— 47—

典型示范小区。若深圳 4500 多个物业小区均实现了物业管理法

治，则深圳社区法治必将成为全国的典范。

四、物业管理法治先行示范区建设标准

（一）要实现业主和物业管理人普遍精通物业法律

懂法是守法的前提，如果业主和物业管理人根本不知道相

关物业法律的规定，也就无从谈起遵守物业法律。从实践来

看，国家偏重对物业服务从业人员的法律培训，比如要求物业

服务从业人员通过法律学习取得管理员资格、部门经理资格、

物业管理师资格等等，而对业主及业主委员会成员的普法却未

作采取任何行动。其结果必然导致业主和物业管理人法律知识

的不对等。因此，要实现物业管理法治，必须加大对业主法律

知识的培训，补齐业主对物业法律知识的短板。物业管理法治

先行示范区的首要任务是加大对业主和管理人的普法力度，要

让业主和物业管理人普遍精通物业法律。

（二）要实现业主、物业管理人普遍自觉遵守物业法律

当事人自觉守法的前提是法律至上，法律得到应有的尊

重。如果法律得不到应有的尊重，法律便不能成为人们自觉遵

守的行为准则。从实践来看，物业管理纠纷主要源于当事人违

法行为所致，比如业主违章装修、开发商和物业管理人非法侵

占业主公共利益等等。建设物业管理法治先行示范区，就是要

采取一系列行之有效的举措，比如严格执法、公正司法等方

法，让业主、物业管理人及开发商自觉将尊法、信法、守法、

用法作为自己的思维样式和行为方式，养成自觉遵守物业法律

— 48—

的习惯。

（三）要实现业主委员会有能力依法自治

在过去四十多年的发展中，我国物业管理一直施行的是

“委托管理制”，物业小区管理的主导权一直掌握在物业服务

企业手中，连绵不绝的物业管理纠纷皆因“委托管理制”产

生。2019 年深圳人大重新修订《深圳经济特区物业管理条例》

（以下简称《特区物管条例》），在全国首创“业主自治管理

制度”，旨在通过基层政府部门主动帮助物业小区成立业主委

员会，并指导、协助业主委员会解决其在运作中遇到的难题，

来提升业主委员会的自治能力，最终实现物业小区业主在政府

部门监督指导下的“自我管理，自我发展”。但《特区物管条

例》实施两年多来，深圳物业小区的业主委员会成立率仍不足

百分之四十，业主自治的立法目的仍未能实现。建设物业管理

法治先行示范区的目标之一，就是找出一套切实可行的办法，

帮助业主成立业主大会选举产生业主委员会，并最终实现业主

委员会有能力自治管理的目标。

（四）要实现物业管理相关行政主管部门依法行政

从物业管理实践来看，物业管理纠纷连绵不绝的原因之一

是与行政机关不作为、乱作为有关。街道办事处作为社区行政

管理主体，对物业管理法治负有直接的行政管理、行政监督及

行政指导责任，街道办事处是否依法行政，直接影响到业主、

物业管理人及开发商是否相信法律、遵守法律。深圳业主委员

会成立率低固然与业主参与意识不强有关，但街道办事处不作

— 49—

为或乱作为才是主因。一些街道办事处与开发商及物业服务企

业形成利益共同体，利用行政权力左右小区业主委员会的命

运。如此局面不加改变，则物业管理法治将无从谈起。因此，

建设物业管理法治先行示范区，就是要探索出一条让社区基层

政府部门依法行政的新路。

五、设立物业管理法治先行示范区的初步构想

（一）在深圳设立物业管理法治先行示范区，具有充分的

政策依据

1.2017 年，党中央、国务院在《关于加强和完善城市社区

治理的意见》中，将“改进社区物业服务管理”列为“着力补

齐城乡社区治理短板”的五项措施之一。可见，党中央、国务

院早已从战略高度将物业管理纳入到社区治理体系之中。在深

圳设立物业管理法治先行示范区符合党中央、国务院关于加强

社区治理的政策精神。

2.中央全面依法治国委员会在《意见》中明确要求深圳要

积极探索具有中国特色的法治建设模式和路径，先行先试、引

领示范。深圳市委在《实施方案（2021-2025 年）》中已明确将

健全基层社会治理机制，率先构建市域社会治理新格局作为建

设中国特色社会主义法治先行示范城市的行动指南。因此，在

深圳设立物业管理法治先行示范区既符合中央要求，更符合深

圳市委建设法治先行示范城市的行动指南。

（二）设立物业管理法治先行示范区需要深圳市委、市政

府制定并出台专项政策文件

— 50—

在全国率先设立物业管理法治先行示范区，需要深圳下大

力气，调动城市各方力量，需要全市统一布局，统一行动。因

此，深圳市委、市政府应当制定并出台设立物业管理法治先行

示范区的专项政策文件。否则，仅凭市物业管理行政主管部门

或各区委、区政府的领导力，很难实现这一目标。

（三）首批试点物业小区数量及分布要科学合理

设立物业管理法治先行示范区的目标在于先行先试，所以

选择第一批试点小区不宜过多，建议要求每个街道办事处选定

1-2 个物业小区作为首批试点小区。要求每个街道办至少选定一

个试点小区，即有助于各街道办事处集中精力办好示范区，更

有利于试点小区的广泛性和代表性，从而有助于全面总结先行

示范区的法治经验，让示范区更具有代表性和示范性。

六、意义

物业管理涉及业主自治，业主自治又是社区自治的重要组

成部分，因此，通过设立物业管理法治先行示范区来提升业主

自治的能力，通过示范带动作用，将深圳市所有物业小区纳入

法治轨道，必将在培养深圳市民的自治精神，自我管理，自我

约束，自我服务能力方面发挥积极作用。可见，设立物业管理

法治先行示范区，对深圳早日实现建成法治城市、法治政府、

法治社会的全国法治城市典范目标，将起到不可估量的作用。

以上，为物业服务委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 51—

企业合规法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

2019 年 8 月 18 日，中共中央、国务院印发《关于支持深圳

建设中国特色社会主义先行示范区的意见》。其中，涉及法治

相关的表述有两处：一是关于战略定位中，将深圳定位为“法

治城市示范。全面提升法治建设水平，用法治规范政府和市场

边界，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环

境”。二是关于中央对深圳的期待和要求，“允许深圳立足改

革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作

变通规定”“进一步激发和弘扬优秀企业家精神，”“优化政

府管理和服务”“促进各类市场主体守法诚信经营”“促进社

会治理现代化”。

当前，世界范围内贸易保护主义抬头，疫情对经济叠加影

响加大。为更有力应对外部形势变化对深圳经济造成的巨大冲

击，结合中央对深圳的定位、期待和要求，在深圳法治先行示

范城市建设中，企业合规专业委员会建议，探索以“合规”为

新一轮法治先行示范城市建设浪潮的“总抓手”，将“合规”

融入城市法治建设的方方方面，走出深圳法治城市建设的“合

规特色”。

近年来，深圳市国资委、司法局、各行业协会、在深央企

等机关、组织、企业，陆续出台了一些列合规的指引、标准、

指南等文件，对深圳的合规建设、法治建设起到了有目共睹的

促进作用，但没有立法、执法等权力机关部门的正式生效文件

— 52—

和机制体制改革，这些有益的合规摸索并不能在更广泛的社会

层面起到应用的作用。为更好认识“合规”价值，更充分发挥

“合规”制度的潜力，企业合规专业委员会现提出如下三项具

有一定现实紧迫性、可操作性、创新性的建议，供各位领导、

专家参考、评议：

一、加大“合规”理念、制度的培训力度，尤其注重在立

法、执法、司法、社会综治等部门及人员中，大范围内推广、

普及“合规”概念

“合规”概念最早诞生于西方，进入我国的时间不长，目

前“合规”的主要表现在最高人民检察院力推的涉案企业合

规、大型企业的合规建设以及学者、律师的研究。在立法机

关、行政机关、人民法院等部门和人员中，对合规的学习、研

究、尝试等还有待普及、加强。因此，加大合规相关培训、推

广，在整个法律共同体内激发大家的“合规”意识，逐步形成

一个相对明确的“合规”共识，是大力推进、有效实施合规制

度的前提。比如，对各级立法、执法、司法、社会综合治理等

相关人员进行“合规”基本常识培训，了解国内涉案企业合

规、央企合规、行业合规的最新动向和典型案例等。

二、在立法权限范围内，将“合规条款”嵌入深圳市制定

的地方性法规、政府规章等法律规范之中

所谓“合规条款”，是指规定了有关部门对企业合规实践

的真实性、有效性，依法予以审查核实，并做出是否依法给予

其合规激励（包括但不限于减轻责任、豁免责任、达成和解、

从轻处罚）的条款。

— 53—

接下来，以“合规条款”嵌入行政处罚制度为例：

2021 年新修订的《行政处罚法》第三十三条第二款规定，

“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法

律、行政法规另有规定的，从其规定。”该规定从立法上突破

了我国长期以来行政违法领域的“无过错主义”，通过让行政

处罚行为的相对方承担“自证清白”的举证责任，同时赋予该

相对方豁免行政处罚的机会。

市场主体（被监管方）如何证明“没有主观过错”，证据

提交到什么标准才能解除“证明责任”？企业绝大部分经营行

为均出自营利目的，在现有的行政监管语境下，企业很难证明

在营利动机下自身涉嫌违法的行为“无故意”或“无过失”。

面对这一困境，我们不妨转换到国际视角下，在西方国家

的合规实践中，企业有效的事先合规，即属于证明企业“无过

错”的证据种类之一。因此，在深圳市制定细化落实《行政处

罚法》的地方性法规、地方政府规章的过程中，建议立法机

关、行政立法部门，可以将事先有效“合规”作为企业“主观

无过错”的理由，明确将包含“有效事先合规即企业无过错”

等内容的“合规条款”，列入法律法规中，真正让能够提交事

先真实、有效合规资料的企业，获得豁免或从宽处罚的机会。

同理，除了在行政处罚领域，在民商事侵权、行政监管、

刑事司法中，均可以通过立法创设“合规条款”，激励市场主

体自我合规的积极性，并对真实、有效合规的企业，依法赋予

豁免、和解、减轻、减轻处罚的激励。

深圳的城市特质就是敢闯敢拼，勇于先行先试，建议市立

— 54—

法机关和市政府规章制定部门，根据授权尽可能广泛地将“合

规条款”嵌入地方性法规、政府规章等法律规范，从而在立法

的起点上，让监管者和被监管者脱离长期以来“猫鼠游戏”的

博弈困局，形成监管者柔性科学监管、被监管者自愿守法的良

好局面。

三、在执法活动中，满足一定条件的前提下，给予涉嫌违

法企业“合规和解”的期限和机会

“人非圣贤，孰能无过，过而能改、善莫大焉”，企业也

是一样，在残酷的市场竞争中，为了创新、为了能够赢得生存

的一席之地，难免会有违反法律法规的情况发生。传统观念

中，我国行政立法和执法领域一直奉行所谓“行政职权法定”

“行政权力不得自由处分”的理念，这种理念突出了法的惩戒

和威慑作用，但忽视了执法的预防、纠正、教育作用。不过近

几年，这种理念在国家立法层面逐渐有所改变。

2015 年 2 月 17 日，中国证监会发布了《行政和解试点实施

办法》，首次在证券违法案件中试点行政执法和解协议制度。

新修订的《证券法》吸收了该立法试点的经验，其中第一百七

十一条规定，“中国证监会对涉嫌证券违法的单位或者个人进

行调查期间，被调查的当事人提出书面申请，承诺在中国证监

会认可的期限内纠正违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损

害或者不良影响的，中国证监会可以决定中止调查。被调查的

当事人履行承诺的，中国证监会可以决定终止调查，否则，可

以恢复调查。”尽管这一条文没有明确提及“行政和解”这一

概念，所表述的要求也较为简要抽象，但根据公认的观点，该

— 55—

条文所确立的制度就是“行政和解”制度。

深圳关于执法模式的探索，可以再大胆一些，在“行政和

解”的基础上再向前一步，即创设行政监管领域的“合规和

解”机制。所谓“合规和解”机制，是指行政部门在行政执法

调查中，对于那些可能涉嫌违法违规的企业，在承认违法事

实、积极配合执法调查的前提下，如果企业承诺建立或者完善

合规管理体系，行政部门应当给予合规考察并暂缓实施行政处

罚的宽大机制。

“合规和解”机制主要有以下几个特点：

首先，在行政机关与涉案企业达成和解协议方面，后者是

否已建立有效的合规管理体系，应当成为法定的重要条件。对

于那些已经初步建立合规管理体系的企业，还是应给予较为宽

大的行政处理，至少在缴纳的和解金数额上，要体现“合规宽

大”的精神，以鼓励企业推进合规体系的建立。否则，企业在

建立合规机制方面就会缺乏必要的动力。

其次，行政机关在审核企业提交的合规申请时，除了责令

其缴纳高额的和解金以外，还应当提出专门的、明确的合规整

改要求。涉嫌违法违规企业在实施违法违规行为之后，应对自

身的合规风险进行认真的评估，提出行之有效的整改方案，行

政机关不得仅根据其缴纳和解金的行为来作为行政和解的主要

根据。

再次，行政机关在与涉案企业达成和解协议时，应当有确

定合规整改期限，指派合规监管人或者合规协调员，定期提交

合规进展报告等。合规整改期满，应当有专业的第三方人员对

— 56—

其合规整改效果进行评估，评估通过则予以免除行政处罚，不

通过则直接予以处罚。

四、稳步推进行政监管合规是探索监管创新，建设中国特

色社会主义先行示范区的重要内容

自 2020 年以来，在最高人民检察院的推动和指导下，一些

地方的检察机关开始推行企业合规不起诉的改革试点。2021 年

6 月 3 日，最高人民检察院会同司法部、财政部、生态环境部、

国资委、国家税务总局、国家市场监管总局等行政监管部门，

发布了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意

见（试行）》，首次将行政监管部门引入到企业合规不起诉的

改革试点工作之中。

而要真正解决企业的违法违规问题，就不能只着眼于刑事

诉讼程序中的“去犯罪化”，还应从源头上治理企业的违法违

规经营问题。只有从根本上解决企业违反行政法规的问题，才

能从实质上实现企业的“去违法化”问题。离开行政合规体系

的建立，来孤立地看待企业的刑事合规问题，可能属于一种

“头痛医头，脚痛医脚”的治理方式，难以发挥长久的治理效

果。

（一）行政监管是企业合规之本

市场监管、环保、食品安全、证监、物价、税务、人民银

行、外汇、质量技术监督等专业性行政执法机关的行政监管是

企业合规之本，检察院的合规不起诉是行政监管失灵之后的重

要补充。

1.行政犯存在双重违法性并应施以行政处罚和刑罚，这就

— 57—

使得企业合规的重心和前提在于行政监管。企业所涉嫌的犯

罪，绝大多数均是《中华人民共和国刑法》第三章——破坏社

会主义市场经济秩序罪和第六章——妨害社会管理秩序罪，这

类犯罪属于行政犯，构成了行政不法且行政处罚不足以对其实

施惩罚。

2.行政犯是通过空白罪状的方式表现出来，必须援引前置

性行政法规，而行政法规数量庞杂，且时时废改立，使得准确

援引前置性行政法规必须依靠行政执法机关。

3.企业涉嫌的行政违法与刑事犯罪，往往必须依靠行政执

法机关所收集和认定的技术性证据才能予以判定。这类犯罪专

业性、技术性强，在证据收集和认定上必须依靠行政执法程序

才能得以完成。

4.从“行刑”衔接的视角来看，刑事合规只是行政监管失

灵之后才应该予以探讨的问题，合规不起诉只是刑事诉讼程序

中解决企业涉嫌犯罪的方式之一。

（二）推行行政合规需要关注的几个问题

开展行政合规企业探索创新是推行合规管理的重要内容，

不少部门在开展合规创新的过程中，已经意识到给与企业一定

的合规激励，将是推行合规管理的必然手段，但正因为如此，

在行政合规创新之初，应当对我国的监管环境进行考量分析，

避免由于制度上的不协调导致创新成效大打折扣。

1.目前推行行政合规缺少必要的法律支撑。企业合规行政

监管的规范层级比较低、布局零散，基本属于行政规范性文

件，甚至不是规范性文件。虽然《反垄断法》《反不正当竞争

— 58—

法》《产品质量法》等法规具有一定程度近似于合规制度痕

迹，但依然不成体系。《行政处罚法》的修订，也没有对此予

以回应。《深圳经济特区营商环境条例》有合规指导的概念，

但仍然没有对合规激励予以配套支持。盲目开展合规激励必然

会面临合法性的拷问。

2.行政合规不应成为企业的强制性义务，而应当以激励引

导的方式督促企业落实主体责任。不少学者提出仿效西方国

家，强制要求企业建立合规体系，否则予以惩戒。实质上这种

方式并不可取。当前我国在行政监管方面的总体思路是“简政

放权”，将事前监管转为事中事后监管，并以“双随机一公

开”和信用监管作为基本手段，以此降低企业的营商成本。如

果强制要求企业建立合规体系，必然将导致设立了新的行政许

可，与改革方向产生制度性矛盾。

3.行政合规创新需要综合考量当前的执法条件，避免产生

新的风险。由于合规的目的是企业通过去违法化换取从轻、减

轻或不予处罚。但由此将在行政处罚法之外形成新的量刑考量

因素，如果缺乏完善的配套制度体系，将产生两方面风险，

（1）履职风险，企业通过虚假或者不到位的合规整改，换取对

当下面临的处罚的从轻减轻激励，如果免罚后重新再犯，将会

给行政机关带来极大的履职风险；（2）廉政风险，以合规激励

为主要内容自由裁量权将带来新的权利，由此也有可能导致执

法人员出现权利寻租的现象出现；同时需要指出的是，检察机

关实行的“刑事合规”，其中的办理人员均为检察官，按规定

需要通过司法考试，具有较高的法律素养，与此不同的是，目

— 59—

前基层执法人员的专业素质与检察官相比具有较大差距，这是

推行行政合规需要面对的现实因素。

（三）推行行政监管合规的几点建议

1.要立足当前的监管环境，循序渐进，从合规指导、合规

指引等柔性管理入手，提升企业的合规意识。目前，不少地方

或部门开始尝试性地开展行政合规的探索工作，比如国家市场

监管总局对阿里巴巴反垄断案发出的《行政指导书》，要求企

业开展合规整改；国家市场监管总局、国家发改委、国家商务

部以及上海、浙江、河北等地的市场监管部门，陆续出台关于

市场竞争、海外经营等合规指引；苏州市人民政府发布《企业

行政合规指导清单》；也有部分学者提出借鉴国外的做法，实

施发布合规指引预防性合规机制、强制推行合规义务、施行合

规宽大行政处理以及行政和解制度。上述行政实践以及理论研

究都给下一步的行政合规探索带来参考。

2.探索在自由裁量权实施标准中，引入合规减免处罚的量

刑考虑。合规激励是引导企业自发实施合规管理的必要手段。

通过承诺建立或完善合规管理体系，并通过有效整改实现“去

违法化”，从而换取宽大行政处理，是目前开展合规激励的基

本共识。在新修订的《行政处罚法》并未对合规激励预留空

间，但创新不能就此等待，建议可在自由裁量权实施标准中设

定合规建立与有效整改作为激励的前提条件。

3.用足用好特区立法权，为行政监管部门的合规创新探索

提供制度支撑，具体可考虑建立以企业事前履行合规主体责

任，事后充分考虑去违法化成效，以自由裁量权实施为依据引

— 60—

入实体和程序相结合的激励模式。

以上建议，从激发、普及“合规”意识入手，通过立法将

“合规条款”纳入由国家权力保障的法律规范中，以生效法律

条文的形式确保“合规激励”的有效性，保护企业自主合规的

积极性，并在执法中创立“合规和解”机制，给予企业改过自

新的期限和机会，将法律规范允诺的“合规豁免”“合规从

宽”等合规激励落到实处，从而实现企业的“主动合规”“自

主合规”，降低行政监管的成本，改善社会治理。

法治先行示范城市不能只依靠政府推动，必须利用好多元

社会主体的积极性。改革、摸索、创新中遇到的问题形形色

色、千头万绪，但只要抓住了问题的关键，也能起到四两拨千

斤的效果。这个关键，就是一整套涉及立法、执法、司法、社

会综治的“合规”相关制度创新。让我们始终坚持习近平总书

记关于依法治国的重要论述，以“合规”为抓手，以“合规”

引领法治先行示范城市建设，发扬 “敢闯敢试”的特区精神，

我们的一定会实现重大突破，一定会取得更大成绩，一定会让

全市人民满意，不辜负中央对深圳“先行先试”的殷切期待。

以上，为企业合规委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 61—

税务法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献

——以税收法治的视角的相关建议

深圳建设法治先行示范城市，全面提升法治建设水平，离

不开税收法治的先行示范。深圳的税收法治建设应首先建立在

我国内地税法制度基础上，同时考虑建设粤港澳大湾区面临的

三地税制差异而需要合作与协调的现实问题，为此深圳市律师

协会税务法律专业委员会针对深圳建设法治先行示范城市面临

的一些税收法治问题，提出相应的建议，以期为深圳建设法治

先行示范城市建言献策，具体问题与建议如下。

一、关于在深圳试点建立健全粤港澳大湾区税收合作与协

调机制的建议

（一）建立粤港澳大湾区税收合作与协调机制存在的问题

粤港澳大湾区的内地九市与香港和澳门，税收制度不同，

税种、税率和税收征管等方面存在差异，税收合作与协调机制

不足，一定程度上影响了大湾区内生产要素的自由流通和高效

配置，具体问题如下。

1.现有的税收制度安排，没有对粤港澳三地税种、税率和

税收征管等方面的差异如何协调进行规定

内地九市没有税收制度的制定权，与港澳在税收制度方面

的安排主要体现在中央与港澳签订的安排，包括 2003 年的关于

内 地 与 香 港 、 澳 门 建 立 更 紧 密 经 贸 关 系 的 安 排 （ 简 称

CEPA），2006 年和 2009 年的关于内地与香港、澳门对所得避

— 62—

免双重征税的安排。上述安排主要涉及对相关进口货物实施零

关税、避免对所得双重征税，但是对三地的税种、税率和税收

征管等方面的差异如何协调缺乏有效安排。

2.大湾区内目前的税收优惠政策对协调三地税收负担的作

用有限

内地九市的税收负担相较于港澳而言，相对较重。国家自

大湾区建立以来，制定并实施了一系列税收优惠政策，这些政

策在企业长远发展及吸引境外高端、紧缺人才上取得了一定成

效，但是并未有效改变内地九市与港澳税收负担差异过大的局

面，也造成了内地与港澳人才的个人所得税税收负担差异，且

内地九市不同区域的税收优惠各自为政，易导致税源的内部竞

争。

3.税收争议缺少统一的处理机制

对于大湾区内的跨境税收争端，内地与港澳签订的税收安

排中规定了由三地税务机关相互协商的程序，但主要是依靠行

政手段解决，参与方是主管税务机关，纳税人参与度不足，且

程序不透明，耗时长，效率低，对跨境投资人的保护不足，容

易打击跨境投资的积极性。

4.税收营商环境协调方面存在差异

港澳地区税制简单，税种少，税率低，投资营商手续简

便，税收营商环境相较而言优于内地。举例而言，根据世界银

行《2020 年营商环境报告》，香港的营商环境便利度在全球

190 个经济体中位列第 3 位，其中在“纳税”这一指标上排名第

二，而包括大湾区在内的我国内地的营商环境排名为第 31 位，

— 63—

但“纳税”指标排名却是第 105 位，与香港的差距较大。

（二）关于由深圳主导，试点建立健全粤港澳大湾区税收

合作与协调机制的建议

为促进粤港澳大湾区内人员、资金、资源等的互联互通，

早日实现世界一流湾区的目标，亟需建立和健全粤港澳大湾区

税收合作与协调机制，促进税收领域的规则衔接和机制对接，

为此提出如下建议：

1.争取在深圳建立粤港澳税收合作与协调平台，对大湾区

税收合作与协调机制进行顶层设计

（1）粤港澳大湾区领导小组下设专门的区际税收协作机

构，在内地与港澳原有安排的基础上，就三地个人所得税、企

业所得税等具体税种、以及税收信息共享、税收征管互助、反

避税、争端解决等在内的区际税收合作与协调制度进行顶层设

计。（2）由国家授权大湾区的地方政府就大湾区的税收合作与

协调机制进行立法。（3）建立三地共同参与的大湾区税制研究

与交流平台，加强研究和交流，创新机制体制，为大湾区税收

的合作与协调提供智库支持。

2.以深圳作为试点，积极推进税收优惠协作，促进税收负

担协调

（1）进一步巩固和拓展内地减税降费的举措，进一步弱化

三地税收负担差异。（2）在大湾区内以协同一致的税收优惠政

策，引导需要扶持和鼓励的产业向特定地区聚集，实现区域协

调发展。（3）大湾区现有的个人所得税税收优惠应一视同仁的

适用于内地人才，避免三地人才的税负差异。

— 64—

3.在深圳试点建立和完善粤港澳大湾区统一的税收争端解

决机制

（1）完善除税收安排中规定的相互协商程序，增加相互协

商的期限，同时提高纳税人的参与度。（2）在深圳试点建立统

一的税收争端机构和机制，比如借鉴国际税收仲裁制度，建立

科学、合理的大湾区区际税收仲裁制度；或者设立大湾区统一

的税务法院，专门审理涉税民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼案

件；再或者构建“粤港澳大湾区税收争端调解中心”作为独立

解决粤港澳大湾区税收争端的组织。

4.在深圳试点，分区域分步骤推进粤港澳大湾区税收营商

环境的协调一致

内地九市应对标香港和澳门，向国际看齐，进一步持续打

造国际一流税收营商环境，促进大湾区一体化税收营商环境的

协同建设。比如，（1）提高税收政策和征管程序的确定性、稳

定性和透明性。（2）在纳税服务厅提供多语种政策宣传和咨询

服务等方式，简化三地尤其是内地税收征管流程。（3）建立

“税收网络化”平台，进一步提高信息化程度，便利企业在三

地的税收申报缴纳，方便税务机关实时收集纳税信息和提供纳

税咨询专项服务，提升纳税服务水平。

二、关于在深圳试点组建粤港澳大湾区税制研究与交流中

心的建议

（一）粤港澳大湾区税制研究存在的问题

2019 年 2 月 18 日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾

区发展规划纲要》，明确指出加强粤港澳大湾区的建设，可以

— 65—

预见未来粤港澳三地人员的联系将会更加紧密，生产要素的流

通将会更加便捷，市场互联互通水平将会进一步提升。

但是，由于粤港澳三地分属三个不同的关税区，税制差异

较大，纳税人没有好的渠道对三地税制进行系统的学习和了

解。虽然，在粤港澳大湾区范围内有一些大学有专门的税法研

究中心，但它们并不是专门从事粤港澳大湾区税制研究与交流

的机构，更不是在实务层面从事粤港澳大湾区税制研究与交流

的机构，所以粤港澳三地其实并没有专门从事粤港澳三地税制

研究的机构，纳税人更没有相应平台和渠道对粤港澳三地税制

进行系统的学习和研究，无法全面了解粤港澳三地的税制异

同。

这种情况极大地限制了粤港澳三地人员、生产要素的流通

和市场的互联互通。

（二）关于组建粤港澳大湾区税制研究与交流中心的建议

建议深圳试点成立专门的粤港澳税制研究与交流中心，为

社会提供学习和研究粤港澳三地税制的平台、为粤港澳大湾区

税制的协调与无缝衔接提供智库支持。

1.该机构的定位：作为政府智库，为政府提供粤港澳大湾

区税制改革的政策建议；作为民间组织，促进三地相关专业人

才的交流与合作；作为信息平台，为企业和居民提供相关涉税

咨询和交流服务。

2.该机构的组建：在司法行政机关或税务机关指导下成

立，依据现行法律规定注册登记。

3.该机构的日常运作：可依托律师协会税务法律专业委员

— 66—

会等的人才资源和网络资源，承担日常性事务及专业性事务，

以节约日常开支和减少专职人员的聘用。

4.运作经费：可参考现行民间组织运作经验，经费来源主

要有：（1）政府购买项目；（2）组织研讨会、交流会和咨询

活动所收取的相关费用；（3）其他资金来源。这些资金将全部

用于研究和交流活动，做到专款专用。

总之，深圳试点成立粤港澳大湾区税制研究与交流中心符

合当前国家大力发展粤港澳大湾区的要求，能够促进粤港澳三

地纳税人对三地税制的了解，将有力地促进三地人员、资金和

市场的交流和互通。

三、关于深圳进一步持续打造国际一流税收营商环境建议

（一）深圳进一步持续打造国际一流税收营商环境面临的

问题

税收营商环境是营商环境的重要组成部分。经对我市税收

营商环境现状进行调查，发现当前我市在税收营商环境方面仍

然存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

1.税收政策不完善

第一方面，税收政策跟不上现实新型业务发展的需要，各

地执行标准不统一，即使有内部标准也宣传不够，比如对赌协

议和 PPP 业务。第二方面，国家税收政策规定笼统，各地解释

不统一，执行尺度不一样。第三方面，部分税收优惠政策没有

体现一视同仁，比如粤港澳大湾区内的港澳台人士和外籍人士

能够享受 15%的个人所得税优惠税率，但是内地的人才却不能

适用，客观上造成了大湾区内不同地域之间人才的税负不公

— 67—

平。

2.办税次数指标过高

《2019 年世界纳税报告》显示，包括深圳在内的中国大陆

平均纳税次数为 7 次，但对比国际先进水平还有较大差距，比

如中国香港由于税种少、税制简单的特点，纳税次数平均每年

只需 3 次。

3.纳税时间过长

（1）现场办税时纳税人等待时间较长，很多时候远远超过

正式办税的时间。

（2）办税人员回复咨询的准确率有待提升。税务机关现场

办税人员对纳税人咨询的问题有时不同的办税人员会有不同的

答案。

（3）电子办税系统的稳定性有待提高。目前税务机关的电

子办税系统稳定性较差，在集中纳税申报期不能满足需求，系

统容易崩溃。

（4）12366 税收咨询电话接通率和回复准确率有待提高。

纳税人经常需要多次拨打才能够接通，有时甚至多次拨打也无

法接通。对于纳税人提出的问题，接听人员也并不能立即准确

回复。

（5）网上办税，文字表述太过专业术语，艰深晦涩，不接

地气。

4.部分税收程序较为复杂

（1）一些税收优惠申请程序繁琐，企业不能享受到本应享

受的税收优惠。比如，企业在办理出口退税的过程中，需要税

— 68—

务机关和海关比对数据信息，有些还没等比对完毕，出口退税

期限已经到期。

（2）企业税务注销程序繁琐，税务注销难问题仍未得到有

效改善。虽然国家层面出台了相关政策，简化了企业税务注销

程序，但是简易注销却仅仅适用于没有经营过的企业，对于经

营过的企业的税务注销难问题依然没有得到有效解决。

（3）“技术绑架法律”。因电子办税系统本身存在的问

题，导致纳税人无法在税法规定的时间内通过电子办税系统申

报办理纳税事项，系统功能恢复后纳税人再次申报办理纳税事

项时已超过税法规定期间，系统却自动显示纳税人逾期办税、

自动计算迟延纳税滞纳金，甚至还会被处以罚款。

（二）关于深圳进一步持续打造国际一流税收营商环境的

建议

完善的税收政策和高效的税收征管制度，是评判税收营商

环境好坏的最重要标志，为此就深圳进一步持续打造国际一流

税收营商环境提出如下建议：

1.提高税收政策和征管程序的确定性、稳定性和透明性

（1）地方性税收政策制定时，在立法技术上应用语准确，

涵义唯一。

（2）地方性税收政策应及时向社会公开。

（3）对于国家没有规定具体税收政策的新业态、新业务及

长期得不到有效解决的难点、痛点问题，制定地方性的具体征

收规则。

2.抢抓粤港澳大湾区机遇，适时推出具有竞争力的税收优

— 69—

惠政策

一方面，对于内地的高端人才和紧缺人才，可以尝试给予

15%个人所得税税率优惠，以留住人才，珠海横琴在这方面已

经有了优惠政策。另一方面，加大对科技创新企业的奖励或补

贴力度，降低科技创新企业的税收负担，尝试使其实际所得税

税率与小微企业的 2.5%、5%的税率持平。

3.进一步提升信息化程度，推出“秒批”服务

（1）合理运用区块链技术，加强“互联网+税务”平台建

设，逐步实现所有的涉税申请事项均可通过电子办税平台办

理。

（2）引入智能咨询电话系统，实现 12366 税收咨询电话的

智能化服务，全面提升电话咨询的接通率和答复的准确率。

（3）适时推出办税秒批事项清单，对于税收优惠等事项的

申请，可以在形式审查和事后监管的基础上实现秒批服务。

4.注重效率，进一步提高税收服务能力和水平

（1）进一步推进“最多跑一次”改革,确保让纳税人少跑, 一次性办结相关业务。

（2）反对官僚主义和形式主义，已有的电子服务事项，也

应增加人工解决途径，以备在技术故障时即时解决。

（3）试行容缺受理制度，对税收优惠申请、税务注销等税

务事项，虽欠缺材料，但对纳税人作出承诺或因时效久远等情

形，应及时受理办结。

5.建立粤港澳大湾区税制研究与交流中心

粤港澳三地没有专门从事粤港澳三地税制研究的机构，有

— 70—

必要成立专门的粤港澳税制研究与交流机构，为社会提供学

习、研究和交流粤港澳三地税制的平台。

6.建立粤港澳大湾区涉税争议解决机制，完善税收救济途

径

一方面，探索建立粤港澳大湾区税收仲裁制度；建立粤港

澳大湾区税务法院、税收调解中心，集中管辖涉粤港澳三地税

务纠纷。另一方面，建立税务律师参与粤港澳大湾区涉税争议

解决的保障机制，进一步完善纳税人权利救济途径。

四、关于进一步优化河套深港科技创新合作区税收营商环

境的建议

（一）河套深港科技创新合作区的税收营商环境存在的问

题

河套深港科技创新合作区（以下简称河套合作区）是粤港

澳大湾区唯一以科技创新为主题的合作区，是深港合作的重大

契机，也是实现福田首善发展的三大引擎之一，战略地位高，

但相应的税务重视度和配套没有跟上，问题：

1.缺少税收优惠试点政策，对人才的吸引力度不够，优势

不明显

（1）受制于税收立法权，福田区不能对河套合作区制定税

收优惠措施，企业一般施行 25%的企业所得税税率，境内个人

施行 3—45%的七级累进税率；而国家对粤港澳大湾区内的前海

和横琴合作区却规定了税收优惠政策：横琴和前海对鼓励类企

业按 15%的税率征收企业所得税，横琴对境内人才适用 15%的

个人所得税税率。

— 71—

（2）福田区有支持科技企业的《深圳市福田区支持科技企

业高成长若干措施》和《深圳市福田区支持科技创新发展若干

政策》。吸引人才方面，《关于进一步实施福田英才荟计划的

若干措施（2021）》除了规定财税补贴措施外，还对河套合作

区的青年科学家培养、尖端科学家奖励、科研团队补贴、联合

培养人才、合作区居住服务等专项规定了相关优惠措施。

但是，福田区没有专门支持河套合作区科技创新企业的财

税优惠措施。并且，福田区的上述措施重在对科技企业和人才

的引进、以及科技研发投入的奖励，对科技成果转化后的收入

却缺少财税优惠，所以与前海和横琴的税收优惠相比较，力度

不够，与深圳其他区相比较，优势也不明显。

2.河套合作区内的税收交流合作机制未搭建，两个园区税

收负担存在差异，深圳园区税收负担较重，缺乏竞争优势，一

定程度影响了合作区的协同发展，不利于长远发展

（1）税种方面，包括深圳在内的内地有 18 个税种，以增

值税等间接税为主；香港目前的税种有 6 个，以所得税等直接

税为主，几乎不征间接的流转税和关税。

（2）税率方面，企业所得税层面，深圳的企业所得税税率

一般为 25%，而香港的企业所得税税率最高为 16.5%；个人所

得税层面，内地的个人所得税税率为 3—45%的七级超额累进税

率，而香港地区的薪俸税税率为 2-17%五级超额累进税率。虽

然，目前在深圳的境外人才的个人所得税超过 15%的部分可以

申请财政补贴，缩短了与港澳个人所得税税率的差距，但财政

补贴申请流程烦琐，要到第二年的八月份后才能申请，专项抵

— 72—

扣的项目不及香港，一定程度上影响了境外人士的投资和工作

意愿。

（3）合作区对税收居民实行全球征税，对非税收居民则只

对其来源于中国境内的收入征税；而香港在税收征管上，无论

是税收居民还是非税收居民，都只对来源于香港的收入征税。

鉴于上述税收管辖权差异，因深港缺乏税收交流合作机制，对

跨境同一笔收入，会出现两边都要征税的双重征税情形、以及

两边都因无法知悉收入信息而不征税的情形。

3.合作区的纳税服务水平有待进一步提高

近年来深圳的税收营商环境在全国已经排在前列，但从深

港税收服务协同的角度，合作区内的纳税服务水平仍有一定的

提升空间，比如：

（1）在优惠政策直达快享方面，企业迫切需求的税收优惠

政策，没有点对点的及时精准推送服务。

（2）网上办税流程复杂，而面对需要提交的资料缺乏清晰

的提示，纳税人需要另行查询，耗时耗力。

（3）园区内没有直接服务跨境人才的税收服务中心。

（4）缺少懂税务又懂科技的税收服务人才队伍。

（5）园区内缺少精通深港两地税收政策，能够提供跨境税

收服务的机构提供辅助服务。

（二）进一步优化河套深港科技创新合作区税收营商环境

的建议

习近平总书记在庆祝深圳经济特区建立 40 周年大会发表重

要讲话时，强调要“规划建设好河套深港科技创新合作区”。

— 73—

为加强对河套深港合作区的税收重视度，助力福田区区域发展

战略的有效落实，体现福田担当，特建议：

1.积极申报和争取与河套合作区战略地位相匹配的税收优

惠试点政策，以税为“饵”引进海内外高端人才

（1）河套合作区是深港合作制度创新和科技创新的试验

区，福田应积极申报和争取与其战略地位相匹配的税收优惠试

点政策，或者争取运用深圳特区立法权先行先试地制定河套合

作区的税收规则。这些政策或规则，至少应争取对鼓励类企业

按 15%的税率征收企业所得税；对境内和境外的人才，应一视

同仁给予 15%个人所得税税率的优惠。

（2）制定专门的支持河套合作区科技创新企业和人才的财

税优惠措施：除了对科技企业和人才的引进、科技研发投入等

制定财税优惠措施外，还应对科技成果转化后的企业所得税、

个人制定财税优惠措施，通过补贴等方式，使企业因科技创新

而获得的收入的税率水平维持在 15%，使个人因参与科技创新

获取的企业股权激励收入等的税率水平维持在 15%。

2.加强深港两个园区的税收协同，弱化税收负担差异，促

进深港两个园区协同发展

（1）建议在现有财税收优惠措施的基础上，在合作区工作

的港澳等外籍人士直接享受 15%的个人所得税税率，同时增加

将其家庭情况、子女教育情况等作为专项抵扣项目；适当扩大

受惠面，使在合作区工作的港澳居民和境外人士、甚至境内高

端人才都能享受到 15%的个人所得税税率优惠。

（2）加强税收行政合作：建立两个园区税务机关相互学习

— 74—

交流的机制，通过线上交流平台或线下工作会议的方式，定期

相互学习，了解彼此之间的税收制度、法律法规和税收征管技

术；建立统一的税收信息沟通平台，交换彼此掌握的税收信

息，实现跨境纳税信息共享，增强税收征管互助。

（3）在河套深港合作区建立粤港澳大湾区税收研究机构，

专门研究大湾区税收合作与协调机制，争取成果在合作区先行

先试。

3.进一步对标香港，以纳税人为中心，提高园区的纳税服

务质量

（1）借助电子税务局、手机客户端、电子邮箱等信息化平

台，采取点对点的方式，及时、精准地将税收优惠政策直接推

送给纳税人，实现税收优惠政策直达快享。

（2）进一步简化网上办税流程，办税页面应清晰提示需要

提交的资料清单，便捷纳税人填写和提交资料，真正减少纳税

人办税次数。

（3）在合作区成立跨境人才税收服务中心，设置智慧税务

终端，同时提供多语种税收服务，为跨境人才提供专业化的税

收服务，为跨境人才流动提供良好环境。

（4）培养既懂税务又懂科技的税务人才队伍，成立专门服

务科技创新企业的税收服务团队，对接合作区科技创新企业，

为科技创新企业提供专业化的一揽子“精准”税务服务。

（5）在合作区引入精通深港两地税收政策的专业涉税服务

机构，借助社会力量为合作区提供税务辅助服务，共同推动合

作区建设。

— 75—

五、关于加快完善律师行业税收政策，助力法治先行示范

城市的建议

（一）深圳律师行业税收政策存在的问题

律师行业税费问题由来已久，特别是近年随着查账征收模

式在全行业推行，律师行业系统性税收法律风险正在快速积

累，亟需高度重视。目前律师行业的税收问题主要体现在以下

方面：

1.比照个体工商户征税的方式，不能反映律师行业的本质

属性。律师是法律工作者，律师行业具有政治性、法律性和公

益性的属性，但目前的税收是将律师事务所合伙人收入比照个

体工商户生产经营所得征收个人所得税，不符合律师行业特

性。

2.同一律师事务所的律师，同样数额的法律服务收入被征

收不同的税收。同一律师事务所的律师，在被征收个人所得税

时，被人为分为合伙人律师、提成律师和工薪律师。同样的法

律服务收入，合伙人律师适用 5-35%的税率，提成律师被允许

扣减 30%的办案费用后适用 3-45%的税率，工薪律师直接适用

3-45%的税率而不能扣除办案费用，从而导致被征收不一样的税

收。

3.不合规发票的入账几率徒增，致使整个行业面临巨大的

潜在税收风险。律师事务所的收入是各个律师收入的汇总，归

律师各自所有，律师在领取收入时一般需要向律师事务所提供

发票来体现自己的成本费用。由于律师没有像企业一样的生产

经营支出，很难有许多与成本费用匹配的发票，不排除个别人

— 76—

为了增加成本费用而使用不合规发票到律师事务所报账，无疑

徒增了虚开增值税发票的税收违法行为发生几率。

4.现行律师行业的税收政策在一定程度上阻碍了律师事务

所做大做强。增值税方面，小规模律师事务所采用 3%的征收

率；大型的律师事务所采用 6%的税率，虽可抵扣进项税额，但

进项税额较少，增值税税负往往高于小规模律师事务所。所得

税方面，小规模律师事务所一般收入不高，会适用 5%-35%之

间的较低税率；大型的律师事务所一般会因收入较高而适用

5%-35%之间的较高税率，所得税税负往往高于小规模律师事务

所。

（二）关于深圳加快完善律师行业税收政策的建议

为保障律师在全面依法治国中发挥更大作用，助力建设法

治先行示范城市，特就完善律师行业税收政策建议如下：

1.按照简税制、宽税基、低税率、严征管的税制改革原

则，对律师行业实施核定方式征收税收。对律师，不区分合伙

人律师、提成律师或工薪律师，统一核定征收个人所得税，核

定应税所得率在 10-25%区间内，这样不仅可以保障国家税收不

受影响，又符合律师行业特性和实际，并可以使律师能够预测

税负、自觉履行纳税遵从，且因征管简便而降低税务机关的征

管成本。核定征收的同时，辅之以严征管，严惩税收违法行

为，保障依法治税原则有力落实。

2.加快顶层设计，及时制定和完善符合律师行业特性的税

收制度，并规定于深圳特区律师条例。律师行业的政治性、法

律性和公益性，决定了需要对律师行业制定有别于经营性企业

— 77—

的、突出律师行业上述三性的税收制度。律师行业的税收制度

应至少体现以下特征：简便易行；突出政治性、法律性和公益

性，有别于经营性；同一律师事务所的律师，同样数额的法律

服务收入征收同样的税收；大所小所的税负率应维持同等水

平。鉴于税收法定原则，建议深圳利用好特区立法权，在深圳

经济特区律师条例中规定适合律师行业发展的税收制度。

3.在推动修改深圳经济特区律师条例的同时，积极推动对

相关税收条款的修改，以条例修改的契机，推动律师行业税收

制度的完善，将符合深圳律师行业实际的税收制度或政策规定

于条例中。

六、关于深圳财政税收部门从税法层面完善和执行《律师

事务所相关业务会计处理规定》的建议

（一）问题

长期以来，律师税费问题广受社会关注，其中，律师行业

没有统一的会计核算办法是影响律师行业税费问题的重要因素

之一。近期，财政部颁布了《律师事务所相关业务会计处理规

定》（以下简称《规定》）并将于 2022 年 1 月 1 日实施，这将

对完善律师行业的税费问题起到积极作用，然而《规定》存在

如下问题，亟需从税法层面进行明确。

1.《规定》增设了“代客户垫款”的会计科目，核算事务

所代客户支付的诉讼费、仲裁费、鉴定费等各项垫付款项。这

些代客户垫款实质上是代垫款项，不属于经营性收入，但是，

根据《增值税暂行条例》第六条和《增值税暂行条例实施细

则》第十二条的规定，上述代客户垫款属于价外费用，需要缴

— 78—

纳增值税，这与代客户垫款的实质不符。

2.《规定》增设了“应付合伙（或个人） 律师酬金”的会

计科目，用于核算合伙人律师除利润分配之外的各种工资薪酬

性质的报酬，包括工资、奖金、津贴、补贴等。但是，按照目

前的税法，合伙人律师是比照个体工商户业主缴纳税款，工资

薪金支出不得税前扣除，所以《规定》增设的“应付合伙（或

个人） 律师酬金”会计科目没有解决合伙人律师的工资薪金不

能税前扣除的问题。

3.《规定》增设了律师事务所“执业风险基金”和“事业

发展基金”的会计科目，核算事务所根据有关法律法规提取的

执业风险基金和事业发展基金，对于事务所的成本费用核算将

起到积极作用。但是，现行法律法规层面没有对事务所是否能

够提取执业风险基金、事业发展基金作出规定，税法层面也没

有规定律师事务所提取的上述基金是否能够在事务所经营利润

的税前扣除。如果不能税前扣除，这些基金费用科目的设置对

于律师事务所而言，将没有动力执行，不利于律师事务所的长

期稳定发展。

（二）建议

为衔接税法与会计制度，完善律师税费制度，建议在税法

执行层面完善和执行《规定》，以利于促进律师税费问题的有

效解决，具体建议如下：

1.规定“代客户垫款”与“专项监管款”、“代客户暂收

款”的性质一样，都属于往来款，不是经营收入，不是税法规

定的价外费用，对这些款项不征税。

— 79—

2.在律师事务所向合伙人律师支付工资薪金的问题上，税

法规定应与会计处理规定保持一致，允许律师事务所向合伙人

律师支付工资薪金，且该工资薪金能够税前扣除。

3.法律法规层面，应对律师事务所“执业风险基金”、

“事业发展基金”及时作出规定，以利于《规定》的执行。从

鼓励事务所做大做强的角度，应允许事务所提取“执业风险基

金”、“事业发展基金”，且应允许作为律师事务所经营利润

的税前扣除项目予以扣除。

七、关于解决法律援助案件免税收入不便利的建议

2022 年 1 月 1 日起施行的《中华人民共和国法律援助法》

第五章第五十二条：“ 法律援助机构应当依照有关规定及时向

法律援助人员支付法律援助补贴。……法律援助补贴免征增值

税和个人所得税。”

（一）法律援助案件免税收入不便利的问题

深圳市的法律援助案件补贴，深圳市各区司法局最近几年

开始要求律师事务所开具含税发票，对于 2022 年之前办理的法

律援助案件，通知必须开具含税发票。2022 年的法律援助补贴

已经可以开具免税（不征税）发票。

（二）对法律援助案件免税收入提供便利的建议

首选，对于法律援助业务不需要律师事务所开具发票，各

区司法局直接支付补贴。实施起来也最简单，深圳市司法局统

一发文或内部指引即可，在深圳市层面可以完成，目前福田区

司法局已经做到。

举例：广东省法律援助局指派的广东省高级人民法院办理

— 80—

的刑事辩护法律援助案件，早在 6 年前就不再要求律师事务所

开具发票，直接向律师事务所支付法律援助案件补贴。

次选，深圳市税务局对如何开具法律援助业务的免税发

票，给出明确指引。也可以由深圳市税务局对协会自行起草的

免税（不征税）发票开具指引予以认可。协调深圳市税务局可

以实现。

最后，由广东省司法厅、财政厅联合监制法律援助业务收

据，各律师事务所开具专门收据给各区司法局。需要协调省级

部门，而且全省需要统一标准，难度系数较大。

如果前述措施能由法律援助业务补贴扩展到所有公益法律

服务，并且对公益法律服务范围进行准确定义，则更加好。

八、关于法治先行示范城市应避免“违法者占便宜，守法

者吃亏”的不良风气的建议

唯“死亡”与“税收”是世界上可以确定的，税收是个

人、各类经济组织等都无法避免的，建设法治先行示范城市，

法治税收也必须予以考量。

作为法治先行示范城市，我们是否可以在规范税收方面有

所做为。一方面加强税法遵从的宣传，另一方面综合考量企业

的实际税负（把偷税漏税的情况也予以考量），设置一个几年

的过渡期，在过渡期内鼓励企业依法真实纳税的同时，参照目

前的实际税负，向企业实施税收返还的优惠政策，过渡期满后

则不再实施优惠政策。当然，我们也应考量，为什么那么多的

企业和个人会冒头被追责的风险偷税漏税，是不是我们的税负

过高的原因？还是仅仅是因为执行不严？这可以搞个专项调

— 81—

研，根据调研结果提出有效的解决方案。

严格依法执行税收相关法规是应当坚持的，以避免社会上

形成一种“违法者占便宜，守法者吃亏”的不良风气。

九、关于涉外律师劳务所得涉税问题的建议

国家提出的“走出去”发展战略,国内越来越多的投资者到

全球各地投资设点，开发市场、并购新技术、采购原材料等。

“走出去”会遇到各种风险，尤其是境外的法律、税务风险，

目前我们有越来越多年轻一代的涉外律师都有出国留学背景、

精通外语、精通法律、律师费也合理，国内投资者出于信任和

沟通方便，会优先考虑在国内委托有经验的涉外律师，但是国

内的涉外律师要完成境外投资尽调以及法律咨询服务，必然要

和境外当地律师配合，甚至要跟境外会计师配合，才能保证法

律服务质量。特别是疫情情况下，国内律师还无法到投资目的

地国家考察尽调，因此大部分涉外法律服务需要国内外律师一

起服务，这里就会有国内外律师收入分配问题。

（一）涉外律师劳务所得存在的涉税问题点

国内涉外律师目前面临一个困惑，若国内委托人支付一笔

律师费 50 万元，涉外律师接受委托后，需要再委托投资目的地

境外律师或一笔顾问费 20 万元，实际涉外律师收入税前只有

30 万元，但是需要在国内律所按 50 万完税，若扣除税费

20%，实际所得税后只有 40 万元，然后再提款出来，支付给境

外律师 20 万元，涉外律师税后收入只有 20 万元，另外个人私

下支付外汇给境外律师还可能违反国内外汇管理规定。

支付给境外律师的费用没有税收优惠政策。涉外律师税负

— 82—

过重，不利于涉外律师的发展。

（二）涉外律师劳务所得涉税问题的分析

涉外律师收到律师服务费用，在境内主要涉及增值税及个

人所得税。关于增值税，根据财税【2016】36 号文，附件一营

业税改征增值税试点实施办法 第十三条规定：“下列情形不属

于在境内销售服务或者无形资产：（一）境外单位或者个人向

境内单位或者个人销售完全在境外发生的服务。”根据上述条

文，如何理解“完全在境外发生”决定是否要申报缴纳增值

税，举例：涉外律师在境外提供的咨询、尽职调查报告发送回

境内，接受方在境内，那这种情况是否属于“完全在境外发

生”？国家税务总局并没有详细的条文来解读。

关于个人所得税，根据《中华人民共和国个人所得税法》

第一条规定：“在中国境内有住所，或者无住所而一个纳税年

度内在中国境内居住累计满一百八十三天的个人，为居民个

人。居民个人从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴

纳个人所得税。在中国境内无住所又不居住，或者无住所而一

个纳税年度内在中国境内居住累计不满一百八十三天的个人，

为非居民个人。非居民个人从中国境内取得的所得，依照本法

规定缴纳个人所得税。”

根据财政部 税务总局公告【2020】第 3 号规定：“ 一、下

列所得，为来源于中国境外的所得：（一）因任职、受雇、履

约等在中国境外提供劳务取得的所得。”根据上述条文可知，

涉外律师在境外为境内律师或者投资者提供服务应属于境外所

得，则非居民纳税人不需要缴纳个人所得税。

— 83—

另外按照《国家税务总局 国家外汇管理局关于服务贸易等

项目对外支付税务备案有关问题的公告》（国家税务总局公告

2013 年第 40 号）文件的规定：“境内机构和个人向境外单笔支

付等值 5 万美元以上(不含等值 5 万美元，下同)下列外汇资金，

除本公告第三条规定的情形外，均应向所在地主管税务机关进

行税务备案：(一)境外机构或个人从境内获得的包括运输、旅

游、通信、建筑安装及劳务承包、保险服务、金融服务、计算

机和信息服务、专有权利使用和特许、体育文化和娱乐服务、

其他商业服务、政府服务等服务贸易收入。”

（三）对涉外律师劳务所得涉税问题的建议

虽然全球化步伐有放缓迹象，但是中国作为世界制造中

心，这已经是事实，我们制造的产品需要全球的市场，我们的

原材料需要全球来供应，我们更需要欧美的创新技术和先进制

造工艺，中国离不开全球市场。

我们深圳市是企业“走出去”最多的企业，而且既有国企

也有民企，需要我们深圳强大的涉外律师保驾护航，过程中所

遇到的风险需要国内涉外律师和境外律师一起保驾护航，对涉

外律师劳务所得相应的税收政策及其外汇政策却没有很好的指

引，希望我们深圳市国家税务局及外汇管理局可以建立完善地

方政策指导文件，出台便利的涉外律师与境外律师合作办案的

完税指引以及外汇指引。 十、关于加强税法宣传及普及的建议

税收法治需要税法的宣传及普及，为此特提出如下建议。

（一）税法宣传，从设立公司抓起

— 84—

首先，加强普法宣传。在工商管理部门向企业送达营业执

照、税务主管部门进行税务登记等环节向纳税人发送普法宣传

页、具体场景下的违法案例及处理结果等普法资料，不断向纳

税人进行纳税意识和纳税理念的宣传。依法纳税是每个公民的

基本义务，任何偷税漏税者都难逃法律严惩。加大思想宣传，

让公众认识到税收的重要性，了解法律的边界，让依法纳税成

为自觉行为。同时，可以让公众人士担任纳税大使，坚守法律

底线，积极承担社会责任，发挥带头作用，为推进社会公平做

出贡献。

其次，加强监督管理。税务部门加强排查力度，定期开展

全面深入的税务检查，依托大数据手段，以法治手段增大逃税

成本，打消纳税人逃税念头的同时最大程度杜绝逃税避税可

能。

最后，企业加强税务管理。企业要依法依规缴税，同时，

对于涉税风险，及时开展风险核查，自查自纠，打消纳税人逃

税念头，规避逃税处罚的风险。

（二）税法宣传，从娃娃抓起

目前，我国现行有效的税种 18 个，亟需提高税法宣传。可

以由律师协会等组织，吸收税务律师、“三师”人才成立税法

宣讲团“税法讲师”进校园，围绕《个人所得税法》等最新的

税法法律，从税收政策、税收法治层面，着重对比讲解减税降

费等税法的更新变化，从针对性、实用性、操作性入手，精心

制作 ppt 课件，采取“现场教学+实际操作”形式，对个人所得

税基本税收政策中的综合所得定义、计税原理、专项附加扣除

— 85—

填报流程、年终一次性奖金计税方法以及新出台的“3 岁以下

婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除政策”等内容详细解读。

引导孩子们知税法、懂税法、守税法，培养纳税意识和税收法

治观念。

以上，为税务委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 86—

商事犯罪辩护法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

——当前深圳市法治营商环境的短板与建议

营商环境是衡量一个城市对商业经济的推动作用和限制的

综合评价，既要鼓励经济创新又要限制经济的畸形发展。随着

经济的发展，营商环境的范围越来越清晰，包括政府的工作效

率、对经济的促进与限制、知识产权的保护、司法公正与效率

的提升等等方面，营商环境的提升不仅可以内外资的资金规

模，也可以创造一个具有包容度、充满活力的城市。本文从深

圳营商环境的分析与比较入手，发现深圳营商环境存在的问

题，提出进一步优化的建议。

一、深圳营商环境现状

根据世界营商环境报告可知，2020 年中国的营商环境跃升

至第 31 位，深圳作为经济特区，集科技创新、贸易、经济、金

融于一体，为中国的经济贡献力量很大。

（一）粤港澳大湾区研究院营商环境评估报告

报告指出深圳市与上海、北京排前三位，且广州紧随深圳

其后。报告使用各类统计年鉴数据和行政记录，以及启信宝等

多个大数据公司数据，测评了 296 个所有地级以及地级以上的

城市，涉及企业全生命周期、投资吸引力和高质量发展的在线

指标，包括开办企业、市场监管、创新创业活跃度、生态环

境、科技创新等指标。

— 87—

图一《粤港澳大湾区研究院营商环境评估报告》

（二）全球城市竞争力报告

2020 年 12 月 8 日，中国社会科学院与联合国人居署联合课

题组合研究出《全球城市竞争力报告》，该报告指出深圳在全

球排名中位列第九，整体上看，中国城市的可持续竞争力呈现

上升发展趋势，深圳的排名也很显著，其中的重要原因在于深

圳市的青年人口占比很多。

— 88—

图二《全球城市竞争力报告》

二、深圳营商环境存在的主要问题

（一）中高端人才数量不足

营商环境的优劣取决于城市中中高端人才的数量，根据

2020 国际人力资源技术大会上发布的《2020 上半年中高端人才

就业报告》可知，深圳新增中高端人才需求为 8.71%，在上

海、北京这种国际大都市之后，排在广州之前，需求增多的同

时，中高端人才的净流入率为 2.62%，低于同期武汉、成都、

青岛、重庆的数据，需求的增多伴随着净流入率偏低，导致深

圳市内的中高端人才占比较低。

— 89—

（二）市场监督机制不够完善

营商环境的建设离不开良好的市场监督，多年来我国采取

正确的市场监督措施对改善营商环境起到了很好的作用，但经

济发展的多样性导致监管措施的效率较低，如跨部门协调相关

事宜时，往往会出现信息不对称、标准不统一的问题，如何解

决这种细微问题关系到营商环境的进一步提升。

（三）公职人员的服务精神不足

（1）少数公职人员严格按照程序办事，导致效率不高、责

任相互推诿。（2）公职人员与企业家缺乏有效沟通，信息不对

称，导致监管措施无法实施或者效果不理想。（3）审批流程繁

杂，部门之间各自为战，缺乏信息的有效沟通。

（四）政策方针的落实有待进一步增强

2020 年 10 月 29 日深圳市人民代表大会通过了《深圳经济

特区优化营商环境条例》，首先，该条例出台的目的是简化行

政审批流程、期限，提高政务服务企业的效率，方式是充分利

用互联网、区块链、人工智能等技术为上述目标服务，所以面

对新技术的更新换代，理应制定相应的制度与其配套实施，如

加快数字经济发展、知识产权保护等，但相关配套行政措施并

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没有一并进行。其次，相关政策条例对企业的约束有限，制度

并不完善。再次，新兴产业的发展导致措施无法落实，对产业

的发展形成了阻力。最后，有些审批、申报程序繁杂，增加企

业负担的同时，没有取得预期的效果。

（五）小微企业融资难问题没有改善

全国有 95%以上的企业是小微企业，如何解决小微企业融

资难问题是经营号营商环境的关键问题，资料显示 2020 年中国

银行业金融机构普惠型小微企业贷款余额模达到 15.3 万亿元，

占小微企业贷款余额的 35.4%；导致小微企业融资难的问题原

因有三：(1)可以进行担保的资产不足；（2）融资利率高；

（3）信息不对称。即银行对小微企业的融资资料审核更严，审

批流程长。

三、对深圳优化法治化营商环境的建议

（一）提高政务办理的便捷度

在审批流程方面，（1）简化审批流程，充分发挥“广东政

— 91—

务服务网”的互联网办公优势，减少审批时间，加快审批效

率。（2）建立公职人员的考核打分制度，将服务时间、服务数

量、群众服务评测等纳入考核体系。

（二）加大中小企业扶持力度

受疫情影响，中小企业生存环境堪忧，用工成本、原材料

成本、房屋租金高、收入减少等，成为中小企业极大地负担，

深圳各区政府应加大扶持力度，实施减少中小企业的房屋租

金、减免税收、放宽贷款条件等措施，帮助中小企业渡过难

关。

（三）加快人才培养，优化人才引进政策

深圳的发展离不开人才的创新，深圳应放宽市内企业在人

才招聘上的条件，如放宽在年龄、学历、经验等方面限制，建

立企业招聘人才后的适当奖励措施，还可建立外籍高层次人才

申办永久居留的措施。不仅如此，还可对紧缺型技术人才进行

所得税部分减免的鼓励措施。

以上，为商辩委就深圳法治先行示范城市建设建言。

— 92—

商事调解法律专业委员会

为深圳法治先行示范城市建设建言献策

——大力推进商事调解，力争商事调解立法

《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》（以下简称《条

例》）已经深圳市第七届人民代表大会常务委员会第八次会议

于 2022 年 3 月 28 日通过，于 2022 年 5 月 1 日起施行。

作为深圳律师协会商事调解法律专业委员会的一员，对深

圳作为“社会主义法制先行示范区”能率先就“矛盾纠纷多元

化解”这一社会热点问题出台《条例》备感振奋！

一、《条例》为商事调解提供了前所未有的制度保障

《人民调解法》对人民调解有较为全面的规定，为人民调

解工作的顺利开展，化解人民群众纠纷矛盾起来了不或或缺的

巨大作用。随着改革开放政策的实施，我国通过数十年来的经

济发展取得了巨大成就。与传统经济活动一般金额小、距离

近、法律关系单一不同的是，越来越多的商业经济交往活动增

多，不仅金额巨大、涉及面广，法律关系复杂多元，甚于跨越

了国界。与之而来的纠纷，也更呈现了商事的鲜明特色，特别

是我国加入诸多国际条约后，近年来商事的概念屡被重视和提

及，商事调解也愈来愈受到重视。最高人民法院亦就商事调解

出台过各种司法解释，部分地区也陆续制订了一些相关规定，

但《深圳多元化纠纷化解条例》的率先出台，特别是其中对于

商事调解的规定，具有划时代的开创意义！

— 93—

《条例》不仅在调解章节中，明确单立了“商事调解”专

章、明确了商事调解的范畴、规定了商事调解组织的组织形

式、确立了商事调解可以收取服务费的有偿调解、采取市场化

调节的模式。同时，《条例》明确规定了市、区人民政府及司

法行政部门、人力资源保障部门、财政部门在平台建设、信息

共享、财政支持等方面的保障措施。

可以预见，在深圳利用“法制创新、先行先试”特区优

势，率先出台《条例》后，商事调解不仅能为深圳作为全国经

济中心城市及粤港澳大湾区中心城市建设提供必不可少的巨大

助力，商事调解事业也必将迎来崭新的大发展局面，并为商事

调解的深入研究，积累宝贵的实践经验。

二、《条例》可能存在的不足

《条例》的施行，让商事调解有法可依，将极大程度支持

深圳市的商事调解事业快速有序发展，其积极意义毋庸置疑。

同时，作为长期从事商事调解研究和实践的专业人员，在贯彻

实施《条例》的同时，我认为，也要充分认识到，《条例》毕

竟对于商事调解，除调解的一般规定外，只有七个条款规定，

不可能面面俱到，实行中也可能需要细则补充，更可能存在不

足。我们更须注意结合实践，归纳总结，提出修法、立法建

议。在初步研究后，本人认为，《条例》施行后，在大力推行

的同时，还有以下几点有待加强。

（一）未明确商事调解员的标准

虽然，《条例》第三章调解第一节一般规定第二十二条对

— 94—

调解员有“调解员应当由公道正派、热心调解工作，并具有一

定文化水平、政策法律水平和专业知识的成年公民担任”的规

定，该规定，与《人民调解法》第十四条“人民调解员应当由

公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水

平和法律知识的成年公民担任。”的规定基本一致，只增加了

“专业知识”这一项，在商事调解章节中，再没有另外规定。

商事调解，之所以需要另行强调并另列专章，主要因为商事纠

纷不同于一般的民事纠纷，常常具有金额大、主体多、专业性

强、法律关系复杂、跨地域、跨境或跨法域等诸多特点，为保

障调解能顺利进行，亦为达到理解的调解效果，需要从事商事

调解工作的调解机构具有一定的实力，调解员具有更高的法

律、专业知识素养。因此，仅以一般规定衡量商事调解员的标

准，可能存在不足。建议在《条例》第七章保障和监督第七十

九条、第八十条规定的“建立健全调解员培训制度和退出机

制”及“建立调解员分级管理机制”的原则性规定下，及时出

台实施细则或制订相关规定，明确并适当调高商事调解员的培

训、学历、执业年限、职称等准入、考核等标准，以体现商事

调解与人民调解的差异性，保障商事调解工作的质量。

（二）加强对商事调解的政策支持力度

在全国都认识到多元化纠纷化解的好处及重要性的大背景

下，要促进商事调解事业快速发展，政策支持必不可少。其中

在《条例》第七章 保障和监督章节第八十一条就规定了“司法

行政部门、人力资源保障部门应当会同财政部门健全调解经费

— 95—

保障机制，完善调解员以案定补的动态激励制度”。其一，根

据该条的规定，调解员实行“以案定补”，即以财政补贴的方

式。在本人担任多家法院、调解机构调解员的经验发现，目前

对于调解员的补助，绝大部分采取的是值班或按调解成功（部

分成功）案件数等因素进行财政补贴，而各地法院基于财政资

金、认识、案件数、经济发展水平等诸因素的考虑，所制订的

补贴标准并不一致，且普遍偏低；其二，各地关于调解费的补

贴性质的认识存在差异，绝大部分以“劳务费”看待，对调解

机构收费征收营业税、对调解员收入征收个人所得税、劳务

税，对于本就是财政性补贴且不高的调解员补贴，缺少激励；

其三，部分法院在《条例》施行前，已经施行允许或鼓励调解

员进行适当协商收取调解费的机制，《条例》更明确了商事调

解可以收取调解费、且调解收费实行市场化调节，走市场化的

发展道路。即，前述财政支持措施，仅能适用于由人民法院或

职能部门委托调解的那部分案件，而对于商事调解解组自行收

案调解的部分无法履盖。因此，目前《条例》的扶持规定，在

政策法律层面，尚不足以起到对商事调解的鼓励、促进作用，

建议通过明确调解费的性质，制订相应的激励政策、实行税收

减免优惠等措施，加大对商事调解的支持。

（三）缺乏涉外商事调解规定

深圳市作为中国面向世界的经济中心城市之一，拥有众多

如华为、中兴、比亚迪等国际化科技公司，且是我国一带一路

倡议和对外开放的重点节点城市，涉外商事众多，涉外商事纠

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纷解决需求巨大。特别是我国作为《新加坡和解公约》第一批

签署国，虽尚没经过全国人大常委会批准，待批准已经可期。

新加坡和解公约的最大亮点，就是确立了经调解机构就涉外商

事纠纷调解后达成协议的直接可执行性，一旦生效，必将改变

目前我国涉外商事纠纷解决仲裁+诉讼的格局，而变成调解+仲

裁+诉讼的三种纠纷化解方式并立且调解优先的格局。而与该

《公约》相适配的国内法，必然有较大的修改与变化。深圳作

为“法制创新、先行先试”法制示范城市，未能在这方面有所

规定，不能不说是一个遗憾，建议及时进行完善。

（四）加强调解促进手段

我国诉讼案件多，其中一个重要的原因，是人民对调解的

认同度不高，导入本应为纠纷最后一道防线的诉讼成本过于低

廉。经研究英国、香港地区关于调解的相关制度，发现其诉讼

案件少，其中一个重要的原因，是其根据或类似《英国民事诉

讼规则》实行了诉前议定书制度，即要求原告必须在起诉前书

面通知被告并应根据相应的诉前守则进行协商、谈判与和解，

然后才能起诉，如果当事人不诚意调解，则在其后的诉讼中，

法院可在诉讼费用和利息方面对当事人进行制裁，而英国、香

港地区的律师费支出高昴且可计入诉讼费，如不诚意调解，不

诚意调解方可能承担巨额诉讼费的支出。这一制度，很大程度

上让当事人不得不在诉讼前进行利益权衡，进而避免进入诉

讼，大幅减少了诉讼案件。我国最高人民法院司法解释中虽亦

有相关规定，但仅局限于诉讼费。目前深圳各级法院大力推行