与不足

在《未保法》中，家庭保护分为未成年人接受

家庭教育、监护人行使监护权、监护人尊重和保护

未成年人意愿三方面内容。从未成年人的网络信

息安全上看，家庭保护是第一道屏障，监护人通过

抚养和教育未成年人，帮助未成年人树立网络信

息安全意识，同时通过监护代理未成年人授权，确

保其网络环境的安全。

监护人同意规则在家庭保护中起到重要作

用，但该规则在国内外的实践中已发现很多不合

适之处。首先，知情同意规则在未成年人监护人

同意的适用上存在矛盾；有关未成年人信息保护

的规范、政策等散落在各法律、法规、规章及行业

规定中，制度设计交叉重叠，内容规定偏于原则

化，且具体操作规范缺失。其次，在完全民事行为

能力人中适用“知情同意”规则尚存在“同意真实”

“撤回同意”等问题；未成年人包含无民事行为能

力人和限制民事行为能力人，此类主体能够真正

进行“自决和控制”的极少，需要其监护人才能作

出实质上的决定，如此，知情同意中代表实质性的

“意思自治”将更难实现，监护人同意规则的适用

是否应覆盖未成年人的“自主决定权”？

（二）监护人同意规则的适用

１．监护人同意规则的法理基础

监护人同意虽存在一定弊端，但在目前尚不

能完全摒弃，而需要通过明晰其法理后进行修正。

监护人同意的基础之一是亲权理论，亲权是亲属

权的重要内容，其作为“亲”的身份奠定了“权”存

在的基础，体现在监护上则是履行“监督照护”义

务，因此未成年人的网络信息安全具备未成年人

与监护人亲权的双重利益属性，也存在缺陷。首

先，基于监护关系，监护人对未成年人的信息接收

与反馈情况具有知情权，在未成年人对外行为上

具有代理权；但其知情和代理的权利均是为了弥

补未成年人在认知和行为能力上的不足，由监护

人代位保护，故监护人在行使的目的和方式上必

然存在一定限制［１］

。其次，作为监护人之一的父

母对其子女享有作为身份权的亲权［２］

，当未成年

人的信息安全遭到侵害时很可能导致其处于不安

与痛苦状态，而亲权制度中着重体现的伦理秩序，

即便是进行国家干预，也会受到“比例原则”的限

制，以避免对亲子关系造成损害。

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法

典》）第一千零三十五条在明确未成年人最大利益

的原则下，对更好落实未成年人个人信息利益需

要完善监护人同意制度的具体内容进行了回应。

该条也表明未成年人在行为能力上的确存在瑕

疵，需要在保护未成年人信息权益时限制其“自主

决定权”，将未成年人个人信息处理的同意由其父

母或监护人做出［３］

。另外，知情和同意是实现“个

人信息自决权”的主要方式，但未成年人在民事行

为能力上表现不足，对各类隐私协议的理解存在

偏差，其在知情同意的责任主体、个人风险预期等

问题上存在特殊性。因此，由监护人替代未成年

人行使上述权利是保护未成年人网络信息安全的

关键。

２．替代决定下的监护人同意

替代决定下的监护人同意是为了弥补前述规

则的不足，主要方式是通过对未成年人年龄划分、

替代决定下所需要的技术标准以及明确同意规则

来调整。

（１）年龄划分之争

年龄作为监护人同意的划分标准之一在国内

外争论不休，其矛盾在于若将年龄标准设置得较

低，则 １３或 １４周岁以上的未成年人个人信息便缺

乏保护；若将年龄标准设置得较高，则又存在限制

未成年人网络自主权之嫌。美国的《家庭教育权

与隐私权法》和《儿童网络隐私保护法》（ＣＯＰＰＡ）

４０

等关于保护未成年人隐私的法案对年龄标准的质

疑从未中断，多位学者均认为 １３至 １８岁的青少年

信息网络安全同样需要家长保护［４］

。ＣＯＰＰＡ中对

于儿童年龄的限制于 ２０１８年的《儿童反追踪法

案》中被修订，扩大保护范围至“青少年”，而非仅

１３周岁以下，同时为确保青少年的独立主体地位，

还需获得其本人可验证的同意。欧盟《通用数据

保护条例》（以下简称 ＧＤＰＲ）将获得未成年人监

护人同意作为信息处理者处理信息的前提，这与

ＣＯＰＰＡ的基于年龄获得家长同意有异曲同工之

妙，但并未解决部分未成年人自主决定权利的问

题，甚至可能成为限 制 未 成 年 人 上 网 自 由 的 工

具［５］

。

我国关于年龄上的立法较晚，早先的立法在

年龄的划分界限上有 １３、１４、１６周岁不等，但随着

立法的完善，基本形成以 １４周岁作为划分的界

限，《个信法》第三十一条规定了 １４周岁是年龄界

限，其他与未成年人信息安全的相关立法也大都

认可 １４周岁的年龄界限。实践中，微信、ＱＱ等主

要网络应用程序，会根据相关法律修改其隐私协

议，如微信中就有关于未成年人保护的规定①。可

见我国对于 １４周岁以下未成年人信息安全保护

更加严格，而 １４到 １８周岁则相对宽松。总之，以

年龄作为监护人同意的条件之一，相关争论可能

会一直持续，但我国现有的年龄标准是通过多方

协商而产生的，是适合我国国情的。

（２）替代决定模式的规则前提

替代决定除了需要年龄标准外，还需要建立

健全身份识别规则，精准识别未成年人身份，引入

“弱者保护”方案。首先，确立未成年人个人信息

保护认证机制，是信息处理者在合规、风控和技术

标准等已具备相应能力的前提下被赋予的一种商

事外观作为第三方证明。ＧＤＰＲ采纳了个人数据

认证机制，如法国采用的公权认证模式，即由国家

设立“国家信息与自由委员会”作为认证主体，制

定认证规则，进行评估并授予证书。在未成年人

个人信息领域内，合规压力大、执法难，但认证机

制独辟蹊径，通过声誉评价形成行业标准，调动企

业主观能动性，促进行业合法合规经营，激发其保

护未成年人信息的活力，增强用户对数字产业的

信任［６］

。如微信、小红书等 ＡＰＰ都在隐私协议的

制定中作出了不菲的贡献，弥补了对未成年人个

人信息保护的不足，并通过实践检验或成为今后

法律规则制订的参考。其次，采取系统化的验证

方式主要分为两种，一种是“中心化”模式，即由我

国网信等部门主导，建立一站式未成年人身份识

别平台，但不进行存储和分析，并提前设置好未成

年人个人信息的负面清单，在识别出未成年人后，

若其认可对个人信息的收集，平台应立即告知监

护人，使监护人知悉，并在自我衡量后作出决定。

一种是“去中心化”模式，即以区块链技术为基础，

设计收集未成年人个人信息的算法，将限制条件

作为算法基础输入，之后进行收集、使用、删除等，

增强监管和安全系统的壁垒，以避免敏感信息被

商业化利用，确保未成年人个人信息安全。但“去

中心化”模式无论在政策还是技术上当前均有阻

力，相较于第一种操作模式更困难。综上，通过建

立健全未成年人身份识别规则，再由第三方帮助

或替代监护人作出同意决定，能最大限度降低对

未成年人个人信息的损害。

替代决定模式还需要明确同意规则，落实意

思自治。首先，信息处理者获取监护人同意是合

法收集未成年人个人信息的基础，但基于同意进

行后续处理行为仍有违法的可能，因此允许监护

人同意存在无效的情形。如西班牙《数据保护法》

中要求数据管理员制定核实程序，以确保未成年

人的年龄及其监护人同意的真实性。我国企业参

照《个人信息安全规范》，在提供的隐私服务协议

中细化了收集、存储、共享、未成年人保护等信息

内容，为用户提供指引。其次，替代决定下必须允

许撤回同意和删除的权利行使。由于未成年人并

非完全民事行为能力人，监护人的同意也并非能

完全代表未成年人的意思，因此无论未成年人还

４１

①如果你未满 １８周岁，请在法定监护人的陪同下阅读本协议及上述其他协议，并特别注意未成年人使用条款。特别

地，如果你是未满 １４周岁的儿童，则在完成账号注册前，还应请你的监护人仔细阅读腾讯公司专门制定的《儿童隐私保护

声明》。只有在取得监护人对《儿童隐私保护声明》的同意后，未满 １４周岁的儿童方可使用微信服务。

是监护人意识到先前的授权可能会侵犯未成年人

权益时，均有权撤回授权或要求相关处理者删除

该信息。《个信法》明确规定自然人具有撤回同意

的权利，信息处理者还应为个人提供便捷的撤回

同意方式，第四十七条对个人信息的删除权作出

了细化规定，要求撤回同意后的信息处理者及时

有效删除存储的相关信息［７］

。《儿童个人信息网

络保护规定》中的删除权明确监护人撤回同意或

终止使用产品服务时，运营者要及时删除未成年

人的个人信息。同意规则的实质是实现意思自

治，而撤回同意、删除等恰恰提供意思自治达成的

途径，这样的权利设置对未成年人信息保护尤为

重要，甚至赋予公民直接决定特定信息的生命周

期权利，避免未成年人个人信息的收集和处理有

始无终。

二、未成年人网络信息安全的网络保护规制

（一）网络保护的必要性

网络保护是基于未成年人入网规模大、触网

低龄化而被纳入保护规制范围的，是对网络不良

信息侵蚀未成年人成长、随意收集未成年人个人

信息、扰乱未成年人网络空间安宁等问题的回应。

日前，公安部重拳严打涉未成年人网络淫秽色情、

窃取买卖公民个人信息等违法犯罪行为，净化网

络生态。可见，网络保护是未成年人网络信息安

全保护的主要内容，也是家庭保护的补充①。网络

空间作为未成年人获取信息、对外交流的主要阵

地，如何抵挡对网络信息安全的攻击成为网络保

护规制的关键。网络平台组织是网络信息保护问

题产生的根源［８］

，由于网络平台与用户地位的不

平等，用户基于信任平台而进入，网络平台要肩负

起用户的信任，不平等的地位势差使平台承担更

高标准的信任义务［９］

。从网络内容的生产、处理

及终端审核上看，保护未成年人网络信息安全贯

穿每个环节。网络社交、游戏、搜索引擎等均是对

未成年人网络保护的具体规制对象，责任主体多，

利益盘根错节，各方主体协作才是治理的关键。

但现有法律中的网络保护规定较少，并且仅起到

原则性的指导作用，２０１７年中共中央宣传部等八

部委针对网络游戏印发了《关于严格规范网络游

戏市场管理的意见》，２０２２年国家互联网信息办公

室发布《未成年人网络保护条例（征求意见稿）》，

都以保障未成年人的网络空间安全和权益为目

标。与欧美相比，我国未成年人网络立法起步较

晚，相对薄弱，因此，网络服务提供者、个人信息处

理者等作为网络平台的主力军，在实现其经济目

标的同时，也要肩负起责任和义务。

（二）网络服务提供者的安全保障义务

网络服务提供者的安全保障义务一般分为事

前审查义务、事中警示提醒义务和事后通知删除

义务。

在事前审查义务中，当网络服务提供者与用

户订立合同时要对其资格进行审查，排除可能发

生的风险。网络平台审查资格的义务是双向的，

不仅审查网络用户，即要求其提供基本信息筛查

其是否为未成年人，进而对该特殊主体负有更严

格的注意义务，而且要审查具体服务的提供者，尤

其是针对其向特殊主体发布或自动化推荐内容的

适当性进行严格审查，对未成年人访问主体开启

防沉迷和“纯净版”的浏览模式［１０］

。

在警示提醒义务上，网络平台要主动向未成

年人及时提示安全评估系数较低的网站、链接等，

防止可能产生的侵害；同时对未成年人的操作权

限做出相应限制，当其要突破授权时，必须向监护

人发出风险提示，取得监护人同意，以保障未成年

人的信息安全。此时需要网络保护与家庭保护进

行联合，才能为未成年人的网络信息安全创造良

好的环境。

在通知删除义务中，由于网络空间的特殊性，

其逐渐成为新型犯罪滋生的温床。根据《民法典》

第一千一百九十五条确立的“红旗规则”，要求网

络服务提供者履行通知删除义务，弥补其事前未

能审查到的侵权行为，在事后采取及时的补救措

施，以免对未成年人及其监护人造成更严重的后

果。此外，网络平台本身要具备应对外来风险的

４２

①２０２２年中国互联网络信息中心（ＣＮＮＩＣ）发布的第 ４９次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 ２０２１年 １２

月，中国网民规模达到 １０．３２亿，我国城镇未成年人互联网普及率达到 ９５．０％，农村为 ９４．７％。

能力，通过互联网来回输送的关键信息搭建大数

据平台，快速处理信息，并为数据提取、分析、追

踪、保护、预测等提供技术支持，预测潜在的攻击

者，为客户端或服务提供者提供针对性的防御能

力，提 高 防 范 和 化 解 风 险 的 能 力，确 保 网 络 安

全［１１］

。

（三）个人信息处理者的安保义务

１．信息披露义务

信息处理者在处理未成年人信息时的责任义

务标准高于一般信息主体。信息处理者处理未成

年人信息时需积极向信息主体报告和披露，及时

向未成年人及其监护人披露其所处理的个人信息

范围与用途等，保障未成年人及其监护人的知情

同意权、撤回权与删除权等。当未成年人个人信

息由私人空间向公共空间过渡时，为确保信息的

及时性，信息处理者应肩负起审查义务，对可能或

应当知道会涉及未成年人个人信息的情况主动给

予信息主体提示，使其对可能的信息风险有所防

范。这是对《未保法》中社会保护、网络保护原则

的落实，是信息处理者担负企业、社会责任的体

现。另外，未成年人通过网络发布私密信息可能

导致未成年人遭受侵害，也应当及时提示监护人，

对部分重要信息直接采取保护措施，之后再处理

程序问题。

２．技术处理中的保护义务

个人信息已被广泛利用，信息已转变为“个人

＋社会”控制的局面，这时要加强未成年人信息的

保护力度，需要在立法与技术上建立有效的技术

治理机制。未成年人个人信息流转的风险贯穿于

整个处理过程，加之信息主体与信息处理者的地

位失衡，潜在风险可想而知。为此，欧盟 ＧＤＰＲ及

美国隐私保护通过立法综合运用反追踪、加密、匿

名化等技术来应对敏感类个人信息处理中可能面

临的风险［１２］

。我国为平衡信息主体与信息处理者

间的地位差，使信息处理者承担起信息安全保护

的责任，也需要在立法与技术上建立有效的技术

治理机制。

通过横向对比，我国在个人信息保护立法中

的技术治理仅原则性地规定信息处理者要采取一

定的安全保障措施。例如《个信法》第五十一条对

一般个人信息保护要求采取加密、去标识化等安

全技术措施，要求进行风险评估和应对信息泄露

采取措施，但并未在技术治理上进行规范。现在，

这种情况开始有了改变，比如除发布《个人信息安

全规范》，全国信息安全标准化技术委员会还在制

定其他个人信息安全技术的规范，以应对个人信

息技术处理中的不足。另外，在网络信息空间，未

成年人信息处理的场景多样，在技术治理上应围

绕个人信息的特定场景转化进行动态调整，建立

降低未成年人信息敏感属性和披露信息风险过程

的相应规范［１３］

。因此，信息处理者在技术方面需

要承担起更多责任，技术设计者在处理系统的设

计上，如代码架构、值设定，主动对可能产生的风

险进行预防，在技术设计和系统运行中形成对未

成年人信息保护的默认规则，从技术源头处降低

对未成年人信息侵害的风险。

在技术操作上建立能够覆盖未成年人信息处

理全流程的治理机制，但由于信息处理者大多为

网络平台，要想在技术上实现突破，网络平台的力

量不容小觑，《民法典》第一千一百九十八条规定

了网络平台的安保义务，而网络平台作为处理各

类信息的重要场所，实际上创设了一个由信息、算

法驱动的“场景”，网络平台存储的大量信息数据

已然成为现实经营活动中的素材。网络平台处理

个人信息本身所带的风险决定了其在特定场景下

对信息主体提供安全保障义务的必要［１４］

。具体的

技术治理措施主要包括以下三方面：

（１）对未成年人信息处理进行事前风险评估。

对处理未成年人信息可能产生的风险要随着处理

场景的变化而变化，因此风险的确定也要通过具

体场景进行判断。信息处理者在处理信息前需结

合处理的性质、目的、范围等对个人信息影响进行

评估，至少包括操作计划、处理必要性与相当性分

析、未成年人权益的风险预测和应对措施，而后根

据评估结果采取应对措施。欧盟 ＧＤＰＲ中将敏感

个人信息划分为低、中、高三个风险等级，我国在

立法中也可适当引进，通过评估明确风险等级。

当评估为低风险时，信息处理者只需按照符合信

息主体所预期的一般信息保护流程进行信息处理

即可；当评估为中风险时，应按照处理未成年人信

４３

息时的具体场景判断，采取灵活、及时、针对性的

保护措施；当评估为高风险时，信息处理者除完成

应对中风险的保护措施外，还需要事前对高风险

所带来的可能结果制定处置预案和保护措施，采

取更高标准的风险防护手段。

（２）对未成年人信息进行事中脱敏处理。脱

敏常用的方式是对信息进行去标识化处理使信息

变形，并对信息分散分布、分区进行加密保护储

存，隐藏各信息之间的联系，使信息的细节更加隐

蔽，当需要对信息进行处理，通过逐条信息返回实

现自动装载还原的形式，消除信息敏感性［１５］

；或将

未成年人的特定信息进行技术上的删改，使其无

法再指向特定自然人，以降低信息处理中的风险。

但去标识化技术本身存在两点缺陷：首先，有损害

信息质量的可能，尤其当丢失可识别信息时，极可

能限制个人信息的效用［１６］

。其次，若去标识化技

术使用不当，海量信息通过运算整合形成关联分

析，提高了未成年人 个 人 信 息 被 重 新 识 别 的 可

能［１７］

。因此，处理好去标识化与未成年人信息处

理的关系尤为重要，当需要对第三方主体输送未

成年人信息时，信息处理者可以在不影响信息使

用的基础上进行脱敏，提高密文的安全性。

（３）对未成年人信息泄露设置事后防护措施。

未成年人信息在收集、使用、存储、传输等任何处

理过程中均可能泄漏，因此信息处理者需要根据

每个环节风险的特点设置应对防护机制。此外，

信息处理者应对未成年人信息风险进行实时监

测，当监测中发现异常时应提高警惕，先行断开数

据传输，降低信息泄露的风险，而后开展排查和溯

源工作。例如，当传输未成年人信息时，一般需要

基于法定或者约定事由才可定向传输，且需符合

适当性与必要性要求，对数据附着能够溯源的标

记和加密处理等［１８］

。另外，尽可能集中对数据进

行传输，对访问未成年人信息的请求进行严格控

制和审查。信息处理者需要在事后防护中承担起

责任，无论在技术、时间等消耗上，都需要提供尽

可能多的防范和保护。

综上，基于网络服务提供者和信息处理者对未

成年人信息控制程度高低而产生的地位势差，要求

提升其安全义务并确保义务履行，突破技术难关，落

实全流程保护。未成年人输出与输入信息的安全至

关重要，关乎其是否会被网暴、定向营销等。因此，

网络保护是与其他保护协同发力的保障。

三、未成年人网络信息安全的公权力保护规

制

（一）公权力保护的正当性及路径

公权力保护是未成年人网络信息安全的最后

屏障。公权力部门行使保护职责的正当性来源于

国家亲权理论确立的国家监护责任，根据《未保

法》第七条规定，国家对未成年人监护人在履行监

护责任的过程中负有支持、指导、帮助和监督的责

任。另外，《儿童权利宣言》和《儿童权利公约》中

提出要确保儿童的最大利益，各类社会主体均要

遵守该原则。我国在该原则的指引下，给予未成

年人在法律、制度、政策等方面的特别保护，各方

资源均可在保障自身发展的前提下向未成年人倾

斜。再者，我国确立了事前赋权保护的理念，对未

成年人权益往往是主动赋权保护，而非受到侵害

后的被动保护。在该理念的指导下，能尽量避免

未成年人在成长过程中可能遇到的侵害，赋予未

成年人权利以约束对方行为，形成行为规制，这样

的赋权为保护未成年人网络信息安全中的知情同

意、撤销等权利奠定了基础，为构建更完备的保护

体系夯基固本。

公权力保护一般由国家机关履行监护职能，

体现国家的责任担当。未成年人在网络环境中是

弱势群体，由于未成年人信息泄露会带来物质和

精神的损害风险，需要建立多维协同的保护措施

对未成年人的网络信息安全权益进行补救。同

时，侵犯未成年人网络信息权益多是过程隐蔽、因

果不清、证明困难、后果严重的情况，当依靠非诉

的保护方式走上末路时，提起诉讼成为守住未成

年人网络信息安全的最后防线，但此类案件常出

现的诉讼周期长、举证困难、损害难衡量、判决难

执行等问题也亟待解决。因此，出于对未成年人

信息安全性的考量，权益受到侵害后的救济措施

也是检验法律能否落到实处的关键。

（二）多维协同的保护措施

公权力保护主要分为非诉方式保护和诉讼方

４４

式保护。政府部门一般负有监督管理责任，此时

的监管责任会具备强制力和执行力，一方面是主

动管理规制，如公安部网安局全面治理网络乱象

的行动。另一方面则是接受受侵害主体的投诉、

申诉等情况。政府部门的管理规制在本文中不做

过多阐述，重点在于相关部门接收到受侵害主体

的求助维权后相应的处理措施。一般情况下，先

通过和解、调解的方式进行解决，行政部门居间斡

旋；当无法解决时，可视情况转入司法程序，但公

权力机关均要提供力所能及的帮助。

１．非诉保护

对未成年人信息的侵害往往会涉及多数不特

定人的权益，在进行保护时可以按照侵害行为的

严重性、影响范围的广泛性以及造成损害的大小

进行分阶段、多维救济，常见的模式有投诉、申诉、

和解、调解等。

投诉是维权的第一步，有学者在《个信法》的

规定下提出了三阶投诉机制，期望实现投诉、调解

以及诉调对接的效果，建立多维并进的程序救济

机制。但这要求信息处理者能够及时受理投诉，

信息权益保护组织和具备职能的部门及时处理投

诉，通过利用信息处理者的内部资源和社会力量

形成联动；同时，当投诉和调解也无法化解矛盾

时，该机制也能方便后续诉讼中信息的对接和调

取［１９］

。瑞典的非诉程序即集体调解制度，主要是

就信息权益的集体保护制定了集体调解制度，该

制度设计可以在公益诉讼的前置程序和结案程序

设计上为我国所借鉴。日本不断完善的个人信息

保护组织的诉外纠纷解决的规范也值得学习。如

在《个信法》第六十二条、第六十五条规定了具有

个人信息保护职能的公权力机关应当在收到投诉

时及时处理，具体的投诉制度建设、主体间衔接等

具体内容，在日本的立法中有可借鉴之处。例如

当相关组织受理投诉后，应按照具体情况对信息

处理者和信息主体进行调解，必要时提起公益诉

讼。国家检察机关则在三阶投诉机制中承担协调

和监督的责任，这不仅符合对检察机关的机构定

位，也符合个人信息保护法的规范。

２．司法保护

司法保护需要规制的内容包含整个诉讼阶

段，主要有以下问题：首先，注意侵权损害的量化，

优先实现财产上的补偿，同时构建精神损害量赔

体系以及事后的心理健康监测体系；其次，在面对

未成年人网络信息侵权的大批量案件时，单靠个

人诉讼存在较多限制，也会加重个人诉累，因此采

用公益诉讼更具效率；最后，司法保护也并非仅限

于上述手段，还需要以尽可能多的方式进行完善，

如各部门法律的衔接、办理未成年人侵权案件的

特殊程序等，让未成年人遭受到网络信息侵害时

能够有法可依。

在侵权损害的量化上，《民法典》第一千一百

八十二条规定了侵权损害额①，《最高人民法院关

于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件

适用法律若干问题的规定（２０２０年修订）》第十二

条明确只要能确定信息主体的人身权益确实受

损，即便具体金额难以确定，法院也能在规定的限

额内自由裁量确定赔偿金额。该规定在被侵权人

难以证明具体受损金额的情况下，对个人信息受

损的认定赔偿中起到了指引作用，但该规定在适

用上仅限于权益受损造成的财产损害，对于精神

上的损害赔偿并未说明，范围上相对狭窄。《个信

法》第六十九条规定了当个人信息受到损害时，信

息处理者无法证明自己没有过错的应当承担损害

赔偿责任，损害赔偿的责任按照个人因侵权受到

的损失或者信息处理者因此获得的利益进行确

定；当前述两项均难以确定时，根据实际情况确

定。该规定与前述规定在损害确定的思路上基本

一致。但《个信法》中表述为“个人信息权益”的概

念比最高法规定的“人身权益”所表达的内涵更丰

富，能将侵害个人信息权益的各种形态后果广义

地囊括在内。但这样的规定在实践中并不利于全

方位认定侵害未成年人信息权益造成的实质损

害，同时以“实际情况确定赔偿数额”的规定需要

４５

①侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失或者侵权人因此获得的利益赔偿；被侵权人因此

受到的损失以及侵权人因此获得的利益难以确定，被侵权人和侵权人就赔偿数额协商不一致，向人民法院提起诉讼的，由

人民法院根据实际情况确定赔偿数额。

考虑“实际情况”的因素也不明确，需要更加清晰

的规定来为司法实践做指引。

诉讼作为保护个人信息安全的最后屏障，个

体进行诉讼寻求救济收效甚微，因此在制度构建

中，公益诉讼救济模式崭露头角。《个信法》第七

十条规定了个人信息保护公益诉讼，允许检察机

关、法律规定的消费者组织和国家网信部门确立

的有关组织可以提起公益诉讼。我国公益诉讼的

规定借鉴了国外立法的经验，尤其是大陆法系国

家的，他们在建立公益诉讼的模式上是存有共识

的，认为公权力介入能够克服个人诉讼中取证、举

证困难的问题，提高救济效率［２０］

。《个信法》虽然

也做出了相关规定，但规定过于原则化，具体的操

作仍然缺乏配套的制度设计和规范，需要在实践

中不断完善。目前能够借鉴的除了我国本身已经

实践了的环境、消费者公益诉讼，国外的制度规范

也值得研究，如发展和完善企业数据合规部门、个

人信息保护组织、信息主管行政部门等其他力量，

并规范不同主体之间的互动模式，形成对未成年

人个人信息保护上的自律与他律，协同监管，有利

于协调好公益诉讼与其他内部程序的衔接，也有

利于个人信息公益诉讼相关程序性工作的开展。

２０２２年最高检发布以未成年人保护检察公益诉讼

为主题的指导性案例①。资料显示检察机关严惩

侵害未成年人权益网络犯罪，积极推动网络领域中

的未成年人公益保护。可见我国十分注重未成年人

网络保护、个人信息保护。通过立足法律监督职能，

从多种途径保障未成年人网络空间安全和网络权

益。

四、建立三重保护的有序衔接

我国在实践中逐渐建立起以家庭保护为基

础、网络保护为补充、公权力保护为关键的三重保

护体系。虽然其在各领域内均存在一定问题，并

且三种保护的相互衔接也不够顺畅，但三重保护

是环环相扣的链条式结构，是保护未成年人网络

信息安全必须要衔接起来的。只有建立起有序的

衔接，才能在前述的任一保护存有漏洞时，后续保

护均能及时补位，以确保未成年人网络信息保护

领域不缺位；同时，三者保护也是叠加的，任一保

护均能为其他保护提供基础和保障，如在家庭保

护中出现缺位时，国家保护便无须等待侵权后的

救济，而是在家庭保护缺位时及时补救；网络服务

提供者违规操作时，建立专门监管部门及时采取

措施，对其进行警告、整改，及时处理，对用户在网

络内的投诉、申诉进行抽调检验等，对于内部处理

不当且用户向公权力部门寻求救济时要及时处理

等。

综上，规范本身并非法律正义的体现，其真正

价值是通过实践为未成年人网络信息安全的保护

提供实效价值，维护未成年人的实质权益。在未

成年人网络信息安全保护体系中，家庭保护虽存

有弊端，但在我国现有背景下又无法完全脱离监

护人同意的模式，只能通过完善替代决定模式使

其行为更具备合理性，公权力部门也要做好监护

人缺位时的补充；同时对网络保护的规制要加快

落实，网络服务提供者等责任主体也要认真履行

职责，同其他主体积极配合；最后也必须建立好对

未成年人网络信息权益侵害的救济措施，防止其

处于孤立无援的境地，做好后续保障工作。因此

落实三重保护的具体规则，能够确保三者有序衔

接，以实现未成年人网络信息权益的最大化［２１］

。

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４６

①最高检召开主题为“积极履行公益诉讼检察职责，依法保护未成年人合法权益”新闻发布会，发布最高检第三十五批

指导性案例。其中包括全国首例未成年人网络保护民事公益诉讼案，是浙江省杭州市余杭区检察院诉国内某知名短视频

公司侵犯儿童个人信息民事公益诉讼案，后经杭州互联网法院出具调解书后结案。ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｓｐｐ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｓｐｐ／ｘｗｆｂｈ／

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（责任编辑：岳凯敏）

ＴｈｅＴｒｉｐｌｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆＭｉｎｏｒｓ’ＮｅｔｗｏｒｋＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎＳｅｃｕｒｉｔｙ

ＬＩＡＮＧＹｕｎ

（ＳｃｈｏｏｌｏｆＬａｗ，Ｐｅｏｐｌｅ’ｓＰｕｂｌｉｃＳｅｃｕｒｉｔｙＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣｈｉｎａ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００３８，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＷｉｔｈｔｈｅｅｘｐａｎｓｉｏｎｏｆｔｈｅｓｃａｌｅｏｆｊｕｖｅｎｉｌｅＩｎｔｅｒｎｅｔｕｓｅｒｓ，ｔｈｅｎｅｔｗｏｒｋｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｅｃｕｒｉｔｙ

ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅｍ ｈａｓｂｅｃｏｍｅｔｈｅｆｏｃｕｓ．Ｆｏｒｍｉｎｏｒｓｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ，ｔｈｅｎｅｔｗｏｒｋｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓａｆｅｔｙｉｓｍａｉｎｌｙ

ｐｒｏｔｅｃｔｅｄｂｙｆａｍｉｌｉｅｓ，ｎｅｔｗｏｒｋａｎｄｐｕｂｌｉｃｐｏｗｅｒ．Ｕｎｆｏｒｔｕｎａｔｅｌｙ，ｔｈｅｆａｃｔｓｔｈａｔｔｈｅｇｕａｒｄｉａｎｃｏｎｓｅｎｔｉｎｆａｍｉｌｙ

ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｉｓｄｏｕｂｔｅｄ，ｔｈｅｍａｉｎｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｉｎｔｈｅｎｅｔｗｏｒｋｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｓｔａｙｓｖａｃａｎｔａｎｄｔｈｅｍａｋｉｎｇｏｆｒｅｌｉｅｆｒｕｌｅｓｉｓ

ｆｌａｗｅｄｍａｋｅｔｈｅｔｒｉｐｌｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｌｏｏｐｈｏｌｅｓ，ｔｈｅｒｅｂｙｄｏｉｎｇｈａｒｍｔｏｍｉｎｏｒｓ’ｎｅｔｗｏｒｋｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｓｅｃｕｒｉｔｙ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，

ｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅ＂ａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅｄｅｃｉｓｉｏｎ＂ｍｏｄｅａｍｅｎｄｍｅｎｔ，ｉｔｃｌｅａｒｌｙｆｕｌｆｉｌｌｓｔｈｅｏｂｌｉｇａｔｉｏｎｏｆｎｅｔｗｏｒｋｓｅｃｕｒｉｔｙ，ｒｅｇｕｌａｔｅｓ

ｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎａｎｄｒｅｌｉｅｆｏｆｐｕｂｌｉｃｐｏｗｅｒ，ｉｍｐｒｏｖｅｓｔｈｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｍｉｎｏｒｓ’ｏｎｌｉｎｅｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｒｉｇｈｔｓａｎｄｉｎｔｅｒｅｓｔｓ，

ｒｅａｌｉｚｅｓｔｈｅｃｏｎｎｅｃｔｉｏｎｏｆｔｒｉｐｌｅｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，ａｎｄｂｕｉｌｄｓａｈｅａｌｔｈｙｎｅｔｗｏｒｋｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｏｎｔｈｅｂａｓｉｓｏｆ

ｒｅｓｐｅｃｔｉｎｇｔｈｅｉｎｄｉｖｉｄｕａｌｗｉｌｌｏｆｍｉｎｏｒｓ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｇｕａｒｄｉａｎ’ｓｃｏｎｓｅｎｔ；ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｏｆｍｉｎｏｒｓ’ｎｅｔｗｏｒｋｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｒｉｇｈｔｓａｎｄｉｎｔｅｒｅｓｔｓ；ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ

ｄｉｓｃｌｏｓｕｒｅ

４７

２０２２年 １２月 河南警察学院学报 Ｄｅｃ．２０２２

第 ３１卷 第 ６期 ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｎａｎＰｏｌｉｃｅＣｏｌｌｅｇｅ Ｖｏｌ．３１ Ｎｏ．６

犯罪学视点

收稿日期：２０２２－０６－２６

基金项目：四川省高等学校人文社会科学重点研究基地社区矫正研究中心重点项目“社区矫正管理研究”（ＳＱＪＺ２０２１—０１）的

中期研究成果。

作者简介：连春亮（１９６５— ），男，河南禹州人，河南司法警官职业学院教授，主要研究方向：监狱学和社区矫正。

社区矫正工作中存在的认知误区与对策

连 春 亮

（河南司法警官职业学院，河南 郑州 ４５００１８）

摘 要：社区矫正工作中存在一些认知误区：将行政执法权、行政管理权与行刑权混同，导致监督管理措施

“刑罚化”；以用警不畅、“执法需要”为借口，自行组建所谓的社区矫正执法队伍，导致社区矫正队伍建设的“警

务化”；要求管理过程的“无缝对接”和“无盲点”，片面追求“工作要求的过程精致主义”，导致社区矫正管理过

程的“精致化”等。针对这些问题，必须正确认知社区矫正的法律定位，树立社区矫正工作新理念，破除社区矫

正工作中的威权观念和惩罚观念，明晰监督管理的边界，贯彻落实监督管理的适度性原则，明确社区矫正的核

心任务，克服教育管理中的教条主义，制定包容性的社会政策，化解社会排斥因素，营造宽容性的社区文化

氛围。

关键词：监督管理“刑罚化”；队伍建设“警务化”；管理过程“精致化”；社会融入“排斥化”

中图分类号：Ｄ９１７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－２４３３（２０２２）０６－００４８－０７

《社区矫正法》一经颁布，就彰显了新时代中

国特色社会主义法治的新特质。这些新特质集中

体现在：在立法的价值取向上，它是以人为中心、

充满人文关怀特性的“人文法”；在预设监督管理

的行为规范上，它是人性化管理的“柔性法”和谦

抑法；在社会优良品质的塑造上，它是追求社会公

众对社区矫正对象关爱和包容的“宽容法”；在社

区矫正治理体系和治理能力现代化的建构上，它

是内含良法善治的“善良法”；在矫正教育和社会

帮扶的立法精神上，它是社会道德教化、以文化人

的“育人法”；在刑事立法的社会品性上，它是社会

公众共同承担社会犯罪治理责任的“社会法”。在

社区矫正工作中，只有深刻领悟和把握《社区矫正

法》的这些特质，才能贯彻落实到具体工作的每一

个环节。但是，根据笔者的调查，受传统思维定式

的影响，社区矫正工作中还存在诸多认知误区。

针对这些误区，只有正本清源，才能推进社区矫正

工作健康发展。

一、社区矫正工作中存在的认知误区

（一）社区矫正监督管理上的“刑罚化”

《社区矫正法》将社区矫正定性为刑事执行，

在社区矫正实务部门引起了较大争议，认为社区

矫正一旦失去了刑罚执行属性，无异于“无牙的老

虎”，因此，在社区矫正不具有直接的刑罚执行权

的法律规制下，为了彰显所谓的“法律的威严”，社

区矫正机构就错误地认为刑事执行的“刑罚执行”

严厉性可以在社区矫正的监督管理中体现出来，

为此，在对社区矫正工作的认知上就出现了以“刑

罚化”为表征的“泛执法化”现象。

４８