一、内蒙古筑牢北方生态安全

屏障的现实基础和成效

(一)生态环境改善和生态系统功能显著提升,

变化之大前所未有

内蒙古不仅有森林、草原两大生态系统,还有

荒漠、湿地、湖泊、河流、沙地等类型多样的生态系

统.其中森林面积３．９２亿亩,草原禁牧和草畜平

衡面积１０．２亿亩.西部大开发以来,尤其是党的

十八大以来,内蒙古持续实施大规模的生态建设,

以前所未有的力度加快生态环境治理,以最严格的

制度、最严密的法治保护生态环境,牢固树立山水

林田湖草沙系统治理的理念,积极开展系统治理、

综合治理、源头治理,森林覆盖率大幅提升,草原植

被覆盖度明显提高,河湖环境得到显著改善,部分

湿地缩小的趋势得到控制.十年来,全区草原植被

覆盖度、森林覆盖率分别提高到４５％、２３％[１],比

２０１２年分别提高了 ２．２ 个百分点和 ４．７ 个百分

点,荒漠化、沙化实现持续“双减少”,科尔沁沙地生

态率先实现良性逆转,生态环境总体上发生历史性

转变,为维护国家生态安全作出了内蒙古贡献.

内蒙古在加强生态建设的同时,加强对生物多

样性的保护.目前,全区已建成自然保护区、风景

名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园、沙漠公园

等各 级 各 类 自 然 保 护 地 共 计 ３８０ 处,总 面 积

１４７０．４８万公顷,约占全区国土面积的 １２．４３％.[２]

大力推进水环境水生态治理,持续开展“一湖两海”

治理,加强黄河流域生态保护.强化监测和排污口

排查管理,进行河湖生态补水.全区地表水优良水

体所 占 比 例 达 到 ７６．９％,乌 梁 素 海 水 质 达 到 Ⅳ

类[２],黄河干流９个国考断面水质全部稳定在 Ⅱ

类[３],推动了地区经济绿色发展,促进了群众增收

致富,实现了生态经济社会的多赢局面.

(二)体制改革和制度体系建设不断完善,为生

态建设保护提供坚实保障

内蒙古加强规划引领,进行体制机制创新,强

化制度约束,为生态建设、环境治理和保护提供了

保障.２０１８年出台的«内蒙古主体功能区规划»为

进一步优化人口、经济、资源生态空间布局,发挥不

同主体功能区优势,实现区域科学可持续发展奠定

了坚实基础.

“十四五”以来,内蒙古自治区聚焦五大任务,

把生态文明建设放在首位,先后发布了«内蒙古国

土空间规划２０２１—２０３５»(草案)、«构筑我国北方

重要生态安全屏障规划(２０２０—２０３５年)»、«内蒙

古自治区黄河流域生态保护和高质量发展规划»,

引导内蒙古生态文明建设的未来发展方向,加快内

蒙古生态环境综合治理、系统治理和源头治理,促

进多规合一和自治区高质量发展.２０２３年,为促

进生态安全屏障建设,内蒙古自治区第十四次人民

代表大会常务ༀ员会第五次会议审议通过了«内蒙

古自治区建设我国北方重要生态安全屏障促进条

例».各盟市也在不断完善地方性法律法规,加强

制度约束.如呼和浩特市针对禁牧休牧、湿地保

护、大青山前坡保护、大气污᳿防治等出台了一系

列条例和考核奖惩办法,推动生态环境保护制度体

系不断完善.除此之外,内蒙古自治区还进行了机

构改革,新组建成立了内蒙古自然资源厅、内蒙古

林业和草原局等部门,为国土资源的空间管控和优

化、促进山水林田湖草沙一体化系统治理和修复提

供了体制保障.

(三)治理模式、技术不断创新,为生态屏障建

设提供内生动力

在内蒙古的生态环境治理模式中,除了库布其

模式、毛乌素沙地一代人接着一代人奋斗接续治理

沙漠模式外,各地依据自然条件和经济条件因地制

宜地探索了差异化、多样化的生态治理模式.如通

辽市龙头企业带动的沙棘桔梗立体种植模式、近自

然林模式、延伸产业链条的饲草料种植与黄牛产业

良性循环发展模式,巴彦淖尔市磴口县的光伏治沙

模式,赤峰市翁牛特旗以路治沙模式,乌兰察布人

工补播乡土草种恢复退化草原模式,等等,这些治

理模式既改善了生态环境,又促进了地方经济发

展,实现了生态为民、生态利民、生态惠民.

同时,技术创新在生态建设和林草产业发展中

也发挥了重要作用.比如,科左后旗的深挖浅埋技

术、低密度造林技术,磴口县的冬贮苗造林技术,鄂

尔多斯的机械打孔深栽抗旱造林技术等,使造林的

成活率有了明显提高,加快了造林绿化速度.近十

年来,全区造林、种草、年均防沙治沙面积均居全国

之首.

(四)林草产业不断发展,生态价值的转化途径

日渐丰富

内蒙古广袤的森林、草原、湿地、沙地蕴藏着巨

大的生态经济价值.通过生态产业化、产业生态化

推动林草产业化发展,创建绿水青山就是金山银山

创新基地,加快了生态价值向经济价值的转化,៿

４４

宽了农民增收致富的新途径.截至２０２０年底,全

区林草产业总产值达到５８８．６ 亿元[４].各盟市出

台相关政策支持林草产业发展,探索适宜本地区特

点的林草产业发展模式,加快林草基地建设,扶持

龙头企业发展,促进生态经济良性循环发展.通辽

市“塞外红”种植户每亩纯收益达到１万元以上,林

产品加工使２万户农民受益.磴口县乌兰布和沙

区发展林木种苗、林下经济,推动产业治沙.呼和

浩特市积极发展林草产业,在清水河县建立了农产

品产业园区,在龙头企业的带动下,将海红果加工

成饮料、果汁等产品,实现加工增值.同样,巴彦淖

尔市乌拉特前旗的红花种植、乌兰察布的柠条种植

等都带动了农民增收,农民通过务工、土地流转、管

护等途径获得收入.兴安盟阿尔山市、呼伦贝尔市

根河市、巴彦淖尔市五原县等地先后入选“国家绿

水青山就是金山银山基地”.

(五)生态治理的精细化、智慧化加快推进,治

理效能得到较大提升

内蒙古大力推进林草长制、河湖长制,建立了

从自治区到村嘎查的五级林草长制、河湖长制体

系.采用“林草长、河湖长＋检查长、林草长、河湖

长＋警长＋检查长”等模式,开展联合执法,加大了

部门之间的协同协作.开展常态化管理巡查,实行

网格化管理.在锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗创建了

“马背志愿者巡河员”.通辽市则在嘎查设置“一长

两员”.呼和浩特市建立了全区首个智慧林长管理

平台及手机 APP,出台协同机制工作方案,打击毁

林毁草偷牧行为.通过划定河湖界限、清理河湖

“四乱”、禁种高秆作物、加快居民迁建,河湖生态环

境得到明显改善.坚持“四水四定”,实行农业水资

源总量控制和限额管理,积极推进农业水价综合改

革,以电折水,开展系数率定工作,推动计量设施全

覆盖,实现农业水资源精准管理,以提升农民节水

意识,提高农业水资源利用效率,促进农业可持续

发展.

(六)统筹城乡生态环境治理,从城市宜居向城

乡整体宜居转变

坚持以人民为中心,加快城市转型和宜居环境

建设及农村人居环境建设.一方面,通过加大城市

环境整治,大力发展绿色交通,整顿散乱污小企业,

淘汰燃煤小锅炉,大力发展绿色建筑,提升市镇污

水处理能力,推进城市垃圾分类,使城镇居民生活

品质得到不断提升.２０２２年,全区城市环境空气

质量优良天数的比例为９２．９％,同比上升３．３个

百分点.全区地市级集中式水源地水量优良比例

为８６％.[２]加大污水处理厂提标改造,加大中水在

绿化、道路喷洒、工业园区的使用量,提升中水回用

率.将生态修复措施应用到河道水净化、城市污水

净化之中,如呼和浩特市利用建立浮动湿地等综合

措施加大小黑河治理,目前建成区已基本消除黑臭

水体.另一方面,加快农业面源污᳿防治和人居环

境建设,促进农业绿色发展,不断改善农田和人居

环境,实现城乡一体化治理.积极推进“四控两转

化”,通过统防统控、绿色防控示范区建设,增加有

机肥的使用量,推广测土配方、水肥一体化等技术

措施,促进施肥用药方式转变,化肥农药使用量呈

现负增长态势.加快秸秆饲料化、燃料化、肥料化

等多元化利用,提高秸秆的综合利用率.推进农村

人居环境建设,加快推进农村垃圾收储运用体系建

设,进行厕所革命,垃圾收集处理能力明显提升,农

村人居环境得到明显改善,农民幸福感不断提升.

二、筑牢我国北方生态安全屏障面临的问题

(一)生态系统脆弱,治理难度大、成本高

内蒙古大部分地区属干旱半干旱地区,水资源

短缺,降水波动性极大,且荒漠化、沙化土地面积

大,荒漠化土地面积占自治区面积的５０．１４％,沙化

土地占自治区面积的３３．６６％,给后续生态治理和

已有生态建设成果维护带来了巨大挑战.在气候

干旱的巴彦淖尔市,２０２２年有１７万株树木因干旱

缺水、后期管护跟不上而枯死.相对东部地区而

言,内蒙古西部地区的森林覆盖面少而分散,有的

林地是三四十年前营造的防护林,为过熟林,且长

势和功能衰退,质量不高,急需更新改造.在人均

草场面积较小的草原地区,受前几年养畜收益高、

舍饲设施建设滞后、饲草料和草原生态补偿不足等

多种因素的影响,局部地区仍然存在偷牧、超载、过

牧现象,草原保护任务依然艰巨.四大沙地还有剩

余的 远 沙 大 沙 需 要 治 理,比 如 科 尔 沁 沙 地 还 有

１２００万亩左右的远沙大沙需要治理,浑善达克沙

地还有流动沙地和部分半流动的质量不稳定的沙

地生态系统亟待修复.由于沙区道路基础设施滞

后,剩余的地段立地条件越来越差,水资源不足,增

加了治理的难度和成本.

(二)林草产业规模小,发展层次偏低

２０２０ 年 全 区 林 草 产 业 产 值 仅 占 全 国 的

０．６７％,在全国排名二十位之后.林草沙产业基地

４５

建设规模不大,而且以苗木、林果产品和粗加工为

主,产业链条短,龙头企业的带动力不足,产品附加

值低,品牌影响力小.２０２１年,内蒙古国家重点林

业龙头企业仅有１３家、中国驰名商标仅３个[５],而

江西省２０１９年国家重点林业龙头企业、林产品中

国驰名商标就分别达到３９个和１３个[６].内蒙古

林下经济发展水平不高,无法满足市场需要.而

且,旅游业规模不大,大部分地区旅游点分散,旅游

线路长,旅游产品不够丰富,游客停留时间短,消费

水平不高.交通和住宿等基础设施配套不足,旅游

旺季的接待能力与需求存在较大差距,旅游业与文

化融合得不够紧密,优势尚未发挥出来.

(三)专业人员数量不足、机制不畅、设备装备

落后,监测和治理能力亟待提升

内蒙古草原面积大、分布广,监测人员数量明

显不足,专业人员少,设备相对落后.在面积较大

的边境旗县,一些监测点位置偏远,监测人员需行

程百公里以上才能到达监测点.森林草原执法管

理机制不顺畅.在原森林公安转隶公安系统后,个

别盟市林草部门的行政执法人员大幅减少,执法力

量不足.全区各旗县林草行政执法归口不一,一些

旗县缺编少人,林草主管部门与执法机构的衔接机

制不畅,工作推进难度较大.乡镇一级综合执法部

门人员少,普遍存在一人身兼数职,而且具备林草

等专业知识和法律知识的专业人员严重短缺,培训

次数不足,现有人员在短时间内很难承接起项目繁

多的相关职能,进而导致林草行政执法力度不够、

效能不高.

(四)水资源短缺、空间配置不合理与气候因素

相叠加,加剧了人口与水资源的矛盾、农业用水与

生态用水的矛盾

内蒙古除了东部地区的呼伦贝尔市和兴安盟

外,绝大多数地区属于缺水地区,而且还存在用水

㏿构不合理、水资源空间配置不合理、水资源利用

率低等问题,致使水资源短缺与水资源浪费并存.

在内蒙古中西部地区,有的城市人均水资源低于

５００立方米,在用水高峰期供需不平衡问题突出.

全区各地农业用水占比较高,如巴彦淖尔市农业用

水占比在 ８０％ 以 上,西 辽 河 流 域 为 ７５％[７],２０２０

年 巴 彦 淖 尔 市 的 农 田 灌 溉 水 有 效 利 用 系 数 为

０．４６７[８],低于全区０．５６４的平均水平[９].近些年,

农业节水灌溉在内蒙古得到大力推广,但规模还不

够大,水资源浪费较为严重.而且,地区间的水资

源空间配置不够合理,黄河初始水权水指标在中西

部各盟市的配置差异较大,巴彦淖尔市占绝大多

数,主要用于农业,而呼和浩特市、包头市、鄂尔多

斯市的配置指标相对较少.随着呼包鄂城市群不

断发展,这一地区的人口快速增长、工业发展及生

态用水逐渐增多,水资源供需矛盾越来越突出.特

别是受气候波动性因素的影响,在严重干旱年份,

内蒙古中西部农业与生态用水矛盾不断加剧.

(五)投入不足,无法满足生态系统一体化保护

修复及林草产业良性发展的需要

从生态建设前期到后期管护管理、监测及林草

产业发展均存在经费投入不足的问题.从建设层

面看,内蒙古剩余的生态治理地段大多是治理难度

较大的地段,治理成本高,按照当前的标准,投入远

远不够.目前,内蒙古造林成本每亩需要１２００~

２０００元,加上 前 期 土 地 平 整 等 费 用,成 本 还 会 更

高,可想而知,每亩标准只有４００~９００元是远远不

够的.从管护管理看,后续管护经费不足,导致已

有生态建设成果巩固难度加大,增加了反弹风险.

内蒙古的森林抚育资金每亩只有２００元,远低于实

际需要.河湖管理划界、设置公示牌、编制和修编

规划等均没有专项经费支持.水利工程设施后续

维护费用短缺,导致运行效率下降.林草产业发展

扶持资金投入少,贷款周期短,而产业建设周期长、

见效慢.例如“塞外红”苹果、海红果需要 ５ 年、８

年才达到盛果期,而贷款期限通常为２年,企业和

农户无力投资于林果产业,制约着相关产业的发

展,又进一步影响着基地规模的扩大,导致林果产

业难以实现良性发展.

(六)部分地区城乡人口布局不合理,与生态环

境承载力不相适应

进入２１世纪以来,在国家城镇化战略推动和

自治区经济发展促进就业的带动下,内蒙古实现了

大规模农村人口的转移和城镇化,在显著改变人口

城乡布局的同时,呈现出人口向呼包鄂城市群、大

城市和盟市区域中心城市集中的态势.截至２０２２

年,内蒙古城镇化率达到６８．６％[１０],高于全国平均

水平.但自治区各盟市之间的城镇化发展极不平

衡,２０２２年城镇化率最高和最低的盟市相差４５个

百分点,主要产粮大市(盟)的城镇化率普遍偏低,

农业人口多,沙化和潜在沙化面积大,人口与生态

环境承载力不相适应.比如２０２２年通辽市的城镇

化率为５１．０２％,比全区平均水平低１７．４个百分

点,第一产业就业人数占比高达５２％,比全区高出

１５．１个百分点,农村人口压力较大.

４６

三、进一步筑牢我国北方生态

安全屏障的系统治理方略

(一)推进人口集中集聚,增进人口与经济社

会、资源环境的协调性、适应性

国土空间规划对于经济社会可持续发展具有

重要的战略引领作用,国土空间规划实现多规合

一,形成了科学利用保护国土空间一张蓝图,为优

化三大空间提供了方案.在国土空间规划的约束

下,人口、产业、生态空间布局不断优化,将逐步形

成生产发展、生态良好、生活宜居的新格局.２０２３

年,内蒙古自治区及各盟市、旗县都编制完成了国

土空间规划.要落实国土空间规划,重点推进城镇

化滞后地区人口向大中城市和盟市中心城市集中

集聚,推进水资源短缺和严重沙化地区等生态脆

弱、人口承载力低的地区的人口转移,重点解决城

镇化发展不平衡的问题,缓解生态压力,实现人口

与经济社会及资源环境的均衡发展.坚持以水定

城、以水定人、以水定产,提高呼包鄂乌城市群发展

质量和人口规模以及巴彦淖尔市中心城区的产业

集聚力、人口容纳力.推进赤峰市、通辽市、兴安盟

新型城镇化建设,加快通辽市、赤峰市一体化进程,

扩大中心城区人口规模,提升城市层级,优化城镇

体系㏿构,提高城镇化水平.发展特色产业,提升

公共服务均等化水平,加快推进以县城为载体的新

型城镇化,满足农民的就近就地城镇化需求.同

时,加快农业规模化、集约化、现代化进程,推动一

二三产业融合发展,៿宽就业渠道,减轻农村生态

环境压力,促进经济社会、资源环境的可持续发展.

(二)不断៿宽生态价值转化路径,加快将生态

优势转化为经济优势

生态资源既具有涵养水源、防风固沙、清洁空

气、调节气候等生态价值,也具有社会经济价值.

牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,៿宽生态

价值转化路径.要加快生态产业化,大力发展林草

产业、生态农业、生态牧业、生态旅游业、康养业,科

学开展碳汇测量核算,探索林草碳汇储备和上市交

易,加快内蒙古林草湿地生态优势向经济优势转

化.大力发展林草产业.发展苗木生产、林果产

业、林药产业、林下经济及种植牧草和青贮饲料,发

展绿色金融,创新金融模式,支持林草产业发展.

要因地制宜,根据不同地区的特点,扩大梭梭肉苁

蓉、甘草、“塞外红”苹果、沙棘桔梗、海红果、柠条等

基地规模,支持龙头企业、农牧民合作社发展,加强

与区内外技术团队的交流合作,不断开发新产品,

生产有机食品、饮品、保健品、药品、饲料,打造有影

响力的地理标志产品和特色农产品,加大宣传和营

销力度,满足消费者不断升级的生产生活需求.通

过林草产业发展,៿宽群众增收渠道,实现经济与

生态双赢、增绿与致富双收.林草产业的发展逆向

拉动生态产业规模的扩大,形成生态经济良性循

环.依托草原、森林、沙漠、湖泊等生态环境,加快

生态旅游业发展,使旅游与体验相㏿合、与文化相

融合.推进农业、旅游业、康养业与智慧化融合一

体化发展,促进采摘观光、旅游与文化、康养的有机

㏿合.不断提升接待能力和服务水平,延长游客停

留时间,促进消费,提高旅游收入.加快森林、草

原、湿地、荒漠的碳汇核算体系建设,开展碳汇监

测,出台碳汇核算标准体系,储备碳汇项目,开展碳

汇交易.尤其要在草原碳汇核算方法上寻求新突

破.草原是内蒙古地区分布最广的地带性植被,其

生态功能具有不可替代性,而且类型多样,生物量

的年度、季节性波动较大,应研究建立科学的草原

碳汇价值评价体系,释放草原生态价值红利.

(三)坚持山水林田湖草沙系统治理,打好荒漠

化沙化综合防治三大战役

内蒙古是全国荒漠化沙化最为严重的地区之

一.经过几十年的不懈奋斗和治理,特别是党的十

八大以来,内蒙古荒漠化沙化治理取得了显著成

效,但荒漠化沙化面积仍然占全国的２３．２６％,剩

余的沙地位置偏远,基础设施建设不足,治理难度

较大.对此,一是继续以国家生态工程为依托,坚

持山水林田湖草沙系统治理,加大基础设施建设,

创新荒漠化沙化治理技术和模式,推广典型经验,

加强与区内外科研院所的合作,加强林草农水自然

资源多部门间的协同,开展技术攻关,用系统化的

理念建立相互协调的复合技术体系,避免因部门分

割,在采用单一技术解决了一个问题后又引发新的

问题的现象出现.二是总㏿防沙治沙经验,进一步

提升农牧民的参与度.在推进企业和其Ђ社会力

量参与生态建设的同时,挖掘人民群众的无穷创造

力,采取先造后补、以工代赈等方式,让农牧民广泛

参与到生态建设、沙地治理中来,成为最大的参与

者、受益者.三是坚持节水优先的原则,坚持节约

优先、保护优先、自然恢复为主的方针,实现人与自

然的和谐共生.实施沙漠沙地锁边林带建设,通过

生物措施与工程措施、自然恢复与人工措施相㏿合

４７

的方式,发展节水林、近自然林,以水定绿,宜林则

林、宜灌则灌、宜草则草,乔灌草相㏿合,彻底改变

重乔木、轻灌草的观念,立足干旱半干旱的自然气

候条件实际,在降雨量少的干旱地区,增加灌草的

比重,优化㏿构,增强生态系统防风固沙功能.绝

不能违背自然规律,盲目追求超过水资源承载力的

森林覆盖率.在原始景观以疏林草原为主的地区,

不宜种植过密的林地,避免因用水过多导致地下水

位下降.四是加快自然保护地体系建设.强化自

然保护区建设,加强人员的培训和培养,建立智慧

化平台,用现代化手段管理自然保护区,不断提升

自然保护能力,维护好森林、草原、荒漠、沙地、湿地

等不同类型生态系统的完整性、连续性、原真性.

(四)优化生态工程投资结构,将投资重点转移

到森林后续抚育管理及草原保护和沙化治理上

经过几十年的生态建设,内蒙古的森林面积不

断增加,草原退化的趋势得到有效遏制,荒漠化沙

化土地减少,但生态系统依然脆弱,生态系统质量

亟待加强.草原是内蒙古面积最大、分布最广的生

态系统,仅草畜平衡和禁牧面积就占全区面积的

５７．５％,此外还分布有大量沙地,持续提升草原生

态系统质量和防沙治沙能力对于提升全区生态环

境质量具有事半功倍的效果.因此,在增加投资的

同时,要本着林草沙一体化的理念,优化生态工程

资金投入㏿构.一是将资金更多地用于提升现有

森林的质量和生态服务功能上,使其产生更大的生

态效益.二是大幅增加草原投入,继续实施禁牧休

牧和草畜平衡,提高禁牧补贴和草畜平衡补贴标

准,增加休牧补贴,将生态建设投资的重点放在退

化草原的修复和沙地治理上,尤其是在人均草原面

积较少的牧区,补偿标准要考虑实施禁牧休牧和草

畜平衡对牧民收入的影响,处理好保护与发展的关

系.同时,加快建立内蒙古周边区域的横向生态补

偿机制,特别是要推动周边受益的多个省市向内蒙

古提供生态补偿,不断提高草原生态补偿标准.三

是增加林草水各部门执法监督管理、监测费用,提

升治理能力.四是加大对林草产业的政策扶持和

资金投入力度,促进林草产业良性发展.

(五)强化节水和优化水资源配置,提高水资源

利用效率

一是优化水资源空间配置,积极争取黄河水指

标.进一步优化黄河几字弯地区水资源空间配置,

开展水权交易,增加严重缺水城市水资源总量,提

升人口、产业的承载力.二是优化水资源在农业用

水和生态用水间的配置,适度增加生态用水指标.

挖掘农业节水潜力,大力推进高标准农田建设,完

善水利配套设施,加强后续管理,推广滴管喷灌节

水灌溉技术,促进节水农业发展,逐步降低农业用

水比重、增加生态用水比重,解决干旱年份生态用

水不足问题.三是优化农业内部水资源配置.优

化种植业㏿构,在保障粮食安全的同时,扩大节水

作物的种植面积,缩减耗水作物的种植面积.四是

用经济杠杆激发农民的节水主动性.加快推进农

业水价综合改革,合理确定水价,尽快实现水资源

精准计量和精准管理,向超过用水限额的农户收取

水费,对于节水的农户给予节水补贴奖励.五是加

强基础设施配套和投入.完善水利设施和节水配

套设施建设,增加水利设施工程后续的运行费、维

护费投入,促进水利工程高效运行.六是加快城

市、县城污水和中水管网的建设和改造,实现污水

收集全覆盖,持续提升中水利用率,减少水资源浪

费.提升城市绿化及景观用水使用中水的比例,铺

设中水管网、加大中水处理设施建设,实现工业园

区用水的“中水替换”,积极探索城市大型新建住宅

小区自来水和中水管网同步建设试点模式,进一步

增加城市中水利用量,提升中水利用率.

(六)完善体制机制,提升生态环境治理、生态

保护修复能力

健全执法体制,组建旗县林业和草原部门的专

业行政执法队伍,设置机构编制,配齐专业执法力

量,定期系统性地开展林草专业知识、法律法规等

培训,增加投入,提升执法装备配置水平,增强执法

能力.完善联动机制,加强林草、农、水各部门之间

的合作,建立主要领导定期联席会议,鼓励多部门

合作开展综合系统研究,创建集成技术示范区,改

变单一技术引发的新问题,促进生态建设、农业发

展、水资源合理利用相协同.协调流域内各地区之

间的关系,加强上下游、左右岸水资源配置和一体

化管理,提升流域管理水平,合理分配水量,保证下

泄水量,促进流域水生态水环境整体改善和修复.

加强地膜收运体系建设,从源头和末端发力,在源

头上严厉打击普通地膜的生产和销售,在末端合理

设置地膜回收点,支持废旧地膜回收再利用企业发

展,加快废旧地膜的资源化再利用.扶持有机肥加

工企业健康发展,培育新型经营主体,推广测土配

方、水肥一体化技术,推动农户增加有机肥使用量,

实现化肥减量使用,持续改善和逐步提升耕地质

量,促进农业可持续发展.

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京:中国林业出版社,２０２１．

[５]李健南,等．探讨内蒙古林草大资源小产业的破解途径

[J]．林业调查设计,２０２３,(１)．

[６]冯益明,等．新时代江西省林草产业发展研究[J]．国家

林业和草原局管理干部学院学报,２０２１,(４)．

[７]杨研,刘定湘．对内蒙古西辽河流域“量水而行”工作的

认识与思考[J]．水利发展研究,２０２２,(５)．

[８]巴彦淖尔市人民政府办公室关于印发«巴彦淖尔市“十

四五”水 安 全 保 障 规 划»的 通 知 [EB/OL]．https://

www．bynr．gov．cn/xxgk/zcfg/zcfg _ １/２０２２０７/

t２０２２０７０４_４３６０５９．html,２０２２－０７－０４/２０２３－０８－

１２．

[９]自治区政府新闻办召开内蒙古自治区最严格水资源管

理情 况 新 闻 发 布 会 [EB/OL]．https://www．nmg．

gov．cn/zwgk/xwfb/fbh/bmxwfbh/slt_６５８５/２０２１１２/

t２０２１１２３１_１９８８８１８．html,２０２１－１２－３１/２０２３－０７－

１５．

[１０]内蒙古自治区２０２２年国民经济和社会发展统计公报

[EB/OL]．http://tj．nmg．gov．cn/tjyw/tjgb/２０２３０３/

t２０２３０３１６_２２７４５３３．html,２０２３－０３－１５/２０２３－０８－

１０．

(责任编辑 李静丽)

ProblemsFacedandSystematicManagementStrategyfor

BuildingtheImportantEcologicalSecurityBarrierinNorthChina

TIANYing

(InstituteofEconomics,InnerMongoliaAcademyofSocialSciences,

HohhotInnerMongolia０１００１０,China)

[Abstract]ItisanimportantresponsibilityofInnerMongoliatobuildanimportantecologicalsecurＧ

itybarrierinnorthChina．Sincethe１８thNationalCongressoftheCommunistPartyofChina,Inner

Mongoliahasmadeunprecedentedhistoricachievementsintheconstructionofecologicalcivilization．

Theconstructionofecologicalcivilizationinstitutionsandmechanismshasbeencontinuouslyimproved,

diversifiedecologicalgovernancemodelssuitablefordifferentregionshavegraduallytakenshape,the

forestandgrassindustryhasdevelopedrapidly,andurbanandruralgovernancehaschangedfromfocuＧ

singoncitiestointegratingbothurbanandruralareas．ItlaysasolidfoundationforenhancingthestaＧ

bilityoftheecosystem,improvingtheecologicalenvironmentandbuildingastrongecologicalsecurity

barrierinthenorthofChina．However,theconstructionoftheimportantecologicalsecuritybarrierin

northernInnerMongoliaisalsofacedwiththefragilequalityoftheecosystem,limitedtransformationof

ecologicalvalue,insufficientinvestmentinforestcare,grasslandmonitoringandmanagement,monitoＧ

ringandmanagementcapacitycannotmeettheneedsofecosystemprotection,watershortageandthe

combinationofclimatefactorshaveagreatimpactontheconsolidationofecologicalcivilizationachieveＧ

mentsandproblemssuchastheincoordinationbetweenurbanandruralpopulationdistributionandecoＧ

logicalenvironmentalcarryingcapacityinsomeregionsrequireaseriesofsystematicandcomprehensive

measurestobuildanunbreakableecologicalsecuritybarrierinthenorth．

[Keywords]ImportantEcologicalSecurityBarrierinNorthChina;EcologicalCivilization;EcologiＧ

calGovernance

４９

[基金项目]内蒙古大学高层次人才科研启动项目(编号:１００００－２３１１２１０１/０３９).

[收稿日期]２０２３－０７－０４

[作者简介]武俊伟,男,内蒙古大学公共管理学院特聘研究员,内蒙古大学高层次人才引进“骏马计划”B２岗位入选

者,管理学博士.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．００７

中国草原制度变迁逻辑:

制度成本调节与牧民行为博弈

———以内蒙古 B嘎查为例

武俊伟

(内蒙古大学 公共管理学院, 内蒙古 呼和浩特 ０１００７０)

[摘 要]改革开放以来中国草原制度频繁调整,折射出草原大国制度变迁的复杂性.以内蒙古牧区草原

制度变迁为例,剖析了草原制度变迁的动因和机制,研究发现,草原制度产生的制度成本需要行动者共同分

担,而成本分担不均常常引发行动者利益冲突,导致草原制度变迁.具体而言,草原制度成本不断上升,增加

了牧民成本分担压力,牧民获利空间逐步被缩减.为此,牧民采取成本转移、利益博弈、制度套利等差异化行

为予以应对,持续对制度变迁施加压力,促使国家对牧民制度需求作出回应,从而驱动草原制度调整.因此,

政府需重视草原制度成本问题,通过建立科学合理的成本分担机制,进一步稳定和完善中国草原制度.

[关键词]草原制度;制度变迁;制度成本;牧民行为

[中图分类号]F３０１．１ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－００５０－０８

引言

我国是典型的草原大国,现拥有近６０亿亩草

原 ,占国土面积的４１．７％.草原制度变迁是草原

大国的一个重大理论和现实问题,不仅关系着草原

治理规则调整、利益重组、生态变迁,还关系着牧区

经济社会发展、民族团㏿以及边疆稳定等国家重大

政治秩序.因此,国家高度重视草原制度的稳定

性,强调草原制度要保持“长期稳定”[１]、“长久不

变”[２].然而,改革开放以来,中国草原制度一直处

于频繁调整状态.直到２０世纪８０年代,草场承包

制作为党在牧区实施的一项基本制度被固定下来.

草场承包制被誉为一项伟大的发明,是党和国家在

牧区实施各项政策的“基石”.草场承包制度调动

了广大牧民的生产积极性,推动了牧区经济的发展

和社会的长期稳定.然而,草场承包制度在保持总

体稳定的同时一直处于变迁状态.２００２年,国务

院出台的«关于加强草原保护与建设的若干意见»

提出的实施草原禁牧休牧制度成为一项重要的草

原制度.时 隔 １０ 年,草 原 制 度 再 次 进 行 调 整.

２０１１年,中央政府推出“草原新政”[３],在全国主要

草原牧区省份实施草原生态补奖制度.截至目前,

我国已实施三轮草原生态补奖.

草原制度变迁折射出草原大国制度变迁的复

杂性,这一问题备受学界关注.如从制度环境视角

强调现代国家政权建设为草原制度的形成提供了

原动力[４],不同时期的政治制度环境[５]、国家发展

５０

战略环境[６]对草原制度变迁的影响;从行动者视角

强调制度行动者观念,尤其是中国共产党意识形

态[７]、观念革新[８]对草原制度变迁的影响,并且重

点讨论了由多元行动者的利益冲突[９]、利益不均衡

和利益博弈[１０]、路径选择[１１]所引发的草原制度变

迁问题;从交易成本视角分析草地要素价格相对变

化对草原制度变迁的影响,如廖祖君(２００９)研究发

现,草地要素相对价格变化是草原产权制度变迁的

根本动因,而技术进步则决定草原产权制度变迁的

速度.[１２]

总的来说,已有研究虽然从不同视角分析了草

原制度变迁的影响因素,但仍存在可深入研究的៿

展空间.一是研究视角较窄,仅强调单一因素的影

响,未能厘清各因素间的内在关联,难以阐明草原

制度变迁的因果关系.二是缺乏机制性探讨,较少

论及草原制度变迁的机制与逻辑.三是普遍倾向

于宏大叙事,缺乏本土实证经验支撑.基于上述分

析,整合草原制度变迁影响因素、搭建因果链条和

理论框架、解释中国草原制度变迁的动因及其机制

具有一定的理论价值和现实意义.鉴于此,本文构

建草原制度变迁理论框架,以内蒙古 B嘎查为例,

探讨我国草原制度变迁及其机制.

一、草原制度变迁理论分析框架

草原制度变迁受多种因素影响,并且这些因素

最终通过行动者发挥作用.本文选取制度成本和

行动者两个关键变量,构建理论分析框架(如图１

所示),探讨制度成本通过调节牧民行为影响草原

制度变迁的过程,并揭示其影响机制.

图１ 草原制度变迁理论框架

(一)制度行动者

行动者是制度变迁的主体,Ђ们直接或间接参

与制度创建和制度变迁.草原制度行动者一般分

为制度创建者、制度执行者以及制度承接者.其

中,制度创建者主要包括中国共产党、中央政府以

及国家草原主管部门;制度执行者则主要指各级党

政机关与职能部门;制度承接者主要指牧民.然

而,不同行动者在草原制度变迁中扮演的角色、发

挥的作用是不同的.通常而言,党政机关和职能部

门发挥主体作用,Ђ们主导制度创建、执行制度、解

释制度,并根据实际情况调整和改变制度.同时,

牧民通过采取多种行为表达对制度的需求,间接地

影响草原制度变迁.需要强调的是,自２０世纪８０

年代草场承包制度实施以来,集体经济所发挥的作

用逐步减弱,国家和牧民成为主要行动者.因此,

本文将草原制度行动者简化为国家和牧民.

(二)制度成本

制度成本是影响制度变迁的关键变量.制度

经济学早已论证了制度成本(交易成本)对制度变

迁的影响.科斯指出,在给定的技术水平条件下,

人们创造或选择某种制度以降低交易成本,从而导

致新制度的出现或制度变迁.[１３]道格拉斯诺斯

围㐁交易成本,阐释了市场主体为提高经济效率,

主 动 创 立 制 度 或 推 动 制 度 变 迁 以 降 低 交 易 成

本.[１４]在诺斯看来,制度变迁的重要原因就是降低

交易成本,以此提高制度收益.因此,制度变迁可

以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低

的制度的替代过程.可见,制度成本在制度变迁中

扮演了关键角色,并发挥了极其重要的作用.

不仅如此,制度成本具有强制缴纳的特征,它

往往需要在制度行动者之间进行分担.但是,制度

成本分担不均也会引发制度变迁.部分研究关注

了制度成本分担不均导致行动者利益冲突及行为

博弈 而 引 发 的 制 度 变 迁 问 题. 例 如,郑 文 博 等

人(２０２０)从行动者的利益冲突视角论述了由制度

成本分配冲突引发的中国农地制度变迁.[１５]刘守

５１

英等人(２０２１)研究发现,当公众与国家博弈使土地

制度成本与收益㏿构发生变化时,就可能会引发土

地制度变迁.[１６]

(三)理论阐释

本文理论分析框架包含制度成本、行动者以及

草原制度变迁三个要素.其中,制度成本是指制度

固有的且需要由行动者予以分担的直接或间接的

经济成本的总和.本文的理论分析设定分为四个

方面.

一是任何草原制度都释放一定的制度成本,并

且随着草原制度变迁,制度成本将出现叠加现象.

二是草原制度成本需由国家或牧民共同承担.由

于我国草原具有面积大、制度成本高的基本特征,

单一行动者无力承担全部制度成本,因此,草原制

度成本最终应由国家和牧民共担.三是理性牧民

倾向于减少分担草原制度成本,因为在制度收益一

定的情况下,牧民利益取决于其所分担的草原制度

成本.也就是说,理性牧民对分担草原制度成本是

比较敏感的.四是草原制度成本分担不均会引发

行动者利益冲突,推动草原制度变迁.制度具有利

益再分配功能,制度引发利益分配冲突,诱使行动

者展开利益争夺,实现制度变迁.[１７]依据草原制度

成本大小,牧民将采取转移成本、行为博弈、制度套

利等差异化行为与国家进行深入交流、互动,驱动

草原制度变迁,以实现利益均衡.

概而言之,理论框架基本逻辑是:草原制度成

本增加,改变牧民利益㏿构(成本—收益比较),并

日益威胁牧民的利益.为此,牧民采取差异化行为

与国家展开互动磋商乃至博弈,给制度变迁施加压

力,实现草原制度调整,具体包括两个方面.一方

面,考察草原制度成本增减变动对牧民利益㏿构的

影响;另一方面,探讨牧民应对草原制度成本的差

异化行为对草原制度变迁产生的影响.

二、改革开放以来中国草原制度变迁:

基于内蒙古 B嘎查的实践

(一)草场承包制度的确立与发展(１９８０年至

２０００年)

改革开放初期,国家经济体制改革突破既有的

集体生产经营制度,使得农牧民对制度的需求得以

释放,Ђ们普遍关注自身制度收益.这一时期,农

区“包产到户”取得一定成效,有效回应了农牧民对

制度的需求.１９８０年９月,中共中央印发了«关于

进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题»,

肯定了“包产到户”的做法.随着农区家庭联产承

包责任制改革的不断深入,我国草原地区㏿合草原

实际,逐步推行以“草畜双承包”为主要内容的家庭

承包经营责任制.

１９８１年４月,内蒙古自治区党ༀ、人民政府发

出«关于抓紧落实生产责任制的紧急通知»,鼓励牧

区探索多种生产经营责任制.在此背景下,B嘎查

率先探索草畜双承包制.１９８２ 年,B 嘎查启动牲

畜承包到户工作,将集体牲畜分到牧民手中.然

而,承包到户的牲畜继续吃“草场大锅饭”,导致制

度成本外 溢.１９８３ 年 ３ 月,内 蒙 古 «草 原 管 理 条

例»起草领导小组会议纪要提出,落实草原责任制

是完善农牧业生产责任制的重要组成部分.只落

实土地和牲畜责任制而不落实草原责任制,只是落

实了农牧业生产责任制的一半①.１９８３年４月,内

蒙古自治区党ༀ、人民政府批转«草原管理条例试

行试点经验交流会议纪要»,明确要求牧区落实草

原生产责任制.１９８４年,B 嘎查落实草场承包政

策,牧民分到各自的草场.但草场之间没有建立物

理性阻隔,牧民依然延续草场共用的习惯.这时草

场的权、责、利还不够统一,制度成本外溢造成对草

场的过度使用.为此,２０世纪９０年代,国家推行

“双权一制”②,进一步完善草场承包制度.至此,

草场承包制度作为一项基本制度被确立下来.

草场承包制的实施重新确立了牧民生产经营

的主体地位.相应地,过去由集体承担的草原制度

成本转由牧民承担.牧民在生产经营过程中需要

不断支付草原保护、建设及经营等各类制度成本.

为此,牧民采取超载过牧行为,通过加大对草场利

用的强度来抵消草原制度成本.这种由制度成本

诱发的超载过牧行为加速了草原生态退化趋势,进

而引发草原制度变迁.

(二)禁牧休牧制度的形成与发展(２００１年至

２０１０年)

牧民的超载过牧行为引发了国家草原生态危

机.面对严峻的草原生态问题,国家采取有效措

施,进一步加强草原生态保护,这为草原制度的变

迁提供了重要契机.２１世纪初,国家逐步对牧民

放牧活动和放牧牲畜数量进行管理.２００２年,国

５２

①

②

参见内蒙古自治区畜牧厅修志编史ༀ员会编«内蒙古自治区

志畜牧志»,内蒙古人民出版社,１９９９年,第８６页.

“双权一制”指草场所有权、使用权和承包责任制,是２０世纪

９０年代内蒙古自治区实施的一项草场生产责任制.

务院出台的«关于加强草原保护与建设的若干意

见»首次明确实施禁牧休牧制度,标志着草原禁牧

休牧制度的形成.２００２年,新修订的«草原法»对

禁牧休牧制度作出明确规定,为制度实施提供了法

律保障.随后,国家自上而下强化制度实施,持续

推动了禁牧休牧制度深入牧区.

B嘎查所在 A 旗全面实行禁牧休牧管理,出

台禁牧休牧实施细则与管理办法.同时 A 旗政府

每年发布一道“禁牧令”,强调禁牧区域、禁牧时间

以及违反禁牧规定的惩罚措施等.按照当地禁牧

规定,将嘎查全部草场纳入禁牧休牧区域.禁牧期

所有牲畜要进行饲舍圈养,停止一切放牧活动.这

一时期,牧民放牧活动和牲畜数量受到政府的严格

限制.一方面牲畜吃草问题日渐凸显,牧民需要额

外购买大量的饲草料,增加了其生产性成本;另一

方面,政府实施减畜控畜活动,致使牧民的牧业收

益不断下降.制度成本和制度收益一升一降,牧民

生计空间在一定程度上受到影响.对此,一些牧民

采取偷牧夜牧、超载放牧行为,自下而上地违反草

原禁牧规则,进一步驱动草原制度变迁.

(三)草原生态补奖制度的产生与演变(２０１１

年至今)

禁牧休牧制度增加了牧民的生产成本,并诱发

牧民普遍的非遵从行为.对此国家围㐁制度成本

问题进行了草原制度调整.２０１０年１０月,国务院

召开常务会议,决定从２０１１年起,在全国主要牧区

实施草原生态补奖制度.２０１１年６月,国务院发

布«关于促进牧区又好又快发展的若干意见»,正式

建立草原生态补奖制度.草原生态补奖制度是在

综合考虑生态保护成本、发展机会成本的基础上,

对牧民给予合理补偿,是使草原生态保护经济外部

性内部化的一种制度安排.

根据国家草原生态补奖制度,２０１１年１２月,B

嘎查所在的 A 旗制定的«草原生态保护补助奖励

实施办法»进一步细化了制度范围与补奖标准等.

B嘎查草场被纳入补奖范围,牧民依据自家草场面

积可获得一定的禁牧补助.不过,获得禁牧补贴是

以遵守禁牧规定为前提条件的.不仅如此,草原生

态补奖制度在一定程度上产生了制度成本,由此引

发了牧民一边领取禁牧补贴、一边超载放牧的制度

套利行为.面对此种情形,国家围㐁制度成本问题

推动草原生态补奖制度变迁.一方面,国家延长禁

牧休牧目标期限,适度放松对草原的监管;另一方

面,国家扩大了草原生态补奖制度覆盖范围,并逐

步提高奖补资金标准.２０１６年,国家启动新一轮

草原生态补奖,加大资金投入力度并扩大补奖范

围.２０２１年,国家继续实施第三轮草原生态补奖,

进一步提高补奖标准,扩大制度实施范围.

三、利益缩减:制度成本上升与

牧民利益结构变动

牧民利益是指制度收益与制度成本之差.在

制度收益一定的情形下,牧民利益取决于所承担的

制度成本.随着不同时期草原制度成本的变化,牧

民利益㏿构亦随之发生变动(如图２所示).

图２ 草原制度成本上升与牧民利益结构变动

(一)利益激增:制度收益上升与制度成本显现

自２０世纪８０年代草场承包制度实施以来,牧

民的制度收益快速上升,制度成本逐渐显现.一方

面,草场承包制度红利逐步释放.牧民生产积极性

空前提高,牲畜数量激增,人均收入上涨.数据显

示,B嘎查人均纯收入从１９８０年的１２３元增加到

１９９０年的９３４元,２０００年已达到２４４３元,较１９８０

年提高了１８．９倍.① 另一方面,草原制度成本初

步凸显.２０世纪９０年代,国家进一步明确草场权

属,牧民纷纷围栏自家草场,出现 “围栏成本”②.

围栏成本是共用草场制度下不需要投入的成本,是

实施草场承包到户的产权制度增加的成本,但是围

栏投入并不能增加收益,相对于这项成本的增加,

牧户的收益是减少的.资料显示,２００２年 B 嘎查

５３

①

②

数据来源于旺吉拉斯仁著«巴音乌素志»(蒙文版),内蒙古文

化出版社,２０１２年.

草原“围栏成本”具有狭义上和广义上两种解释:狭义上的草

原“围栏成本”特指牧民围栏草原而产生的经济成本;广义上

的草原“围栏成本”是指草场承包制度带来的各种相关生产费

用的总称.

草场围栏费用为２２．２元/亩①,以户均２０００亩草

场测算,户均围栏支出高达４．４万余元,而同期当

地人均纯收入为 ２７２０ 元②.也就是说,草场围栏

费用是人均纯收入的１６倍.不仅如此,草场围栏

还存在折旧,折旧及维护费用亦相当高.

草场承包制度实施以来,牧民在获取制度收益

的同时开始承担高昂的“围栏成本”.国家一项调

查报告显示,草原围栏成本的８５％以上由牧民承

担.[１８]事实上不止围栏成本,与草场承包制度相关

的生产成本、风险成本等多数成本都以不同形式转

移给了牧民,加重了牧民的生产负担.以内蒙古牧

区为 例,牧 民 家 庭 生 产 费 用 占 总 支 出 的 比 重 从

１９９１年的２７．２％增加到２０００年的３９．５７％,并呈

现逐年上升趋势.③ 这意味着,草原制度成本已逐

步成为影响牧民利益的重要因素.

(二)利益缩减:制度成本上升与制度收益放缓

２１世纪初,国家实施禁牧休牧制度.这一时

期制度成本逐渐增加,制度收益放缓,主要表现在

两个方面.一方面,禁牧休牧推高了制度成本.政

府严禁放牧活动,并要求饲舍圈养牲畜.牧民既要

新建或扩建舍饲棚圈,又要购买储备饲草料,由此

产生大量饲舍圈养成本.当地牧民粗略估算,休牧

期饲草料支出占全年收入的２０％左右.同时,棚

圈建设、围栏费用等生产性支出也随之增加.内蒙

古发展研究中心调研组的一项报告指出,“２００２年

至２００７年,内蒙古牧民人均家庭经营支出是农民

人均家庭支出的２倍以上,牧民家庭经营支出占总

支出的４０％以上,平均高出农民６个百分点”[１９].

制度成本的迅速上升进一步增加了牧民的分担压

力.另一方面,制度收益逐步放缓.草原收益逐步

进入瓶颈,草原制度收益开始缩减.当地林草局的

一位干部讲到:“草场是牧业第一生产资料,２０世

纪 ９０年代,草原生产能力已达到最大化.牧民草

原 经 济 收 入 已 进 入 平 稳 状 态,基 本 没 有 变 化

了.”(访谈资料:CBZ２０１９０８２６)尤其进入２１世纪,

随着禁牧休牧制度的实施,政府限制放牧活动,严

控牲畜数量,致使牧民收益受到不同程度的影响.

以 B 嘎 查 为 例,政 府 规 定 载 畜 标 准 为 ２６．５ 亩

草场/羊.这样一来,放牧牲畜数量受到限制,相应

地牧业收益也会缩减.

总的来说,自禁牧休牧制度实施以来,饲舍圈

养成本不断提高,加重了牧民的成本分担压力.加

之控畜减畜,牧民获取利益的空间缩小,制度收益

随之下降.

(三)利益趋缓:制度成本逼近制度收益

自２０１１ 年起,国家启动草原生态补奖制度.

这时,制度成本逼近制度收益,牧民利益持续缩减.

一是制度成本叠加上升.草原生态补奖制度重申

禁牧休牧,并致力推动畜牧业现代化转型.与此相

关的各类草原建设项目自上而下进入牧区.这些

项目大多需要配套相应资金,无形中增加了牧民的

生产成本.２０１６年,伴随新一轮草原生态补奖制

度的实施,B 嘎查获得了棚圈改造项目.数据显

示,有４９个牧户获得该项目,自筹资金总计为６２

万元,户均投入１．２６万元,其中有一户投入高达

５．５万元.④ 这些生产性支出与以往的“围栏成本”

“饲舍圈养成本”相互叠加,一定程度上提高了牧民

承担的制度成本.二是制度收益缩减.牧民领取

草原生态补奖资金,以承诺禁牧和减畜为前提.但

政府“并没有对牧民所承担的这部分机会成本进行

补偿”[２０],而且补奖资金远不足以弥补减畜所带来

的损失[２１].事实上,“在新的草畜平衡标准下,多

数牧民面临着减畜压力,而奖励资金又不能补偿其

因 减 畜 造 成 的 收 入 下 降 部 分,收 入 自 然 也 下

降”[２２].与此同时,草原早已达到最大产出,牧业

收益逐步放缓.这一时期,草原制度成本与制度收

益之差越来越小,进一步缩小了牧民的利益空间.

四、行动回应:牧民差异化

行为应对与草原制度变迁

随着草原制度成本的增加,牧民的利益呈现缩

减趋势.因此,牧民采取一系列差异化应对措施,

对制度变迁持续施加压力.国家及时回应牧民对

制度的需求,围㐁制度成本推动草原制度变迁.

(一)触发机制:制度成本转移引发草原制度

变迁

自草场承包以来,牧民取代集体成为生产经营

主体.相关的围栏成本以及各项生产成本转由牧

５４

①

②

③

④

数据来源于鄂托克前旗畜牧局编«草原围栏建设项目实施方

案»,藏于鄂托克前旗档案史志馆,２００２－０６－２８.

数据来源于«鄂托克前旗人民政府关于２００２年工作总㏿的报

告»,藏于鄂托克前旗档案史志馆,２００２－１２－２１.

数据 来 源 于 内 蒙 古 畜 牧 业 厅 编 «内 蒙 古 畜 牧 业 统 计 资

料(１９９１—２０００)»,乌兰察布盟统计局机关印刷厂,２００３年,第

３２２页.

数据来源于巴音乌素嘎查ༀ员会编«“十个全覆盖”工程汇总

表»,藏于巴音乌素嘎查档案室,２０１８－１２－１１.

民承担.然而,草原制度成本已超过牧民有限的承

担能力范围.为此,牧民逐步将制度成本转移至草

原,“将过度利用草地的经营决策行为作为维持和

提高其收入的主要手段”[２３],以 减 轻 成 本 分 担 压

力.一方面,牧民通过增加牲畜和过度利用草原获

取更多收益,抵消制度成本分担压力.从案例看

出,２０世纪９０年代以来,草原牲畜数量增长最为

显著.另一方面,牧民暂时放弃牧业生产,通过对

外租赁草场来逃避制度成本.新的牧业生产者不

断增加草场放牧强度,发挥租金最大效用,将制度

成本加倍转移给承租草场.对此,当地林草局的一

位干部讲到:“租下的草场肯定会被滥用,租的时

候(合同)写的放牧 １００ 只羊,等你走了之后,３００

只也放.把租的草场草吃完,再把羊放到自己草原

上.”(访谈资料:CWR０２２０１９０８１９)

牧民通过成本转移的方式减轻了其成本分担

压力,但同时也使草原长期处于超载状态,引发全

国草原生态危机.数据显示,２０世纪９０年代末,

全国“９０％的草地已经或正在退化,其中,中度退化

程度以 上 (包 括 沙 化、碱 化)的 草 地 达 １．３ 亿 公

顷”①.草原生态恶化日益威胁人畜生存和生态安

全,引起国家的高度重视和社会的普遍关注.鉴于

此,中央政府启动草原禁牧休牧制度,实施了限牧

和控畜措施,以此加强草原生态保护.与此同时,

中央财政逐步增加资金投入,给予牧民粮食和资金

补贴,适度分担草原制度成本.总的来说,牧民自

下而上的制度成本转移行为引发了草原生态危机,

引起国家对草原生态的高度关注,进一步触发草原

制度变迁.

(二)施压机制:行为博弈促使草原制度变迁

在禁牧休牧实施期间,饲舍圈养成本与围栏成

本叠加加重了牧民成本分担压力,并且,“由小农承

担的制度成本引发了大量对抗性冲突”[２４].牧民

实施一系列博弈行为以减轻制度成本分担压力.

例如,Ђ们采取偷牧、夜牧等行为策略,以“违规放

牧的行为来达到其利益最大化”[２５].在此情形下,

超载放牧成为一种常态.数据显示,全国主要牧区

省份和重点天然草原牲畜超载率常年保持在３０％

左右.仅２００６年,在全国２６６个牧区、半农半牧区

县(旗)中,２０４个县(旗)处于超载状态.另外,从

已公开草原各类违法案件看,禁牧休牧期间,全国

每年违反禁牧休牧和草畜平衡的案件有１万起左

右,两类案件占全部草原违法案件的８０％左右.②

可见,草原制度成本所引发的牧民违反禁牧休牧行

为已成为普遍现象.

牧民自下而上的博弈行为增加了草原制度变

迁压力.政府对此进行积极回应,推动草原制度调

整.一是关注制度成本对牧民利益的影响,并对牧

民违规放牧行为予以理解.例如,农业部领导在一

次全国草原监理会议上讲到,“牧民维持生计和增

收主要靠增加牲畜饲养量,导致牧区草原超载过牧

严 重,有 些 地 方 已 是 ‘一 方 水 土 养 活 不 了 一 方

人’”[２６].二是围㐁牧民的制度成本分担压力,对

草原制度内容进行调整.中央政府实施草原生态

补奖,要求“坚持保护草原生态和促进牧民增收相

㏿合,实施禁牧补助和草畜平衡奖励,保障牧民减

畜不减收,充分调动牧民保护草原的积极性”[２７].

由此,草原生态补奖制度逐渐形成.

(三)倒逼机制:制度套利行为驱动草原制度

变迁

在草原生态补奖制度期间,草原制度成本不减

反增.对此,牧民实施制度套利行为予以应对.这

里的“制度套利就是利用差异谋取好处,或自身的

真实处境和自己在管理制度中的位置之间的差异,

或是多种管理制度之间的差异”[２８](P．２２９).而牧民

的制度套利行为表现为既领取禁牧补贴,又实施超

载放牧.其一,基于自身差异采取套利行为.牧民

不断强调生计艰难,夸大自身处境的特殊性,要求

获得更多禁牧补贴.若未能满足增加补贴的要求,

牧民则会继续实施超载放牧.其二,利用草原制度

实施差异,采取套利行为.其中典型的是,以补奖

标准不一致为由或对标周边旗县补贴标准,要求按

最高标准获取补贴.否则就不会遵从禁牧休牧规

定,继续超载放牧.牧民的制度套利行为导致“户

均养羊数量不降反升,减畜发生率与减畜率均较

低”[２９].在第一轮草原生态补奖制度㏿束后,内蒙

古牧户草场超载率平均高达４４．７０％.[３０]

牧民自下而上的制度套利行为倒逼草原制度

调整.围㐁草原制度成本问题,国家适时推动草原

制度调整.一是逐步降低禁牧休牧监管强度.这

一期间,政府草原监管频次、监管力度有所下降,并

５５

①

②

数据来源于 中 华 人 民 共 和 国 生 态 环 境 部 «中 国 环 境 状 况 公

报»(１９９８),https://www．mee．gov．cn/gkml/sthjbgw/qt/

２００９１０/t２００９１０３１_１８０７６３．htm,１９９９年 ６月 ５日,２０２３年 ３

月１０日.

参见刘源«２０１５年全国草原监测报告»,载«中国畜牧业»２０１６

年第６期;刘源«２０１６年全国草原监测报告»,载«中国畜牧业»

２０１７年第８期.

且逐步放松对牲畜数量的管控,甚至提出“禁牧不

禁养,减畜不减收,减畜不减肉”的口号,鼓励牧民

增加饲养牲畜数量.二是积极回应草原制度成本

问题,有 针 对 性 地 调 整 草 原 生 态 补 奖 制 度 内 容.

２０１６年,国家启动的第二轮草原生态补奖制度明

确规定,要“៿宽牧民增收渠道,稳步提高牧民收入

水平”.[３１]同时,提高中央财政草原补奖标准,将更

多地区、更多牧民纳入制度范围.２０２１年,国家继

续实施草原生态补奖制度,进一步增加资金投入,

持续扩大制度实施范围.

结论

草原制度变迁是草原大国的一个重要研究议

题.改革开放以来,草原制度频繁调整,这一现象

引起学界的广泛关注.已有研究指出交易成本以

及行为博弈对制度变迁的影响,但尚未清晰揭示其

中的影响机制,无法提供对草原制度变迁的因果性

解释.本文以内蒙古 B 嘎查为例,探讨了牧民应

对制度成本采取的差异化行为对草原制度变迁的

推动作用,研究发现,制度成本是影响草原制度变

迁的关键变量.既有的草原制度所产生的制度成

本不断叠加上升,挤压牧民的利益空间.为应对高

昂的制度成本,牧民采取成本转移、行为博弈以及

制度套利等差异化制度行为,不断对制度变迁施加

压力,迫 使 政 府 做 出 回 应,从 而 驱 动 草 原 制 度 的

调整.

上述㏿论对完善和稳定新时代我国草原制度

具有重要政策启示.一是高度重视草原制度成本

问题,建立科学合理的成本分担机制.牧民制度成

本分担压力将会持续构成中国草原制度变迁的重

要驱动力.因此,国家要通过建立科学合理的成本

分担机制,并适度参与分担草原制度成本,从而减

轻牧民成本分担压力,维系草原制度稳定.需要强

调的是,国家对草原制度成本分担要保持合理区

间,尤其要重视牧民日益普遍的制度套利行为,从

而避免制度套利行为对草原制度产生的干扰.二

是注重制度激励,强化牧民的制度遵从.按照“谁

遵从、谁受益”的原则,将牧民的制度遵从行为与实

际利益挂钩,不断改进正向激励机制,促使草原制

度走向稳定.同时运用负向激励机制,及时约束并

抑制牧民非遵从行为,以此强化牧民制度遵从行

为.三是夯实制度根基,稳定制度预期.继续保持

现有草原制度的连续性、稳定性、可持续性,为牧民

提供相对稳定的预期,进一步巩固现有草原制度.

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(责任编辑 毛伟华)

TheLogicofInstitutionalChangeinChineseGrassland:

InstitutionalCostAdjustmentandHerdsmenBehaviorGame

———TakeBGacha,InnerMongoliaasanExample

WUJun－wei

(SchoolofPublicAdministration,InnerMongoliaUniversity,HohhotInnerMongolia０１００７０,China)

[Abstract]Sincethereformandopeningup,China＇sgrasslandsystemhaschangedfrequently,reＧ

flectingthecomplexityofthesystem changeinalargegrasslandcountry．Takingtheinstitutional

changeofgrasslandinInnerMongoliaasanexample,thispaperdiscussesthemotivationandmechaＧ

nismofinstitutionalchangeofgrassland．ItisfoundthattheinstitutionalcostgeneratedbythegrassＧ

landsystemneedstobesharedbytheactors,andtheunevencostsharingoftenleadstotheconflictof

interestsoftheactors,leadingtothechangeofthegrasslandsystem．Specifically,thecostofthegrassＧ

landsystemcontinuestorise,increasingthecostsharingpressureofherders,andgraduallyreducing

theirinterestspace．Tothisend,herdsmenhaveadopteddifferentiatedbehaviorssuchascosttransfer,

interestgaming,andinstitutionalarbitragetorespond,continuouslyexertingpressureoninstitutional

changes,promptingthecountrytorespondtotheneedsofherdsmen＇ssystems,andthusdrivingtheadＧ

justmentofgrasslandsystems．Therefore,thegovernmentneedstopayattentiontotheissueofgrassＧ

landsystemcostsandestablishascientificandreasonablecostsharingmechanism,Furtherstabilizeand

improveChina＇sgrasslandsystem．

[Keywords]GrasslandSystem;InstitutionalChange;SystemCost;HerdsmanBehavior

５７

[基金项目]国家社科基金重点项目“国家纵向治理体系现代化的战略定位与推进路径研究”(编号:２１AZZ００７).

[收稿日期]２０２３－０２－０８

[作者简介]张力伟,男,吉林大学行政学院副教授,博士生导师,政治学博士.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．００８

政策包装:压力情境下街头官僚的策略选择

———基于 H 市街头执法的案例分析

张力伟

(吉林大学 行政学院, 吉林 长春 １３００１２)

[摘 要]政策在基层的执行方式取决于外部环境.在基层行政中,压力情境下的街头官僚行动展现出一

种“政策包装”的新策略.对于这种策略的特征、生成和治理,需要进行深入探究.我国东北地区 H 市城管部

门的街头执法案例可以提供一个关于“政策包装”的过程性描述和系统性解释.不同于政策变通执行,政策包

装是指街头官僚通过表面调整政策目标和话语来提升政策执行的合法性.这一现象往往源于基层政策执行

的“主动加码”和街头官僚在“公共遭遇”中降低政策执行阻力的考虑.压力情景中的“政策包装”具有短期性

特征,反映出行政责任和时间之间的关系.政策包装策略不利于提升基层政策执行的效能,根本上源自于基

层政策执行中的“责任陷阱”问题,基层政策执行的优化路径需从合理的组织激励、循证决策以及构建参与式

治理展开.

[关键词]基层政策执行;基层治理;街头官僚;政策包装;责任陷阱

[中图分类号]D６３０ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－００５８－０８

一、问题的提出与文献回顾

基层的政策执行深刻影响着基层治理的效能.

随着党和国家对基层治理重要性的强调,我国基层

治理涌现出了大量的创新案例,推动了政策的有效

落地并激发了基层治理的活力.然而,基层治理的

复杂性与日俱增,为基层一线的工作人员带来了巨

大压力.在这种现实下,基层政策执行研究体现出

鲜明的“行动者”转向,聚焦于基层一线工作人员,

即街头官僚(street－levelbureaucracy).

街头官僚是影响政策执行效能的核心变量之

一.[１]街头官僚身处基层治理场景,政策在基层的

最终落地取决于街头官僚执行政策的方式.街头

官僚最为鲜明的角色特征是拥有自由裁量权,可以

在政策执 行 过 程 中 采 取 变 通 的 方 式 推 动 政 策 落

地.[２]这一特征成为当下基层治理和街头官僚研究

的重点.基层公共事务的复杂性不断增强,公众需

求与偏好各不相同,治理情境处于动态变化之中,

因而基层政策执行的难度显著提升.在外部环境

的驱动之下,街头官僚的政策执行衍生出了各种形

式和策略.[３]一是政策任务的优先处置.街头官僚

在日常工作中不得不应付繁重的工作量,加之受到

自身的角色冲突和有限的资源等因素的限制,街头

官僚倾向于优先选择处置一些工作任务而故意忽

略其Ђ任务.[４]二是政策的过度执行.政策的过度

５８

执行体现为街头官僚难以把握自由裁量权的治理

权限和运作方式的“度”,容易失控并异化为治理的

过度执行.[５]三是基层治理中的避责.受到科层体

制、目标责任制和激励机制等制度条件的综合影

响,街头官僚以不同程度、不同形式的避责策略组

合作为对制度压力的响应.[６]四是扮演政策企业家

寻求政策变革.“街头政策企业家”(street－level

policyentrepreneur)已经成为街头官僚研究的重

要概念,当街头官僚发现政策难以执行时,其会扮

演政策企业家的角色,以主动寻求政策变革.[７]

总的来看,街头官僚在基层执行政策往往不会

严格契合政策目标和规范程序,而是体现出“灵活

执行”的不同侧面,这是街头官僚在具体情境下采

取的特定策略.[８]本文基于对基层治理的参与式观

察,发现了基层执法中街头官僚的“政策包装”新策

略,即街头官僚为了保证政策效果能够符合上级要

求,在不改变政策实质目标的基础上,通过加码的

方式实现了政策在形式上的效果,通过政策话语表

达的置换提升了政策执行的公众接受度,从而减少

了政策执行的压力.既有研究中存在两个与本文

论述的“政策包装”相似的概念.一是“政策再设

计”,在特定的行动之下,街头官僚会影响上级改变

政策内容[９](PP．２０９~２２２);二是“政策再发明”,即基层

政策执行可能会参照其Ђ地方的治理经验或者政

策内 容 调 整 自 身 的 政 策,从 而 提 升 政 策 的 兼 容

性[１０].相比之下,政策包装体现出迥异于上述两

个概念的特征:其一,政策包装在原有的政策目标

基础上负载了新目标,即“主动加码”,而非根据情

况重新设计政策或者调整政策内容;其二,政策包

装以增量政策表达来解释政策目标,从而为其自身

的加码行为提供了“合法性”.政策包装的核心目

的在于尽快满足上级的要求,而不是有效率地输出

真实的治理效能.

无论基层的政策执行衍生出何种策略,本质上

都难以脱离组织行为的一般框架,即组织内部个体

的行为是组织内部环境与其所嵌入的外部环境共

同形塑的㏿果.按照组织学的思路,某种特定的行

为策略不能简单地归咎于政府官员或执行人员的

素质或能力,其稳定存在和重复再生是行政体系内

部要素和制度环境互动的产物.[１１]这意味着,对政

策包装策略的分析需要从“内”“外”两个维度入手,

探讨这种行为背后的生成逻辑.基于此,为了详尽

阐释政策包装的产生机制及其背后体现的公共管

理“大问题”,本文取材于我国东北 H 市城管部门

的街头执法过程,通过参与式观察和深度访谈等方

法提供政策包装策略的完整性解释,以期为街头官

僚研究和政策过程研究提供启示.

二、“政策包装”下基层政策执行的系统审视

(一)“政策包装”策略的缘起

２０２１年７月,H 市 为 了 应 对 上 级 政 府 的 “创

城”验收工作,对各个部门的城市治理工作作出了

临时性 安 排.H 市 政 府 要 求 区 一 级 政 府 逐 项 落

实,保证“创城”验收工作的圆满成功.其中,集中

整治街道环境卫生成为一项重要的工作任务.H

市 X区政府要求临时暂停街边夜市的经营和聚集

活动,由区城市管理部门配合、市环卫部门具体负

责.然而,在执行过程中,H 市城管局却“主动加

码”,在向公众进行政策宣传时要求关停早市的经

营活动.对于这种加码,H 市城管局的一名负责

人谈道:“市里的意思当然是为了防止夜市带来的

环境问题,所以要求关停夜市.但是,早市也可能

会造成环境问题啊,虽然(影响环境的)程度远远不

如夜市.我们想,早市弄得街道乱七八糟的怎么

办? 如果因为这个导致创城验收出问题,责任我们

承担不起啊,所以我们莫不如直接也把早市关了.”

根据 H 市的城市风格,早市仅仅是公众从事

经营活动的场所,而夜市既包括经营活动,又包括

街头聚餐等活动.尤其在夏天,夜晚时间的街边食

品流动摊位数不胜数,群众聚集街边露天用餐的确

会造成街道出现严重的环境问题.对于上级未要

求关停早市的原因,H 市城管局的负责人说:“估

计是为了保障正常的经营活动吧,毕竟老百໿得买

菜吃饭.但我们关早市的想法也很简单,就是为了

街道环境,我们也没错.”在政策的具体执行过程

中,H 市城管局对公众的解释并没有遵照整治道

路环境的政策内容,而是向公众表明同时关停夜市

和早市是为了整治道路拥堵.对于为何采取这种

表述,H 市城管局一名专门负责街头执法的干部

谈道:“整治道路拥堵是我们日常的职责,这么解释

政策,看起来更合理.”

由此可见,街头官僚进行政策包装的目的在于

提升政策执行的“合法性”.在这里,“合法性”的概

念指的不是“合法律性”,而是使组织或者组织成员

的行为在特定的环境中被广泛接受.[１１]㏿合访谈

内容,这种提升执行“合法性”的行为立足于两个基

本前提.第一,这种加码或者放大政策目标的行为

５９

取决于行政体系内部的“隐形共识”.正如“法无禁

止即自由”的道理一样.一名负责街头执法的城管

工作人员提道:“其实我们怎么执行是我们自己的

事儿,只要不违法,并且满足上级的要求就行.”宁

可做“过”也不能做“错”已经成为行政体系内部过

度执行的选择之一.[１２]第二,政策包装的内容来源

于公众熟知且能够接受的内容.换言之,包装政策

的每个部分都有其政策基础,但二者之间的㏿合却

使得整个政策失去了真正的“合法性”.

(二)公众对“政策包装”的反应以及政策的“再

包装”

政策包装策略在政策执行的最初阶段达到了

街头官僚的目的,公众对包装后的政策采取了默许

的态度.因为包装后的政策契合公众的基本认知,

公众私下虽有抱怨,但并未明确地表示反对.由于

城管部门关停了早市,一些在早市售卖的商家不得

不借助“政策漏洞”改变经营策略.例如,一些在门

店门口推车售货的摊贩回到了自己的门店中从事

经营活动.一名摊贩说:“我是卖包子的,过去都是

推车在街边卖,城管说不让在街边卖了,那我就回

到店里卖.城管一开始那么说,我们虽然觉得城管

‘事儿太多’,但其实也能够理解,毕竟早市占道确

实影响交通,走车碰到老人孩子都不好.”

不过,公众这种“上有政策、下有对策”的回应

消解了政策包装的实质意图,城管部门不得不再次

“包装”政策.因此,城管部门向公众传达了“再包

装”后的政策内容:所有的商户在早晨不得以任何

形式从事经营活动,因为早餐店门口的排队会“阻

碍交通”.“再包装”的意图在于,城管部门认为,公

众在门店排队之后习惯于在街边边走路、边用餐,

并且乱丢垃圾.而这种“政策再包装”最终成为公

众与城管部门冲突的导火索.一名摊贩提道:“你

不让我在街上卖,我接受,但是你说我在店里卖,门

口排队会妨碍交通,这就有点不合情理了.我们后

来觉得,城管这么做是为了创城要求,最近我们都

能看到关于‘创城’的标语.我也了解了,上面其实

说是关晚市,也没说关早市.所以,城管肯定是‘一

刀切’,打着清理占道的幌子执行‘创城’政策.”为

了维护自身的经营权益,一些商户自发地组织起

来,在城管人员街头执法时向其“讨要说法”.

政策再包装的策略折射出街头官僚行为的一

个影响因素,即面向公众的回应促使街头官僚调整

行为.街头官僚研究中的“公共遭遇”(publicenＧ

counter)研究指出,理解街头官僚的行为不能仅仅

从自上而下的视角观察,而是需要理解其面向对

象,即公众对街头官僚行为的影响.[１３]同时,公众

的回应态度折射出政策包装策略的运用界限,一旦

包装过的政策超出了公众对一般政策的认知,那么

公众就会持反对的态度.案例中,公众的回应并非

刚性的,而是采取一种迂回的策略促使城管部门调

整政策,即质疑政策内容的合理性.据一名反对该

政策的代表介绍:“我在和城管沟通的时候,就让Ђ

解释,早上老百໿排队都没到街边,这怎么就妨碍

交通了? 你(城管工作人员)解释不清楚,我就不配

合.反正我也不吵我也不闹,我们占理.我就要一

个明确的解释,只要你说的有道理,我们就认.”可

见,公众所反对的并不是包装后的政策本身,而是

政策“再包装”后不符合其认知的政策内容.

(三)政策包装的“僵局”与“破局”

公众对政策合理性的质疑将城管拖入了僵局.

一方面,如果将政策调整为最初包装的内容,那么

城管部门就会担心早市带来的卫生问题为“创城”

抹黑,给自身带来问责风险;另一方面,如果向公众

解释实际的政策目标,那么加码执行的合理性与合

法性就会不复存在.因此,城管部门决定采取拖延

的策略,希望上级能够尽快地完成“创城”检查.一

名城管部门的负责人表示:“在这种情况下,我们别

无选择.因此我们发布命令之后也不能够再调整

了,对于早上街边排队的事儿就‘睁一只眼闭一只

眼’.卫生问题就辛苦环卫同志了.如果检查觉得

没问题,那万事大吉,万一检查过程中出问题了,我

们都要被问责.”对于城管部门的态度,公众表示可

以妥协.访谈中,一名商户代表提道:“虽然城管没

说恢复早市,但是后来也没说不让在店里卖的事儿

了,我们想就这样了,也不想再继续纠缠.我们其

实能够理解非常时期的非常手段,但是,有些政策

真的不合理.”

对比基层政策的“灵活性执行”,拖延策略体现

出鲜明特征.一是面对着自上而下和自下而上的

双重压力,街头官僚对政策缺少进一步灵活执行的

空间,故而街头官僚的行动陷入了僵局;二是拖延

策略本质上仍然是一种避责手段,是街头官僚对特

定情境下政策压力的消极应对;三是面对着短期可

能会发生变化的政策,街头官僚没有敷衍执行的条

件.因为敷衍执行主要针对长期性政策[１４],所以,

拖延执行更类似于街头官僚的“赌注”,希望在短期

的政策调整中缓解来自于上级的政策压力.

由于 H 市“创城”工作顺利通过了验收,因此

６０

在取消夜市政策发布的四天之后,上级对政策作出

了新的调整,要求重新放开夜市.这对于城管部门

来说是一件幸事,政策包装的僵局被打破了.一名

城管部门的负责人提道:“幸亏政策变化得很快,加

上其Ђ工作我们做得还算到位,所以我们就‘解套’

了.其实,说实话,基层工作真的很复杂,尤其是这

种临时性的任务.一方面,工作突如其来,我们措

手不及;另一方面,政策变得太快了,今天你可能这

么做,明天就有可能那么做了,有时候我们拖着(政

策执行),也是不得已而为之.”

上述内容指向了行政责任研究中的责任与时

间问题.由于决策和政策㏿果之间存在时间差,并

且在政策执行的流程中也会受到偶发因素的影响,

因此对于政策工具和执行方法的选择以及对责任

的评价必须要考虑时间的因素.[９](PP．５７４~５８６)短周期

的政策为拖延策略提供了机会.本文的案例给我

们提供了新的启示:当街头官僚面对来自上级和公

众的压力时,可能会基于对政策时间周期的判断采

取新的应对策略,事件、情境、时间构成了压力下街

头官僚行为的影响框架.

三、“责任陷阱”:政策包装策略

产生的结构性根源

根据案例,政策包装体现出压力情境下街头官

僚以避责为目的进行政策加码的行为逻辑.对比

学界对于街头官僚避责以及加码行为的研究,政策

包装策略的生成根植于街头官僚在政策过程中的

特殊角色以及“角色”与“过程”共同形塑的㏿构性

问题,即责任陷阱(AccountabilityTrap).

责任陷阱是公共责任(PublicAccountability)

研究的重要议题之一,其在街头官僚这一群体中表

现得尤为明显.责任陷阱源自于组织学研究中的

“绩效悖论”(PerformanceParadox)问题,即绩效

指标和输出的绩效本身之间的错位关系.[１５]政策

过程中的绩效悖论构成了责任陷阱的核心特征.

从概念看,责任陷阱指代这样一种现象:当执行者

专注于政策目标时,可能会削弱实际的公共服务输

出效能.本质上,责任陷阱体现了政策执行者在政

策目标和实际治理情境中不平衡的责任关系.[１６]

在中国的治理场景中,责任陷阱突出表现为对上负

责和对下负责之间注意力分配的不一致.[１７]街头

官僚陷于责任陷阱,是由三方面因素共同形塑的.

第一,街头官僚角色的复合性.在实际的政策

执行过程中,街头官僚往往扮演着两种角色,即国

家的代理人(stateagents)和公众的代理人(citizen

agents).[１８](P．２４)作为国家和社会关系的实质协调

者,街头官僚受到规则约束(rule－bound)和复杂

ༀ托—代理关系的共同限制.一方面,街头官僚受

制于两种ༀ托—代理关系.第一种ༀ托—代理关

系是中国行政体系内部“行政发包制”的任务分配

模式;第二种ༀ托—代理关系是抽象民主原则下的

关系模式,即街头官僚是“人民的权力”的代理人.

另一方面,组织体系中的街头官僚受到组织纪律的

严格约束,任何违背政策目标的行动都可能会被问

责.然而,在治理实践中,政策目标和治理情景之

间的不适配是街头官僚经常会遇到的问题.因此,

如何满足政策目标(即上级要求)和满足公众的实

际需求(即实际的治理情境)成为摆在街头官僚面

前的棘手问题.对于这个问题,一名接受访谈的城

管局官员提道:“上面有压力,下面也有压力,我们

也很难做人.但毕竟我们对上级直接负责,我们的

奖惩也是上级说了算,所以上级优先,也是没办法

的事儿.”注意力过多地专注于“服从”意味着对公

众利益的忽视,这表明对于规则的过度强调造成了

组织中的“目标的错位”.正如葛德塞尔(Charles

T．Goodsell)所提到的,强化规则的重要性往往超

过了该机构最终想要实现的目标.[１９](P．１４９)

第二,在中国的治理场景中,严格的问责制度

挤压了街头官僚的自由裁量权,使得街头官僚很难

灵活地执行政策,街头官僚只能倾向于通过加码来

规避问责风险.组织激励是影响组织行为的核心

要素,当前有关避责研究所形成的共识是,问责压

力是导致基层治理出现异化的重要原因.[２０]虽然

街头官僚研究的经典文献强调“自由裁量权”是街

头官僚的重要特征,但自由裁量权的使用往往伴随

着问责风险.尤其在中国的治理场景中,由于自由

裁量权的使用和界限没有统一、明确的衡量标准,

因此街头官僚使用自由裁量权在一定程度上会被

认为是某种“乱作为”.既然自由裁量权的使用会

有潜在的问责风险,那么,街头官僚出于理性的考

虑就会自觉放弃对自由裁量权的运用.正如一名

城管队员所说:“我们执行任务现在非常严格,你没

有什么进退的空间,如果上级在考核中认为你没有

好好执行,那㏿果可想而知.”这表明,放弃自由裁

量权就意味要严格遵从上级的政策目标,因而难以

顾及公众的实际需求,在目标和需求相错位的环境

中,治理的有效性就会受到损害.[１]

６１

第三,责任超载使得街头官僚承担着超负荷的

自上而下的责任压力,压力情境将这些超载的内容

进一步放大,因而公共服务供给在责任超载下走向

功能失调.随着公共治理事务的日益复杂化,作为

政策执行末端的街头官僚不得不面对愈发多元的

公众需求和治理议题.然而,上级的责任动员并没

有相应的资源赋能.[２１]在资源有限的条件下,街头

官僚很难在复杂的环境中作出真实的“循证决策”,

因而会倾向于采取“一刀切”或者“形式主义”等策

略.本文案例的特殊背景是“创城”验收,这种“检

查—迎检”的临时性工作任务是政策执行压力的代

表,“不走样、无偏差、全覆盖”是压力情境下的执行

要求,这种压力情境使得街头官僚的行为走向异

化.[２２]回到责 任 与 时 间 的 问 题 上,“时 间 紧、任 务

重”的政策要求压缩了街头官僚的行动空间,街头

官僚失去了改变政策目标的机会,因而必须要找到

“短平快”的执行策略来立即满足上级的目标.这

种策略凸显了责任超载所导致的整个治理链条功

能 的 失 调,即 不 惜 一 切 代 价,只 注 重 短 期 目

标.[９](P．５６１)

虽然政策包装策略体现了责任陷阱产生的不

同面向,但包装策略本身反映出街头官僚试图从形

式上平衡责任陷阱中的两种责任关系.这种行动

尤其表现在特定辖区内执法或者服务的街头官僚

群体.虽然这种包装策略让政策看起来“更合理”,

但对政策内容是否合理的评价显然来自公众.因

此,街头官僚试图从形式上消弭公众对其执法不合

理之处的认知.虽然对于公众来说,这种包装策略

不能体现街头官僚的“负责”,但对于街头官僚而

言,利用一个符合公众认知的政策来包装不合理的

执行,在形式上并没有损害公众的利益.一名城管

局的官员进一步解释了政策的“可接受性”问题:

“我们知道政策不合理,老百໿也知道.如果你按

照最开始的内容去说,那么老百໿也知道你加码

啊.你直接这么说,老百໿会不满意,也会给我们

带来麻烦.”可见,这种策略并未直接体现出街头官

僚对公众的“不负责”.本文的案例同样显示,如果

政策包装超越了特定的边界,那么这种形式上的

“负责”将难以实现,进而昭示着政策包装的失败.

依据公共遭遇的相关研究,街头官僚的行动合

法性和行动效果本质上更多地受制于其面向对象

的回应.对于城管、市场监管、公安等部门而言,其

辖区执法的性质使这些机构的工作人员接触的往

往是特定的公众.街头官僚与公众之间不仅是话

语层面的交流,而且是一种情境表演,即一种在特

定情境中没有规范模式作为参照而只能靠街头官

僚自身权变地采取特定的沟通模式.[２３]对于街头

官僚,这种沟通的深层次意义在于创造了一个可持

续的执法环境.街头官僚的行动逻辑是由不同要

素共同构成的,体现出“约束条件→权衡过程→策

略预判→策略综合调整→行动选择”的完整逻辑进

路.[２４]从上文的访谈资料中可以看出,一旦公众认

定了街头官僚执法或政策存在不合法或不合理之

处,那么Ђ们就会阻碍街头官僚日后的执法活动,

这就埋下了官民冲突的种子.在这个意义上,街头

官僚的行动策略必须考虑来自公众的“约束条件”.

一旦公众对不合理的政策执行采取“闹大”的策略,

就会给街头官僚带来问责风险.因此,政策包装策

略是置于责任陷阱中的街头官僚的一种前瞻性权

衡:既要让政策看起来更合理,又要为未来的执法

创设一个相对和谐的环境.

四、跨越责任陷阱:基层治理

如何实现责任平衡

本研究案例只是复杂基层治理中的一个微小

面向,在“小切口、大问题”的研究思路下不难发现,

基层治理中仍然存在亟须破解的㏿构性梗阻.随

着对基层治理现代化的强调以及党和国家整治基

层加码、形式主义等问题的决心和力度不断增强,

学界应当从理论和实践两个角度分析提升基层治

理效能的思路.可以说,责任陷阱概括了基层治理

中避责、加码、形式主义等问题的根源,因此,对于

如何跨越责任陷阱,需要从责任陷阱产生要素的角

度进行分析.

第一,重新理解街头官僚在政策链条中的角色

与功能,应突出街头官僚公共服务的责任,在特定

的治理场景中赋予街头官僚“循证决策”的能力.

在基层治理场景中,虽然被落实的政策内容与原初

的政策内容存在差异,但“执行的政策”与“制定的

政策”的核心目标是一致的,即为社会与公众提供

良好的公共服务.街头官僚具有双重身份,对于政

策执行的评价既要看政策执行的目标是否契合于

政策的原初目标,又要整合政策落实对象对政策效

果的评价.治理效能取决于政策过程的“循证”水

平.不同于公共卫生领域的“证据”概念,公共政策

中的证据包含能够支撑决策科学性和执行有效性

的各类内外部要素,尤其是面向对象的实际需求.

６２

因此,在公共服务中,证据能够说明政策制定者和

执行者“什么有效”(whatworks).对于公共治理

中的循证决策,关键是要考量政策的环境,因为政

策环境直 接 塑 造 或 限 制 了 政 策 选 择 的 ㏿ 果 和 影

响.[２５](PP．４~９)在公共遭遇的关系㏿构中,街头官僚

的政策执行需要实际分析与评估公众的意愿和态

度.有鉴于此,实现基层治理中的循证决策,至少

应当考量三个问题.一是理解政策目标和公众的

实际需求是否存在差异,如果存在差异,应当如何

调整;二是评估政策执行所需资源和实际能够获取

资源之间的差异,在现有资源难以实现有效执行的

时候,考虑如何消弭政策执行的资源缺口;三是在

调研公众需求的基础上调整政策执行的具体内容.

第二,保障街头官僚能够循证决策的关键在于

以科学和系统的问责机制以及基层治理的法治环

境作为保障.如前文所述,对于避责等问题的分析

导向了问责机制.基层干部的避责行为是上级问

责制度与基层社会环境共同作用的㏿果,是作为责

任者的基层干部面对问责压力的理性选择.[２６]而

这样一种问责压力往往是“㏿果导向”的问责所造

成的,即一旦政策执行的㏿果和原初的政策目标不

一致,街头官僚就存在严峻的问责风险.为了消弭

这种风险,给予街头官僚能够执行、敢于执行的空

间的关键在于,重新理解基层治理中的“责任”,并

构建一种“全过程”的问责机制.传统的行政责任

模式建立在“只能做什么以及不能做什么”的狭隘

描述之上,尤其是限制了街头官僚在模糊目标中的

执行效能,导致“服从”压抑了街头官僚对于治理问

题 的 实 质 性 判 断,消 弭 了 基 层 治 理 的 价

值.[１８](PP．６４~６５)而当下的基层问责正是建立在这一

模式之上的,这种问责机制事实上是在用简单的方

式去惩戒应对复杂问题的行动,“应对复杂问题的

简单思维”并不利于提升问责机制的效度.因此,

问责机制的构建是全过程的,要通过“问”来明确

“责”,并且应当充分评估责任履行的外部因素,如

物质、人力资源以及时间对街头官僚行动的限制,

系统整合责任对象对责任者的实际评价.负责代

表“回应”,回应是否有效只能通过回应对象的评价

来体现.在这个意义上,责任陷阱包括两种回应关

系,即对上级政策要求的回应和对公众实际需求的

回应.无论是从政策制定到政策执行的全过程还

是对问责机制的使用,都要立足于“上”“下”两个维

度,在政策制定—政策执行—政策对象的完整框架

中理解治理的效能.现代公共行政的基本原则强

调,公众并不是公共服务的被动接收者,公众本身

应具有评判公共服务效能的权利.[２３]同时,为了防

止街头官僚滥用自由裁量权,要在基层治理中营造

法治环境.«中共中央关于全面推进依法治国若干

重大问题的决定»指出,要推进多层次多领域依法

治理,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治

理,提高社会治理法治化水平.[２７](P．２７)因此,应通过

权限、程序、责任的法定化并辅以必要的公众监督

来塑造一个依法行政的环境,从而限制街头官僚可

能的违规违法行为.

第三,在“治理共同体”中塑造良好的公共遭遇

关系㏿构,通过公众的主动参与和配合来分担街头

官僚的政策执行压力.基层治理是一个多元主体

参与的格局,是一种“参与式治理”模式.这表明,

在基层治理中,不仅需要街头官僚遵循规则为公众

提供服务,而且还需要在各类决策与执行中整合公

众参与,只有如此,一个良好的公共遭遇的关系㏿

构才能形成,政策的目标以及街头官僚的行动才具

备真实的效能.[２８]本文的案例折射出当下基层治

理仍然存在传统行政观念和现代治理理念之间的

张力,即“创城”工作本身就是政府和居民的共同责

任,街道环境卫生的整治需要公众的参与和配合,

仅仅依靠自上而下的行政执法并不能从根本上解

决问题.公众有效参与基层社会治理是推进国家

治理体系和治理能力现代化的题中应有之义.[２９]

如果公众都能养成维护城市环境卫生的习惯,那么

纵然是临时性任务带来压力情境,城管部门的街头

执法也会少很多的阻力.因此,对于街头官僚行动

的分析不能仅仅聚焦于层级㏿构的压力作用,而是

应当从一个系统性的角度全面分析街头官僚作为

行动者的行动策略,整合社会参与等要素.[２６]基于

这一启示,虽然街头官僚在繁复的基层工作中不能

够规避上级的各类政策任务,但是可以从其与公众

的合作中分担治理成本和治理压力.这就要求街

头官僚既要遵循特定的政治逻辑,又要彰显其行动

的日常生活逻辑.日常生活中的基层行政是一种

人际互动,街头官僚与公众之间伙伴关系的培养需

要在日常生活中逐渐积累,通过在政策执行中对道

德价值和法律规范的遵守、在沟通中秉持理性和善

的态度、在矛盾中采取协商治理的方法来构建一种

可持续的公共遭遇关系.[１３]由此,无论是日常行政

还是压力情境中的任务执行,街头官僚都能在公众

的协同和配合中实现问题的“共治”,从而在根本上

消解责任陷阱.

６３

五、结语与讨论

本文从基层执法中的政策包装策略切入,分析

了压力情境下一种街头官僚新的行动策略.在压

力情景下,为了实现上级的政策目标,街头官僚采

取加码的方式予以应对,但为了减少政策执行的阻

力、提升政策的合法性,街头官僚会采取一种契合

公众日常认知的政策来对政策内容进行“包装”.

政策包装策略反映出街头官僚在政策执行过程中

面对的责任陷阱问题.然而,政策包装是街头官僚

对责任陷阱的一种主动应对,从形式上平衡了对上

和对下两种责任关系,本质上还是以服从上级的政

策目标作为优先考量.宏观地看,政策包装是组织

内部与外部要素共同作用的㏿果,包括组织内部的

问责机制、任务分配的压力情境和对公众关系的考

量以及政策执行的时间周期.

责任陷阱是基层治理中常见的梗阻性问题,反

映出组织体系内部不平衡的责任关系,并以街头官

僚的不同策略表现出来.街头官僚是公众了解国

家的“第一窗口”,如果难以从根本上克服责任陷阱

问题,不仅不利于治理效能的输出,而且会降低公

众对行政体系的认同.基层事务虽小,但关联着千

家万户.在不断复杂化的基层治理实践中,街头官

僚要思考如何将难以完成的目标和治理情境兼容

起来,以及考量如何与公众进行沟通以换取公众的

支持.[１８](P．２４１)政策包装策略启示我们,跨越责任陷

阱要从㏿构和行动两个方面切入:不仅要从组织体

系的角度分析㏿构层面的问题,而且要站在行动者

的角度分析外部资源、环境以及公众回应对街头官

僚行动的限制.归根㏿底,研究责任陷阱问题的关

键在于对行政责任从内涵到执行的系统理解,应当

从责任的观念特征、㏿构表征与行动落实的不同维

度展开.[３０]

基层行政是国家治理回应公众需求的基本载

体,是国家治理体系和治理能力的直接反映,是社

会公众评价国家治理的关键依据.[３１]基层治理中

的新策略可能意味着行政体系中会出现新问题,任

何新问题的出现都会在连锁反应中对国家治理现

代化的整体进程造成影响.在街头官僚的行动中,

政策包装可能存在于不同的政策执行和不同的治

理场景中,并且在政策包装背后也可能嵌套着街头

官僚的其Ђ行动策略.这表明,街头官僚研究仍然

需要遵循理论探讨和实证分析协同推进的思路,应

当在进一步观察街头官僚行动的基础上分析行动

背后的宏观问题.总的来说,这种“小切口、大问

题”的思路不仅能够加深我们对基层治理特定面向

的理解,而且能够为洞察整个行政体系中的问题提

供一个窗口.

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(责任编辑 屈虹)

PolicyPackaging:StrategicChoicesof

StreetBureaucratsinStressfulSituations

———BasedontheCaseofLawEnforcementattheStreetinH City

ZHANGLi－wei

(SchoolofPublicAdministration,JilinUniversity,ChangchunJilin１３００１２,China)

[Abstract]Howpoliciesareimplementedatthegrass－rootsleveldependsontheexternalenvironＧ

ment．Inthegrass－rootsadministration,thestreetbureaucraticactionunderthepressuresituation

presentsanewstrategyofpolicypackaging．Thecharacteristics,generationandgovernanceofthisstratＧ

egyneedtobedeeplyexplored．Takingthestreetlawenforcementoftheurbanmanagementdepartment

ofHCityinNortheastChinaasanexample,thispaperprovidesaproceduraldescriptionandsystematic

explanationofpolicypackaging．Differentfromtheflexibleimplementationofpolicies,policypackaging

referstothestreetbureaucratsimprovingthelegitimacyofpolicyimplementationbysuperficiallyadjusＧ

tingpolicyobjectivesanddiscourse．ThisphenomenonoftenstemsfromtheactiveincreaseofpolicyimＧ

plementationatthegrassrootslevelandtheconsiderationofstreetbureaucratsinthepublicencounterto

reducetheresistanceofpolicyimplementation．Thepolicypackaginginthestressscenariohasashort－

termcharacter,reflectingtherelationshipbetweenadministrativeresponsibilityandtime．Thepolicy

packagingstrategyisnotconducivetoimprovingtheefficiencyofgrass－rootspolicyimplementation,

whichfundamentallystemsfromtheproblemofresponsibilitytrapingrass－rootspolicyimplementaＧ

tion,theoptimalpathofpolicyimplementationatthegrass－rootslevelshouldstartfromreasonable

organizationalincentives,evidence－baseddecision－makingandparticipatorygovernance．

[Keywords]Grass－rootsPolicyImplementation;Grass－rootsGovernance;StreetBureaucrats;

PolicyPackaging;AccountabilityTrap

６５

[基金项目]南京航空航天大学中央高校科研业务费“党建引领乡村产业振兴的创新实践与优化路径研究”(编号:５６XAB２２００４).

[收稿日期]２０２３－０２－２０

[作者简介]张雨薇,女,南京航空航天大学马克思主义学院讲师,管理学博士.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．００９

党建引领产业振兴:分层治理视野下

农村集体经济发展研究

张雨薇

(南京航空航天大学 马克思主义学院, 江苏 南京 ２１００００)

[摘 要]如何跳出当前乡村产业发展“失败—扶持—再失败”的怪圈? 党建引领下的产业振兴通过内外

分层治理框架能够有效规避这一困境.基于贵州省 L 村农旅融合的集体经济发展实践,党建引领产业振兴

的运作路径包括在内生共识决策层面建构制度保障机制、信任建构机制与组织再造机制,以实现村庄发展要

素的聚合互嵌;在外部经营体系建设层面完善集体经济的委托代理机制、市场运转机制与利益分配机制,以实

现村民共同富裕.与资本引领和组织引领发展模式相℀较,党建引领下的产业振兴具有市场风险与执行难度

较小、可复制性较强以及政经耦合互促等明显优势,成为乡村振兴应当进一步强化的方向.

[关键词]基层党建;产业振兴;运作机制;分层治理

[中图分类号]D２６７．２ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－００６６－１０

作为马克思主义中国化的重要成果,党的十九

大报告提出的乡村振兴战略已成为破解我国“三

农”发展困境、解决城乡发展均衡问题的顶层框架.

实现乡村振兴,关键是实现产业振兴.早在脱贫攻

坚时期,财政部和国务院扶贫办就规定７０％以上

的财政专项扶贫资金应当用于产业扶贫;２０１７年,

中央农村工作会议提出要加快构建现代农业产业

体系;２０１９年,国务院发布的«关于促进乡村产业

振兴的指导意见»确立了产业兴旺的重要地位,指

出农村产业振兴是解决农村发展问题的重要前提,

明确了产业振兴的总体要求、六大任务与发展路

径;２０２２年,党的二十大报告进一步提出建设农业

强国、全面推进乡村振兴的奋斗目标,强调应着力

发展乡村特色产业,៿宽农民增收致富的渠道.

在顶层设计日益完备、资源注入不断强化的当

下,全国各地围㐁产业振兴进行了多方探索.然

而,项目烂尾和资本跑路以及政府“投啥亏啥”“越

扶越贫”等现象依旧屡见不鲜,对其原因的探析成

为学术研究的重要议题.回顾既有文献,学界对这

一悖论的研究主要集中在三个方面.其一,在政策

设计与政策执行层面,分析政策主体的“局部聚集”

与政策工具内部㏿构失衡[１]、政策制定与乡土社会

的适配偏差[２]、产业相关多元主体间的博弈冲突[３]

等;其二,在市场运作层面,讨论国家“深嵌则依附、

浅嵌则独立”的二元发展困境[４]、运动式导向下的

地方政府侧重短平快型产业的实践误区[５]、市场发

育不健全下产业联动不明显等问题[６];其三,在村

庄内生动力层面,探索本土专业化数字化资本与资

源不足[７]、农户参与意愿低[８]、资金投入量与使用

效率较低[９]等状况,强调这些短板使得大市场与小

６６

农户之间产生了衔接上的断裂.概而言之,上述研

究对乡村产业振兴内外治理机制的两个层面均有

涉及,但也存在不足.一方面,既有研究往往聚焦

于对单个面向的讨论;另一方面,无论是对内部共

识决策的讨论还是对外部市场运营的思考,均缺乏

对“谁来引领”这一核心问题的聚焦,并且难以从整

体上解释困境生成的原因,进而未能提出破解产业

振兴悖论的有效建议.

“一切国家政治经济工作的领导核心均应当是

作为工人阶级先锋队的共产党.”[１０](P．３１)我国的社

会主义实践证明,作为国家发展建设的领导核心,

中国共产党具有强大的动员能力、组织凝聚力与向

心力,在乡村振兴的时代背景下基层党组织作为先

锋引领与治理核心力量意义重大.马克思主义强

调,党须“服务于组织在公社中的人民”[１１](P．７１).总

之,中国共产党是为解决人民群众的困难而生的,

以高质量党建提升乡村经济发展力、为基层人民谋

福利是对新时代党执政能力建设理论的重要创新.

在厘清“谁来引领”的问题之后,对于“如何引

领”的问题仍有待进一步解答.基层党建如何在乡

村产业发展的内外治理进程中发挥作用及其过程

与机制如何? 与资本引领和组织引领发展模式相

比较,党建引领产业振兴的优越性如何凸显? 对上

述问题的探索与解答具有重要意义.一方面,党建

引领乡村产业振兴能够在实践层面明确乡村产业

振兴的发展模式与前进道路,进一步夯实党领导乡

村振兴的权威性与合法性;另一方面,党建引领乡

村产业振兴的研究视角有助于重新审视中国共产

党的本质特征、基本路线与根本宗旨,为中国特色

社会主义乡村振兴理论提供思路.

一、案例呈现与理论框架

(一)案例呈现:L村农旅融合发展实践

L村位于贵阳市 H 区 Q 镇西部,下辖７个村

民组,总人口为１３７１人,其中党员为３９人,行政区

面积为５．０平方公里,耕地面积为７９６．２亩.该村

的主要民族包括汉族、布依族、苗族,其中布依族人

口占全村 人 口 的 ９８％,属 于 典 型 的 布 依 族 村 寨.

在农业发展层面,目前 L 村２００多户村民通过土

地入股加入种植合作社,另有５０户村民以第一产

业为主要生计模式,主要种植作物为水稻.２０１８

年,村庄开始大力发展旅游产业,在农旅融合产业

经营过程中,L 村打造出“三亲六齐”① 党建品牌.

一方面,L村整合村庄内部资源,实现了村庄场域

的资金、土地、人才等产业要素的聚合,提升了村民

的参与水平;另一方面,L 村成立了贵州 BB 旅游

发展有限公司,并将其作为村集体经济组织,与市

场经营主体 HY 旅游服务有限公司达成合作,通

过让渡部分控制权和剩余索取权放活资产经营机

制,实现了集体经济发展壮大与产业发展的可持续

性.２０２１年,L 村旅游接待人次接近１０万,旅游

业收入接近６００万元,参与分红的５０余户村民户

均增收５０００元左右.２０２２年,L村第一季度接待

游客量为５０００ 人次/月,人口反虹吸效应逐步凸

显,村民外出务工较少,旅游旺季可吸引外村劳动

力３０~５０名.L村接待游客以贵州本省游客为主,

包括散客、研学旅行以及公司团建等.

本调查采取半㏿构式访谈、参与式观察等研究

方法展开,材料来源于笔者于２０２２年８~１０月收

集到的田野素材.访谈对象包括县乡层面的区农

业农村局工作人员、乡镇干部,包括村级层面的驻

村工作队、村干部、商户和部分村民.此外,笔者收

集了贵州省农业农村厅政府工作报告、村年度工作

总㏿、年度发展规划等文件资料.

(二)理论框架:内外分层治理理论

产业振兴是乡村振兴战略实施的首要任务,也

是构建新发展格局、促进农民共同富裕的重要途

径.与一般的产业不同,发轫于乡村场域的乡村产

业是一个复杂的综合系统,其发展与村落资源、村

民协同以及基层党建等因素密切相关.习近平总

书记强调:“要把好乡村振兴战略的政治方向,坚持

农村土地集体所有制性质,发展新型集体经济,走

共同富裕道路.”[１２]地方经营实践表明,发展集体

经济是推动乡村产业发展的关键路径,而其公共属

性与盈利属性之间的张力为村基层组织的治理能

力提出了新挑战.约拉姆巴泽尔指出,在产权无

法进行有效分离的前提下,要想实现收益最大化,

应当将资产的不同属性依据现实情况分配到不同

群体.[１３](P．３７)依照这一逻辑,作为党在基层的神经

末梢与战斗堡垒,乡村党组织应当厘清村庄产业发

展的双重属性,在此基础上构建内外分层的治理机

制.在内部发挥基层党建的关键引领作用,优化资

源整合与村民参与程序;在外部强化党组织监督管

６７

① “三亲”指的是党群关系亲、家庭成员亲和邻里关系亲;“六齐”

指的是齐树品牌、齐抓思想、齐谋发展、齐促服务、齐扬文明和

齐助传承.

理的职能,合理区分产业经营权责与利益分配模

式,明确基层党建作用发挥的具体向度.

图１ 乡村产业发展的内外分层治理机制

在内部治理层面,基层党组织能够发挥核心引

领与组织带动作用,促进农村自然资源、人力资源、

文化资源的势能释放.挖掘现有资源、对接政策扶

持是村庄产业发展的重要基石.埃莉诺奥斯特

罗姆在分析公共池塘资源时强调,资源占用者有效

的自组织行动离不开制度供给、可信承诺与相互监

督三大机制的建构.[１４]从这一意义上讲,只有在国

家为村庄产业振兴提供政策、金融与技术等层面有

力保障的前提下,基层党组织才能发挥作用.其

一,基层党组织能够依据地方实际,依托其自身在

组织体系、社会渗透与制度建设等方面的优越性对

既有资源进行优化整合.具体而言,基层党组织能

够通过“三权同确三证同颁”“七权同确”等创新举

措有效地厘清村集体资源性资产、经营性资产与非

经营性资产以及村民的资产与权益,通过建立合作

社等制度化的途径促进资源的有效整合.其二,基

层党组织能够经由村庄精英或“带头人”的示范效

应实现承诺的可信性.受实际规模的影响,直接民

主即人人参与治理是不切实际的,因此,西方学者

提出了“代 议 制 民 主”[１５](P．１)“多 数 人 民 主”[１６](P．７)

“精英治理”[１７](P．１９)等民主治理的理想型.在实际

操作层面,集体共识与集体行动同样需要管理者营

造领导权威,即党组织通过强化自身组织体系与组

织能力建设来吸纳一批乡村精英组成领导班子,在

公共产品供给与产业发展前期发挥示范带头作用.

这一批领导者或具有类似于乡贤士绅的品格德行,

或因具备远见卓识而走在产业发展的前列,村民对

其行为名望有一定的了解,因此这种声誉信任能够

有效地建立起村民对产业发展的积极预期.其三,

基层党组织能够通过村级权力的覆盖,实现产业发

展的组织化建构与民主化监督.在社会工业化阶

段,理性机构或组织承担着公共物品供给的社会治

理职能,其行动理性设计的可能性恰恰在于纪律权

力的建构.[１８]基层党组织既能够通过自身掌握的

公共权力对村民个体进行监督,也能够通过建立股

份经济合作社等方式在资产分红层面督促多元行

动者遵守规章制度.

在外部治理层面,基层党组织㏿合地方实际建

立科学的经营管理制度,以ༀ托代理、分层决策等

多种方式促进乡村产业的市场化、制度化与专业化

运行.实质上,村庄产业运营是小农户与大市场如

何衔接的问题,以往的资本下乡和部门下乡等发展

模式在 解 决 这 一 问 题 时 会 带 来 “非 农 化 与 非 粮

化”[１９]、“大 农 吃 小 农”[２０]和 “空 心 村 ＋ 空 城”怪

象[２１]等非预期性后果.而“党建＋”通过分离产业

管理权与经营权的方式,在提升经营效率、降低市

场风险的同时有效破除这些困境.依据党组织的

实际经营水平与产业的发展阶段,既有的“党建＋”

发展模式可分为三种类型.其一,通过组织合作社

等方式进行自主经营.这种发展模式对于村庄产

业的发展基础有所要求,在早期大多依托上级项目

发包进行发展,但由于党组织与村干部同时面临着

政治风险与经济风险,在后期仍旧需要参与市场竞

争,因此采取此种模式者较少.其二,通过对外租

赁、在地或“飞地”投资等方式发展租赁经营.这种

租赁经营或由村集体在县乡政府的主持下将资金

集中投入到发展条件优越的本地商业片区或“飞

地”区域,或由村集体将场地等集体资产租赁给其

Ђ经营主体,村庄均不必负责日常经营管理,仅按

投资比例 获 取 固 定 收 益.[２２]其 三,通 过 与 农 业 企

业、职业经理人等专业化市场主体开展合作经营.

这种模式具有较强的普适性,也是本文讨论的主要

发展模式,其核心要义在于发挥基层党组织作为中

介方、监督方与村庄治理核心方的关键作用,依照

村庄实际情况选择外部经营主体,建立市场化的专

业经营制度,达成激励相容、权责明晰的合作契约.

概而言之,在内部治理层面,党建引领发挥着

核心带动作用,能够整合村庄各项产业发展要素,

强化村民参与经济发展的共识与能力;在外部治理

层面,党组织作为村庄代理人,将经营权充分授权

于外部经理人,保障集体资产收益的剩余索取权得

到合理分配.因此,建立有所侧重的内外分层的治

理机制是党建引领乡村产业发展的核心要义.

６８

二、党建引领产业振兴的运作机制

过去,在以基础农产品的生产与供给为主导的

发展模式下,产业链的外延与不合理的分工使得大

部分利润流出乡村,村民的收益有限.目前,我国

乡村产业发展方式有所转变,各地逐步向挖掘农业

农村高质量发展的新动能、实现乡村价值深度开发

转化转移.在此进程中,村庄内部共识决策的达成

为外部经营管理机制的建构夯实了基础,外部经营

管理机制的良性运行则为内部参与赋权的实现提

供了动力.

(一)内部共识决策机制:制度保障、信任建构

与有效监督

村集体内部的高度一致性是在乡村场域发展

产业与合作经营的先决条件,只有在多个方面有效

地建构村庄社区共同体,才能实现向外部经理人团

队的充分授权.[２３]为了达成这一目的,H 村党组织

通过建构制度来整合村庄公共资源,通过党员干部

示范带头来重建村庄信任共同体,通过组织建设与

吸纳赋权来强化对产业发展事务的有效监督.

１．制度保障:资源整合与公共产品供给 如何

整合农业农村资源、实现农村公共产品的有效供给

对村庄产业振兴意义重大,这一进程的推进离不开

自上而下的制度保障.其一,在组织领导层面,L

村在落实高位推进策略的同时,通过驻村工作队制

度确立了村庄产业发展的有效路径.２０１７ 年,H

区成立了以区ༀ副书记为组长的工作专班,选派来

自市ༀ政研室、区管ༀ会、区民族宗教事务局、镇人

民政府等单位和部门的党政干部开展驻村帮扶工

作,实现了与上级政府和市场的对接.在镇村的统

筹规划下,L村确立了“一村百坊”的民族文化旅游

发展思路,即在村庄内以村居院落为基础,划分多

个不同的主题单元进行旅游开发,大力推动招商引

资.“我们驻村干部其实就是起一个牵线搭桥的作

用,因为现在省里市里的项目还是不少的,上面有

最新的政策项目需要准备材料我们肯定要尽快去

说,让村里去准备申请,或者给公司,龙头企业和村

里牵牵线,最近在谈的自来水厂项目就是我去讲

的.还有就是村里开会要到,也要参加村务这块的

讨 论,村 庄 里 的 事 情 你 也 要 做 到 心 里 清

楚.”(２２０８W１)

其二,村庄资源宏观上包括人、地、钱,对其有

效整合要求实现刚性规制与ᴀ性吸纳匹配的合理

化,主要包括向上对稀缺资源进行争取和向下对既

有资源进行调配以及在内对有限资源进行优化和

在外对优质资源进行吸纳.[２４]在村庄产业发展之

初,L村在多方争取资源的同时有效地强化了集体

统筹:通过向上争取“一事一议”财政奖补示范村寨

建设试点以及危房改造等项目,获得了６００多万元

村容村貌整治奖补资金,在确认并开展“一村百坊”

民族文化旅游建设之后,进一步争取到四好农村、

全国文明村镇、中国少数民族特色村寨、全国美丽

宜居示范村庄、全国乡村治理示范村庄、全国乡村

旅游重点示范村、国家３A 级景区等品牌和项目资

金,完善了村庄公共产品的供给体系;向下作为“中

间地带”促进了村民与市场的有效衔接,针对村内

闲置房屋鼓励村民积极以入股、出租与流转三种方

式与 YB旅游管理有限公司达成合作,公司完成了

对５０００余平方米闲置农房的统筹规划,授权贵州

省农村资源资产权益交易中心贵阳运营中心,通过

“贵州农交”APP发布农房信息并进行规范化交易

等;向内重点开展闲置农房的统一规划、统一设计、

统一施工等立面改造和庭院打造“治房”工作,强化

基层党组织“一站式”服务能力与制度建设,在村中

心设立集社保、医保、就业等多种公共服务于一体

的综合服务大厅,通过“一门受理”“一窗服务”实现

了“一次性”办㏿;向外引进紫袍玉带、贵州省非遗

博物馆、灯彩集团展示中心等项目入驻,依托村集

体剩余资产资源展开招商引资工作等.

２．信任建构:党员带头与多元吸纳 复杂和不

确定的环境往往会使个体采取权变策略,即依据现

实条 件 与 未 来 收 益 选 择 灵 活 变 化 的 行 动 方

案.[２５](P．７８)在这种灵活权变策略的主导下,村民或

在确权流转期间表现为积极性不足,或在总体上对

村庄公共事务与产业发展的参与匮乏.实践证明,

社区互动与干群间信任关系的建构是促进集体行

动、强化个体参与的重要因素.[２６]

L村基层党组织

正是通过党员的示范带头作用有效地夯实了村庄

发展的公共基础,推动了资产资源确权等集体产权

制度改革工作,同时通过多项举措带动村民参与公

共事务治理,强化了村民对村庄发展与基层党组织

的信任.[２７]

其一,土地等产权主体与收益分配机制的明晰

是所有权与经营权分离的保障,也是发展乡村产业

的前提.L村党组织依据“一般与个别相㏿合”的

方针,从能人和热心村庄事务的村民入手,通过组

建妇女协会吸纳热心妇女、按季度开展“拉家常说

６９

夜话”“党旗下的最美家庭”评选活动强化村民间的

交流互动,提升了村ༀ的组织力与村庄的凝聚力,

为村民在推进确权工作过程中的沟通协商奠定了

基础;从党员、村民组长和村民代表入手,通过干部

带头成立确权工作组、划分确权工作开展片区、完

成确权信息建档等方式,整治了侵占集体土地、沟

渠、山地等行为,为“易权”奠定了基础.“你搞‘三

变’就得先确权,确权说好做是真不好做,我说就是

我们得说破嘴跑断腿,但你作为党员你就是得给村

里办成事,碰见有吵架的,咱们两家紧挨着为啥什

么坊的选在你的房子不选我的房子,你得去看看谁

有理你得去化解,你得让村里人都心服口服.我们

还有各种谈心会,你有什么话有什么意见不好直接

讲伤感情的就可以跟我们讲,我们去做这个中间

人.”(２２０８L１)

其二,党员发挥示范引领作用,带领村民投工

投劳强化村庄基础设施建设,吸纳乡贤耆老弘扬优

良社会风气.作为传统布依族村寨,L村较少与外

族通婚,由此形成了龙罗王蒙四大໿氏,Ђ们彼此

之间具有较为密切的血缘姻亲关系.党组织十分

重视吸纳乡贤耆老,如在人居环境整治时邀请乡贤

开设环 境 保 护 大 讲 堂、组 织 “红 黑 榜”和 “房 前 屋

后庭院达标”活动等;L 村重视党员带头作用的

发挥,如由党员、村民代表等带头组建巡防队伍在

村内展开义务巡逻,在村庄开展村容村貌整治、房

屋治理等工作(包括对村庄主干道、串户路和路灯

进行修整以及完善村内排污管网、人畜饮水管网、

村庄停车场、污水处理等旅游配套设施建设)时,３６

名党员与村民代表带头上阵,广泛动员群众出工出

力参与村庄建设;通过“设岗定责”,村党支部设置

党风廉政监督岗、矛盾纠纷义务调解岗、布依文化

传习岗等,发动党员自愿领岗,通过“微讨论”“坝坝

会”“八会七群”①等方式协同治理村庄公共事务.

３．组织再造:增能赋权与村民参与 组织化程

度较低是当前乡村产业振兴的痛点之一.在现代

产业分工体系的发展进程中,小农户因自身资源禀

赋不足而陷入㏿构性困境.企业为了尽可能多地

获取利润而倾向于将产业链中附加值较低的生产

环节剥离出来,并将这一风险较高、利润较低的环

节转移给小农户,由此,即便小农户借助农业企业

实现了与大市场的衔接,但其在农业全产业链中参

与程度较低,且多处于弱势、依附地位.L 村４个

合作社通过组织化层面自主性的增强与双重ༀ托

代理关系的建构打破了这一困境.

其一,L村在合作社产业发展中呈现出复合型

特征,既有采取与专业公司合作的方式建构双重

“ༀ托—代理”关系的种植合作社,又有在餐饮、民

宿和民族文化合作社中发展出的一种平等化、协同

化治理样态,使村民能够自主地参与到合作社的产

业选择、资金使用与监督管理等工作中来.“之前

我们就是一直开大会的,大会上所有人都能讨论

啊,觉得村里弄什么赚钱你就可以提出来大家看,

我们一开始有腊味合作社就是村民在大会上提的,

我们有村民是做豆腐的,所以就主要做猪肉和豆

腐.门口牌子的保证书‘如果添加色素,甘愿子孙

受穷’也是村民建议的,这样叫人家放心嘛.腊味

坊确实也是赚钱的,游客也喜欢买的,去年２０２１年

一年就赚了２５万多,后面说是用的地块不符合消

防规定今年就给停了不做了,就是因为要露天烧松

树枝烟熏,就是要Ђ有那种香味嘛,但不符合规定,

你去看,之前烧的坑和场地都在.”(２２０９L１)

其二,合作社的经营模式相对独立.除了种植

合作社之外,民宿、餐饮与民族文化合作社的经营

管理均采取双层代理决策的方式运营,即由入社户

每户确定一名股东代表参加股东大会,通过选举产

生董事会,由董事会负责合作社的日常经营管理.

为了确保村庄产业发展的统一性与村集体资产的

统筹协调,合作社的董事长由现任书记担任,以强

化党组织对村庄政治、经济工作的全面领导;副董

事长由选举产生,通常是由饶有资产或热心村务的

村民担任,负责合作社具体的日常经营管理活动.

以民族文化合作社为例,书记 L１指出,实际负责

合作社运转的是原本在外务工的青年村民 H１,村

庄设立了３５人组成的文化工作队,由 L书记劝说

H１留在家乡负责相关工作,目前民族文化合作社

的具体运营由 H１负责.

(二)外部经营管理体系:委托代理、市场运营

与利益分配

“隐性的革命”带来了农业产业㏿构的加速转

型,即从传统旧农业向资本和劳动双密集的新农业

转移.[２８]新农业高利润的特征背后隐藏着高市场

风险,上层力量是影响农业转型与农政变迁的关键

变量[２９],因此,除了在前期的产业选择与资源整合

层面发挥着关键引领作用之外,L村基层党组织能

够进一步通过优化自身在ༀ托代理、市场运营与利

７０

① 即村民会议、村民代表会议、党员会、村“两ༀ”联席会、村民议

事会、村民监事会、新农人交流会、院坝会和 ７ 个微信群.

益分配等方面的干预与调控实现“改造农民”与“适

应市场”之间的动态均衡.

１．委托代理:主体选择与机构管理 产业的发

展壮大依赖经营者强有力的专业经营素养,而专业

的经营素养离不开市场主体作用的发挥.２０１８年

后,在“一村百坊”的发展思路下,L 村成立了贵州

BB旅游发展有限公司,并将其作为村集体经济组

织,与镇平台公司贵阳 HY 旅游服务有限公司按

照６５％＋３５％的出资比例组建贵州 YB 旅游管理

有限公司.为了确保村集体经济发展的统筹协调,

该公司由善于商业经营的前任村主任 L２担任董

事长,对合作社的发展方向做出统筹规划,由现任

书记 L１通过董事会选举担任４家合作社的董事

长,其余的党支部成员则以流转房屋或现金入股的

形式加入合作社,并通过民主选举引导合作社开展

工作,强化基层党组织对村庄经济事务的全面领

导.这一行政主导、政经合一的运营方式能够有效

强化集体共识与村庄治理,借助镇平台公司的诸多

优势,通过资产租赁、股权合作与联合开发等方式

与公司及个人等其Ђ经营主体展开合作.经过整

合,贵州 YB旅游管理有限公司现下设餐饮、种植、

民宿、民族文化４家合作社.餐饮与民宿合作社负

责联㏿小农户与大市场,将完成“治房”工作的农房

出租给商户使用(不限户籍),餐饮业对外租赁２６

栋房屋,稳定运行的标准化民宿有３家;种植合作

社选择与贵州SF种植场合作,已有２００多户村民

通过土地入股加入合作社,种植草莓、猕猴桃、圣女

果等经果林树苗近４００亩,此外,还开设了用于种

采体验的“开心农场”;民族文化合作社包括传习

坊、刺绣坊、酒坊、᳿坊等,还下设了布依山歌队、舞

龙队、腰 鼓 队 等,举 办 了 多 场 “上 九”歌 会、“三 月

三”、篝火晚会等活动.

图２ L村产业发展布局

２．市场运营:分工合作与多元协同 作为党的

执政根基,基层党组织理论的科学性、目标的人民

性、文明的开放性与路径的创新性是实现产业振兴

进而实现乡村振兴的关键所在;作为无形之手,市

场在配置农业生产要素、生成农产品和生产要素的

价格、调整农业产业㏿构和供求㏿构、提高生产率

和资源利用率等方面意义重大;作为产业发展的参

与主体、有力补充与重要对象,社会力量是乡村产

业发展的重要参与者、监督者与受益者,社会力量

的收入水平、社会资本和获得感与产业振兴的成败

休戚相关.从本质上讲,产业振兴中的诸多问题是

党组织、市场、社会三方的协同问题.[３０]依托村镇

共建的旅游管理有限公司,L村建立了市场化的农

旅融合专业经营制度,形成了合作社、公司与村民

之间的分工合作与多元协同机制,实现了村镇与市

场、社会力量的协同交互.

其一,镇平台公司与前任村支书 L２主要负责

招商引资、商务洽谈与部分基础设施建设.具体包

括:平台公司与贵阳市各级学校联系争取开展研学

旅行社会实践合作,与附近景区展开商业表演相关

合作,争取公司大型团建订单等;平台公司与 L村

党组织共同制定了房屋租赁相关收费标准,为餐饮

合作社营业者提供第一年免租的政策优惠,第二年

及之后改为５＋５分段式服务费收取方式(第一个

五年每平方米６元/月,第二个五年每平方米８元/

月,第三个五年每平方米１０元/月)等.其二,除了

整合村庄资源之外,L村党组织需要通过多种方式

引进人才与资本,៿宽乡村建设的投融资渠道.俗

话讲,农村要想富,关键看支部;支部强不强,关键

看栋梁.在村庄内部,L 村党组织充分发挥地缘、

血缘、业缘等社会网络的中介功能,通过“挂账销

号、递次培养、精准施策、目标考核、提前预警、责任

追究”等方式加强党员队伍建设,吸纳退休党员、退

休干部与退伍军人共１１名,挖掘各类专业技术人

员、优秀返乡青年与致富能人共１２名,并通过组织

农业现代化职业技能培训、农家乐创业培训、旅游

示范村实地考察等方式强化村庄产业发展的人才

队伍建设;在村庄外部,通过税收减免以提供创业

补贴和场所等政策倾斜吸纳人才,充分发挥“投资

人”专业技术特长的示范作用,把外部资金、理念、

项目、文化等引入到村庄建设中来.例如,通过自

然环境的优势以及免收地租与物业费的政策吸引

贵阳市非物质文化遗产“豆᳿”技艺传承人 Z１进

驻村庄开办织黔货非遗文创生活馆等.

７１

３．利益分配:股份设置与权益保障 利益联㏿

是乡村振兴公共性与主体性融合的基础,而合理的

利益分配机制则是增进公共利益与公共责任的重

要保障.[３１]当前农村产业发展模式可分为以行政、

资本、电商等为核心主体的数种模式.在这些模式

中,无论是采取主体吸纳还是直接带动的方式,农

民始终位于产业价值链的底端,资本在加工、流通

与销售等环节俘获大量附加值的同时会将风险转

嫁到负责生产环节的农户之上.与之不同,L村党

建引领产业振兴能够处理好利益与效率的关系,实

现分配制度的公平性、协同性与系统性,紧扣“振兴

谁”的关键问题,将产业收益更多地留在村庄.

其一,民宿与餐饮合作社面向村民设置资金

股,其主要收入为房屋租赁费用,主要采取分段收

取的方式,租金依照４:６的比例与屋主分成,依照

１元/平方米/月的标准向商户收取包括卫生清洁

等在内的物业管理费,租金总收入的５０％用作集

体公积金与公益金,其余的用于年底分红;其二,种

植合作社设置资源股,农民以土地入股,由合作社

集中种植、统一销售,年底收益五五分红;其三,民

族文化合作社面向村民设置资金股,合作社与酒店

等合作开展文化演出、承接研学旅行、公司团建等

项目的收入依据３:７的比例分配到活动具体参与

者与合作社,合作社总收入的５０％用作集体公积

金与公益金,其余的用作年底分红以及雇佣文化合

作社工作人员(２０００元/月)等.可见,L 村党建引

领下的利益分配格局能够有效地防止产业振兴成

果“位势租”、村民过度分化等问题[３２],在对村民形

成有效激励的同时实现了以农户为主体的经济核

算,在增加村庄集体收益的同时满足了村民的物质

需求与精神需求.

概而言之,乡村产业发展的全周期、全过程均

离不开党的领导.就内部治理体系建设而言,党建

引领在制度的保障下实现了资源整合,经由多方吸

纳达成了信任的建构,经由村民赋能完成了组织的

再造,最终实现了产业发展要素的聚合互嵌,形成

了村庄内生共识决策;就外部治理体系建设而言,

党建引领能够完善集体经济的ༀ托代理机制、维护

市场运转的分工合作机制、建立合理的利益分配机

制,最终实现产业的持续发展与村民的共同富裕.

图３ 村庄产业的利益分配机制

三、比较视野与深入思考

在社会主义革命与建设伊始,发展乡村产业、

振兴集体经济便成为党和国家建设乡村的核心要

义;２０世纪中后期,国家扶贫计划开始从“输血”向

“造血”转移,基于市场逻辑的农业产业化经营作为

“发展型扶贫”模式得到了逐步强化;党的十九大以

来,产业振兴成为乡村振兴战略的重要内容与核心

抓手.在数十年乡村产业的发展进程中,依据小农

户与大市场衔接机制中关键引导主体的区别,当前

乡村产业振兴模式大致可划分为资本引领、组织引

领、党建引领三种类型.资本引领分为两种表现形

式:一是自由主义范式,特点为反对国家干预,主张

通过市场自由发展的“涓滴效应”带动农户共享产

业发展成果;二是社会市场经济范式,特点为以市

场为主、以国家为辅,国家通过龙头企业、公司与生

产经营大户实现产业发展与利益共享.组织引领

７２

是指由非盈利性的社会组织作为市场与农户之间

的中间主体发挥联㏿、带动作用,主张通过政府支

持、组织嵌入与经营带动来实现村民参与和发展致

富.党建引领是指在基层党组织引领下以合作社

等方式为依托发展农村集体经济或特色产业,具体

包括“党建＋龙头企业＋农户”“党建＋社会组织＋

农户”“党建＋合作社＋基地＋农户”等“１＋n”多

种模式,主张基层党组织作为核心主体整合当地的

优势资源,实现产业发展进程中集体经济的壮大与

广泛的村民参与.

资本引领的发展模式产生于中央政府的公利

性取向、地方政府的私利型动力与乡村自身的发展

性需求的三重推力的作用之下.在三重推力的作

用下,各类企业进入乡村,带动乡村产业发展.这

一模式的初衷是通过市场准入、规模化经营与主体

带动,实现农业的现代化转型.然而,在实际操作

层面,无论是自由主义范式还是社会市场经济范

式,无论是工商资本还是龙头企业,其逐利本性与

市场逻辑均意味着Ђ们并不具有较强的益贫性与

益民性.因此,除了产生一定的经济规模效应、知

识溢出效应与组织强化效应之外,在资源匮乏、㏿

构分化与权力固化的乡土社会,资本下乡或带来了

法律文本与乡土实践的背离、对作为“代理人”的村

组织合法性与公共性的消解[３３]、农地非农化非粮

化的异化风险[３４]等不良后果,或大部分收益被企

业与精英所俘获,使处于产业链底端的农户受益有

限,或因下乡初衷在于获取政策补贴、进行产业投

机等,最终因经营不善而失败收场,产生农户租金

股金无法兑付等问题.[３４]在受益范围有限、面临极

大风险的同时,这一模式具有可推广性强的特质,

由乡村产业发展初期延续至今.

组织引 领 则 主 要 指 的 是 在 政 府 的 支 持 下 由

NGO、高校等非盈利性组织作为中间力量指导和

协助农户实现与市场的衔接.这种发展模式以社

区支持农业(CSA)、巢状市场与农夫市集等为主要

形式,其核心机制在于通过城市消费市场、志愿者

的参与以及组织者的社会关系建构食品安全信任

网络,实现食品短链的建构、产品价值的再分配与

城乡之间的直接互动.这种模式在帮助农户有效

规避各级市场层层分利的同时,能够有效地降低经

营风险,但基于对第三方组织、食品安全、物流管理

等诸多条件的要求,其可复制性相对较小.以河北

易县“巢状市场”为例,“巢状市场”的有序运作对技

术、知识与制度等方面的要求较高.作为第三方的

中国农业大学需要承担农户培训、质量监督、市场

扩展、交通运输及产品分派等诸多责任;同时,产消

之间的食物质量标准存在差异、配送进城遭遇的制

度困境、加工检疫等知识与劳动力的匮乏、小农生

产的季节性与不确定性以及消费端的不稳定性等

使得弥合生产与消费之间的断裂以及城乡之间的

不连续性变得十分困难.[３５]实质上,组织引领的产

业发展模式依旧是一种低生产率、低覆盖率与边缘

化的外生型发展模式,可复制性较低.

不同于以市场逻辑为导向受益面窄、风险性大

的资本引领模式以及与以普惠发展为导向施行成

本高、推广性弱的组织引领模式,中国共产党的政

党性质、领导地位和组织特性使其作为产业振兴的

关键引领主体具有极强的制度优越性.党建引领

产业振兴的核心要义在于党组织的关键引领、分层

引领而非全面带领,即党组织主要发挥引导市场和

社会力量广泛参与产业发展的作用,通过多元主体

的协同参与形成发展合力,促进资源与利益的有效

联㏿与配 置,以 打 破 西 方 集 体 行 动 的 “奥 尔 森 困

境”;基于制度优势,党建引领实质上是一种市场风

险较小、执行难度较小、可复制性较强的乡村产业

振兴模式.需要重视的是,基层党建与产业振兴是

一对循环交替、双重推进的关系,前者是后者得以

实现的关键推动力量,反之,后者为前者提供了抓

手与契机,二者共同促进了基层“耦合治理”秩序的

生成.[３６]

结语

作为中国式农业农村发展现代化的新道路,党

建引领产业发展创造了行之有效的中国经验,也为

多中心治理、公共资源治理与新内生发展理论的中

国化提供了创新型发展方向与反身性地方实践.

其一,不同于以公共权威与治理㏿构多元化为

表征的多中心治理理论,基层党组织与市场、社会

并不是相互独立的决策中心,三者之间形成的是一

种基层党组织关键引领、主辅明确的高度协同的发

展模式.正如迈克尔曼所指出的,“基础权力”即

国家对社会的穿透力、进行研判的决策力是它保障

统治稳定性的重要前提.[３７]从这一意义上讲,基层

党组织既是基础权力的载体,也是乡村场域的关键

主体,其在产业发展层面的核心引领作用的发挥能

够有效地规避多中心治理理论的碎片化与去政府

化困境.其二,不同于资本主导与组织主导中均呈

７３

现出市场—社会二元张力,党建引领的发展模式能

够在实现大市场与小农户之间有机联㏿的同时,平

衡二者之间的互动关系.在市场层面,基层党组织

的制度优势能够有效地规制基层党组织、企业与社

会组织等主体,引导经济收益向农户倾斜;在农户

层面,基层党组织能够通过再组织化实现农户吸

纳,重塑 村 庄 发 展 的 主 体 性 与 能 动 性.这 种 “利

益—权威—观念”三重整合路径在重塑乡村产业格

局的同时,实现了“国家基础权力的再生产”.[３８]其

三,不同于以城市增长极、地方自主性与企业为动

态力量的外生型发展和内生型发展方向[３９],党建

引领能够通过发挥党组织的核心作用,整合地方行

动者与外部影响网络,进而从整体性视角实现地方

增权、情感认同与资源增值,通过自上而下的党建

引领带动“认同—赋权—创新—协同”这一自下而

上的发展框架,实现乡村新型内生驱动式发展.在

这一进程中,即便存在一些偏误,基层党建依旧能

够依靠其强大的组织力、号召力与凝聚力贯通、规

制和协调市场与社会的关系.“党的力量来自组

织,党的基层组织是党治理乡村的重要支撑,做好

农村 工 作、实 现 乡 村 振 兴,关 键 在 农 村 基 层 党 组

织.”[４０]概而言之,党建引领下的产业振兴是中国

特色社会主义最本质的特征,是人民群众切身需求

与中国发展经验深度融合的新型发展模式.中国

特色社会主义有力政党、有效市场、有为社会等诸

多特质的有机统一是对西方自由主义发展范式的

反思性探索,也是对新内生发展理论的中国实践,

还是全球发展与治理进程中宝贵的中国经验.

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(责任编辑 屈虹)

PartyBuildingLeadingIndustrialRevitalization:

AStudyontheDevelopmentofRuralCollectiveEconomic

fromthePerspectiveofHierarchicalGovernance

ZHANGYu－wei

(SchoolofMarxism,NanjingUniversityofAeronauticsand

Astronautics,NanjingJiangsu２１００００,China)

[Abstract]Howtojumpoutofthecurrentfailure－support－failurecycleofruralindustrialdevelＧ

opment? Theindustrialrevitalizationled bythe Party buildingcaneffectivelyavoidthisdilemma

throughtheinternalandexternalhierarchicalgovernanceframework．Basedonthecollectiveeconomic

developmentpracticeoftheintegrationofagricultureandtourisminLvillage,GuizhouProvince,the

operationpathofthePartybuildingleadingtheindustrialrevitalizationincludestheconstructionofinstiＧ

tutionalguaranteemechanism,trustconstructionmechanismandorganizationreconstructionmechanism

atthelevelofendogenousconsensusdecision－making,andtherealizationoftheaggregationandemＧ

beddednessofvillagedevelopmentfactors;improvetheprincipal－agentmechanism,market－oriented

operationmechanismandbenefitdistributionmechanismofthecollectiveeconomyattheexternalmanＧ

agementsystemconstructionlevel,andpromotethecommonprosperityofvillagers．Comparedwiththe

capital－led,organization－ledandotherdevelopmentmodels,theindustrialrevitalizationledbythe

Partybuildinghasobviousadvantagessuchaslessmarketriskandimplementationdifficulty,strong

replicabilityandmutualpromotionofpoliticalandeconomiccoupling,whichisthedirectionthatrural

revitalizationshouldbefurtherstrengthened．

[Keywords]GrassrootsPartyBuilding;IndustrialRevitalization;Operating Mechanism;HierarＧ

chicalGovernance

７５

[基金项目]国家社科基金重大招标项目“全面提高边疆民族地区公共安全保障能力研究,研究阐释党的十九届五中全会精神”(编

号:２１ZDA１１６).

[收稿日期]２０２３－０８－０４

[作者简介]苗昇旺,男,内蒙古大学公共管理学院博士研究生;

石晋昕,女,中共上海市委党校公共管理教研部讲师,本文通讯作者;

赵淑辉,女,内蒙古警察职业学院政治理论教学部副教授.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１０

党建引领城市基层治理的分层机制研究

———基于 AGIL模型的៿展性分析

苗昇旺１, 石晋昕２, 赵淑辉３

(１．内蒙古大学 公共管理学院, 内蒙古 呼和浩特 ０１００２１;

２．中共上海市委党校 公共管理教研部, 上海 ２００２３３;

３．内蒙古警察职业学院 政治理论教学部, 内蒙古 呼和浩特 ０１００５１)

[摘 要]强化基层党建对于引领城市治理高质量发展具有重要的理论和实践意义.对结构功能主义

AGIL模型的延伸和修正为透视党建引领城市基层治理的运行机理提供了新的解释视角,可以将其中的“模

式维护”“适应”“整合”“目的达成”四项基本功能转化为“价值统一”“制度保障”“要素整合”“目的达成”四个维

度,即构建 VIEG四维模型.价值统一体现为坚持执政党的政治权威;制度保障体现为党组织的嵌入与赋权;

要素整合体现为街镇与社区的分层整合,其中,街镇层面以行政整合与平台整合为主要路径,社区层面以网络

整合与党员引领为主要路径;而目的达成体现为党组织的管理和服务职能.这四个维度分别包含多种具体运

行机制.

[关键词]城市基层治理;AGIL模型;多元共治;条块协同;区域化党建

[中图分类号]D２６７ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－００７６－０８

党的二十大报告指出:“加强城市社区党建工

作,推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散

基层党组织,把基层党组织建设成为有效实现党的

领导的坚强战斗堡垒.”[１](P．５６)基层是国家治理的

基石,本文所研究的“城市基层”是指街道办事处以

及镇级政府治理的区域,具体包括街镇和社区层面

的治理空间.学者们从多种视角对城市基层治理

过程中执政党的统领作用进行了分析.从㏿构视

角看,有学者将党建引领概括为“嵌入”和“吸纳”两

种㏿构化方式,认为政党不仅通过组织嵌入[２]、政

治嵌入[３]、社会嵌入[４]等方式推动基层社会发展,

同时还通过“吸纳”的方式打造联建共建的协商平

台,将治理精英吸纳进体制内.[５]从功能视角看,基

层党建引领体现为领导功能[６]、整合功能[７]和服务

功能[８].在基层党建引领下实现有力的动员和激

励、推进条块整合,将原先单位制条件下的“管理”

转变为社会成长条件下的“服务”.

在基层治理空间范围内,街镇和社区治理主

７６

体、治理范围和工作内容存在差异.有学者注意到

了这种差异性,将城市基层治理的新形态概括为条

块整合和社区整合的“双重整合”模式.[９]还有学者

认为,需要对街镇的行政管理权与社区的自治权进

行区分.[１０]但是在很多研究中,街镇层面和社区层

面的党建引领机制被混为一谈,学者们更多的是从

横向维度讨论不同目标、不同类型的引领机制,而

对于党建引领城市基层治理纵向维度的“分层作

用”现象关注不够.这就需要从理论上构建概念、

㏿构和层次更为清晰、更具说服力的分析框架,在

实践中清晰刻画街镇和社区层面党建引领的运作

过程.本研究要着重回答的问题是党建在城市基

层治理过程中如何发挥引领作用、在街镇和社区层

面的运作机制有何不同.基于此,本研究将在㏿构

功能主义 AGIL模型的基础上进行理论延伸,在对

AGIL模型的科学性、全面性进行研判的基础上,

用其分析解释基层党建在不同层级治理空间中的

功能实现及具体的分层作用机制.

一、党建引领城市基层治理的分析框架

(一)结构功能主义与 AGIL模型

㏿构功能主义从㏿构与功能以及二者的相互

联系出发,以系统的、联系的视角对社会体系的行

动、仪式等宏观或微观现象做出解释.该理论认

为,社会是具有一定㏿构或组织化形式的系统,㏿

构在一定程度上决定着功能的发挥.２０世纪４０

年代,美国现代社会学奠基者塔尔克特帕森斯明

确提出了“㏿构功能主义”的概念.Ђ认为,㏿构表

现为一种功能,所谓社会㏿构是具有不同基本功能

的、多层 面 的 次 系 统 所 形 成 的 一 种 “总 体 社 会 系

统”.与此同时,Ђ提出了 AGIL模型,该模型的核

心内容是完整的社会运行过程,包含“适应(AdapＧ

tion)”“目的达成(Goalattainment)”“整合(InteＧ

gration)”“模 式 维 护 (Latency pattern mainteＧ

nance)”等四项基本功能(缩写为 AGIL).AGIL

框架是帕森斯社会系统理论的主要内容,也是其㏿

构功能主义理论最核心的部分.该模型表明了社

会是一个整体的、均衡的、自我调节以及各部分相

互支持的系统,系统内各部分都对整体发挥作用.

子系统各自承担不同的功能,相互依赖、影响,通过

不断地分化与整合形成动态的均衡秩序,社会系统

的基本㏿构是在行动者之间的关系㏿构基础上形

成的网络.

在 AGIL模型中,“适应”功能是指系统必须拥

有从外界环境中获取所需资源的手段,或者是运用

某种方式控制自身和外界环境的能力;“目的达成”

功能是指在系统目标中建立次序级别,调动系统资

源以达成目标;“整合”功能是指行动者积极合作并

有效保持相互关系,使各部分协调一致;“模式维

护”功能是指系统运行中断时,有能力维持原有模

式,保证系统重新开始运行时各部分仍然可以保持

互动关系,彰显文化和价值的稳定性和连贯性,凸

显系统共有价值观的重要作用.

(二)党建引领城市基层治理视阈下 AGIL 模

型的៿展与重构

在治理实践中,中国共产党在组织整合、利益

协调、资源分配等方面发挥着其Ђ国家政党无法比

拟的重要作用.党的领导力量贯穿于整个国家行

政体制之中,执政党和国家共同构成了公权力的来

源,重塑了政党、国家和社会的关系,中国共产党是

“国家—社会”关系中主导性、关键性的变量,以㏿

构的重塑推进功能的跃迁.政党与国家和社会都

呈现出双向互动耦合的关系,政党本身就是社会治

理的重要行动者,在与国家和社会的互动过程中调

整和实现自身目标.政党对社会的塑造和影响并

非机械地改变和控制,而是在融入的基础上组织和

引领国家与社会,进而实现政党、国家和社会的一

体化发展.

从学理上深入诠释中国共产党如何嵌入国家

和社会、引领城市基层治理,需要从多个维度进行

透视,帕森斯提出的 AGIL模型对解释这一问题具

有较强的适用性.首先,就研究的底层逻辑而言,

中国共产党的引领作用以嵌入和吸纳为㏿构保障,

以领导、整合、服务为功能促进.帕森斯提出的“适

应”“目的达成”“整合”和“模式维护”四项功能以㏿

构与功能的互动关系为基础,同党建引领基层治理

研究的底层逻辑相类似.其次,就研究对象而言,

帕森斯认为,任何社会系统过程都服从于四个功能

的必要条件,如果要取得均衡和维持这个系统继续

存在,它们就必须得到充分满足.[１１](P．１６)城市基层

是一个重要且复杂的社会系统,AGIL模型与党建

引领的治理场景具有较高的契合度.再次,就运行

机理而言,党建引领城市基层治理的核心内容是通

过“党建”这一轴心开展跨部门协同,通过价值聚

合、资源整合等机制实现有效管理和高质量服务.

７７

AGIL模型构建的“适应”“目的达成”“整合”和“模

式维护”四个分析维度与实践中党建引领的运作机

制有较高的适配性,能够有力地解释党建引领的运

作过程.

然而,该模型对党建引领城市基层治理的解释

存在一定的局限性.第一,该模型的解释对象是广

泛的社会系统,具有一定的无序性和更大的要素容

量,而基层党建则呈现出辐射样态的伞状㏿构,更

加强调组织性、动员性、纪律性和规范性,运行机理

与广义的社会系统存在差别.党的政治属性和组

织属性决定了党组织的统合作用具有其自身特点,

在中国的制度情境下,不能完全照搬西方理论,而

是要对其进行适用性改造,对一些功能要素需要进

一步明确和细化.第二,AGIL模型默认四项功能

要素在逻辑上是并列的、不分层次的,而事实上这

四项功能存在着一定的递进逻辑和因果逻辑,因而

可以对该模型进行本土化、具象化改造,使其更加

适配治理场景.

其中的“适应”功能可以细化“制度保障”维度,

用以确保资源的获取和权威性分配;保留“目的达

成”维度,可明确各行动主体的目标层级次序以及

达成目标的手段;“整合”功能进一步明确为“要素

整合”维度,用以推进各治理要素的协同,形成治理

网络;将“模式维护”聚焦为“价值统一”维度,旨在

维持共同价值观,使其在系统内保持制度化,通过

统一的价值导向来构建治理共同体.

AGIL模型的“适应”“目的达成”“整合”和“模

式维护”四项功能只是在领域上进行了分类,没有

展现出更深层次的逻辑关系,对于解释中国制度情

境下党建引领的运行机制来说,其科学性和解释力

需要进一步加强.党建引领需要在内在驱动力、外

在规制力共同作用下实现行为要素整合,进而达成

治理目标,其存在递进和因果关系.因此,改造后

的分析模型依次包含着“价值统一(ValuesunificaＧ

tion)”“制度保障(Institutionguarantee)”“要素整

合(Elementintegration)”“目的达成(GoalattainＧ

ment)”,即“VIEG”分析模型.在该模型中,四个

维度呈现出递进关系,以“价值统一”为内在价值统

领,以“制度保障”为外在规制力量,通过内外部相

互作用,促进基层治理的“要素整合”,进而实现“目

的达成”功能.

“价值统一”是党建引领基层社会治理的内在

先决条件,为党的领导提供稳定的价值遵循,明确

基层治理的领导核心,提供精神动力,形成核心价

值观,在思想和行动上形成纲领,理顺党建工作体

系,落实党建主体责任,创新党建工作方式方法,其

重要作用贯穿于基层治理的全过程.统一的价值

体系有助于彰显党的政治特征、发挥党的政治优

势、完成党的政治任务,进而强化基层党组织的政

治引领功能,有效提升基层治理的稳定性和可持续

性,同时将价值制度化、规范化.

“制度保障”是党建引领基层社会治理的外在

的正式规范性安排,可以规范治理㏿构、明确管理

职能、提供激励手段,它可通过组织㏿构重塑、人事

任免调整、完善监督检查等方式得以实现.制度建

设具有强烈的政治属性和统一的规范功能,在不同

层面为治理行为提供了秩序.它不仅包括一系列

的党内制度法规,还包括各类常规运行准则、标准

和方法,其有效提高了党建和基层治理的科学化、

制度化、规范化水平.在基层治理过程中构建起条

块协同、区域统筹、上下贯通的联动体系,有助于及

时发现和解决问题.

“要素整合”是党建引领的重要手段和实施路

径,在向内“价值统一”和向外“制度保障”的推动下

发挥协同、整合作用.城市基层治理包含要素众

多,包括各行动主体以及行动主体所掌握的各类资

源.要素整合就是在党组织的带动和领导下将各

要素纳入合作论坛,打通条块和区域间的壁垒,促

进其协商联动,形成资源互赖和互惠机制.

“目的达成”是党建引领功能的终端,是各类要

素整合协同的最终目标.系统整体和内部各行动

主体拥有各自的治理目标,在治理进程中将不断形

成阶段性目标,而阶段性目标在调整和聚合之后还

将形成最终的总体性目标.“目的达成”主要是将

治理目标分级分类并寻求恰当的达成途径,对目标

的完成程度进行评估.

二、从“模式维护”到“价值统一”的

内在驱动:执政党的政治权威

AGIL模型中的“模式维护”是指系统维护既

有模式的能力,即寻求保持系统稳定的抓手和工

具,彰显文化和价值的稳定性和连贯性.在党建引

领基层治理过程中,价值统一是维护系统稳定的重

要途径,执政党通过统一的价值取向凝聚人心、聚

合力量,将共同的价值内化于组织成员,使其转化

７８

为发展的动力.其中,执政党的政治权威是实现价

值统一的关键所在,因此可以将“模式维护”功能进

一步聚焦为“价值统一”,以有效解释基层党建引领

的内在领导力作用方式.

执政党的政治权威是党建引领的权力来源.

执政党的政治权威有效驱动价值建构与意识形态

的统一,并将其作为党建工作的逻辑起点和内在动

力.在我国,中国共产党是各项事业的领导核心,

被赋予了强大的政治权威性.党的十九大报告指

出:“坚持党对一切工作的领导.党政军民学,东西

南北中,党是领导一切的.”[１２]中国特色社会主义

最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主

义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政

治领导力量.这就决定了中国共产党不仅具有代

表功能,更重要的是具有治理功能和领导功能,可

以实现利益表达和利益聚合,主导政策制定和政策

执行.执政党在国家治理中居于中心地位,发挥核

心作用,整个国家治理体系以执政党为中轴而构

建,国家治理过程由执政党主导而展开.[１３]

在城市基层治理过程中,党的领导地位在不同

层级、不同领域、不同地域、不同行业中均有所体

现.一是价值引领.在一百多年的奋斗历程中,中

国共产党始终把“以人民为中心”作为一切工作的

出发点和落脚点,从而在社会中建立政治信任和政

治权威.以此为前提,执政党提出政治主张,为基

层治理提供价值导向,从而发挥其政治领导功能和

文化导向功能,促进基层党组织履行决策职能和指

挥职能.二是价值整合.以思想宣传、理论学习、

搭建协商平台等方式统一社会成员的价值取向、建

构基层治理的价值共同体,不仅为多元价值的统合

提供了对话机制,也提供了权威的整合机制.三是

价值落实.在以党领政的制度安排下,执政党的政

治权威将促进政党意志转化为国家意志,并通过相

关人事和行政制度安排逐级落实,在压力型体制

下,执政党打造自上而下的有效激励和监督机制,

层层传导至每个行动者,克服党建在价值层面“悬

浮化”的问题.

三、从“适应”到“制度保障”的

外在规制:党组织嵌入与赋权

AGIL模型中的“适应”功能是指系统必须掌

握从外界环境中获取所需资源的手段,或者能够运

用某种方式控制自身和外界环境,强调系统的吸

纳、规制、协调等功能.对应到基层治理过程,党建

全覆盖是吸纳和统筹各类资源的重要组织基础,横

向到边、纵向到底的党组织㏿构不仅可以串联各方

资源,还可以形成有效规制和激励机制.而建立于

㏿构之上的选人用人制度则是优化组织职能、驱动

系统运行的功能性制度安排.人是最核心的资源,

合理的干部人事制度将有助于形成科学的决策体

系和有效的监督系统,在发扬民主的基础上高效集

中民主意见.AGIL 模型中的“适应”功能具有多

种实现方式,在党建引领基层治理的视阈下,制度

保障是最为核心的路径,因此可以将“适应”进一步

细化为“制度保障”,以诠释外在规范的作用方式.

(一)党组织的结构性制度安排是党建引领的

组织保障

城市基层治理中,纵向到底、横向到边的完整

的党组织㏿构为信息流动和资源整合提供了重要

载体.党的领导贯穿于整个基层治理体系,虽然不

同层级、不同领域、不同属性的组织彼此之间相互

分立,但嵌入其中的党组织却形成统一化的领导力

量.街镇、社区党组织是基层治理的领导者,基层

治理以街镇和社区党组织为轴心向外辐射开来,形

成紧密的“伞状㏿构”.

在纵向维度上建立了街镇—片区(网格)—社

区—小区—楼栋五级党建网格,形成了层级联动的

组织架构和上下贯通的权力运行体系,确保政令畅

通,快速反应.街道党工ༀ和镇党ༀ负责街镇总体

工作,由书记牵头把握全局;片区(网格)党支部将

街镇工作进一步分解,负责片区工作的协调运转.

一个片区由数个社区(居民区)构成,社区党支部负

责社区日常工作:一方面承接街镇的指令,落实基

层政府下达的政策;另一方面动员居民开展自治和

共治.同时,当小区里的党员数量符合要求时,小

区将成立党支部,配合社区党组织工作.楼栋内党

员三人及以上者将成立楼栋党小组,不满三名党员

的楼栋可建立联合党小组.完善的基层党组织可

以确保城市基层治理工作层层落实,让每一个党员

成为一面旗帜,凸显基层党组织的战斗堡垒作用.

在横向维度上,在不同领域、不同性质和不同

行业的组织中建立党支部,辖区内各组织和单位通

过党组织的联动实现资源和信息交换,以党建联席

会、支部共建等方式将各驻区的单位党支部、社会

组织党支部、社区党支部、两新组织党支部、物业公

７９

司党支部、业ༀ会党支部等党组织纳入党建网络,

展开区域化党建,使资源在街镇、片区、居民区等不

同层面流动起来.

(二)选人用人的功能性制度安排是党建引领

的领导力基础

不论在街镇还是社区层面,党组织的书记都被

赋予更大的责任和权力,形成“一把手”总抓的工作

格局,体现了“一把手”负总责的价值导向.与此同

时,党员干部通常执行党政交叉任职的制度安排,

强化了党组织的政治权威和领导力基础.街道党

工ༀ书记和镇党ༀ书记对街镇工作展开全面领导,

街道办事处主任和镇长一般担任党工ༀ副书记和

镇党ༀ副书记.党政两个系统交叉任职,体现了

“以党领政”的组织原则.社区党支部书记由社区

党支部ༀ员会会议或支部党员大会选举产生,经上

级党组织同意批准,全面管理和协调社区各项事

务.居ༀ会主任由辖区内居民选举产生.社区党

支部书记对居ༀ会主任工作有领导监督的权力,如

果居ༀ会主任是党员,可以吸纳为支部副书记,居

ༀ会主任也可以由党支部书记担任,即“一肩挑”模

式,体现了党组织的统一领导地位.社区党支部书

记和居ༀ会主任处于相互配合的状态,在工作中有

各自明确的职能定位.上级召开的重要会议一般

都要求书记到场,社区支部书记能够决定支部范围

内的有关事务,例如,在楼组长等治理核心成员的

人选问题上书记具有较大的决定权.

四、从“整合”到“要素整合”的引领

行动:街镇与社区的分层整合

AGIL模型中的“整合”功能指行动者积极合

作并有效保持相互关系,使各部分协调一致.基层

治理过程中,整合功能的发挥依赖于机构、团体、行

动者、物资、服务、规则等各类要素的协同.街镇和

社区的工作权限和工作重心不同,整合对象和方式

有所差异,呈现出“分层作用”的形态.从党建引领

的方式和路径来看,街镇层面主要进行行政整合和

平台整合工作,社区层面主要开展网络整合与党员

引领工作.

(一)街镇层面:行政整合与平台整合

在街镇层面,街道办事处和镇政府承担属地管

理职能,向上对接区政府各部门,承接政府交办的

各类工作,向下对接辖区内各类组织,指导社区开

展自治自管.在这种治理诉求下,一方面需要以党

建为引领,协调条块矛盾,统合行政资源,即行政整

合;另一方面要促进区域多主体互动整合,统合社

会资源,即平台整合.

第一,以条块协同为目标的行政整合模式.行

政整合体现了整体政府的治理思想.整体政府是

由政府各部门间的信息、观念和决策的相互协调以

及政策具体实施手段的相互融合而构成的无缝隙

组织形态.[１４]其目标是通过部门间横向与纵向的

协调,建立良好的政策情景,更好地联合使用稀缺

资源,促使某一领域的不同利益主体相互协作,为

公民提供无缝隙的服务.[１５]行政整合以党组织的

领导为契机,以整体政府为价值导向,通过建构统

一的价值观念,整合行政部门的组织㏿构和业务流

程,打破信息孤岛,实现资源的流动和共享,建立信

任机制、协调机制和整合机制.

行政整合运作机制包括三个方面.一是赋权

增能机制.赋权增能机制为街镇党组织赋权,给予

街镇针对各类“条条”部门的召集权、指挥权和考核

权,以街镇党组织为权力的载体,突破部门封锁和

条块分割,提高基层的服务能力.[１６]二是条块联建

机制.在街镇和区各ༀ办局之间建立联合党支部,

推动协同治理,以党建联建为平台和抓手释放各方

诉求、化解条块矛盾.三是议事协调机制.对于街

镇各部门间的壁垒问题,基层党组织书记挂帅,通

过领导小组等运作模式和科层化的权威介入,增强

资源动员整合能力,缓解条块分割,突破行政科层

制固 有 的 惰 性,从 而 有 效 地 整 合 党 政 部 门 的 资

源.[１７]可以看出,行政整合方式具有一定的科层式

运行特征,是一种依托党组织开展的“刚性介入”

机制.

第二,以资源共享为目标的平台整合模式.平

台整合是街镇层面的区域化党建,主要聚焦于街镇

辖区范围,体现了协同治理的思想.协同治理要求

构建多中心协商平台,在信任和互惠的基础上达成

共识,形成集体决策,在集体规则的引导下开展合

作.克里斯安塞尔和艾莉森加什提出协同治

理需要具备六个标准:一是公共机构发起;二是包

括所有利益相关者;三是参与者直接参与决策;四

是形成正式组织、集体会议;五是达成共识;六是有

明确的治理目标和政策产品.[１８]平台整合是协同

治理理念在基层治理的重要体现,主要形成了街镇

层面的区域化党建机制.这种机制并非科层式的

８０

“刚性介入”,而是一种“ᴀ性整合”式的机制.

平台整合的具体运作机制包括三个方面.一

是组织重构机制.区域化党建涉及辖区范围内的

各区域、各单位、各行业,是一种“全域党建”.在组

织架构上强化街镇党组织的领导核心地位,设立数

个牵头单位,推进社区党建、单位党建、行业党建的

互联互动.二是平台搭建机制.以基层党建的“公

转”带动各领域党建的“自转”,建立区域党建联席

会议制度,由街镇党组织牵头,区域内各行业各领

域的驻区单位党组织参与,就重要事项进行协商.

三是资源统筹与互惠机制.区域化党建以党建联

建为基本方式,在不改变党组织隶属关系和各类资

源所有关系的基础上,调动不同隶属关系、不同性

质单位党组织的积极性,构建互惠机制.

(二)社区层面:网络整合与党员引领

在社区层面治理参与主体主要包括五类:一是

以居ༀ会为代表的具有行政化色彩的社区自治组

织;二是居民以及相关自治组织;三是街镇相关职

能部门工作人员;四是物业公司;五是各类社会组

织.从法理来看,社区居ༀ会是自治组织,其整合

对象并非政府行政部门,因此面临的“条块矛盾”较

弱,更多情况是需要党组织协调各方治理主体以形

成治理网络.此外,在社区工作中,党员等治理精

英的引领作用十分明显,它能够有效发挥说服、带

头和辐射的作用.因此,在社区层面,党建引领主

要通过网络整合和党员引领实现.

第一,以协商共治为目标的网络整合模式.网

络整合是社区层面的区域化党建,主要聚焦于社区

内部,体现网络治理的价值导向.网络治理理论认

为,行动主体处在一定的场域中,占据各自网络节

点,具有独特的社会资本和治理资源,因而拥有一

定的治理势能.各治理主体通过资源识别和重复

博弈,形成错综复杂的治理网络.有学者将网络治

理归纳为三种形式,即参与者治理的网络、领导者

组织的网络、管理机构治理的网络.[１９]社区网络整

合可以看作是领导者组织的网络,形成社区党组织

发挥引领作用,居ༀ会为主导,居民为主体,业ༀ

会、物业公司、群众团体、社会组织、群众活动团队

等共同参与的社区治理架构.

网络整合的具体运作机制主要包括三个方面.

一是宣传与动员机制.社区党组织经常通过宣传

劝导、“党员”双报到、党员亮身份等方式动员居民

和有关组织积极参与治理过程.二是规范与监督

机制.社区党组织对业ༀ会、物业公司、社会组织、

志愿者组织等参与主体的行为进行监督和规范,制

定相关规则,主要包括进入和退出规则、职位规则、

聚合规则、信息规则、权威规则和偿付规则等.三

是聚合与协调机制.社区党组织为各治理主体搭

建协商议事平台,促进各方沟通,增进互信,为问题

的解决寻求共识,构建有效的冲突化解机制.四是

组织与联动机制.社区党组织引导各类组织和居

民有序开展联合行动,共同维护社区秩序,提升社

区品质,改善居住环境,应对突发事件.

第二,以动员联络为目标的党员引领模式.党

员引领体现了中国共产党的群众路线和密切联系

群众的优良作风.毛泽东在«关于领导方法的若干

问题»一 文 中 指 出:“无 论 是 执 行 战 争、生 产、教

育(包括整风)等中心任务,除采取一般号召和个别

指导相㏿合的方法外,都须采取领导骨干和广大群

众相㏿合的方法.”[２０](P．２１４)习近平总书记强调:“社

区治理得好不好,关键在基层党组织、在广大党员,

要把基层党组织这个战斗堡垒建得更强,发挥社区

党员、干部先锋模范作用.”[２１]党员是共产党与群

众之间的纽带和连接点,应当发挥带头作用、骨干

作用和连接作用.

党员引领这一治理路径主要通过三种机制来

实现.一是模范带头机制.一个党员就是一面旗

帜,面对急难险重的任务时,党员率先行动,在集体

利益和个人利益之间做出取舍.二是问题解决机

制.对于群众在工作、生活中的困难,要主动热情

地帮助解决,对群众提出的各种问题,要正确地给

予解释和回答,当群众的正当权益受到损害时,要

敢于挺身而出.三是联络传导机制.共产党员应

当成为党组织与人民群众联系的纽带,向群众宣

传、解释党的路线、方针、政策和主张,同时收集民

意,这种以党员为载体的联络和传导在很多情况下

是一种非正式的制度安排,上级的政策在社区落地

时,往往需要党员干部进行话语体系的转换,将正

式的制度政策转化为群众性的语言.

五、目的达成实现治理职能:管理与服务

党建引领城市基层治理聚焦于两个目标.一

是对城市事件、部件、人口等要素的管理,确保政策

的有效执行和落实,主要履行管控和监督的职能,

遵循自上而下的逻辑;二是对城市居民的服务,提

８１

高居民的幸福感和获得感,遵循自下而上的逻辑,

主要履行回应和协调的职能.基层党组织作为党

的“神经末梢”面向最广大的人民群众,是打通城市

治理“最后一公里”的主要责任者,是民意的收集

器、服务的供给者、政策的传达者和执行者.在治

理实践中,管理和服务都是基层党组织的重要职

能,它代表了党建引领城市基层治理的两种面向.

两条逻辑线索应相辅相成,不能机械地割裂.

首先,基层党建致力于实现城市高效管理,其

主要内容是落实党中央的决策部署,对辖区工作进

行有序引导和规范,包括工作队伍和居住人员管

理、辖区单位管理、招商引资和经济管理、基础设施

和环境管理、危机管理、文化管理、道德法制建设管

理、信息化管理等.在上述工作中推动“党建＋业

务”的发展模式,以党建为领导力和驱动力,通过党

组织来制定目标、凝聚人心、培养人才、推动创新、

统筹资源、有效决策、实行监督,推动城市管理的高

效运行,提升基层的政策执行能力、议事协商能力、

应急管理能力、平安建设能力、组织动员能力和智

慧治理能力,确保党中央决策部署在基层有效落

实.这是一种自上而下的以控制、组织和驱动为目

标的运行逻辑,具有科层制的形态和属性.

其次,为居民提供优质服务是城市基层党建的

重要目标.中国共产党始终代表最广大人民的根

本利益,能否践行以人民为中心的发展思想,是评

价新时代基层治理现代化建设成效的第一标准.

公共服务的供给沿着两个途径展开.一是诉求的

收集和回应,倾听居民的声音,切实回应居民诉求,

做到“民有所呼,我有所应”.比如成立党建服务中

心、党群服务站及相关区域化党建组织,将治理触

角深入基层,领导干部、机关职能部门深入一线,为

社区居民提供服务,帮助居民解决问题.二是向基

层放权赋能,减轻基层负担,赋予基层党组织人事

管理、资源整合的权力,通过党组织协调各条线行

政力量和社会力量,方便群众办事,着力解决群众

急难愁盼的问题,搭建协商共建的平台,引导居民

自治、协商互动、守望相助.这是一种自下而上的

以引领、协调和回应为标的的运作逻辑,体现出网

络化扁平化的模式和形态.

结论

中国 的 社 会 治 理 一 直 都 是 由 国 家 力 量 主

导.[２２]在城市基层治理过程中,党建引领发挥着愈

加重要的作用,党组织以其横向到边、纵向到底的

组织优势和密切联系群众的政治优势,打破行政组

织壁垒,协调条块关系,跨越行政区划,形成基层协

同治理的良好格局.㏿构功能主义 AGIL 模型为

党建引领城市基层治理问题提供了具有适配性的

分析框架.本研究将该框架进行了理论延伸和修

正,提出了 VIEG 四维模型,以适应中国党建引领

城市基层治理的制度情境.党建引领以“价值统

一”为内在驱动力,以“制度保障”为外在规制力,通

过内外部相互作用,促进基层治理的“要素整合”,

进而实现“目的达成”功能.价值统一表现为执政

党通过政治权威实现价值的引领、整合与落实;制

度保障主要体现为党的组织㏿构和人事制度安排;

由于治理主体、工作内容不同,街镇和社区的整合

主体、整合对象以及整合机制也存在着差异,在要

素整合过程中呈现出“分层作用”的引领形态;管理

与服务是城市基层党建引领的重要目标,分别代表

了自上而下和自下而上的两种不同的运行逻辑,二

者相辅相成,不可偏废.基层党组织需要进一步优

化引领路径、丰富治理实践、开创共建共治共享的

新格局.

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(责任编辑 冯军胜)

ResearchontheStratificationMechanismofParty

BuildingLeadingUrbanGrass－rootsGovernance

———ExtensibilityAnalysisbasedontheAGIL Model

MIAOSheng－wang, SHIJin－xin, ZHAOShu－hui

(SchoolofPublicAdministration,InnerMongoliaUniversity,HohhotInnerMongolia０１００００,

China;DepartmentofPublicAdministration,ShanghaiPartyInstituteofCPC & Shanghai

AdministrationInstitute,Shanghai２００２３３,China;DepartmentofPoliticalTheoryTeaching,

InnerMongoliaPoliceProfessionalCollege,HohhotInnerMongolia０１００５１,China)

[Abstract]StrengtheninggrassrootspartybuildinghasimportanttheoreticalandpracticalsignifiＧ

canceinleadingthehigh－qualitydevelopmentofurbangovernance．Theextensionandrevisionofthe

AGILmodelofstructuralfunctionalismprovideanewexplanatoryperspectiveforexploringtheoperaＧ

tionalmechanismofPartybuildingleadingurbangrassrootsgovernance．Sowecantransformthefour

basicfunctionsofthemodel,namelylatencypatternmaintenance,adaptation,integrationandgoalatＧ

tainment,intofourdimensions,namelyvalueunification,institutionguarantee,elementintegrationand

goalattainment,constructingtheVIEGfour－dimensionalmodel．Thevalueunificationdimensionisto

adheretothepoliticalauthorityoftherulingparty;theinstitutionguaranteedimensionisembodiedin

theembeddingandempowermentofthePartyorganizations;theelementintegrationdimensionisemＧ

bodiedinthehierarchicalintegrationofsub－districtsandcommunities,inwhichthemainpathsareadＧ

ministrativeintegrationandplatformintegrationatthesub－districtlevel,andthemainpathsarenetＧ

workintegrationandthePartymembersguidanceatthecommunitylevel;thegoalachievementdimenＧ

sionisembodiedinthemanagementandservicefunctionsofthePartyorganizations．ThefourdimenＧ

sionsseparatelycontainavarietyofspecificoperatingmechanisms．

[Keywords]UrbanGrass－rootsGovernance;AGIL Model;PluralisticCo－governance;Strip－

collaboration;RegionalPartyBuilding

８３

[基金项目]中宣部文化名家暨“四个一批”人才项目“技术诠释学研究”(编号:x２sxN２２０００６０);国家社科基金重大项目“当代量子诠

释学研究”(编号:１９ZDA０３８).

[收稿日期]２０２３－０５－０７

[作者简介]吴国林,男,华南理工大学哲学与科技高等研究所教授,博士生导师;

胡绵,女,华南理工大学马克思主义学院博士研究生.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１１

当代物质的马克思主义审视

吴国林１, 胡 绵２

(１．华南理工大学 哲学与科技高等研究所, 广东 广州 ５１０６４０;

２．华南理工大学 马克思主义学院, 广东 广州 ５１０６４０)

[摘 要]物质概念的演变揭示了物质是个历史的、发展的概念,指明物质具有客观实在性.当代量子科

学深化和៿展了马克思主义的物质观,阐明了微观物质是实践性、现实性和历史性相统一的客观实在,且剥离

了一切物质属性的物质本身同样具有客观实在性.微观物质本身有两种情形,一种是有属性的“本身”,另一

种是没有属性的“本身”,即微观物质的“无”.我们不能把客观实在归结为某种不变的性质.“无”不等于没有

客观实在性,而是在另一种意义上的客观实在性.量子测量深化了物质与意识的辩证关系.当代量子科学必

然蕴涵着我们不能把客观实在性归结为某种不变的性质,当代物质的客观实在性是可能性与现实性并存,实

践是可能性向现实性转化的唯一路径.当代物质是客观实在性、实践性、现实性和历史性的统一.

[关键词]客观实在;实践性;历史性;过程性;量子科学

[中图分类号]B０１８ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－００８４－０９

物质作为哲学和科学的重要范畴,哲学家和科

学家们都试图弄清什么是物质,物质的特性、存在

方式以及物质与意识之间的关系等.科学上关于

物质的发现为哲学上对物质的认识提供了基本的

材料,对当代物质的哲学分析依赖于对当代自然科

学的新发现做出哲学的提炼和概括.早在２０世纪

８０年代,国内学界对物质进行了广泛的研究和讨

论,聚焦于马克思主义物质观、物质概念、物质与意

识的关系以及现代自然科学对物质论的丰富等问

题.有学者概括出物质论研究的２０个难点问题,

其中包括物质的概念问题,即物质除了客观实在性

是否还有其Ђ的规定性,能不能、要不要根据现代

科学材料丰富和发展物质概念,以及实体与属性的

关系等问题.[１]在物质概念问题上,学界主要是将

物质的客观实在性,也就是列宁的物质定义作为主

要内容,并㏿合现代自然科学的新成果来对其进行

新的补充和丰富.[２]

当代量子科学技术作为自然科学以及技术发

展的最新成就,受到美欧等发达国家的高度重视.

习近平总书记在２０２０年１０月中央政治局第二十

四次集体学习时强调,量子科技将带来“重大颠覆

性技术创新,将引领新一轮科技革命和产业革命方

向”[３].科技革命和产业革命必须是物质本身的革

命,必将对当代物质观带来革命性的变化.基于当

代量子科学,笔者将围㐁物质概念及其物质本身的

发展进行整体性和系统性分析,揭示当代物质的客

８４

观实在性、实践性、现实性和历史性,以丰富和发展

马克思主义物质观.

一、物质概念的演变与马克思主义的界定

哲学自古希腊诞生以来,首先追问的就是世界

的本原问题,而最早的哲学家们大多把物质性的本

原当作万物的本原[４](P．１５),这就涉及构成世界的基

本物质,由此便有了最原初的物质概念.随着哲学

的进一步追问以及自然科学揭示的关于物质的新

发现,人类对物质的认识不断深入,一直到列宁时

代,形成了作为哲学范畴的马克思主义的物质概

念.哲学范畴的物质概念是在总㏿概括哲学史上

的物质概念以及提炼自然科学的物质新发现基础

上提出来的.哲学史上的物质概念是与当时的物

质发现紧密关联的,不同的物质概念揭示了物质的

不同性质.

(一)作为具体形态的物质

古希腊哲学在追问世界本原时提出了一系列

的本原说,世界的本原问题关涉构成世界的基本物

质、物质之间的联系以及物质的发展变化.基于

此,可以将这些本原说分为三个方面.一是从构成

世界的具体物质形态来回答世界的本原,包括“水

本原”“无限说”“气本原”“火本原”等;二是从世界

的物质基本构成来回答世界的本原,如“四元素说”

“种子说”“原子论”等;三是从物质之间的关系以及

发展变化来回答世界的本原,如“数本原”等.

最早的“水本原”说是将“水”作为构成世界的

基本物质,是可以直接被感知的具体形态的物质,

这便是最初的物质概念,它有两层含义———物质首

先是可以被感知,其次是可以构成它物.“火”同

“水”一样,是可以直接感知的物质,而“气”和“无

限”实际上是没有具体形态的物质,无法直接被感

知,但“气”可以形成不同的实体进而被感知.“气

通过浓缩和稀释形成各种实体:它很稀的时候,就

形成火;浓的时候,就形成风,然后形成云,再浓,就

形成水、土和石头.”[４](P．１７)同理,“无限”也可以通

过无限定的物质形态而被感知,可能是水、火、土、

气等.

具体形态的物质如何构成世界万物? 古希腊

的哲学家们进一步提出构成万物的最小单元———

元素、种子以及原子.三者的共同点是都具有可感

性质.四元素中水、火、土、气的组合与分离是元素

的可感性质,种子本身的性质就是可感性质,原子

具有的形状、位置、次序以及不可分割性是原子的

可感性质.由此可知,早期古希腊哲学中作为具体

形态的物质的基本特征是可感知性,感知的方式主

要是直接感知,但也可以是一定的间接感知①.

在中国古代哲学中,用以表示物质的概念包括

“五行”“气”以及“阴阳”等.其中“五行”即金木水

火土可以理解为五种构成物质的元素,“故先王以

土与金木水火杂,以成百物”(«国语郑语»),它们

存在于具体的物质形态中;“气”是没有具体形态的

物质,但可以形成各种具体形态的万物;“阴阳”涉

及具体可感事物的发展变化.中国古代哲学和古

希腊哲学对最原初的物质概念的认识是有一定相

同之处的,即物质是具体的可感知的.显然,这一

物质概念是朴素的、直观的.

(二)作为纯粹质料的物质②

在追问世界的本原之后,需要回答的另一个问

题是世界万物如何发展变化.亚里士多德从当时

的关于世界本原的学说和可能的自然科学发现出

发,将事物运动变化的原因归为四个方面,即质料

因、形式因、动力因和目的因.其中,动力因和目的

因可以统一在形式因中,因此可以将其概括为质料

和形式两个方面.何谓质料与形式? 亚里士多德

在«物理学»以及«形而上学»中都有谈到质料和形

式,学界也对不同处的质料和形式概念进行了具体

分析,但也存在较多争论,本文主要的依据是亚里

士多德在«形而上学»中的有关论述.

质料(uλπυλη)原初表示树木木材,后转化为一

般物质,亚里士多德常用这个词表示一切事物的底

层(υποκειμεvov)[５](P．６),底层与物质很多时候表示

同一概念.底层“是这样的事物,其它一切事物皆

为 之 云 谓,而 它 自 己 则 不 为 其 Ђ 事 物 的 云

谓”[５](P．１２７).尽管亚里士多德在讨论底层的本性时

指出可能以物质,或形状(也即形式)、或两者的组

合为底层,但物质先于形式以及两者的组合.因而

可以将作为底层的质料理解为构成物质的基本单

元,且这里的质料是纯粹质料,“一切都剥除了以后

剩下的就只是物质”[５](P．１２７).剥离了一切形式的纯

粹质料就是物质,这是亚里士多德关于物质的规

定.与具体形态的物质规定不同,纯粹质料不具有

具体形态,也就是不具有形式,这就将物质概念从

８５

①

②

这里的间接感知,有点类似于将单一事物积累到一定量,或者

将单一事物变成另一种形态,进而可以直接感知到.

参照吴克峰在«哲学物质概念的历史演变»(«蒲峪学刊»１９９５

年第１期)一文中的划分.

具体特殊上升到一般.

有纯粹质料就有纯粹形式.形式决定了事物

运动的状态,而质料在事物运动中保持不变,两者

相㏿合才构成了事物的存在.在此意义上的物质

实际上是质料与形式的统一,纯粹质料以及纯粹形

式只有在讨论本原也即本体论问题时才有意义.

纯粹质料是亚里士多德关于物质的本体论规定,纯

粹形式是关于物质的本体存在状态.纯粹质料和

纯粹形式的关系进一步发展,就成为物质论难题中

的实体与属性的关系问题.

(三)作为属性集合的物质

近代自然科学的发展推动了近代哲学的认识

论转向,也推进了对物质及其性质的认识.笛卡尔

首先提出“物质性东西的本质是广延”[４](P．３７９).Ђ

指出:“物质的本性仅仅在于它是一个广延的东西,

它把可能有这些其Ђ世界存在的一切可以想象的

空间都占据了,我们无法在自己的心里发现任何别

的物质的观念.”[４](P．３８１)这里的广延不是通常意义

上所理解的事物的形状大小,而是从上帝而来的实

在的东西,是物质的本质属性,只有通过认识广延

这一本质属性才能认识物质.霍布斯同样强调物

质的广延属性,Ђ认为,“就是这个东西,由于它有

广延,我们一般称它为物体;由于它不依赖我们的

思想,我们说它是一个自己存在的东西因而可

以为感觉所知觉,并且为理性所了解”[４](P．３９１).霍

布斯对于物质的界定已经有了列宁定义的雏形,既

强调物质的客观实在,又强调物质能被感知.

除广延属性外,物质还有其Ђ性质.洛克将物

质的运动、形状、体积、数目等与广延一起并称为第

一性的质.第一性的质不依赖我们的感知,且不能

与物质相分离,借助于第一性的质,我们能够获得

关于事物本身的观念.[４](P．４５７)物质要通过物质的属

性来认识,因此可以将物质理解为属性集合的实

体.物质作为各种属性的集合,其中蕴含着一个本

体论承诺,即作为属性载体的实体的存在.

１８世纪的法国哲学在物质的性质问题上有了

进一步扩展.拉美特里认为物质的本质属性有三

种,即广延、运动力以及感觉能力[６](P．９９);狄德罗同

样将感受性作为物质的一种本质属性[６](P．１２７);霍尔

巴赫认为物质的不同特性的组合以及随之产生的

活动方式构成了万物的本质[６](P．２０９),因此,作为属

性集合的物质能够作为世界本原进而创造整个自

然.除此之外,在物质与思想的关系问题上,伏尔

泰提出思想是由神授予物质的一种属性[６](P．６１),而

拉美特里则提出人脑这个器官的构造产生了思想

的功能[６](P．１１１),物质是思想的基础,这为正确认识

物质与意识的辩证关系创造了条件.

以属性集合的实体来界定物质遭遇了一系列

难题,包括物质的根本属性是什么,能否用物质的

属性作为物质的基本规定性等,这就需要进一步明

确哲学范畴的物质,将物质范畴与具体的物质属性

划分开来.

(四)标志着客观实在的哲学范畴的物质

前述三种对物质的哲学认识,从具体的可感知

的物质形态到初步概括的一般的物质质料,再到进

一步认识物质的属性以及存在方式,物质概念已经

由部分发展到整体,由特殊发展到一般,由具体发

展到抽象,哲学范畴的物质概念已初具雏形.物质

是标志着客观实在的哲学范畴,这是对马克思主义

物质概念的总体概括.因此,需要从整个马克思主

义物质观的发展来阐明这一物质概念的基本内涵.

从马克思主义物质观的发展来看,马克思在对

自然物质的认识基础上进一步概括出社会物质存

在.Ђ认为:“实物是为人的存在,是人的实物存

在是人对人的社会关系.”[７](P．５２)社会物质与

自然物质一样具有实在性,且为社会意识所反映.

恩格斯在１９世纪自然科学的重要发现基础上,进

一步区分了作为物的总和的物质以及从物的总和

中抽象出的物质概念.Ђ认为:“物、物质无非是各

种物的总和,而这个概念就是从这一总和中抽象出

来的.”[８](P．９３９)列宁在回应２０世纪初由自然科学的

新发现而导致的所谓“现代物理学危机”以及“物质

消失了”的错误观点时,将物质规定为“标志客观实

在的哲学范畴,这种客观实在是人通过感觉感知

的,它不依赖于我们的感觉而存在,为我们的感觉

所复写、摄影、反映”[９](P．８９).由此,确立了哲学范

畴的物质概念.

哲学范畴的物质概念有四层含义.其一,客观

实在性只是对物质的基本规定性;其二,具体的物

质同样具有客观实在性,且具体的物质还具有其Ђ

的各种属性;其三,社会物质同自然物质一样具有

客观实在性;其四,可以被感觉感知的是具体的物

质属性,而不是物质本身,更不是作为哲学范畴的

物质概念.这是否意味着属性可以脱离物质而存

在? 这需要新的自然科学发现来解释.

物质概念是个动态发展的概念范畴,物质是实

践的以及发展中的物质,随着当代自然科学特别是

当代量子科学实践的不断深入、当代物质的新特点

８６

新形态不断被揭示,物质概念也会不断地被丰富和

发展.我们有必要对当代物质新发现进行进一步

的分析,以期对当代物质作出更具现实性和科学性

的规定和判断,以丰富和发展马克思主义物质观.

二、当代量子科学发展带来的物质新发现

当代量子理论的不断发展揭示了一个不同于

宏观世界的微观世界.微观粒子等微观物质① 构

成了微观世界,微观粒子不同于经典粒子,量子测

量也不同于经典测量,量子测量展现了微观粒子的

独特 性,并 对 物 质 与 意 识 的 辩 证 关 系 有 了 新 的

阐释.

(一)微观物质的客观实在性、实践性、现实性

和历史性

按照马克思主义物质观对于客观实在性的理

解,客观实在性是通过感觉感知的.微观物质与感

知的关系大致有三类.第一类是有的微观物质可

以通过仪器被直接感知到;第二类是有的微观物质

并不能直接通过感觉感知,如胶子等相互作用粒子

是通过物质内部或物质间的相互作用来间接显现

进而被感知的;第三类是有的微观物质目前只是在

科学理论的预见中存在,尚未通过直接或间接的方

式被 感 知,如 引 力 子,但 科 学 家 相 信 引 力 子 一 定

存在.

以光子为例,我们来考察微观物质的客观实在

有什么特点.光是一种客观存在,这是毋庸置疑

的,因为它可以直接被感知,如明亮、温暖.但光子

作为一种微观粒子,它的客观实在有什么新的特点

呢? 光的干涉、衍射等现象揭示了光具有波动性,

而１９０５年,爱因斯坦的光电效应揭示了光具有粒

子性.大量的物理理论与实验表明,光既可以表现

出波动性也可以表现出粒子性,无论是波动性还是

粒子性都揭示了光子的客观实在性.除此之外,光

子还是实践性、现实性以及历史性的统一.以著名

的物理学家惠勒(J．A．Wheeler)提出的延迟选择

实验为例,延迟选择实验的㏿果显示,当光子经过

一个分光镜(分光镜１)②后,实验者是否在另外一

个位置(位置２)放置分光镜２的决定影响了光子

过 去 的 行 为———光 子 是 具 有 粒 子 性 还 是 波 动

性.[１０](PP．２３５~２３６)这就是有学者所谓的“现在将影响

过去”.如惠勒说:“现在的观察参与了过去的实在

的定 义:观 察 直 接 地 卷 入 到 创 世 (creation)之

中.”[１１](P．５４)“现在将影响过去”意味着现在的实验

行为将影响光子的性质.

准确地讲,“现在将影响过去”这一说法是不正

确的.因为通过分光镜１的光子已成为过去的历

史,但是,分光镜２是否在位置２处放置直接影响

了光子的现在状态.这就是说,光子是由它的过去

与现在共同决定的,即光子具有历史性和现实性.

同时光子还具有实践性.所谓光子的历史性是指

光子的历史成为光子性质的一部分;光子的现实性

是指光子并不仅仅是由过去决定的,光子现在所处

的环境(实验环境)将影响光子的性质;而光子的实

践性是指光子所处实验装置的性质成为光子性质

的一部分.光子是一种微观物质,光子的客观实在

并不是一个已经完成的状态,其客观实在既取决于

光子的过去,还取决于当下的实验装置.光子的波

动性与粒子性共同揭示了光子的客观实在性.由

此可知,微观物质并不是一个现成的东西,而是一

个生成的过程.微观物质具有过程性,微观物质的

实在是一种过程实在.

微观物质的这种过程实在深化了马克思主义

物质观对客观实在的规定性.马克思主义物质观

是以当时的自然科学发现为基础并进行高度的哲

学概括,而当时的自然科学尚无法涉及不能被感觉

感知的物质.随着２０世纪以来的自然科学的新发

现,新的物质以及物质形态、物质㏿构等被认识,且

利用技术工具能够扩大感觉感知,使原来的尚不能

被感觉感知的物质重新进入感觉感知范围,打破了

原有的物质界限,也深化了对客观实在性的理解.

客观实在性不仅仅只能通过感觉感知,还可以通过

感觉的扩大化来感知,或通过其Ђ方式间接感知.

以磁场为例,磁场无法被感官直接感知,但其客观

实在性可以通过其Ђ可感知对象而被探测到,如磁

针的偏转等.[１２](P．１６３)在列宁之后,有其Ђ学者将客

观实在性的概念扩大化,认为物质除了通过感觉感

知 外,还 可 以 通 过 感 觉 经 验 的 抽 象 或 推

理.[１２](PP．１６２~１６３)这种对于客观实在性的理解既符

合自然科学发展的需要,如一些微观物质仅是理论

推理而预见的存在,也与马克思主义物质观相融

贯.微观物质要么通过仪器测量而直接感知,要么

８７

①

②

需要说明的是,光子、电子等“微观粒子”并不是通常的粒子,

也不是经典力学描述的粒子,这只是一个通常的称谓.微观

粒子只能用一个复数的波函数(几率幅)进行严格描述.为讨

论方便,本文将光子、电子、质子等统称为微观物质.

分光镜实际上就是半反镜,一半光反射,一半光透射,将光分

为两束.

通过相互作用而被间接感知,要么本身就是通过具

体的感觉感知抽象出或者推理得到,如暗物质、暗

能量等都是源于前经验以及逻辑一致性得到的理

论预见,并且形成了科学共同体的共识.唯一有所

不同的是,尚未被感觉感知的物质是一种可能性存

在,准确来说是一种潜存,其现实存在性有待进一

步地被实践证明和揭示.

微观物质的客观实在性在实践中即量子测量

中显现,此时微观物质的实在形态发生了变化———

从一种科学实在变为一种技术实在.微观物质作

为自然科学的研究对象,首先是作为一种科学实

在,但这种科学实在无法被直接经验感知,即使是

利用技术工具也无法直接经验,而只能将其转化为

某种技术实在,进而间接地被感知.在现代自然科

学研究中,我们很难脱离技术实在而谈论科学实

在,特别是在量子理论中,量子系统呈现为科学实

在与技术实在的统一性,科学实在是其本质实在,

技术实在是其向我们显现的实在,两者共同构成了

理解量子系统的实在视域.对于微观物质,我们认

识到的是某时某处通过某种方式获得的微观物质

的显现.这种显现是通过技术实践获得的,且这种

显现是一种现实的实存状态,它揭示了微观物质是

一种客观实在性、实践性、现实性与历史性的统一.

(二)微观物质本身与基本属性的关系

微观物质的客观实在性还引发了另外一个需

要进一步探究的问题,即物质本身与其基本属性的

关系.这是传统哲学物质观中质料与属性关系问

题在当代量子科学中的具体体现.按照传统理解,

基于一种本质主义的立场,物质可以界定为作为实

体的物质本身(在亚里士多德那里就是质料)以及

实体所承载的基本属性.上述问题可以进一步分

解为:(１)是否有物质本身及其属性这种区分;(２)

我们对事物的认识是否只能认识其基本属性而无

法认识 物 质 本 身. 当 代 量 子 科 学 的 实 验 新 发

现———量子柴郡猫———对这一问题给出了一定的

回答.

柴郡猫(CheshireCats)是«爱丽丝梦游仙境»

中的一个角色,这只猫的最大特点是有一个大大的

咧嘴笑.柴郡猫能够凭空消失,消失之后它的笑脸

还能保持在空中,也就意味着柴郡猫的笑脸(一种

属性)可以脱离猫本身(实体)而存在.２０１３年,阿

哈罗夫(Y．Aharonov)等人通过实验揭示了微观

粒子的一些物理属性可以和粒子本身相分离,那么

这些物理属性包括光子的偏振、电子的自旋等[１３],

这种现象被称为“量子柴郡猫”.量子柴郡猫引发

了对什么是物质本身以及物质的基本属性的讨论.

早有学者提出,现代物理学要求我们放弃实体的观

念,物质的性质可以无需实体而独立存在[１４],量子

柴郡猫显然确证了这一观点.２０２０年,中国科学

技术大学的研究团队通过实验证明了量子柴郡猫

的笑脸可以交换[１５],即一个粒子的属性可以被分

离出来,并被另一个粒子所捕获.还有研究者指

出,量子柴郡猫揭示了量子系统的物理属性的归属

是非常不稳定的,它可以从粒子本身分离,也可以

与其Ђ粒子的属性交换,这就在更深层次上提出了

量子态的实在性问题.[１６]

如果微观粒子的属性都可以与微观粒子本身

相分离,那么这就意味着微观粒子的属性可以脱离

粒子本身而存在,也表明一定有微观粒子本身存

在.如果我们将量子柴郡猫的实体与属性的关系

推到极致,即将微观粒子的属性全部分离,那么剩

下的是什么? 在亚里士多德那里,物质剥离了一切

形式后剩下的是“质料”,而笔者认为剥离了一切属

性的微观粒子剩下的就是“无”,并且只能是微观粒

子的“无”.这里的“无”是一个相对的“无”,而不是

什么都没有的、绝对的“无”.比如,如果电子与光

子的所有属性都被分离,那么剩下的将是“电子的

无”与“光子的无”,这是两个不同性质的“无”.这

里的“无”仍然显示了实践性、现实性和历史性的统

一.因为具有的不同的“无”(如光子的“无”)是通

过不同的物理实验过程来达到的,既有实验装置的

实践,又有历史演变而来的光子,还有现在的具体

实验操作.

微观粒子的“无”是微观粒子本身所固有的,微

观粒子的“有”是微观粒子的实践性、现实性以及历

史性所赋予的.微观粒子是无与有的统一,也就意

味着微观粒子的“无”是与其实践性、现实性以及历

史性相统一的.这进一步揭示了微观粒子是一种

过程性的存在.在恩格斯看来,世界“不是既成事

物的集合体,而是过程的集合体”[１７](P．２５０).微观粒

子作为构成世界的基本要素,必然也具有过程性.

微观粒子的“无”相当于老子所讲的“道”.“天

下万物生于有,有生于无.”(«老子第四十章»)在

«老子»一书中,“无”是“道”的同义语[１８](P．２２７),“无”

更为根本和始源.正如王弼说:“天下万物皆以有

为生,有之所始,以无为本.”[１９](P．１１３)所谓“有”,是

指能够被直接测量、间接测量或理论把握的东西,

物质本身有属性;所谓“无”,是指目前的测量或理

８８

论都无法把握的东西,物质本身没有属性.“无”仍

然有现实的可能性,正是这个“无”才产生了“有”.

若此,微观物质本身有两种情形,一种是有属性的

“本身”,另一种是没有属性的“本身”,即微观物质

的“无”.我们不能把客观实在归㏿为某种不变量,

或者某种实体的不变性质.“无”不等于没有客观

实在性,而是在另一种意义上的客观实在性.老子

说:“道,可道,非常道.”(«老子第一章»)“道”就

是“无”,于是“无”是可以说的,但不是通常的“无”.

从量子场论来看,如果电子、光子等微观粒子将其

属性完全剥离,那么剩下的将是真空,而且是不同

的真空.因为微观粒子是物质的激发态,而真空就

是基态.显然,真空不空,而是具有丰富的物理内

容,还具有客观实在性.

无论是物质还是物质本身,都具有客观实在

性、实践性、现实性以及历史性,也就意味着物质本

身才是物质的一切基本规定性的基础与来源.量

子测量只能改变物质属性的显现方式,而不能改变

物质本身.因此,量子测量得到的㏿果是对物质的

真实认识,这为量子测量的有效性提供了证明.

(三)量子测量对物质与意识的辩证关系的新

启示

在经典物理学中,经典粒子可以同时用位置与

动量来描述.但是在量子理论中,微观粒子不能同

时用位置x和动量p来描述,这意味着微观粒子的

位置和动量不能同时确定.我们不能简单地将位

置与动量的不能同时确定归㏿为量子测量对微观

粒子的扰动,事实上,这种不确定性是微观粒子本

身所 固 有 的. 用 波 函 数 y 来 描 述 微 观 粒 子,

|y|２(波函数绝对值的平方)表示在给定时空中发

现该粒子的概率(也就是确定粒子的位置和动量的

概率).概率既是一种不确定性的表达,同时也是

一种确定性的表达,即不确定具有某种程度的确定

性.不确定性原理揭示了对微观粒子的辩证认识,

认识是意识反映物质的过程.而意识对物质的反

映是有条件的,意识只能反映物质的某些可能性

质,此时这种可能性质获得的是其现实性.与此同

时,存在着物质的某些可能性质或状态是不为意识

所反映的,或尚未为意识所反映(如前述的“无”),

其仍然是一种可能性,但它们同样是客观实在的,

是有意义的,因为物质存在是实践性、现实性和历

史性的统一.

量子测量是主体(测量者)借助测量仪器感知

粒子的过程,也就是意识反映微观粒子的过程,即

认识微观粒子的过程.一方面,量子测量依赖于测

量仪器的介入才有测量对象的客观显现,表现了微

观粒子的认识主体的物质性实践与客体的不可分

离性;另一方面,量子测量中微观粒子的具体实在

形态发生变化,从科学实在转变为技术实在,且技

术实在能够直接被把握,这种转变的实现依赖于实

践,实践是物质与意识之间的能动作用的载体和桥

梁;再者,对微观粒子的观测必须借助实验工具,且

观测㏿果是实验工具与微观粒子相互作用的㏿果,

得到的也只是一种概率性描述,就算多次重复实

验,得到的只是不同的概率性描述.那么,是否可

以从多次的概率性描述中进行归纳推理以及系统

综合来得到关于微观粒子的确定性的测量㏿果呢?

显然是不可能的.而且测量得到的㏿果也不能反

推测量之前的微观粒子的状态,因为微观粒子不能

被预先设定成某种确定的、不变的模式.[２０](P．２５４)

基于此,量子测量揭示了物质与意识不仅是认

识论意义上的辩证统一,还是实践基础上的辩证统

一.这就要对物质与意识的辩证关系作出进一步

的澄清和扩展.首先,物质的客观实在是基础,意

识始终是物质的意识,但承认有尚未被意识到的物

质存在,承认它们的客观实在性;其次,要坚持从实

践的、现实的和历史的物质出发,物质与意识之间

的反映与被反映关系是在实践中实现的,且同时受

到社会历史条件等的制约;最后,意识对物质的反

映不仅仅只是通过感觉感知,还可以通过类比、抽

象等思维形式.随着科学技术的进一步发展,意识

对物质的能动反映也会有更多形式、更多扩展、更

加深入.物质与意识就是在这种辩证发展中实现

实践的、现实的和历史的辩证统一.

三、马克思主义对当代物质的三重揭示

经典科学和早期量子力学揭示了自然物质的

客观实在性和实践性,但并没有直接揭示物质的现

实性和历史性.事实上,物质的现实性和历史性是

由阐明社会发展的历史唯物主义所揭示的.自然

科学不同于社会科学和历史学,然而自然和社会是

始终联系在一起的.马克思指出:“我们仅仅知道

一门唯一的科学,即历史科学.历史可以从两方面

来考察,可以把它划分为自然史和人类史.但这两

方面是不可分割的;只要有人存在,自然史和人类

史就彼此相互制约.”[２１](P．５１６)从现实的社会生活中

的人出发,自然同样是社会的、历史的存在,因此自

８９

然物质同样是现实的、历史的物质.当代量子科学

已经揭示了微观物质具有客观实在性、实践性、现

实性以及历史性,当代物质是实践性、现实性和历

史性相统一的客观实在.

(一)当代物质的客观实在性与实践性的统一

当代物质是客观实在性与实践性相统一的物

质,无论是自然界中的具体物质存在,还是社会实

践活动中的物质,甚至是从经验得到的抽象或从现

有理论得到的可能预见,都具有客观实在性和实践

性,只不过它们的客观实在性和实践性具有不同的

表现形式而已.

首先,当代物质必然是客观实在的.从物质的

传统哲学认识演变来看,物质的基本规定性就是客

观实在性.无论是具体形态的物质,还是纯粹质料

也即无形式的实体,还是属性集合的实体,以及作

为客观实在的物质,这些物质概念的共同之处就是

阐明了物质的客观实在性.尽管当代物质还有很

多是存在于当前的科学理论推理和预见之中的,如

暗物质,甚至还有一些只是某种用于解释和说明当

前世界的假设,但我们也不应该否认其客观实在

性.相反,我们认为它们的客观实在性是某种可能

的客观实在性,即它们的客观实在性处于潜存状

态,尚未由可能性变成现实性.一旦科学实验有了

巨大突破,我们能够对暗物质或弦(超弦)进行检

验,那么此时潜存的客观实在的物质就向现实的客

观实在转化.换言之,当代物质的客观实在性表现

为可能性与现实性的并存,实践是可能性的客观实

在向着现实性的客观实在转化的唯一途径.

其次,当代物质是实践中的物质,具有实践性.

从第一个作为世界本原的水来看,水作为基本物质

普遍存在于世界之中.泰勒斯就是通过观察到万

物从潮湿即水的本性中产生,由此将水作为世界的

本原.然而泰勒斯观察到的由水所产生的物质是

有限的,且是进入泰勒斯的认识之中的,即物质只

有进入到实践领域才能被认识,所有我们对于物质

的认识无一例外都是实践的㏿果.实践首先是人

的实践,而人是社会的和历史的存在,因此物质是

实践的物质,是一种社会的以及历史的存在.

物质的客观实在性和实践性指引着科学家们

对构成物质世界的最小单元或基本粒子的持续不

断的探寻,如利用大型粒子对撞机等试图发现新的

微观粒子.对微观粒子的研究形成了粒子物理学,

粒子物理学的一个出发点就是现实的已被发现的

微观粒子的特性,通过从具体的微观粒子中抽象出

微观粒子的共同特性及其发展变化,并尝试用思维

构造出一个新的理论,以期与当前或未来的实验相

符合.当代自然科学的发现与探索,特别是当代量

子科学(只有通过物质的客观实在性和实践性,才

能理解当代量子科学)的核心从传统的观察归纳演

绎的发现逻辑,转变为从现有经验观察与理论基础

㏿合数学计算和模型推理等的创造逻辑或发明逻

辑.其中发现逻辑是从客观实在的和实践的物质

出发,创造或发明逻辑则是从思维的主观能动性即

意识对物质反映的能动作用出发,发现逻辑是创造

或发明逻辑的基础,创造或发明逻辑是发现逻辑的

进一步发展.

(二)当代物质的现实性与历史性的统一

物质的现实性和历史性是由历史唯物主义所

揭示的,历史唯物主义中的物质与人的实践密切相

关,是社会的历史的存在,也为物质的客观实在性

和实践性所规定.当我们面对当代物质时,第一个

出现在我们面前的问题是当代物质何时存在.一

种误解是将当代物质理解为“当前才存在的物质”,

当代物质只是表明我们认识到的是当前存在的并

且为我们所感知的物质,包括直接感知和间接感

知.事实上,当前存在不意味着过去不存在,就像

惠勒延迟选择实验所揭示的光子是过去与现在相

统一的存在.物质,特别是自然物质作为天然自然

存在,在它们进入我们的实践领域并为我们所认识

的时候,它们就是历史与现实的存在.它们的客观

实在性是在过去就已存在的,具有历史性;而我们

感知到的是它们现在的显现,具有现实性.

从当代物质的现实性来看,我们只能认识到物

质对我们当下的显现,如同希兰(Heelan)在知觉

现象学中所谓的侧显(profile).希兰认为,侧显是

我们知觉到的关于对象的一种本质㏿构,它是知觉

对象显现给我们的.[２２](PP．１３４~１３６)侧显实际上建立

了我们的知觉与知觉对象的显现之间的逻辑桥梁.

物质的现实性决定了我们对事物的认识与事物本

身之间存在一定的鸿沟,这是思维与存在的关系问

题的另一种表达.

从当代物质的历史性来看,作为总体的物质是

先于人而存在的,作为具体形态的物质是随着历史

发展不断变化的,对物质的认识也是随着实践的发

展而发展的.对有的物质,从前尚不能被认识,但

由于科学技术的发展,这些物质也不断进入实践领

域进而被我们所认识.人类历史的发展就是伴随

着不断的物质实践而发展的,物质的历史性是与人

９０

类社会的历史性同步的.当代物质既具有现实性

又具有历史性,物质的现实性和历史性的统一为认

识物质提供了基础.如上文所言,由于物质的现实

性,我们只能认识到物质的侧显;由于物质的历史

性,物质的侧显成为物质的系统性以及整体性的构

成部分,只要认识了物质的全部侧显,就有可能认

识到整体性和系统性的物质.物质的客观实在性

基于其历史性而固定下来,又由于其现实性而被揭

示出来,这些过程都发生在物质实践中,并统一于

实践中.

(三)当代物质与意识的能动和实践的统一

当代物质的客观实在性、实践性、现实性和历

史性的统一是一种能动的统一,这种能动的统一体

现在对物质的认识即物质与意识之间的辩证关系

上.物质决定意识,意识对物质的反映有其能动

性.当代量子科学的发展凸显了这种能动性.如

何理解这种能动性? 在量子力学中,关于量子力学

的诠释有十多种,包括哥本哈根诠释、隐变量诠释、

多世界诠释、退相干诠释等.每一种量子力学诠释

都是描述量子力学的新方式,有不同的概念和数学

框架,它们都是从不同的侧面或层次对量子世界的

启发性描述.[１０](PP．１９７~２０２)这些不同的量子力学诠

释都是从不同的概念和理论构造出发的.显然这

些不同的量子力学理论是意识对微观物质的不同

反映,也即不同的主观能动性的体现.且这种主观

能动性甚至在当代量子理论的发展中起到了决定

性的作用,这就是意识的创造性,也是创新的重要

来源.在当代科学中,一个新理论特别是新概念的

提出,需要意识在一瞬间的灵光乍现,特别是在物

质材料极大丰富和发展的条件下,意识的主观能动

作用发挥得更为彻底.

以超弦理论为例.超弦理论是描述基本粒子

的理论,不同的基本粒子是由弦的不同振动形成

的.基于科学家所具有的“前理解”,当面对前经验

时,科学家就会直观地提出超验观念和超验概念来

分别把握感性材料和感性知识,进而形成理性知

识,理性知识(理性模型)将会预见可能的新经验,

即“后经验”.超弦理论所揭示的认识模式为:前经

验→前理解→超验观念→感性知识→超验概念→

理性知识→后经验.[２３]显然,科学家的主观能动性

体现在前理解和对前经验的把握上,以及创造性地

提出超验观念和超验概念,等等.

物质对意识的决定性作用以及意识对物质的

能动反作用都在实践中实现,无论是物质资料的生

产实践或生活实践———改造天然自然为人工自然

的 生 产 过 程 以 及 满 足 人 们 生 活 需 要 的 各 类 活

动———还是科学实践,等.物质与意识之间的辩证

统一是实践基础上的辩证统一,实践的过程就是发

现、认识甚至规定物质的过程,实践构成了物质的

理解境遇,这在当代量子科学中体现得尤为显著,

如量子测量中测量㏿果的呈现与测量行为有关,薛

定谔猫的死或活与猫的实验测量方式的选择有关.

物质与实践的关系不仅体现在认识论层面,即物质

在实践中被反映、被认识,实践作为物质与思维之

间的同一性的中介证明了物质与思维之间的同一

性;物质与实践的关系也体现在本体论层面,即实

践是物质的实践,物质是实践中的物质,物质为实

践所规定,并在实践中证明自己的客观实在性、现

实性及历史性.

当代物质是客观实在性、实践性、现实性与历

史性的统一,我们研究现在的物质,就是研究处于

历史中的物质,也是研究处于发展中的未来的物

质.正如我们研究现状的宇宙状态和演化规律,就

能够研究宇宙创生的极早期的物质状态和运动规

律,也就能够研究宇宙未来的发展走向.当代物质

的马克思主义审视既深化和发展了马克思主义物

质观,也给当代物质的科学认识提供了启示和方向

指引.

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(责任编辑 冯军胜)

A MarxistExaminationofContemporaryMatter

WU Guo－lin, HU Mian

(AdvancedInstituteofPhilosophyandTechnology,SouthChinaUniversityofTechnology,

GuangzhouGuangdong５１０６４０,China;SchoolofMarxism,SouthChina

UniversityofTechnology,GuangzhouGuangdong５１０６４０,China)

[Abstract]TheevolutionoftheconceptofmatterrevealsthatmatterisahistoricalanddevelopＧ

mentalconcept,andclarifiesthatmatterhasobjectivereality．Contemporaryquantumsciencedeepens

andexpandstheMarxistviewofmatter,clarifyingthatmicroscopicmatterisanobjectiverealitythatis

practical,realisticandhistorical,andthatmatteritself,strippedofallmaterialproperties,isalsoobjecＧ

tivelyreal．Therearetwokindsofmicro－matteritself,oneisitselfwithproperties,andtheotherisitＧ

selfwithoutproperties,namelynothingofmicro－matter．Wecannotattributeobjectiverealitytosome

unchangingnature．Nothingisnotthesameastheabsenceofobjectivereality,butobjectiverealityin

anothersense．Quantum measurementdeepensthedialecticalrelationshipbetween matterandconＧ

sciousness．Contemporaryquantumsciencenecessarilyimpliesthatwecannotreduceobjectiverealityto

someunchangingnature,butthattheobjectiverealityofcontemporarymatteristhecoexistenceofposＧ

sibilityandreality,andthatpracticeistheonlypathtotransformpossibilityintoreality．Contemporary

matteristheunityofobjectivereality,practicality,realityandhistory．

[Keywords]ObjectiveReality;Practicality;History;Process;QuantumScience

９２

[基金项目]国家社科基金后期资助项目“当代欧洲左翼政党价值观及其教育实践研究”(编号:２０FKSB０２３).

[收稿日期]２０２３－０６－０８

[作者简介]薛俊强,男,广东外语外贸大学马克思主义学院教授,云山杰出学者,哲学博士.

２０２３年１１月 内 蒙 古 社 会 科 学 Nov．２０２３

第４４卷 第６期 INNER MONGOLIASOCIALSCIENCES Vol．４４ №．６

DOI:１０．１４１３７/j．cnki．issn１００３－５２８１．２０２３．０６．０１２

后疫情时代文明危机的消解与澄明

———风险辩证法的实践智慧及其方法论意蕴

薛俊强

(广东外语外贸大学 马克思主义学院, 广东 广州 ５１０４２０)

[摘 要]风险社会文明危机本质上是人的生命意义危机,知性科学把物的世界与人的世界割裂开来,以

否定人的感性生命存在去寻求超感觉世界的普遍规律,以单一程式化的知性思维去规定感性多样的人类社

会生活.风险辩证法是人类洞察风险社会文明危机本质的哲学智慧,对当代人类科学理性及其文明发展悖论

的反思成为它的主要任务.风险辩证法破译支撑知性科学的现代形而上学基因密码,揭示科学理性、风险知

识与话语权力的内在关联机制,剖析现代性意识形态与知识样式的现实生活前提,消解知性科学对个人生活

选择的独断,澄明科学理性的感性存在论基础,赋予科学理性以人的感性光辉,将感性、知性和理性统一于人

类的历史性的科学和社会活动中,在科学理性与社会生活之间架起一座通达风险社会现实、彰显生命意义与

自由精神的思想桥梁.风险辩证法面向风险社会现实生活本身,在感性的现实生活冲突与矛盾运动中把握风

险社会时代脉搏、历史走势和人类命运,从本质上奠定破解时代问题之当代哲学社会科学新知识类型与理论

创新的学术定向.

[关键词]风险社会;文明危机;风险辩证法;生命精神;哲学智慧

[中图分类号]B２０７ [文献标识码]A [文章编号]１００３－５２８１(２０２３)０６－００９３－１０

后疫情时代引发的风险危机对社会经济、政治

和人类精神文化产生了广泛而深远的影响,风险以

一种科学化与制度化的力量裹挟着人类生命,个体

对未来产生前所未有的焦虑和不安全感,风险由此

成为事关人类生存发展与未来命运的本体论事件.

面对风险时代的诸多不确定因素,人类需要能够把

握风险社会复杂多变及其内在规律的思想智慧,需

要具备在不确定的风险社会中把握“确定性”和驾

驭风险的理论思维能力.风险社会及其引发的文

明危机问题为当代辩证法理论研究提出了重大时

代课题.在人类面对风险社会挑战及其文明悖论

之际,风险辩证法能够为人类驾驭风险与破解科学

理性危机提供思想资源,对科学史、人类认识史和

当代社会科学理论范式革命具有学术理论价值.

一、风险辩证法对风险社会

文明危机的时代诊断

与传统社会风险具有可控性和可预见性不同,

在风险社会中,未知的、意图之外的风险后果成为

压抑个体生命的制度化力量,它使所有的生命形态

处于危险之中.不同时代的文明表征着人类对其

９３