43

“2+2”会谈机制化。拜登总统通过向印度提供超盟友级“友谊”，促使莫迪政

府脱离莫斯科的轨道，一心一意加入“印太战略”的体系和机制中，成为美国的

主要伙伴。 随着美印进一步加强经济关系，双边贸易增长趋势仍会持续。在“印

太战略”的背景下，印度崛起成为地区产业链的重要一环应是指日可待。

IPEF 将通过供应链的调整，重建本地区的产业链，在价值链上更向美国及

其盟友倾斜。IPEF 会如何与自由贸易、市场开放联系起来，从而增加吸引力和约

束力呢？很多人对此有过探讨。比如，新加坡总理李显龙建议 IPEF 应该包括数

字经济贸易的内容。数字经济与贸易规则在 IPEF 贸易支柱中的地位会越来越突

出。2022 年 12 月 IPEF 第一轮谈判前，彼特森国际经济研究所(PIIE)的高级研

究员布朗（Chad Bown）采访了前美国副贸易代表、TPP 美方首席谈判官芭芭拉·维

索（Barbara Wiesel），谈到了 IPEF 与美国市场开放问题。维索认为，IPEF 贸

易支柱会有很多议题重复 TPP 的议题,环境议题应该会有突破，但劳工议题不太

容易定义。维索特别提到了 IPEF 与美国市场开放联系起来的途径，比如，使用

“轴心-辐条模式”（Hub-and-Spoke Approach），推动 IPEF 成员间的产业链分

工,使产业链条上的产品优先进入美国；还有就是授权 IPEF 成员通过《降低通胀

法》、《购买美国货法》等美国国内法律进入美国市场，变相扩大市场开放，等

等。当然，这又涉及到政府采购、原产地规则的调整等自贸协定中的传统议题。

①

虽然 IPEF 的谈判尚未完成，美国也有退出 TPP、中途放弃美洲自由贸易区

(FTAA)协议的先例，但美国对 IPEF 不会重蹈 FTAA 和 TPP 的覆辙——前者是因为

过于理想而失败，后者是因为美国国内政治而失败。而 IPEF 明显地规避了这些

问题，在机制建设、内容、成员等方面有新的突破。考虑到地区合作局势的剧变，

美国政府的决心或者 IPEF 的长期效果无需怀疑。可以肯定，IPEF 的兴起必将破

坏亚太地区的合作环境，从合作意识、合作需要、产业分工等方面起到“釜底抽

薪”的作用。

五、IPEF 对亚太地区合作机制的冲击

IPEF 对亚太-印太地区的经济合作影响巨大，根本性地改变 20 世纪 60 年代

兴起的亚太合作进程和 1990 年代兴起的东亚合作进程，将从以下几个层次冲击、

① https://www.piie.com/blogs/realtime-economics/what-indo-pacific-economic-framework-and-will-it-work ，

2023 年 4 月 30 日查询。

44

影响和重构亚太-印太地区的合作。

首先是冲击 APEC 为代表的亚太合作和以 10+3、东亚峰会为代表的东亚合作

进程，让 APEC 和 10+3 等机制名存实亡。作为亚太地区历史最悠久、机制最健

全、成果最丰富的经济合作组织，APEC 是 20 世纪 60 年代兴起的“亚太合作”

的最重要成果与最高级别平台，在亚太合作中的中心地位是毋庸置疑的。20 世

纪 90 年代开始兴起的、以 10+3 和东亚峰会为代表的东亚合作机制也承载了一代

人的梦想。但不管亚太合作与东亚合作曾经有过怎样的分歧，印太合作兴起后，

APEC 和 10+3 等合作机制将一起虚化。IPEF 的“横空出世”打乱了 APEC“布城

愿景”所设定的“2040 亚太共同体”建设目标，更让“奥特亚罗瓦行动计划”无

法“行动”。因为新冠肺炎疫情、中美贸易战等主客观因素的影响，APEC 过去三

年的东道主泰国、马来西亚和新西兰无法积极推动 APEC 进程，使 APEC 讨论的议

题日益空洞和单调。

其次是逐步削弱 CPTPP 和 RCEP 为代表的地区贸易协定的效果，让两大协定

的效力递减，在地区经济合作中日益边缘化，并最终对成员国失去吸引力。TPP

曾经是全球经贸规则标准最高的协定。在美国退出 TTP 后，其很多内容未能生效，

使奥巴马总统声称的“高标准的、面向 21 世纪的自贸协定”大打折扣。中国已

于 2021 年 11 月申请加入 CPTTP，但当前的地区局势降低了中国加入的可能性，

可能会出现 CPTPP 部分成员国用技术手段实质性地阻止中国加入的情况。RCEP

则是全球最大的区域性贸易协定，但 RCEP 的低标准让其经济效果有限，当前的

地区局势又让 RCEP 的升级变得困难，其边际效益随时间延伸而递减。

第三是 IPEF 将日益具体化，重建印太地区的产业链、价值链和供应链。IPEF

强调的供应链韧性，其实是亚太地区产业链的“去中国化”，是要改变过去三十

年形成的地区产业分工，重建价值链与供应链。IPEF 强调的数字经济，专注的是

数字经济贸易规则，有可能催生新一代经济贸易协议，比如美国与多个国家讨论

过的《跨太平洋数字贸易协定》。IPEF 强调的气候变化，则是当前国际社会关注

的全球性热点问题。IPEF 将气候变化作为地区合作方案的抓手，站在了道德制

高点和合作的热点，增加了地区合作中的号召力。IPEF 强调的税收和反腐工作，

是 APEC 传统的规制合作领域的重点，是地区合作中规制合作的继续和替代。

当前 IPEF 不是以降税、自由贸易为核心，而是以能力建设为核心，重构亚

太地区的产业链价值链，起到事实上的“脱钩”作用。但 IPEF 最终会否进入到

45

市场开放和自由贸易协定阶段？这种可能性也不能排除。美国有很多办法将

IPEF 与自由贸易挂钩，比如在 IPEF 框架下重启 TPP，或签署《跨太平洋数字贸

易协定》，或发起《印太自由贸易协定》等等。因为 IPEF 成员都是美国选择的

国家，这些国家又可以选择性地参与不同的领域，IPEF 谈判与达成自贸协定相

对容易。正如拜登总统所说：“我们正在为二十一世纪的经济制定新规则，这些

规则将帮助我们所有国家的经济更快、更公平地增长。”①

美国商务部长吉娜·雷

蒙多则说的更直接：“IPEF 的启动标志着美国在该区域恢复经济领导地位的重

要转折点，为印太国家提供了面对‘关键问题’时，与‘中国模式’的不同的方

法(an alternative to China’s approach to these critical issues)。”②

第四是 IPEF 将使印太地区与中国的“脱钩”具体化和机制化。美国与中国

“脱钩”是第一步，美国的最终目的是让整个印太地区在高科技领域与中国“脱

钩”。在数字经济领域，中美两国渐行渐远，美国和中国的网络环境也逐渐变成

了两个截然不同的数字世界。比如，大多数美国互联网企业在中国大陆市场没有

太多业务。同样，中国数字领域的巨头在美国或其他大国也少有成功，仅存的

TikTok 还不断遭到美国政府的打压。③

第五是“印太战略”将波及到本地区的所有国家，最终让每个国家都自愿地

或被迫地在地区合作中作出选择，本地区的合作环境会变得越来越困难。作为美

国“印太战略”的重要一环，美国提出“印太经济框架”的原因即是与中国脱钩，

IPEF 只是“落实印太战略在经济贸易领域的手段”，而不是目的。这是中美贸易

战与两国博弈的必然后果。只要践行“印太战略”这个大方向不变，美国推动 IPEF

的行动就不会停止。

结语：地区合作进入从亚太合作到印太合作的过渡期

美国“印太战略”及 IPEF 的出台对亚太-印太地区的经济合作影响巨大，根

本性地改变当前的亚太合作进程和东亚合作进程。亚太-印太地区的合作进入过

渡期，以 APEC 为代表的亚太合作将逐步过渡到以 IPEF 为代表的印太合作。从亚

① “拜登亚洲行黯淡收场，美媒：\"涉台失言\"让盟友处境尴尬”[N],《环球时报》2022 年 5 月 26 日，

http://www.taihainet.com/news/twnews/twrw/2022-05-26/2622646.html，

2022 年 6 月 5 日查询。

②“Indo-Pacific Framework to Begin with 13 Nations Including India”，

https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Biden-s-Asia-policy/Indo-Pacific-framework-to-begin-with13-nations-including-India， 2022 年 6 月 5 日查询。

③ “分裂与交汇：美国与中国的平行数字世界”, https://zhuanlan.zhihu.com/p/521480563,

2022 年 6 月 5 日查询。

46

太合作走向印太合作不可逆转。这是百年地区合作的“第三次浪潮”，是一战结

束后出现的太平洋合作、六七十年代兴起的亚太合作进程的大转折。

地区合作机制进入大动荡、大分化、大改组阶段。IPEF 进程将是颠覆性的，

破坏当前的地区合作框架，冲击 APEC 为代表的亚太合作和以 10+3、东亚峰会为

代表的东亚合作进程，让 APEC、10+3 等机制日益虚化，并让 TPP、RCEP 效果递

减，对成员逐步失去吸引力。

IPEF 进程是前瞻性的，在议题设置上将超越 TPP、USMCA、TTIP，重点解决

经贸中的深度议题和横向议题，并通过贸易和投资重建印太地区的产业链、供应

链和价值链，重新布局高科技产业。在全球关税已大幅降低、国内规制成为国际

贸易投资主要障碍的情况下，IPEF 不管将来对这些议题解决的程度如何，也必

将开创众多国际经贸谈判的新领域，完全有可能成为新一代经济贸易框架的模板。

IPEF 进程将是革命性的，将重建本地区的经济合作机制。这个进程或快或

慢，是一个逐步递进的过程，可能会持续一代人时间，现在尚处于早期阶段。但

因为“脱钩”这个目标明确，IPEF 即使有挫折也只会是暂时的。

总体来看，“印太战略”是二战结束以来美国实施的第二个大地区战略，唯

一能与之相比的是 1947 年至 1990 年实行的“遏制战略”（Containment）。“印

太战略”是美国针对中国的总战略，是美国对华战略的颠覆性调整。美国对华政

策从“不接触”到“接触”、从“挂钩”到“脱钩”，50 年走了一个循环，现在

又回到了起点。而 IPEF 作为美国“印太战略”在经济贸易领域的抓手，必将重

构地区经济合作框架，在地区合作中起到“大破大立”的作用。

47

I\"%&F)JK9:LMNO7+,

亚太地区是全球数字经济最为活跃的区域之一，近年来区域贸易协定下的数

字贸易规则不断增加，亚太经合组织（APEC）大力推动数字经济合作，在规则合

作等领域取得显著成效。但是，亚太地区数字经贸规则的大国竞争与博弈更加激

烈，美国以其数字经济领域的实力推动规则构建，并希望以此重新获得亚太地区

经贸规则的主导权。美式数字贸易规则的高标准客观上提高了区域数字治理的标

准，但是其鼓动阵营对抗，搞排他性的“小圈子”等做法严重干扰了亚太数字规

则合作的进一步推进，造成亚太地区数字经济治理碎片化严重。中国在规则治理

中应该做出什么样的战略选择是值得思考和研究的问题。

一、亚太数字经济、数字贸易规则合作的机遇与挑战

亚太地区数字经济、数字贸易规则合作持续取得进展，对于提升地区以及全

球数字治理水平，促进数字经济发展起到重要作用。

（一）亚太数字经济、数字贸易规则合作的机遇

1. 数字基础设施互联互通持续推进

数字化时代的到来为亚太互联互通注入新的动力，亚太地区对互联网和数字

经济等议题的关注和讨论逐渐深入。新冠肺炎疫情使货物服务和人员往来受到阻

碍，也使数字技术在推动亚太互联互通方面的作用越发凸显，促使数字互联互通

向更加深入的方向发展。近年来，各经济体加大了对高速宽带网络、数据中心、

云计算等数字基础设施的建设投入。区域内互联网的接入和使用能力快速提升，

移动通讯迅速普及。数字技术也对促进偏远地区和贫困人口实现互联互通起到重

要作用，促进了包容性发展。这些基础设施的建设为数字规则合作提供了必要的

硬件支持。

2. 数字经济规模显著，数字企业成长迅速

亚太地区数字经济规模不断扩大。以云计算为例，根据 2023 年 4 月互联网

数据中心（IDC）数据，亚太(不包括日本)公共云服务市场规模将在 2026 年达到

1536 亿美元。IDC 预计，到 2026 年，基础设施即服务(IaaS)的市场规模将达到

656 亿美元，占亚太地区公共云服务市场的 42.7%。并且，亚太地区是全球最主

要的信息通信技术（ICT）产品进出口和服务进出口地区。

作为全球数字经济企业最活跃的地区，亚太许多国家和地区都在积极创建科

技创业生态系统。亚太地区已经出现以美国、中国、日本三国为主导的数字经济

48

企业群体。其中，美国的数字经济企业发展最为成熟，在广播和有线电视、商业

及个人服务、消费者金融服务等互联网传输的数字服务贸易和电信、电器/电气

设备、半导体等 ICT 产品具有绝对的领先优势。

3. 亚太地区经贸协定中数字经贸规则不断增多

近年来，亚太地区数字经贸协定频繁达成，并在地区产生深远的影响，数字

贸易规则不断增加，成为规则合作的基础。2018 年 12 月正式生效的《全面与进

步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）设有电子商务专章，包含了电子传输关税、

数字产品和服务的非歧视待遇、国内电子交易框架、电子签名和电子认证、跨境

数据流动、个人信息保护、互联网接入等 18 个条款。2020 年 1 月生效的《美日

数字贸易协定》（USJDTA）作为数字贸易规则的专门协定，包含了数字产品的征

税和关税问题、跨境数据传输的自由流动、数据本地化存储、隐私保护、源代码

保护和加密技术及密钥算法的保护等内容。2021 年 11 月生效的《数字经济伙伴

关系协定》（DEPA）包含了商业和贸易便利化、数字身份、新兴趋势和技术等 16

个模块。2022 年 1 月生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在电子商务

专章纳入了无纸化贸易、电子认证和电子签名、保护电子商务用户个人信息等 17

个条款。

4. APEC“探路者方式”为数字经济合作提供灵活空间

为了适应亚太各经济体在经济发展、社会制度、文化环境、成员利益诉求、

立场观点的差异，APEC 创新性地采用了“探路者方式”（Pathfinder Approach）

开展合作，允许和鼓励部分成员依据自身情况，率先制定单边行动计划，推动前

沿议题的合作，在经验积累足够或条件成熟后，再将合作逐步推广至全体成员。

截至目前，APEC 发起的“探路者行动”中有关数字经济合作的“探路者行动”

超过半数，这为亚太数字经济合作提供了更灵活的空间。

表 5-1、亚太数字经济贸易协定比较

协定名称 签署/生效

日期

跨境数据

流动限制

数据本地

化要求

源代码和

算法

个人信息保护

区域全面经

济伙伴关系

协定

(RCEP)

2020 年 11

月 15 日签

署, 2022

年 1 月 1

日生效

原则禁

止，但有

广泛例外

原则禁

止，但有

广泛例外

不禁止强

制转移源

代码和算

法，承诺

加强对话

需要保护个人信息

的法律框架，但有

广泛的例外

新加坡-澳

大利亚数字

2020 年 8

月 6 日签

禁止，只

有极少数

禁止，只

有极少数

禁止强制

传输源代

需要保护个人信息

的法律框架，采用

49

经济协定

(SADEA)

署，2020

年 12 月 8

日生效

例外 例外（财

物数据也

不例外）

码和加密

方式

APEC 的 CBPR 和

OECD 的指导原则

新加坡-新

西兰-智利

数字经济伙

伴关系协定

（DEPA）

2020 年 6

月 12 签

署，2021

年 1 月 7

日生效

禁止，只

有极少数

例外

禁止，只

有极少数

例外（财

物数据也

不例外）

禁止强制

传输源代

码、算法

和加密方

式

需要保护个人信息

的法律框架

美国-日本

数字贸易协

定

（USJDTA）

2020 年 1

月 1 日生

效

禁止，只

有极少数

例外

禁止，无

例外

禁止强制

传输源代

码、算法

和加密方

式

跨境数据处理方法

包括个人信息，需

要保护个人信息的

法律框架

美国-墨西

哥-加拿大

协定

（USMCA）

2020 年 7

月 1 日生

效

禁止，只

有极少数

例外

禁止，无

例外

禁止强制

传输源代

码和算法

允许包含非歧视性

数据传输限制的隐

私法律，承认

APEC 的 CBPR 系统

日欧经济伙

伴关系协定

（JEUEPA）

2019 年 2

月 1 日生

效

三年内重

新评估

未包括，

可能在三

年内重新

评估

禁止强制

转移源代

码

欧盟个人数据的传

输受限制

全面与进步

跨太平洋伙

伴关系协定

（CPTPP）

2018 年 12

月 30 日开

始生效

禁止，只

有极少数

例外

禁止，但

有少数例

外（财物

数据除

外；越南

有 5 年宽

限期）

禁止强制

转移源代

码

需要保护个人信息

的法律框架

资料来源：杨泽瑞根据相关资料制表。

（二）亚太数字经济、数字贸易规则合作的挑战

1. 贸易保护主义使合作面临更多不确定性。近年来，逆全球化、单边主义

和保护主义持续蔓延，给多边贸易体制带来严重冲击。大国博弈加剧，政治因素

对亚太地区国际经济合作的影响越发严重，成员利益分化导致合作的不确定性显

著增加。比如 2018 年，美国拒绝将“反对贸易保护主义”写入领导人宣言，导

致 APEC 莫尔斯比港会议未能发布领导人共同宣言，这在 APEC 近三十年历史中

尚属首次。保护主义的盛行削弱了亚太经济体合作的动力和信心，对数字经济领

域规则合作带来诸多不确定性。

2. 亚太经济体数字贸易规则制定和合作立场存在分歧。由于亚太经济体在

数字经济的发展阶段、制度理念、监管水平等方面的在较大差异，各经济体对数

50

字贸易规则的诉求存在较大分歧，对合作优先领域、具体方式、能力建设重点等

持不同立场，增加了区域数字贸易规则合作的难度。总的来讲，亚太发达经济体

数字贸易规则自由化诉求较高，更多倾向将数据隐私、标准和规则制定、网络安

全等作为开展亚太数字经济合作的优先领域；发展中经济体并不追求深度的数字

贸易自由化规则合作，更侧重信息基础设施建设、跨境电子商务便利化、数字化

转型等领域的合作。

3. 数字鸿沟问题依然严峻。虽然亚太区域互联网的接入和使用总体呈上升

趋势，但部分亚太发展中经济体数字基础设施依然薄弱，目前仍有规模超过 10

亿的人口无法接入互联网，并且互联网使用比例在发达经济体和发展中经济体之

间还存在显著差异，在互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术创新方面存

在明显的“数字鸿沟”。《APEC 互联网和数字经济路线图》、《APEC 数字经济

行动计划》所涉及的更高层次领域的合作，如数据和隐私保护、网络安全、数字

经济制度标准等进展缓慢。

4. 美国对华数字战略破坏亚太数字经济合作。近年来，美国在数字产业领

域不断强化对华战略竞争。美国通过数字产业全产业链压制，加大国内数字基础

设施投入并提升数字基础设施建设的国际影响力，以及主导跨境数据流动规则、

人工智能技术标准与伦理准则等数字规则维护其领导地位。美国在亚太-印太地

区（IPEF）推动构建美式数字经济规则体系，与中国形成全面竞争。2021 年拜登

政府刚上任时就与亚太地区多国探讨签署《跨太平洋数字贸易协定》的可能性。

2022 年 5 月启动的 IPEF 包含了数字贸易议题。2023 年，美国趁举办 APEC 会议

之际，又“适时”地提出了“数字太平洋议程”，明确指出该议程的目的就是“打

造管理数字经济的规则、规范和标准”。美国还通过国内立法加强对中国的战略

遏制。比如美国 2021 年 6 月通过了有明显针对中国导向性的《2021 年美国创新

与竞争法案》，法案中有 67 节涉及对华数字经济竞争，重点聚焦数字技术、数

字安全、数字规则等关键领域，标志着美国在数字领域从法律层面开始全方位、

系统性地遏制中国。美国对华数字经济战略不仅破坏两国科技产业合作,也恶化

了全球数字产业生态，并对亚太地区数字经济合作造成严重的负面影响。

二、美国推动亚太数字贸易规则构建

2016 年达成的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）协定增加了一系列有关数

字贸易规则的开创性的承诺，包括禁止设定数字关税；支持跨境数据流通，同时

51

最小化本地化强制存储要求；禁止以强制性技术转让作为进入其市场的条件；保

护商业产品中的源代码不被国家当局强行披露；鼓励使用创新的加密产品，以加

强隐私和安全；维护市场化标准和全球互操作性原则等。2019 年，美国和日本达

成了《美日数字贸易协定》，该协定以 TPP 条款为基础，并纳入了《美墨加协定》

（USMCA）中增加的关键要素。这些区域贸易协定集中体现了美国推动构建的数

字贸易规则。同时，美国也在 APEC 框架下大力推动亚太数字经济规则议程。美

国主导构建的亚太数字经济、数字贸易规则主要包括以下方面：

1. 跨境数据流动规则。美国凭借其在数字经济领域的强大优势，主张数据

跨境自由流动，推动全球数字市场开放，构建数字贸易自由化规则体系。美国对

个人数据跨境流动的保护主要采取以行业自律为主、政府监管为辅的模式。美国

制定了包括《隐私保护框架》、《隐私体系框架》、《隐私能力保护评估模型》、

《隐私影响评估》、《个人可识别信息保护指南》等 ISO/IEC 29100 系列隐私政

策标准，还对特定行业领域数据保护立法，如《电子通信隐私法》《录像隐私保

护法》等。但是，美国对涉及国防和国家安全的重要数据仍然严格管控，如《外

国投资风险评估现代化法案》、《出口管制条例》等法案通过外商投资安全审查、

出口管制等手段对关键领域数据采取相关的跨境限制措施。美国政府还颁布了

《澄清境外合法使用数据法》，确保政府调取其境内服务商储存在域外服务器数

据的合法性，加强对全球数据的控制权。

近年来，美国重点通过自由贸易协定推动跨境数据自由流动规则标准制定，

推广关于跨境数据流动的“美国模式”。2012 年《美韩自由贸易协定》首次在双

边协定中写入跨境数据流动条款。《美墨加协定》规定“各缔约方认为亚太经合

组织跨境隐私规则体系是便利跨境信息传输和保护个人信息的有效机制”。2020

年 1 月生效的《美日数字贸易协定》（USJDTA）作为数字贸易规则的专门协定，

内容包含数字产品的征税和关税问题、跨境数据传输的自由流动、数据本地化存

储、隐私保护、源代码保护和加密技术及密钥算法的保护等领域规则。

2. 数字知识产权规则。数字知识产权保护成为经贸协定谈判的重要内容，

主要包括数字内容版权保护、源代码非强制本地化、计算机中的商业秘密保护、

电子商标系统以及互联网服务提供者(ISPs)责任等议题。

美国数字技术在全球处于领先地位，数字产业包含了大量数字知识产权密集

型产品，其数字知识产权专利数量在世界上有明显优势。美国实施严格的数字知

52

识产权保护，特别是在“源代码或算法保护”方面雄心水平很高。美国在自由贸

易协定中不断提高数字知识产权保护水平。USMCA 有关数字知识产权规则，以 TPP、

CPTPP 为起点并做出更高承诺，如删除了 TPP、CPTPP 中公共基础设施例外条款，

将“源代码非强制本地化”约束范围扩大至适用于除大众市场软件之外的基础设

施软件，并将“算法”、“密钥”和“商业秘密”也纳入到“开放禁令”列表；

强化“互联网服务提供商(ISPs)”在知识产权侵权中的责任和知识产权保护中的

义务。USJDTA 中的关于“源代码条款”的条款直接承袭了 USMCA 中的“源代码保

护”规定。此外，在 USJDTA 中第 21 条“使用密码的信息通信技术产品”中明确

规定缔约方不得要求企业公开或转让密钥、算法，同时也为保障政府执法做出了

例外规定。美国认为要求强制转让或提供密钥、算法或加密技术，将对企业带来

知识产权泄露风险。

3. 数字产品非歧视性待遇。目前，国际社会普遍认可的数字产品主要指的

是计算机程序、文本、视频、图像、录音或其他经数字编码、用于商业销售或分

销并可以通过电子方式传输的产品。美国在区域贸易协定中要求给予缔约方数字

产品非歧视性待遇，但是在例外条款上有不同的规定。USJDTA 规定了给予数字

产品非歧视性待遇，其例外条款包括了“知识产权例外”、“广播例外”和“补

贴和赠款例外”等三项。这与美国退出的 TPP 中包含的例外条款一致，而 USJDTA

对“广播例外”的规定较 TPP 更加具体详细，从非歧视性待遇“不适用于广播”

的表述到规定缔约方有权“采取或维持限制外资参与提供广播的企业的措施”，

将“广播例外”的适用范围仅限于外资参与提供广播服务的范围，实际上是提高

了数字产品和服务非歧视性待遇的雄心水平。USMCA 对数字产品非歧视性待遇的

例外条款只保留了“补贴和赠款例外”，是美国自贸协定中数字产品非歧视性待

遇标准水平最高的。

4. 电子传输关税和国内数字税规则。在电子传输关税方面，美国主张建立

永久免征电子传输关税的贸易规则，在对外签订的经贸协定中也主张电子传输永

久免征关税。USJDTA 同样体现了美国主张，明确规定缔约方不允许对电子传输

（包括电子内容传输）征收关税。

美国拥有众多跨国数字巨头，产业优势明显，利益巨大，一直以来与欧盟为

代表的经济体在数字服务税上存在矛盾冲突。目前，G20/OECD 发布的《关于应对

经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》已经就这一问题达成共识。关于数

53

字国内税问题，USJDTA 的规定相对于 TPP 和 USMCA 更加充实和细化，特别是首

次将非歧视原则引入国内数字税条款，规定了“针对与特定数字产品的购买和消

费相关的收入、资本利得、公司应纳税资本等实施的征税措施”应当是非歧视性

的。同时也规定了非歧视性待遇不适用的情形，包括“最惠国待遇例外”“缔约

方现行税收措施不符合规定或其修正后仍不符合规定的情况”等。美国希望基于

非歧视原则征收数字税，确保谷歌、苹果、脸书等互联网巨头的利益。

5. 跨境隐私保护规则。2011 年 APEC 跨境隐私规则（CBPR）获得 APEC 领导

人的表决通过，是由政府背书，自愿、可执行和基于责任制的，为规范成员经济

体企业个人数据跨境传输活动的隐私保护认证机制。APEC 跨境隐私规则旨在促

进亚太经济体之间尊重隐私的数据流动，也是将美国的规则扩大到 APEC 成员，

并有利于个人信息流向美国。新的数字经济贸易立法，应更多地以国际标准为基

础。比如，信息存储或流动、国家安全与个人隐私等核心内容，应该明确其适用

范围和条件，增加透明度。我国需要对照这些国际法规则，探索对个人信息、重

大数据进行分类管理，对健康、职业、个性等敏感数据实行跨境传输评估许可，

对非敏感数据允许其自由流动及非本地化存储。

美国一直以来力推 APEC 跨境隐私规则，除了推动盟友加入“跨境隐私规则”

体系，还推动该体系“从 APEC 框架中独立出来”。2022 年 4 月，美国、加拿大、

日本、韩国、菲律宾、新加坡、中国台湾共同发布全球跨境隐私规则声明(Global

Cross-Border Privacy Rules Declaration)，宣布全球跨境隐私规则论坛正式

成立，将 APEC 框架下的 CBPR 体系转变成一个全球所有国家都可以加入的体系。

美国商务部部长发表声明称全球 CBPR 论坛将在共同的数据隐私价值观基础上，

承认国内保护数据隐私方法的差异。相对于 USJDTA 等高标准规则，全球 CBPR 论

坛仅是原则性的宣言，加入更加灵活。该论坛宣称包容性开放性，但依然是美国

试图构建排华小圈子的表现，导致全球跨境数据流动规则进一步分裂。

三、亚太数字经济、数字贸易规则合作的可能方式

目前，亚太区域数字经济、数字贸易规则不断增加，从这些规则标准的内容

和自由化程度等方面来看，区域内数字规则逐渐形成不同特征的模式，为区域数

字规则合作提供了可能的方式选择。

一是美式模板的高度自由化方式。美国基于自身在数字技术方面的巨大优

势，支持开放、安全、可互操作和可靠的互联网，主张数据的自由流动，更偏向

54

于构建自由化程度高的数字贸易规则。

美国对亚太地区数字贸易规则合作的影响最为显著，其中 USJDTA 能够体现

近期美国构建亚太数字贸易规则的主张，也可以视为美国未来一个时期在亚太地

区进行数字贸易规则谈判模板。USJDTA 在要求“跨境数据自由流动”和“数据存

储非强制本地化”基础上，取消金融服务的例外，且新增了政府数据公开、交互

式计算机服务方面的条款。在知识产权保护方面加入对算法的保护，不再设例外

条款，新增对使用密码技术的信息和通信技术商品的保护条款，并首次提出关于

数字产品非歧视待遇的国内税条款。此外，USMCA 和 UJDTA 大幅减少了以往自贸

协定里常规出现的“应努力”“认识到”“同意促进”等软性条款，大幅度提升

了规则执行的约束性。

二是体现发展中国家诉求的包容性方式。以 RCEP 为代表的亚太区域贸易协

定更多体现了发展中国家对数字贸易规则的诉求，重点关注数字贸易便利化规则、

跨境电子商务相关规则等，体现了对发展议题的重视，而对数据和数字服务承诺

开放程度相对美国等发达国家较低。

在电子商务章节，协定承诺必要限度的数据流动，不得阻止公共政策目标之

外的商业行为目的的数据跨境流动，不得将设施的本地化作为市场准入条件，同

时要求公共政策目标措施不得构成歧视或变相贸易限制。协定承诺对缔约方国内

监管要求给予尊重，针对部分监管水平有限的成员，采取过渡期、保留性脚注、

兼容性表述等方式，体现了对各国监管体系的包容性和产业发展诉求的关注。在

电信章节中，协定通过加强互联互通、降低电信运营商市场准入门槛、并为新兴

业务模式发展提供保障。通过监管、竞争保障、技术选择等条款保障促进市场竞

争，并纳入加强电信市场监管的规则条款。这些自由化程度相对较低，更加注重

发展议题，更加具有包容性的数字贸易规则体现了亚太地区发展中经济体的诉求

和规则合作的选择。

三是更加灵活的方式。近年来，亚太地区也出现了更加灵活的数字贸易协定

模式，作为一个全面且具有前瞻性的协定，DEPA 由十六个主题模块构成，包括商

业和贸易便利化、处理数字产品及相关问题、数据问题、更广阔的信任环境、商

业和消费者信任、数字身份、新兴趋势和技术、创新和数字经济、中小企业合作、

数字包容、透明度和争端解决等内容。它包含了“美式模板”的常见条款，但是

DEPA 没有对电子认证和电子签名、交互式计算机服务、源代码转让做出进一步

55

承诺，也没有包含内数字税和金融服务计算设施等承诺。与 USJDTA 相比，DEPA

的特点在于其“模块化”带来的开放性。这给未来的参与者选择参与模块的灵活

性，为区域数字经济数字贸易规则合作提供新的路径。

四、中国的数字贸易战略与对策

当前，数字化时代的到来使得 5G、大数据、云计算、工业互联网、人工智能、

区块链等新兴技术不断取得突破，并加快向经济社会各个领域渗透融合。毫无疑

问，数字经济蓬勃发展将深刻改变人类的生产生活方式，对各国经济社会发展、

全球治理体系、人类文明进程都将产生深远影响。这给世界经济注入新动能，也

给我国的发展提供新机遇。面对亚太区域数字经济、数字贸易规则合作的碎片化，

大国博弈的激化，中国需要积极推进数字经济发展和数字化转型，在国内制度建

设和区域规则合作方面明确战略选择和对策。

1. 制定国内数字经济战略和数字贸易规则。要高度重视国际数字经济与数

字贸易的规则问题，将其作为我国未来发展的核心战略。亚太地区数字经济贸易

规则不仅是对经济贸易发展的争夺，也是对地缘政治和战略的争夺，对于我国未

来的发展是至关重要的。我国相继制定了《“十四五”数字经济发展规划》、《“十

四五”国家信息化规划》及《数字中国建设整体布局规划》，应继续制定完善数

字经济贸易发展战略和目标，为在国际数字贸易规则制定和谈判提供宏观指导。

为参与数字经济贸易标准规则制定，需要首先完善国内法律法规，如完善《个人

信息保护法》《数据安全法》《数据出境安全评估办法》等实施细则和加强执行

力度。积极推进数字经济前沿议题的规则标准研究，对标高标准数字贸易规则，

积极开展制度创新，并同时维护数字主权和网络安全，保障国家关键信息基础设

施和关键数据资源的安全，加强个人信息保护，加强数据确权、交易、跨境流动

等规则标准的研究和制定。

2. 坚持维护多边主义，促进包容性合作。坚持发挥多边主义的核心作用，

在机制建设和规则谈判中践行真正的多边主义，维护数字经济领域公正合理的国

际秩序，推动亚太地区数字规则合作更加开放公平。结合 APEC 的亚太共同体建

设，推动 APEC 数字互联互通与亚太数字共同市场方面的工作，促进亚太数字经

济贸易的一体化进程，从而起到对冲美国发起的跨太平洋数字贸易协定的作用。

APEC 数字经济工作的意义在于推动建立亚太数字经济贸易规则，避免亚太地区

进入“数字丛林”时代，这是经济活动和人群流动所无法接受的。充分整合资源，

56

调动各方积极性，优先推进分歧较小、各方利益比较一致、有利于产业发展的数

字贸易便利化、数字营商环境、数字能力建设等规则合作；对于高标准规则，鼓

励分享最佳实践进而推进规则讨论。积极推动数字经济领域包容性发展议题讨论，

同发展中国家就其关切的如电子商务规则的国际标准、国家数据安全、隐私保护

等规则领域开展务实合作，提高规则的公平性，提升发展中国家数字治理国际话

语权和规则制定权。

3. 积极参与数字经贸谈判，对标国际高标准规则。当前，中美博弈局面仍

在持续和加剧。美国拉拢盟友共同制定数字经济贸易规则表明，拜登政府希望再

次引领国际政治经济治理规则，确立自身在这个领域的决定性影响力，围堵潜在

的竞争对手。积极参与全球、地区与双边数字经济贸易规则的讨论和制定，关注

和研究数字经济贸易协定的内容及其反映的趋势性变化，反对全球性和地区性数

字经济贸易的分裂，避免形成美国领头数字经济贸易联盟、我国被孤立的局面。

积极推进加入 CPTPP、DEPA 相关工作，明确中方主要立场、倡议和方案。推动谈

判工作取得突破性进展，使中国在区域以及全球数字贸易规则中获得更大的主动

权。在未来进行亚太区域数字贸易协定谈判时，需根据区域各经济体差异化的利

益诉求，采取有针对性的谈判策略。同时，积极参与亚太地区数字货币、数字税

收、人工智能等前沿数字领域的规则标准协商，推动亚太区域数字规则合作不断

深化。

4. 积极推动数字经济能力建设和经验分享。我们不仅要强调国内的数字经

济建设，也要将数字经济贸易的互联互通作为援外的重要内容，扩大数字经济贸

易的“朋友圈”。面对数字经济发展机遇，中国应通过探索新技术、新业态、新

模式，与世界各国共同探寻新的增长动能和发展路径，将中国领先全球的云计算、

AI 平台、移动互联网应用市场分享给更多国家，通过“数字基建援外”帮助发展

中国家建立数字经济基础设施，让所有友好的数字经济共同体成员接受中国的数

字经济贸易规则。与周边和“一带一路”沿线发展中国家分享我国数字经济发展

经验，在跨境电商、数字物流、移动支付等领域为数字经济发展水平相对较低的

国家提供有针对性的人员、技术和资金等方面的帮助和能力建设支持，推动亚太

数字互联互通，帮助其加快数字化进程。在 APEC 框架下，以《互联网和数字经

济路线图》为指导，推动落后成员数字基础建设和弥合数字技术差距，缩小数字

鸿沟，使 APEC 成员共享数字经济发展红利，实现亚太地区数字规则合作向更加

57

公平和非歧视的方向发展。同时，加强经验分享和最佳实践的交流，为区域中小

企业创造良好发展环境。

5. 提出数字贸易规则的中国模版，增强地区影响力。鉴于中国在数字贸

易领域的优势和巨大市场，可立足优势领域，在数字贸易规则主要领域完善自

身立场，充分吸收欧盟数字经济规则和《亚太数字经济伙伴关系》（DEPA）规

则，探索并逐步形成符合自身经济利益和发展要求的数字贸易规则“中国模

板”，提出双多边层面数字贸易协定的倡议和构想，并推动开展经贸协定谈

判，推动亚太地区的数字贸易规则合作。例如，利用在电子商务领域优势，制

定符合中国利益诉求的条款内容，并在对外谈判中推出中国模板，引领亚太区

域数字贸易标准制定。结 语

随着数字经济的蓬勃发展，亚太数字经济贸易协定不断签署，这需要我们高

度重视数字经济贸易的规则问题，积极参与规则的制定并避免成为“信息孤岛”

是当务之急。长期来讲，我国的数字经济贸易战略取决于改革开放的深入，取决

于参与全球化与地区一体化的程度及中美关系的走向。这需要我们在国家战略层

面来通盘考虑。

新冠疫情加速了全球的数字化转型，突出了数字技术对公众、商业和公共服

务的重要性。在走出疫情、恢复经济的过程中，数字经济将成为提升地区经济增

长的重要途径。积极参与讨论、制定亚太数字经济贸易规则，将不仅为地区的数

字经济贸易建章立制，更是为我国经济下一步发展开拓更广阔的空间。正如习近

平主席在 2021 年 APEC 领导人非正式会议上所说，要坚持创新驱动大方向，点燃

数字经济新引擎，让数字技术的成果惠及更多亚太地区人民。

58

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气候变化与可持续发展是当前全球面临的最严峻挑战之一。自 1972 年联合

国人类环境会议开启全球环境治理以来，气候变化与可持续发展就成为国际社会

高度关注的全球性问题。1990 年联合国框架下启动国际气候谈判进程，1992 年

达成《联合国气候变化框架公约》（UFCCC），1997 年达成《京都气候议定书》，

2015 年全球气候大会达成《巴黎气候协定》，强调根据本国国情制定减排目标和

发展可再生能源技术的国际合作，为气候变化与可持续发展奠定了国际法基础①

。

毫无疑问，气候变化与可持续发展成为新兴经济体持续崛起的外部生态硬约束，

也亚太地区各国高度关注及开展合作的重要领域。包括美国在内的亚太国家，由

于经济发展、政治制度以及能源结构等存在巨大差异，各国气候政策不尽相同，

但推动应对气候变化及可持续发展合作成为能够取得共识的少数关键领域。

一、美国的气候与可持续发展政策演变

随着《联合国气候变化公约》的达成，美国开始系统性制定国内气候政策参

与全球气候治理。但美国的气候政策呈现出明显的政党轮替规律，民主党籍总统

对气候问题及政策均持积极态度，共和党籍总统则完全相反。因此，随着不同党

籍总统的交接轮替，美国气候政策往往进退反复，呈现出明显的周期性和易变性

的特点（见表 6-1）。此外，无论共和党籍或民主党籍总统及其政府对气候变化

的立场与政策愈发激进，可以预见未来两党对气候问题及相关政策的矛盾、辩论

以及斗争将愈发激烈。

表 6-1 美国不同政府时期的气候政策演进及主要内容

① 《巴黎气候协定》缔约方达成全球性共识，要把 21 世纪末全球平均气温较工业化前水平

升高控制在 2℃以内，并努力控制在 1.5℃以内。这意味着全世界要迅速、全方位地实现能源

与发展大转型，包括但不限于 2030 年前全球煤炭消费减少 2/3 以上，2050 年前停止使用煤

炭发电，同时可再生能源供电比例提高到 85%。

总统 党派 立场 执行政策

布什

（1989.1-1993.1） 共和党 消极

对气候问题的真实性有所保留

表示将不会承担减少温室气体排放的义务

批准《联合国气候变化框架公约》

推出《国家能源政策法案》

克林顿

（1993.1-2001.1）

民主党 积极

1993 提出《美国气候行动方案》

1996 年促成《日内瓦部长宣言》

1998 年签署《京都议定书》。

59

美国各州政府在气候问题也有不同立场，在政策执行上有较大的自主性，因

此地方州政府之间以及与联邦政府之间在应对气候变化的积极性以及具体行动

存在较大差异。拜登就任美国总统后，发布的《保护公众健康和环境并恢复以科

学应对气候危机》行政令，就遭到了密苏里州、阿肯色州、亚利桑那州等 12 个

州政府的联合上诉，这些州政府认为这项行政命令有可能通过扩大联邦监管权力

在全国范围内产生严重的经济影响。此后，又有 21 个州政府联手起诉拜登撤销

美加输油管道许可证的决定。2022 年 6 月 30 日，美国最高法院以 6 比 3 的投票

结果做出对该案的裁决，裁定美国环境保护署无权监管发电厂碳排放，即“ 西

弗吉尼亚州诉美国环境保护署（EPA）”案。该项裁决实际上剥夺了美国环境保

护署在减少二氧化碳排放方面的权力。

美国气候政策的历史演进及其特点表明：利益集团与决策集团之间的博弈

对气候政策的延续性或变化性走向有巨大影响，并通过“党派属性”和“州际差

异”得以体现。支持共和党的利益集团涉及美国石油、天然气和汽车等传统重化

工业，所以倾向于牺牲环保利益来保全工业集团的经济利益；支持民主党的利益

集团涉及新能源等高新技术产业的发展，所以在发展经济的同时也关注生态环境

的保护。因此，美国气候政策最重要的内部动力来源是国内传统产业与新兴产业

的博弈较量。当前拜登政府积极推出国内气候政策和开展全球气候外交，以重振

美国的国家声誉和公信力。美国气候政策的最主要的外部动力来源是重塑美国全

球领导地位，尤其是同中国在全球重大议题上的竞争。

小布什

（2001.1-2009.1） 共和党 消极

曾宣布要退出《京都议定书》

在盟友施压下同意“巴厘岛路线图”

推出《晴朗天空和全球气候变化行动》

推出《全球气候变化行动》

奥巴马

（2009.1-2017.1） 民主党 积极

可再生能源和能源效率伙伴关系（REEEP）

亚太清洁发展和气候新伙伴计划（APP）

推出《美国清洁能源与安全法》

推出《美国国家气候评估方案》

特朗普

（2017.1-2021.1） 共和党 消极

重新审查《清洁电力计划》

2018 年退出“巴黎气候协定”

重启基石( Keystone XL)输油管道的建设

拜登

（2021.1-2025.1） 民主党 积极

2020 年重返“巴黎气候协定”

“清洁经济”作为“印太经济框架”支柱

推出《2022 年降低通胀法案》

60

二、美国在亚太地区的气候外交与合作动向

拜登政府迅速扭转特朗普政府时期对气候问题的消极态度，推出积极的全

球气候外交战略，不仅高调地宣布重回《巴黎协定》，还任命前国务卿约翰!克

里（John Kerry）为美国总统气候问题特使。亚太地区是美国推动其全球气候外

交的重点地带，从全球、区域及双多变等层面开展气候合作与布局。

（一）全球层面气候外交

2021 年 3 月，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）在其任内首次

外交政策演讲中将应对气候变化作为未来美国外交的“ 八大优先事项”之一。

亚太地区是作为美国推动其全球气候外交的重点关注对象。2021 年 4 月 22 日至

23 日，美国发起并组织并召开“领导人气候峰会”（ Leaders’Summit on Climate），

成为拜登总统上任第一个规模大级别高的气候外交行动。此次“领导人气候峰会”

一共邀请 40 位国家和国际组织领导人参会，其中包括中国、日本、韩国、新加

坡、越南、印度尼西亚、澳大利亚、新西兰和马绍尔群岛等亚太国家。①

为了重塑美国全球气候治理的国家信誉和领导力，拜登高调宣布到 2030 年

美国的温室气体排放量将比 2005 年的水平减少 50%-52%；此外，拜登还在峰会

上表示向《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)提交一份新的国家自主贡献

(Nationally Determined Contribution)。②

据气候行动追踪机构(Climate

Action Tracker)称，这是“美国政府有史以来在气候问题上迈出的最大一步”

③

。参与峰会的亚太国家也相继表态,其中日本承诺到 2030 年将温室气体排放量

比 2013 年的水平减少 46%，并努力实现 50%的减排目标；韩国表示将终止为海外

煤炭项目提供融资，以符合其 2050 年零排放目标；中国重申在 2030 年达到碳达

峰，到 2060 年实现碳中和，同意在气候变化问题上与美国合作。 ④美国其主办

的峰会上提出本国应对气候变化的新倡议和新承诺，并联同亚太各国推进温室气

体减排行动，一定程度上达到了提升美国在亚太地区的气候外交的领导力、号召

① The White House. President Biden Invites 40 World Leaders to Leaders Summit on Climate.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/26/president-biden-invites-40-worldleaders-to-leaders-summit-on-climate/

② The White House. Leaders Summit on Climate Summary of Proceedings.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/23/leaders-summit-on-climatesummary-of-proceedings/

③ Climate Action Tracker. New momentum reduces emissions gap, but huge gap remains – analysis.

https://climateactiontracker.org/press/new-momentum-reduces-emissions-gap-but-huge-gap-remains-analysis/

④ The White House. Leaders Summit on Climate Summary of Proceedings.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/23/leaders-summit-on-climatesummary-of-proceedings/

61

力和影响力。

拜登政府全球气候外交战略的另一个重大行动是重启特朗普政府时期搁置

的“主要经济体能源与气候论坛”（Major Economies Forum on Energy and

Climate Change，MEF）。2022 年 6 月，有 26 个经济体参与 “主要经济体能源

与气候论坛”（MEF），其中亚太国家包括：中国、日本、韩国、越南、印度尼西

亚、澳大利亚等。一些亚太国家在会上提出 2030 年的国家自主贡献，如澳大利

亚承诺到 2030 年将温室气体排放量比 2005 年的水平下降 43%；印度尼西亚和越

南也宣布将更新国家自主贡献，制订更高的目标。①

（二）区域层面的气候外交

美国的亚太气候外交主要是在“ 印太战略”框架下展开的。拜登政府不仅

继承特朗普政府的“ 印太战略”，还将“印太战略”的内容进行升级和延展，

目的是通过联合其盟友和伙伴形成一个在政治、经济、文化等各方面处处针对中

国的“ 印太”地区大联盟。美国的“印太战略”中就有气候合作的专项内容，

提出要与区内盟友和伙伴一起应对全球气候危机，共同制订 2030 和 2050 年目

标、战略和政策，并加大对脱碳和清洁能源的投资力度。②

应对全球气候变化问题必定涉及到能源转型。因此，美国亚太气候外交的

重要抓手之一就是“印太”地区能源经济领域的布局。2022 年 5 月 23 日，美国

总统拜登在日本宣布启动“印太经济框架”，他表示“气候危机是一个能造成数

万亿经济损失的生存威胁，但同时存在着极大的机会与潜力，即通过面向清洁能

源经济转型来解决危机并创造良好的就业机会”。③

根据“印太经济框架”内容

及谈判议程，清洁经济、脱碳和基础设施（Clean Energy, Decarbonization, and

Infrastructure）是所谓“四大支柱”之一，计划加快清洁能源技术的开发和部

署，促进美国的经济转型升级，以使经济脱碳，并建立应对气候影响的能力。④

2022 年 9 月举行的“印太经济框架”部长级会议上，成员国发布关于第三

① The White House. Chair’s Summary of the Major Economies Forum on Energy and Climate Held by President

Joe Biden. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/18/chairs-summary-of-themajor-economies-forum-on-energy-and-climate-held-by-president-joe-biden/

② The White House. FACT SHEET: Indo-Pacific Strategy of the United States.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacific-strategy-ofthe-united-states/

③ The White House. Remarks by President Biden at Indo-Pacific Economic Framework For Prosperity Launch Event.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/05/23/remarks-by-president-biden-at-indopacific-economic-framework-for-prosperity-launch-event/

④ The White House. Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacificeconomic-framework-for-prosperity/

62

支柱（清洁经济）的声明,表示将在能源安全和转型、优先部门温室气体减排、

减排技术、可持续土地、水和海洋、促进 清洁经济转型的激励措施等领域加强

合作，促进“ 印太”地区经济创新增长，并实现“ 印太”地区净零经济。①

2023

年 2 月，在新德里举行的特别谈判会议上，美国商务部提交第三支柱（清洁经济）

的谈判文本，并于同年 5 月在美国底特律举行的部长级会议上取得重大进展，如

推出一项区域氢能倡议，鼓励在该地区广泛部署低碳可再生氢及其衍生物。②

（三）双多边层面气候外交

美国加紧同亚太地区国家和盟友在双多边层面开展气候及能源合作，试图推

行美国的气候变化与能源战略，在亚太地区编织起密集稳固的“气候外交联盟”、

“清洁能源联盟”以及“绿色经济联盟”。

1.美国与中国的气候合作

中美两国均是世界温室气体排序排放大国，双方气候合作的顺利与否对全球

气候治理至关重要。2000 年 5 月，中美两国签署的《中美环境与发展合作联合

声 明 》 (US-China Joint Statement on Environment and Development

Cooperation）中，明确提出能源是双方气候合作的领域；2008 12 月，中美两国

建立了“绿色合作伙伴计划”（中美能源环境十年合作框架下的绿色合作伙伴计

划框架），以加强能源技术开发与合作；2009 年 9 月，在两国领导人的支持下中

美能源合作项目(US-China Energy Cooperation Program ,ECP)正式成立，推动

可再生能源领域的商业开发与市场合作。

奥巴马政府时期，中美两国的气候合作相对热络顺利。2013 年 4 月，时任

美国国务卿约翰!克里访华，并签署《中美气候变化联合声明》，将气候变化合

作事务作为中美两国合作的优先事项，并成立了专门的气候变化工作组，以推进

双方气候各项领域开展合作；2014 年 11 月，时任美国总统奥巴马访华期间，与

中国共同发表了《中美气候变化联合声明》，强调双方将继续加强气候变化合作，

尤其是在碳捕捉和封存、可再生能源等方面的合作，并且美国还历史性地首次公

布了减排目标，而此前美国从不承诺任何减排指标；2015 年 9 月，国家主席习

近平与时任美国总统奥巴马再次发表《中美元首气候变化联合声明》，肯定双方

① U.S. Department of Commerce. Ministerial Statement for Pillar III of the Indo-Pacific Economic Framework for

Prosperity. https:// www.commerce.gov/sites/default/files/2022-09/Pillar-III-Ministerial-Statement.pdf

② U.S. Department of Commerce. Press Statement for the Trade Pillar, Clean Economy Pillar, and Fair Economy

Pillar. https://www.commerce.gov/news/press-releases/2023/05/press-statement-trade-pillar-clean-economypillar-and-fair-economy

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过去的气候合作工作，并表示将争取共同签署加入《巴黎气候协定》。

特朗普政府时期，中美两国气候合作遭遇重大挫折。特朗普政府的采取消极

的气候政策，执意退出《巴黎气候协定》，破坏两国气候合作的氛围，合作陷入

停顿。拜登政府任上重启两国气候合作。2021 年 4 月，中国气候变化事务特使

解振华与美国总统气候问题特使约翰!克里在上海举行会谈，发表《中美应对气

候危机联合声明》，回顾两国气候合作的成果，坚定支持巴黎协定的实施，计划

在第 26 届联合国气候变化大会之前，制定各自“碳中和”或“净零排放”的长

期战略，以及工业和电力领域脱碳、可再生能源、绿色低碳交通、绿色和气候适

应性农业等具体行动。同年 11 月，第 26 届联合国气候变化大会在英国格拉斯哥

举行，在会议期间中美两国共同发布《中美关于在 21 世纪 20 年代强化气候行动

的格拉斯哥联合宣言》，表示将加强《巴黎协定》实施的承诺，加快向全球净零

经济转型，在减少温室气体排放相关法规框架与环境标准、清洁能源转型、终端

用户行业脱碳和电气化、循环经济、碳捕集、利用、封存和直接空气捕集等方面

开展合作。但是拜登政府在能源领域是否继续同中国保持合作则有所保留，拜登

政府推出针对中国的印太经济框架支柱中就包括脱碳与清洁能源，还以新疆人权

问题为借口，制裁中国的光伏企业，甚至直接在海关扣留相关产品。①

2.美国与日韩两国的双边合作。

日本与韩国由于领土面积狭小，地理位置欠佳，经济发展过程中长期面临自

然资源的约束，在节能减排与环境保护方面的技术开发具有明显优势，特别是在

能源效率和可再生能源发展领域。保证能源安全，减少传统化石燃料的依赖，加

快能源结构转型是日韩两国气候政策最初的动力来源。随着日韩两国新能源产业

的蓬勃发展，日韩两国气候政策开始积极配合美国战略布局，注重以新能源技术

合作为主要导向的气候外交，气候政策动力也从保证能源安全调整为保持新能源

技术优势。

日本是美国在亚太地区最主要的盟友，美国与日本双边气候战略合作主要

包括：建立“日美清洁能源和能源安全倡议”（CEESI），通过供应液化天然气

等加强能源安全，加速可再生能源、氢和燃料氨、碳捕获等清洁能源技术创新和

市场化，推动海上风能、地热能和核电合作以实现能源安全；

②

建立“美日气候

① 联合早报. 中国又有光伏企业被美国海关扣留产品[EBE/OL].

https://www.zaobao.com/realtime/china/story20211104-1210168

② The White House. Japan-U.S. Joint Leaders’Statement: Strengthening the Free and Open International

64

伙伴关系”，旨在促进能源创新和先进技术部署方面的合作，并在此基础上加快

在第三国的合作进程，包括 以“日美清洁能源伙伴关系”(JUCEP)来推动在印太

地区可再生能源和脱碳技术领域的合作。“日美湄公河电力伙伴关系”（JUMPP）

来支持湄公河流域能源安全，推动湄公河区域电力贸易、可再生能源整合和电力

市场的发展。①

此外，日本还在“四方安全对话（QUAD）”、“七国集团（G7）”等多边平

台配合美国在亚太地区的气候战略。②

2021 年 3 月，“QUAD”首次领导人峰会将

气候挑战确立为“印太”地区的优先事项，并成立气候工作组，协调并加强在减

缓、适应、复原力、技术、能力建设和气候融资等方面的气候行动。同年 9 月，

“QUAD”领导人峰会声明将开展系列气候行动，包括推进“绿色航运网络”，到

2030 年建立 2-3 个低排放或零排放航运走廊；建立“清洁氢合作伙伴关系”以

加速印太地区清洁氢贸易，以及加强气候适应和韧性；成立面向太平洋岛屿国家

的“抗灾基础设施联盟”，为“小岛屿发展中国家”提供技术援助，兴建基础设

施等；2022 年 5 月 24 日，“QUAD”领导人峰会推出“气候变化适应与减缓四方

一揽子计划”（Q - CHAMP），将在甲烷减排、清洁能源供应链、气候信息服务

等方面加强合作；2022 年 6 月，G7 峰会决定成立全球“气候俱乐部”，以减少

温室气体排放为目标，同时助力传统工业向气候友好型工业转型，还决定启动

“ 全球基础设施和投资伙伴关系”（PGII）倡议，对气候变化等领域进行全球

基建投资。

韩国与美国于 1953 年 10 月签署了《韩美共同防御条约》，正式确立双方

的军事同盟关系，是美国的主要非北约盟友之一。随着韩国经济崛起以及全球影

响力提升，美韩联盟关系更加活跃，气候变化问题成为重要议题。③

韩国文在寅

政府时期推出“新南方政策”，积极同美国的“印太战略”对接，气候战略合作

也是重要议题之一，包括：在太平洋岛国开展第三方气候变化合作，韩国资助斐

济、所罗门群岛、图瓦卢和基里巴斯的应对气候变化和卫生保健能力建设项目，

Order.https://www.whitehouse.gov/briefing-room/ statements-releases/2022/05/23/japan-u-s-joint-leadersstatement-strengthening-the-free- and-open-international-order/.

① The White House. FACT SHEET: U.S.- Japan Climate Partnership. https://www.whitehouse.gov/briefingroom/statements-releases/2022/05/23/u-s-japan-climate-partnership-fact-sheet/

② “四方安全对话”是美国、日本、印度和澳大利亚之间的非正式战略对话；“七国集团”是由世界七大

发达国家经济体组成的政府间政治论坛，正式成员国为美国、德国、英国、法国、日本、意大利、加拿大，

1998 年，俄罗斯曾正式加入并形成八国集团（G8），

③ United States Department of State. U.S. Relations With the Republic of Korea. https://www.state.gov/u-srelations-with-the-republic-of-korea/

65

美国国际开发署的太平洋岛国适应气候变化机构（ISACC）与太平洋岛屿国家的

政府及区域组织合作，提高了政府制定和实施气候相关政策的能力，并向太平洋

岛国从各种国际基金中筹集了 5400 万美元；继续开展美韩能源安全对话，加强

物质实体和网络空间领域的能源安全，通过能源资源治理倡议来进一步深化能源

安全合作。①

3. 美国与东盟国家的双边合作。

东盟国家的主体是海洋国家，对气候问题具有高度敏感性。1977 年起，东盟

就将环境保护和可持续发展作为重要议题，大力推动成员国之间的环境合作。

1981 年，东盟环境部长级会议（AMME）正式成立，成为东盟各成员国开展环境合

作的主要渠道和核心平台。2009 年，东盟成员国设立东盟应对气候变化工作小

组（AWGCC），制定了《东盟应对气候变化行动计划》。但东盟国家气候政策表

现出明显的“东盟模式”和“东盟中心性”特点，并将低碳发展与能源转型视为

推动经济结构转型升级的潜力，甚至摆脱“中等收入陷阱”的机遇。

“东盟模式”是东盟国家气候政策制订和协调的重要原则,根据本国实际情

况来制订节能减排目标和规划。例如，新加坡和马来西亚采用碳排放强度减排，

强调在发展过程中减缓温室气体的排放，注重提高能源的利用效率而不是排放总

量；文莱、印度尼西亚、越南、柬埔寨、泰国和菲律宾采用常规发展情景作为减

排基准，实施减排的基准可以随着时间而变化，可以为未来发展所需要的排放增

加留有余地；文莱、柬埔寨和老挝凭借温室气体排放量小、森林覆盖率高的优势，

还提出“森林碳汇”作为补充，通过维护现有森林完好性及种植新的树木来吸收

大气中的温室气体也可以达到减缓气候变化的效果。“东盟中心性”是东盟国家

参与对外气候合作长期秉持和维护的原则，即通过积极促进和参与国际事务，尽

可能保持中立的前提下成为大国调解缓和的平台或 “中间人”，并在合适时机

或场合寻求成为地区事务与机制的“主导权”。2021 年 11 月举行的英国格拉斯

哥气候大会上，东盟发表了《东盟气候变化联合声明》，重申了对《联合国气候

变化框架公约》和《巴黎协定》的承诺，呼吁各国加快气候行动计划，并表明东

盟愿意与其他国家和地区展开各项气候合作，同时还发布了《东盟能源合作行动

① United States Department of State. The United States of America and The Republic of Korea on Working

Together to Promote Cooperation between the Indo-Pacific Strategy and the New Southern Policy.

https://www.state.gov/the-united-states-of-america-and-the-republic-of-korea-on-working-together-to-promotecooperation-between-the-indo-pacific-strategy-and-the-new-southern-policy/

66

计划（APAEC）》（2021-2025），提出到 2025 年将能源强度降低 32%，并计划在

2025 年可再生资源占能源供应总量的 23%。

拜登政府上任后立刻改变特朗普政府时期“漠视”东南亚地区的外交风格，

多次强调美国与东盟的战略伙伴关系，表示东盟是美国“印太战略”的重要区域，

而气候变化及能源转型则是优先合作议题。2021 年 10 月，美国总统拜登宣布将

向东盟援助 1.02 亿美元以提升加强美国—东盟的战略伙伴关系，并为一项新的

美国—东盟气候合作倡议提供 2050 万美元的资金支持，内容包括：启动美国-东

盟气候行动计划、美国国际开发署清洁空气催化剂项目（USAID Clean Air

Catalyst program）合作、美国宇航局遥感技术和开放数据开展的“湄公河服务”

倡议服务、东南亚智能电力与智能交通计划、设立智慧城市商业创新基金等。

①

2022 年 11 月，美国和东盟将双边关系升级为全面战略伙伴关系，将继续在气

候和能源领域扩大合作，包括发起美国—东盟电动汽车倡议、支持东盟气候变化

中心建设等。②

除与东盟的双边合作外，美国也致力于强化同东盟国家的多边合作。印度

尼西亚是全球十大温室气体排放国之一，也成为美国推动发展中国家能源转型的

重点合作对象。2022 年 11 月，美国同欧盟、日本等联合印度尼西亚启动了“ 国

际公正能源转型伙伴关系”，计划在未来 3 到 5 年内筹集 200 亿美元，帮助印

度尼西亚实现电力部门转型，该伙伴关系预计将帮助印度尼西亚的电力部门提前

7 年达到碳排放峰值日期。

2019 年 8 月，泰国总理巴育首次提出“生物经济—循环经济—绿色经济”

（BCG）经济发展模式。2021 年，BCG 经济发展模式被确立为“泰国 4.0 ”之后

的另一项国家重大发展战略。泰国积极向外推广和宣传“BCG”经济发展理念，

得到美国的相应和支持。2021 年，泰国副总理兼商业部长朱林·拉萨那威西会

见，探讨泰美双方共同支持 BCG 经济发展模式，表示泰国非常重视推进混合经济，

尤其是根据 BCG 经济发展理念来驱动经济发展，将在 2022 年由泰国主办的 APEC

会议上向各国推介 BCG 经济发展模式。 美国驻泰临时代办希思对 BCG 经济发展

① The White House. Fact Sheet: New Initiatives to Expand the U.S.-ASEAN Strategic Partnership.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/26/fact-sheet-new-initiatives-toexpand-the-u-s-asean-strategic-partnership/

② The White House. FACT SHEET: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive

Strategic Partnership. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheetpresident-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/

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模式表示肯定，支持泰国在 2022 年 APEC 会议期间的推介。2022 年 11 月，亚太

经济合作组织（APEC）第二十九次领导人非正式会议在泰国曼谷举行。会议的重

要议程之一是对东道国泰国提出的“BCG 经济曼谷目标”进行讨论成共识，并在

联合宣言中一致获得赞同。

美国还和日本、泰国加强合作，通过“ 印太经济框架”和“日美湄公河电

力伙伴关系”（Japan-U.S.-Mekong Power Partnership ，简称 JUMPP），帮助

湄公河地区应对气候危机、加速清洁能源转型，向国会申请高达 2000 万美元的

额外资金给 JUMPP，以支持湄公河次区域追求能源安全，同时鼓励更大的区域电

力流动，清洁能源整合，脱碳和复原力。①

4. 美国与太平洋岛屿国家的双多边合作。

澳大利亚与新西兰美国的在大洋洲最重要的盟友，同为英语国家而与美、英、

加共同组建“五眼联盟”（Five Eyes Alliance，FVEY）。2022 年 6 月，美国联

合日本、英国与澳大利亚和新西兰启动“ 蓝色太平洋伙伴”倡议（the Partners

in the Blue Pacific，PBP），根据《2050 年蓝色太平洋大陆战略》，同太平洋

岛国加强气候变化、海上安全及公共卫生等领域的合作，加强太平洋地区主义，

扩大太平洋与世界之间的合作机会。②拜登政府将气候合作作为推进“ 蓝色太平

洋伙伴”倡议的重要内容之一，同年 9 月“蓝太平洋伙伴”成员和观察员的部长

和代表以及太平洋部长们举行会议，讨论六个预期工作领域和初步项目，其中第

一项就是气候变化灾害的抵御力和适应力。③

美国还通过与“太平洋岛屿论坛”开展对话，加强与太平洋岛屿国家在气候

变化方面的直接合作。太平洋岛不仅国土狭小，人口较少，地势低平，位置孤立，

气候变化带来的自然灾害，尤其是不断上升的海平面与愈发频繁的热带风暴都严

重威胁其生存与发展。太平洋岛屿国家气候政策的动力来源是最完备的，直接关

系到国家的“生死存亡”。太平洋岛国首次将气候变化问题上升为地区政治性议

题，可以追溯到 1988 年的第 19 届南太平洋论坛（现太平洋岛国论坛） 年度

① U.S. Embassy in Thailand. FACT SHEET: Vice President Harris Announces New U.S. Support for Clean Energy in

the Mekong Region. https://th.usembassy.gov/fact-sheet-vice-president-harris-announces-new-u-s-support-forclean-energy-in-the-mekong-region/

② The White House. Statement by Australia, Japan, New Zealand, the United Kingdom, and the United States on

the Establishment of the Partners in the Blue Pacific (PBP). https://www.whitehouse.gov/briefingroom/statements-releases/2022/06/24/statement-by-australia-japan-new-zealand-the-united-kingdom-and-theunited-states-on-the-establishment-of-the-partners-in-the-blue-pacific-pbp/

③ U.S. Department of State. Joint Statement on Partners in the Blue Pacific Foreign Ministers Meeting.

https://www.state.gov/joint-statement-on-partners-in-the-blue-pacific-foreign-ministers-meeting/

68

领导人会议（ Leaders Meeting）。 在此次会议结束后的会议公报中， “气候

变化”（Climate Change） 一词首次次出现在了公报里。自此以后，气候变化

问题成为历届论坛年会的重要议题之一，并且出现在了此后的每一次论坛公报中。

2022 年，拜登总统公布其首个太平洋伙伴关系战略，将太平洋岛屿地区定位为

“印太地区”的一个重要次区域，将与太平洋岛屿更广泛和更深入的接触提升为

其外交政策的优先事项，致力于保持美国在应对气候危机方面的全球领导地位，

并与太平洋岛国合作应对气候危机并建立气候适应能力。①

2023 年 5 月，美国—

太平洋岛屿论坛领导人对话在巴布亚新几内亚莫尔兹比港举行，美国表示致力于

支持太平洋区域主义，将应对气候危机、促进包容性经济增长等作为共同的优先

事项。②美国在论坛表示，帮助太平洋岛国从国际组织中获得超过五亿美元，支

持太平洋岛屿论坛建立帮助建立太平洋韧力设施（Pacific Resilience

Facility），启动新的交通伙伴关系和战略性基础设施倡议，为清洁能源互联互

通和数字基础设施提供超过 4.5 亿美元的融资。③

三、美国亚太气候战略及其制约因素

气候外交是美国维持全球影响力的重要组成部分，未来美国将继续在碳关

税、绿色产业 技术和制度标准等方面发力，以维护其霸权地位。但其实施过程

受制于国内外因素，除国内党派制约，还面临亚太地区国家的诸多挑战。

（一）中美关系冲突博弈加剧。中国在巴黎气候大会上承诺“二氧化碳排放

力争在 2030 年达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和”的宏伟目标。尽管中

美两国均表示加强在气候问题上的合作，但在美国极力遏制围堵中国的大前提下，

气候问题不可避免地“政治化”和“工具化”。拜登政府上台后，将美国自己定

位为全球应对气候行动的领导者。在这样所谓“全球领导者”的定位下，美国一

方面积极争取国际社会的支持合作打造负责任的大国形象，另一方面是在相关国

际规则的制定权和话语的主导权具有排他性，尤其是针对中国。在亚太地区，美

国在其盟友与战略伙伴之间建立类似“印太气候联盟”，与中国在亚太地区日益

① The White House. FACT SHEET: President Biden Unveils First-Ever Pacific Partnership Strategy.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/29/fact-sheet-president-bidenunveils-first-ever-pacific-partnership-strategy/

② The White House. U.S.-Pacific Islands Forum Leaders Dialogue in Port Moresby, Papua New Guinea.

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/22/u-s-pacific-islands-forum-leadersdialogue-in-port-moresby-papua-new-guinea/

③ U.S. Department of State. Secretary Antony J. Blinken At the U.S.-Pacific Islands Forum Dialogue.

https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-u-s-pacific-islands-forum-dialogue/

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增长的影响力相抗衡的意味明显。

美国将气候问题作为遏制中国经济发展以及亚太经济影响力的重要“工具”。

美国政府及其非政府组织（NGO）经常批评中国温室气体排放记录，却刻意回避

美国自身温室气体排放历史与人均排放数据，将中国描绘成世界主要温室气体的

主要贡献者，在国际舆论环境中施加对中国在节能减排等方面的压力。此外，美

国与中国在清洁能源领域展开激烈竞争，多次指责中国“一带一路”倡议下与相

关各国在基础设施与产能合作如发电项目、重化工业项目等，是向发展中国家转

移和扩散温室气体排放，鼓动亚太各国实现能源来源多元化，减少对中国的依赖，

进而削弱中国的能源影响力，遏制中国在亚太地区的经济政治影响力。美国主导

的“印太经济框架”中涉及气候相关的第三支柱谈判正在进行。可以预见，随着

美国“印太战略”布局的推进，气候问题被用于遏制中国的趋势将愈加明显，包

括利用碳关税、清洁能源、关键矿产等议题。

（二）发展中国家的不公正待遇。尽管当前发展中国家碳排放总量上升较

为明显，但在历史排放量还是人均排放量均远不及发达国家的情况下却同样被要

求节能减排，而对发达国家过去长期大量排放的历史既往不咎，这对发展中国家

极不公平。根测算，亚太主要国家由燃料燃烧产生温室气体（二氧化碳）排放总

量存在鸿沟。如表 3 所示。

表 6-2 亚太主要国家燃料燃烧产生的二氧化碳排放量

单位：百万吨

2000 2005 2010 2015 2020

美国 565.5 455.8 457.4 397.4 384.9

日本 232.8 228.8 207.2 195.8 165.7

韩国 94.3 72.0 75.7 73.4 61.6

新加坡 3.3 5.2 9.8 12.8 12.1

马来西亚 25.9 35.1 30.4 28.8 32.8

泰国 30.3 45.1 49.4 56.9 54.8

印尼 54.2 75.9 122.5 95.1 129.6

菲律宾 9.2 9.9 11.8 12.7 9.7

越南 14.4 24.1 41.6 30.4 88.0

中国 897.9 1882.0 2762.6 2914.1 2826.6

70

资料来源：International Energy Agency (IEA) database

20 世纪 80、90 年代，东盟国家相继实行出口导向战略，积极参与全球价值

链分工体系，泰国、马来西亚等成为典型的新兴工业化国家。美日等发达国家将

高附加值、低能耗、少污染的产业及工序留在国内，而将低附加值、高能耗、重

污染的产业及工序外迁至东盟等发展中国家，因此美日与东盟国家制造业部门的

温室气体（二氧化碳）也同样差别巨大，见表 4。随着美欧继续推动碳关税落地

实施，必然打击东盟国家产品的出口竞争力，再次将气候变化治理的成本转嫁给

东盟国家，势必对其工业化和现代化形成难以跨越的障碍，引发东盟各国的不满。

表 6-3 亚太主要国家每单位制造业增加值产生的二氧化碳排放量

单位：公斤/美元

2000 2005 2010 2015 2020

美国 0.324 0.232 0.227 0.186 0.174

日本 0.298 0.271 0.236 0.215 0.186

韩国 0.514 0.286 0.224 0.188 0.144

新加坡 0.109 0.141 0.187 0.229 0.167

马来西亚 0.697 0.753 0.574 0.429 0.416

泰国 0.497 0.540 0.473 0.518 0.489

印尼 0.592 0.650 0.867 0.527 0.628

菲律宾 0.275 0.241 0.251 0.209 0.140

越南 1.425 1.368 1.253 0.606 1.098

中国 1.901 1.638 1.330 0.91 0.691

资料来源： International Energy Agency (IEA) database

根据《东南亚绿色经济 2023 年报告》，东南亚若要实现 2030 年减排目标，

需要在绿色领域投资约 1.5 万亿美元，但是东南亚国家的绿色投资额呈现下降趋

势，2022 年投资额仅为 52 亿美元，较 2021 年减少 7%左右。①

绿色投资方面存在

巨大缺口，因此东盟各国愈发强调国际社会对其气候政策及能源转型的支持援助，

将国际社会支助的水平与应对气候变化措施的实施强度联系起来，制订附加条件

的减排目标。

① Bain & Company. Southeast Asia’s Green Economy 2023 Report-Taking action today can pave the way for a

green future in Southeast Asia. [EB/OL]. https://www.bain.com/insights/southeast-asias-green-economy-2023/

71

美国为首的发达国家在气候合作及减排承诺上时常“口惠而实不至”。2022

年 11 月，在埃及沙姆沙伊赫举行的第 27 届联合国气候变化大会上各国达成协议

同意设立“损失和损害”基金来协助发展中国家应对气候变化引发的灾难，美国

虽然支持该项协议，但是联合其他发达国家在推动协议过程中添加一个脚注，以

排除对负有历史排放责任的富裕国家对受灾国家进行赔偿。2023 年 7 月，总统

气候特使约翰克里在国务院的气候议程听证会作证时，被问及美国会不会向这个

联合国基金提供资金，他回答：“不会，无论是什么情况。”①

在全球气候变化

治理下，东盟等亚太发展中国家无论是在减排任务还是在规则制订方面均处于不

利的地位，美国在兑现承诺时“缺乏诚意”必然引起亚太各国怀疑与反感。

（三）美国盟友及伙伴的配合程度。美国亚太地区气候战略的顺利实施与

否，很大程度上取决于盟友及其伙伴的配合程度。拜登入主白宫后宣布重返“巴

黎协定”，获得盟友及其伙伴的一致欢迎，但随着拜登政府推出的一系列气候及

能源转型政策，美国的盟友与伙伴之间对这些政策产生分歧。

以美国《2022 年降低通胀法案》为例，美国盟友及伙伴中欧盟的反对声音最

为激烈。2022 年 11 月，有 27 名欧盟财政部长联合对美国《2022 年降低通胀法

案》中有关财政激励措施内容表示“严重关切”，列出了至少九项可能违反世界

贸易组织的规则，威胁到欧洲工业及其原材料供应。②

尤其是在新能源汽车领域，

欧盟反对美国政府为消费者购买北美组装的电动汽车提供补贴，认为这些补贴是

对欧洲汽车制造商的歧视。2023 年 2 月，欧盟委员会宣布将针对美国《2022 年

降低通胀法案》提出与其相类似的《净零工业法案》（Net Zero Industrial Act），

并作为反制。③

除了欧盟之外，韩国也对美国《2022 年降低通胀法案》表达担忧，认为美国

《2022 年降低通胀法案》仅向美国制造的电动汽车提供政府补贴，并要求一定

比例的电池零部件和材料从美国或与华盛顿签署自由贸易协定的国家供应，这些

都可能限制现代汽车和其他韩国汽车制造商在美国的业务。随着欧盟也推出《净

零工业法案》，与美国开展新能源汽车在内的清洁技术补贴竞赛，韩国相关产业

① 联合早报（新加坡）. 克里：美国不会向气候变化受灾国家作出赔偿[EB/OL].

https://www.zaobao.com/realtime/world/story20230714-1413678

② Silvia Amaro. Europe shows a united front against Biden’s Inflation Reduction Act, says it threatens industry.

Consumer News and Business Channel(CNBC). https://www.cnbc.com/2022/11/09/europe-shows-a-united-frontagainst-bidens-inflation-reduction-act.html

③ European Parliament Think Tank. Net-zero industry act.

https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_BRI(2023)747903

72

将承受来自美国和欧盟的双重压力。①

四、亚太地区气候变化与可持续发展重点合作领域

如前所述，尽管亚太各国⽓候政策存在差异，但应对⽓候变化，推动可持续

发展仍然是各国共同的⽬标。因此，⽓候变化与可持续发展合作是亚太地区能够

合作的重要领域，也是中美进⼊战略竞争阶段少数能够合作的领域之⼀。

（⼀）加强区域性政策合作与对话。APEC ⾃成⽴以来，就明确了其对可持

续发展和环境保护的承诺，其在⽓候和可持续性⽅⾯的倡议不仅仅局限于提⾼能

效。实际上，APEC 的合作项⽬⼴泛涵盖了清洁能源技术、绿⾊建筑、可持续城

市发展、海洋保护和⽣物多样性保护等多个领域。在能效领域，APEC 不仅为成

员制定了合作⽅案，更进⼀步设⽴了⽬标。例如，APEC 于 2011 年提出了“到 2035

年在该地区降低能源强度 20%”的⽬标。这⼀⽬标⿎励成员经济体采⽤⾼效的能

源解决⽅案，减少能源浪费，从⽽实现更加绿⾊和可持续的经济增长。2022 年亚

太经合组织领导⼈宣⾔，通过《⽣物循环绿⾊经济曼⾕⽬标》，推动亚太地区实

现长期、强劲、创新、包容经济增长和可持续发展。除此之外，APEC 还加强了

在可再⽣能源、碳捕获和储存、以及低碳技术创新等领域的合作。如亚太经合组

织(APEC)和亚洲开发银⾏(ADB)，成员国积极推动可再⽣能源的政策对话、资⾦

⽀持和技术合作。此外，区域内的公私合作也⽇益增多，多家企业已经建⽴了跨

国合作关系，推动技术创新和市场扩张。

（⼆）加强海洋⽣态环境保护与合作。保护海洋环境是亚太地区社会经济发

展和区域合作的核⼼议题。⽬前，台风、海啸、溢油、危险化学品泄露、⾮法捕

鱼等⾃然灾害与海洋⽣态破坏事件频发。任何⼀个国家和地区都不能独善其⾝，

需要我们携⼿合作，共同确保海洋和⼈类社会的可持续发展。例如，西太平洋珊

瑚三⾓地区，包括印度尼西亚、马来西亚、巴布亚新⼏内亚、菲律宾、所罗门群

岛和东帝汶，该地区拥有世界上最丰富的珊瑚礁⽣态系统，其⽣物多样性和渔业

资源对全球都有重要意义。然⽽，过度捕捞、珊瑚⽩化、海洋污染和⽓候变化等

因素对这⽚珍贵的海域构成了严重威胁。为了应对这些挑战，亚太国家在珊瑚三

⾓地区展开了多层次、多⽅位的合作。其⽬标不仅是保护海洋⽣态系统和渔业资

源，更进⼀步提出了建⽴海洋保护区、加强渔业管理、促进⽣态旅游和增强社区

① Kan Hyeong-woo. Korean auto, battery sectors brace for EU-first act.

https://www.theinvestor.co.kr/view.php?ud=20230312000025

73

参与等策略。此外，各国还加强了科研合作和数据共享，以更好地理解和解决该

地区所⾯临的挑战。这种区域合作模式为全球提供了⼀个宝贵的经验，说明如何

在经济发展与⽣态保护之间找到平衡，实现可持续的发展⽬标。中国已经与近 50

个国家在蓝⾊经济、海洋环保、防灾减灾、应对⽓候变化等⽅⾯开展交流与合作，

签署了 30 余项双多边合作协议。同亚太地区⼤多数国家建⽴了海洋领域双边合

作和磋商机制，开展了⼀系列务实合作项⽬。深⼊参与涉海国际组织⼯作，承建

了 8 个国际组织在华机构和平台，设⽴中国政府海洋奖学⾦和开展各类培训，每

年为发展中国家培养海洋领域⼈才数千⼈。

（三）湄公河次区域合作计划与跨境森林治理。湄公河次区域合作计划是涉

及柬埔寨、⽼挝、缅甸、泰国、越南等东南亚国家的⼀个重要合作框架。其中，

跨境森林治理与恢复⼯作被视为该合作计划的重要组成部分。过去因⾮法伐⽊、

过度开发和⼈为⼲预，湄公河流域的森林资源遭受了严重损失，不仅导致⽣物多

样性的减少，还对当地居民的⽣计和整个⽣态系统产⽣长远影响。因此，保护和

恢复湄公河流域的森林资源成为各成员国共同的⽬标。为实现该⽬标，各成员国

加强在森林管理、⾮法伐⽊打击和森林恢复等领域的合作。例如，通过共享情报

和卫星数据，各国加⼤了对⾮法伐⽊活动的监测和打击⼒度。同时，各国还推动

了社区参与和民间组织的合作，以确保森林治理和恢复⼯作的可持续性和有效性。

此外，湄公河次区域合作计划还与国际组织和多边机构建⽴了伙伴关系，共同推

动森林治理和恢复⼯作，确保湄公河流域的森林资源得到有效保护和合理利⽤。

（四）⾷品安全与农业可持续性发展合作。为应对⾷品安全与农业可持续发

展问题，亚太经济合作组织（APEC）及其他相关机构已经投⼊⼤量资源，启动

多个项⽬，旨在推⼴农业最佳实践和提⾼农业⽣产效率。这些项⽬的核⼼⽬标是：

确保⾷品供应的稳定、提⾼农作物的产量和质量、并在此过程中减少对环境的负

⾯影响。其中⼀些项⽬专注于介绍和推⼴节⽔灌溉技术、⾼效肥料使⽤⽅法和有

机农业实践，旨在增加农作物的产量，同时减少对⼟地和⽔资源的过度开发和污

染。此外，还有项⽬关注于农业技术的研究和开发，如病⾍害防治、种⼦改良等，

以应对⽓候变化带来的新挑战。通过这些项⽬的实施，亚太地区的各国不仅得以

分享和学习先进的农业技术和管理经验，还加强了彼此之间的合作和交流，为实

现⾷品安全和农业可持续发展打下了坚实的基础。

中国是⼀个农业⼤国，农业在国民经济发展中占据着基础地位，中国参与的

74

APEC 农业领域合作具体的⾏动包括：与意⼤利斥资 171 万欧元共同资助，旨在

加强中国农业可持续发展能⼒的合作项⽬；中⽇可持续发展项⽬主要开展作物基

因资源⽣产⼒和适应性的评估，开发了作物多样性的快速选择技术；中国农业部、

美国 IMC 公司及加拿⼤ CIDA 共同投资 140 万美元资助新技术⽰范联合项⽬，

选取新技术（如新作物多样性技术）应⽤⽰范基地，根据应⽤情况进⾏技术推⼴

等。⽬前，中国正在努⼒寻求与区域各成员体开展全⽅位、多领域、深层次合作

的途径和⽅式，促进 APEC 农业可持续发展。

结 语

气候变化给亚太地区各国的社会经济可持续发展提出了巨大挑战，中国和美

国在气候问题上既有合作也有竞争。为加强我国与亚太各国开展合作共应对气候

变化和实现低碳发展，同时化解美国在亚太地区气候外交布局的不利影响，我国

需要采取这些行动：

（一）加快发展我国绿色技术和产业。在中美激烈竞争的大背景下，我国绿

色技术和产业的优势，节能减排目标的完成，能源结构的顺利转型，是与美国在

亚太地区展开气候合作与斗争的最大“底气”。一方面，加强绿色技术在工业部

门的研发和应用，以降低工业、制造业单位生产耗能为目标导向，应对未来美欧

等发达国家借由“碳关税”恶化我国外贸环境，打压我过制造业，进而实现其“脱

钩”构想。另一方面，我国绿色技术和产业积极“出海”，可将东盟作为重点地

区，同相关国家的产业转型规划和绿色发展战略对接，在实现双边气候合作的同

时，进一步增强我国绿色经济相关略性产业技术的核心竞争力和优势地位。

（二）构建有利于我国的合作机制与平台。我国与亚太相关国家在应对气候

变化的诸多领域开展了深入合作，而且成果丰硕。包括维护“东盟中心性”，与

东盟应对气候变化工作组（AWGCC）建立工作联系机制；《中国—东盟环境合作

战略》、《中国—东盟环境合作行动计划》以及“中国—东盟环境合作论坛”中

将应对气候变化作为优先事项，机制化常态化地推动一系列合作交流项目。深化

与太平洋岛国论坛（ PIF）的工作联系机制，强化与太平洋岛国论坛的对话伙伴

关系，争取其观察员身份，进一步开展气候合作。进一步构建和完善相关合作机

制与平台时机成熟，还能对美国亚太气候外交联盟予以平衡。

（三）协调和维护发展中国家的立场。与包括东盟国家、太平洋岛屿国家在

内的广大发展中国家加强气候变化南南合作顶层设计和战略规划，尤其是相互协

75

调，统一立场，维护发展中国家的整体利益，面对美日欧等发达国家在减排义务、

碳关税、历史责任等不合理不公正要求，要抱团据理力争，维护发展中国家争取

发展权。同时，将东盟国家的绿色经济转型战略、太平洋海岛国家的气候变化纳

迪湾宣言等与中国生态文明建设、“一带一路”建设、构建人类命运共同体相互

对接，筹建气候变化南南合作基金，在合作过程中讲好中国故事，分享绿色低碳

发展的有益经验，提振全球气候治理的话语权。

（四）与亚太地区分享海洋可持续发展经验。2016 年 9 ⽉，中国政府率先发

布了《落实联合国 2030 年可持续发展议程国别⽅案，树⽴创新、绿⾊、协调、

开放、共享的发展理念，加快推进可持续发展议程落实⼯作。围绕“议程”保护和

可持续利⽤海洋和海洋资源以促进可持续发展⽬标。中国政府采取了系列措施，

积累了丰富经验：⼀是⾼度重视保护海洋⽣态环境，严格实施海洋⽣态红线保护

制度，选划各类海洋保护区 250 多处，总⾯积约 12 万平⽅公⾥，开展了海湾、

河⼜、岛礁、暗滩和海岸⽣态修复⼯程 230 余顷。⼆是⼤⼒提升海洋防灾减灾能

⼒，建⽴了海洋⽴体观测⽹和全天候⾼精度的海洋预报业务系统，全⾯推进海洋

灾害风险评估和减灾能⼒调查，最⼤限度减轻海洋灾害风险、损失和⼈员伤亡。

三是努⼒推动海洋科学技术普及与创新，在全国 100 多所⾼校开设海洋专业，实

现 450 多项国家科技计划和公益年专项科研成果转化，建⽴了多个国家科技性海

洋产业⽰范基地和国家海洋⾼技术产业基地。

76

\"#$%&'()*+,-./012

美国从 2010 年开始调整亚太地区合作政策，奥巴马政府的亚太再平衡战略

宣布要将 60%的美国军队部署到亚太地区，经济政策改变 APEC 大家庭精神，高

调宣布加入并主导跨太平经济伙伴关系谈判（TPP），其防范中国的意图十分明

显。从特朗普政府 2017 年底发布的《国家安全战略报告》开始，将中国定位为

战略竞争对手。同时开始制定印太战略，对华政策进行大幅度调整，从接触+改

变转变为脱钩+遏制，掀起对华贸易战、科技战和舆论战，美国在亚太地区的政

策越来越具有对抗性。拜登政府对华采取“小院高墙”和联盟脱钩的政策，围堵

和遏制政策变本加厉。印太经济框架成为美国印太战略的新抓手，力图改变中国

周边的战略环境，即要求中国周边盟友选边站队，挑拨中国与周边国家和地区的

关系，对华地缘政治经济竞争更加激烈。美国对 APEC 的投入减少，将资源转向

印太国家，推出美英澳三国联盟、印太四国安全机制和印太经济框架。美国的政

策转向对亚太地区经济合作产生强烈冲击。

一、美国亚太政策转变对区域合作及中国的挑战

有学者称，“印太经济框架”破坏多边贸易规则、扰乱亚太地区秩序、威胁

亚太区域价值链和供应链体系稳定、加大亚太区域经济合作碎片化的风险、对

APEC 合作产生离心力。①

这些评论无疑都是正确的——IPEF 出台的目的就是为了

排除中国、就是为了打碎既有的地区合作框架、就是为了重建排他性的地区合作

机制。

一是亚太地区面临阵营化和 APEC 面临分裂的风险。印太战略及 IPEF 对亚

太-印太地区的经济合作影响巨大，可能改变 20 世纪 60 年代以来兴起的亚太合

作进程与 90 年代兴起的东亚合作进程。在破坏亚太地区现有合作机制的同时，

导致亚太地区不是美国所担心的沿着太平洋中间线分裂成东西两个经济集团，

而是沿印太地区第一岛链分裂成两个平行的供应链集团。太平洋东岸的加拿大

和墨西哥因美国主导的美墨加三国贸易协定的约束，它们难以同中国签署自由

贸易协定。西太平洋的日本虽然是 RCEP 的成员，完全配合美国的亚太-印太战

略。其实，日本是印太战略的始作俑者，2007 年日本政府就倡导自由与开放印

太地区。随着中国经济总量超越日本，日本推动美国搞美日印澳四国安全机

①刘晨阳，“亚太经济框架破坏多边贸易规则”，http://m.ce.cn/bwzg/202302/27/t20230227_38414172.shtml，

2023 年 4 月 13 日查询。

77

制，并积极寻求加入五眼联盟，在地缘经济方面寻求加入美国主导的 TPP 和

IPEF。韩国从尹锡悦新政府开始转变中立立场，奉行美日韩联盟路线。增加美

国在朝鲜半岛驻军，改善与日本的关系，在台海问题上与美日保持一致。菲律

宾是美国的传统盟友，杜特尔特时期菲律宾在大国竞争中奉行比较中立的政

策。但马科斯接任后转变政策，扩大美国驻军基地。在南海与中国展开岛礁争

夺。美国在中国周边，特别是西太平洋的军事部署更加逼近中国。从政治军事

方面看，亚太地区阵营化已经日益清晰。在地缘经济方面，参与 IPEF 的亚太成

员（RCEP）超过了 TPP 或 CPTPP。除日本、韩国和澳大利亚、新西兰、新加坡

等美国盟友外，越南、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、文莱、泰国等都悉数

加入，可能架空 RCEP 等区域合作机制。IPEF 破坏了地区合作环境，既让

APEC、10+3 等地区合作机制日趋虚化，也让 TPP、RCEP 等地区贸易安排效果递

减，对成员逐步失去吸引力。IPEF 创建的排除中国的合作框架，限制了中国参

与区域合作的渠道。

二是推动亚太产业链供应链重组和“去中国化”风险。历史上，“东亚奇

迹”得以发生的一个重要背景和原因是，东亚经济体实施了市场开放政策和发

展战略。而东亚区域经济合作，从根本上说，就是政府推动构建的区域开放制

度规范和法律保障机制，或者说是区域综合发展环境。东亚地区各国采取出口

导向发展战略，发展本国具有比较优势的产业与生产环节，跨境投资与产业转

移使得东亚地区对零部件的贸易依存度比北美和欧洲更高。东亚各经济体间高

度依赖的国际生产网络形成的贸易机制是平滑的，但却面临 TPP、IPEF 等众多

FTA 的原产地规则（ROOs）和不同规则标准等形成的“产业链供应链转移效

应”，最终可能破坏东亚各经济体间的生产网络的正常运行。RCEP 则对关税减

让与贸易便利化、原产地规则、投资准入、知识产权、电子商务、竞争政策等

议题进行了较高水平的规范，对克服亚太地区意大利面碗效应产生积极效应。

美国印太经济框架的战略目的就是以供应链韧性为名促进亚太地区供应链重组

与产业转移，将中国的供应链转移至友邦国家（IPEF 成员）。IPEF 在经济发展

方面，“四大支柱”的协定必将加深成员间的产业链、供应链的重新布局，通

过贸易转移和贸易创造，让本地区的高科技产业、高附加值领域与中国脱钩，

从而阻碍中国的进一步发展。因此，挤压中国发展的国际空间与崛起速度。结

果是破坏亚太地区多年形成的贸易模式与经济发展势头，推迟亚洲经济时代的

78

到来。

三是对中国在亚太地区地缘政治和经济战略形成挑战。随着中国供应链的

崛起，东亚地区正在形成以中国为中心的区域一体化。目前，中国是亚太地区

主要国家的最大出口市场。为巩固以中国为中心的经济纽带，本世纪初以来，

中国相继推出 10+3 东亚自由贸易区，中日韩自由贸易区等倡议。美国先是推出

跨太平洋自由贸易区（FTAAP）设想（2005 年），伯格斯坦（Bergsten）声称

是因为美国担心以太平洋中间线为界形成东西两大经济集团。但 FTAAP 设想没

有得到东亚发展中国家的支持。美国便加入跨太平洋经济战略伙伴关系协定，

并主导谈判在 2016 年达成跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。但特朗普政府 2017

年初选择退出。与此同时，东盟与中日韩澳新于 2020 年 11 月达成全面区域经

济伙伴关系协定（RCEP）。亚太地区自由贸易区建设出现“去美国化”的自主

性发展趋势。为扭转美国没有参与和主导亚太区域自由贸易区规则的缺憾，在

无法重返 TPP 时，美国另起炉灶于 2022 年 5 月推出印太经济框架（IPEF）。考

虑到亚太地区中美竞争长期化趋势，亚太地区国家开始以此为前提制定对外政

策。IPEF 在战略层面，将“做实”美国力推的“印太战略”，使中美博弈机制

化，让中美双边博弈变成了中国一家与地区其他主要国家的集体博弈，根本性

地破坏了中国的战略与安全环境。IPEF 在双边关系上，机制性地拉拢日本、韩

国、印度、澳大利亚、新西兰、菲律宾等地区主要国家脱离中国影响下的经济

体系，从而事实上挑拨中国与这些国家的关系，让中国与亚太地区大部分国家

的双边关系更难处理。美国将亚太合作转向印太合作将对中国力推中日韩自由

贸易区谈判，东亚自由贸易区谈判以及“一带一路”倡议形成强烈冲击。不仅

如此，还对中国已经参与的 RCEP 等区域合作机制产生强烈侵蚀效应。

四是美国加快人工智能领域、数字领域和新能源等高技术领域技术标准和

贸易规则的制定将对我国产生强烈的遏制作用。美国拜登政府采取“小院高

墙”的产业政策，与欧盟构建贸易与技术委员会（TTC），共同制定互联网等高

技术和贸易标准，名为保护本国高技术企业，事实上是通过贸易保护方式遏制

中国在高科技领域的发展。2019 年美日签署《美日数字贸易协定》，以强化在

数字经济领域的协调与合作。2022 年 5 月，美国启动的印太经济框架以数字经

济、清洁经济与基础设施等新兴技术领域为合作重点，将“小院高墙”政策延

申到印太地区。在半导体领域，美国牵头组建美日韩台芯片联盟，限制对中国

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的高端芯片出口与投资。在数字经济领域，美国强调“数字经济中的高标准规

则，包括跨境数据流通和数据本地化标准”，将数字标准领域的国际制度竞争

复杂化，对中国发展数字经济、推进制度型开放形成诸多挑战。在新能源领

域，美国通过《通货膨胀削减法》在锂电池领域对中国形成了实质性限制，中

国商务部提出该法案“严重扰乱国际贸易投资，破坏全球产业链供应链稳

定”。

二、中国亚太区域合作政策与应对策略

亚太地区占世界人口三分之一，占世界经济总量逾六成、贸易总量近一半，

是全球经济最具活力的地区，也是世界经济增长的重要引擎。过去几十年，亚太

区域经济合作蓬勃发展，创造了举世瞩目的“亚太奇迹”，展现了亚太区域经济

合作强大的生命力。2022 年 11 月 18 日，国家主席习近平在 APEC 工商领导人峰

会上发表题为《坚守初心 共促发展 开启亚太合作新篇章》书面演讲，强调中国

将坚定不移推动构建亚太命运共同体，为亚太稳定繁荣作出更多贡献。亚太命运

共同体是构建人类命运共同体理念的重要组成部分，中国在地区合作方面坚持共

同发展、互利共赢的原则，反对排他性的“小圈子”合作，积极推动与周边国家

的多领域合作，与东盟等伙伴建立全面战略伙伴关系，共同致力于区域的和平、

繁荣、安全与可持续发展，共同推动亚太一体化进程。

随着中美竞争加剧，美国不断推动战略东移，亚太地区地缘政治稳定及自由

贸易面临潜在威胁。美国的区域合作战略在一定程度上促进区域一体化进程和填

补治理赤字，但却加剧大国竞争，破坏区域合作的协商对话基础，甚至增加大国

直接冲突的风险，不仅危及中国外部环境，而且不符合区域内国家对发展与稳定

的共同追求。对于域内国家来说，不在中美之间选边站，而是聚焦发展合作，与

各方保持良好经贸往来符合绝大多数亚太国家特别是中小国家发展利益，也是诸

多亚太国家的热切期待。目前来看，中美竞争加剧下亚太局势复杂化似乎难以避

免，在周边、地区及国际上争取更多盟友也将成为中美博弈的重要方面。因此，

面对来自外部的挑战和竞争，为避免地区国家分化或矛盾升级甚至发生类似俄乌

冲突事件，中国要保持战略定力，提振“亚太共同体”精神，增进域内国家团结

合作及向心力、凝聚力，并以 RCEP、CPTPP 等为框架建立更加包容的地区合作架

构，推进亚太一体化，增进地区自由贸易和多边合作，争取更多周边及地区国家

的信任与支持，避免地区国家选边站队建立对立阵营。

80

21 世纪是亚洲世纪，这一观点已得到广泛认同。亚洲国家在新一轮全球化

中发挥领导力需要进一步推动亚洲区域经济一体化来增强亚洲国家的凝聚力和

国际影响力，这离不开区域大国发挥主导作用。中国作为世界经济发展“火车头”，

其推动亚洲甚至亚太经济一体化的能力正在增强，可以作为地区优势国家寻求发

挥主导作用推动区域国家增进协调及互信合作。

中国在策略层面需要重视 APEC、CPTPP、RCEP、DEPA、10+3、CAFTA 等区域

合作机制平台的作用，深入推进与东盟、太平洋岛国等伙伴区域合作战略的对接，

努力使亚太合作机制保持开放、活力与有效、创新，不断增强域内国家互知互信

及凝聚力，扩大反对排他性合作、反对单边霸权的国际基础。中国应坚持推进制

度型开放，以切实行动强化与伙伴国家和地区的互信合作与相互依赖，实现共同

繁荣与和平发展，推动解决区域内国家和地区普遍关注的重点议题。美国区域战

略的不断调整和美国对“印太”的战略关注既是挑战也是机遇，中国应主动塑造

有利于国家发展的区域环境，有效践行和推广中国的区域合作理念，增强中国及

亚太合作机制对域内国家的感召力。同时，中国要积极开展公共外交，完善优化

相关政策支持，为民间力量发挥作用提供更多平台和政策支持，全面提升我国官

方及民间参与国际事务及对外交往能力，不断增强国际传播效能，寻求突破西方

信息舆论封锁，提升国际话语权和影响力。此外，可推动 APEC、RCEP、CPTPP 等

亚太合作机制进一步提升开放性、包容性、创新性，如面向欧洲、非洲、印度、

拉美等国家和地区寻求建立多形式、多领域、多层面的多边合作，从而不断为亚

太合作注入新的生机与动力。

（一）创新战略思维与区域合作理念，制定积极的亚太地区合作战略。

中国对亚太区域秩序的影响力和塑造力在不断增强，但美国实力的超强地位

和中国作为崛起的新兴大国，也给中国的东亚地区合作政策带来了不可忽视的结

构性限制。此外，东亚地区中国、日本、东盟等战略力量之间的博弈，使得中国

的主导战略难以成功。中国在推进双边合作方面有些建树，但在主导多边合作方

面除亚投行外其余表现欠佳，这与美国的亚太政策密切相关，也与多边合作经验

不足有关，且亚投行是一种功能性合作。亚太区域合作的制度创新是这些战略力

量博弈的结果。中国的亚太地区合作政策必须奉行积极主动的共治战略与融入战

略，借鉴美国的融入——改造策略，只有积极参与区域合作谈判才能拥有话语权

与维护自身利益。中国要倡导“共商”“共治”或“共享”区域治理新理念，积

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极主动融入日本、东盟等倡导的区域合作机制，将共商共建共享原则纳入各种区

域合作机制的谈判与建设。深化东亚区域经济合作可为东亚经济提供最终消费市

场，推动东亚最终形成更为平衡的区域分工模式。中国试图主导东亚 10+3FTA 谈

判屡屡受挫，但中国融入东盟主导的 RCEP，依旧能够达成自己的政策目标。为

此，中国可以考虑差别化的制度安排。例如，探索与本地区欠发达经济体达成非

互惠的贸易安排，推动这些经济体融入区域分工体系。探讨以早期收获让利，推

动中国-东盟自贸区 3.0 版升级谈判，提高货物贸易自由化水平，实质性扩大服

务贸易开发放，填补数字贸易规则等。探讨以清迈倡议的东亚外汇储备基金（2400

亿美元，其中中日比重 32%，韩国 16%，东盟 20%）及其设立的 10+3 宏观经济研

究所为基础，将其提升为多边国际组织，成立“东亚国家财经合作组织”，把东

亚经济共同体做深做实。此外，新加坡尽管是东盟面积最小的国家，但在推进东

盟一体化中发挥着重要作用，也是东盟最发达的国家。随着中美竞争加剧及亚洲

在世界经济与政治事务中重要性上升，中国或可与新加坡及东盟在亚洲和国际事

务上增进交流合作，使新加坡作为中西文化交汇中心更好发挥增进中西交流沟通

重要作用，促进亚太经济一体化及亚太开放包容发展，不断提升亚洲文化软实力。

（二）重视 APEC 平台作用，推动 FTAAP 路线图走深走实。

亚太经合组织是亚太地区层级最高、领域最广、最具影响力的经济合作机制，

充分发挥 APEC 积极作用，通过 APEC 会议促成亚太国家合作而非流于空谈或挑起

对抗应是 APEC 国家的一个目标。首先，中美应增加 APEC 内的合作面，避免 2018

年巴新会议因为中美争斗而无法通过领导人会议声明之类情况。同时，同意 APEC

扩大讨论内容到安全等领域。其次，实现 APEC 扩员，邀请印度、巴拿马及东盟

成员柬埔寨、老挝、缅甸等国家参加，以尽量维持和强化 APEC 这个合作平台，

延长其寿命。毕竟其运行 30 多年，各种机制比较成熟。再次，增强 APEC 经贸规

则制定功能，推动其启动 FTAAP 谈判进程。FTAAP 是 APEC 成立的初衷，2006 年

美国最先提出 FTAAP 谈判目标，2010 年 APEC 横滨宣言中计划通过当时的 ASEAN

＋６（其后是 RCEP）和 TPP 两条路径来实现 FTAAP 目标。2014 年北京 APEC 年会

期间，推出 FTAAP 北京路线图。当前，可以推动中美同时加入 CPTPP 参与 FTAAP

谈判。在中美没有加入 CPTPP 的情况下，一是支持 APEC 工商理事会发起推动

FTAAP 谈判，从局部突破，从共识最多的合作领域起步，逐步扩大谈判议题。可

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传统贸易议题+新议题，如亚太数字贸易协定、亚太清洁能源协定等。二是推动

东盟发挥推进 FTAAP 谈判的主导作用。尽管美国印太经济框架表示尊重东盟国家

中心地位，但 IPEF 的地缘政治张力可能动摇东盟在印太地区的核心作用。这样

东盟为强化自身中心地位，将会承担起推动深化 APEC 合作的作用。

（三）尽快启动和完成加入 CPTPP 和 DEPA 的谈判。

坚持将融入 CPTPP 和 DEPA 作为中国推动 FTAAP 的主要路径之一。加入 CPTPP

和 DEPA 具有重要意义，可促进中国市场化改革进程，解除被误解为国家资本主

义制度的社会主义市场经济制度和有效对冲 IPEF 的负面效应以及美国的战略围

堵。数字经济时代最重要的资源是数据资源，各国都围绕数据资源的规则展开博

弈。目前已经形成美日、欧盟等数字经济联盟，中国需要尽快与国际数字规则接

轨，增加国际数字经济规则的话语权。DEPA 是由新加坡、新西兰和智利三国发起

成立的数字经济伙伴关系协定。中国在 2019 年宣布加入 DEPA，中国已经组建

DEPA 谈判工作组，应以 DEPA 为基础推动达成涵盖更多 APEC 成员的亚太数字经

济协议。建议尽快组建 CPTPP 谈判工作组。目前，中国加入 CPTPP 难度较大，一

方面，需要中国继续加强同高标准经贸规则的对接。在国内营造加入 CPTPP 的浓

厚氛围。我国高度重视加入 CPTPP 工作，已经组织多个智库对加入 CPTPP 进行研

究，并对照 2000 多个法规提出改革方案。在自贸实验区和海南自由港率先践行

CPTPP 高标准经贸规则，实现更高水平对外开放的压力测试。另一方面，加快协

调其他参与博弈者的利益，排除美国因素对于谈判的影响。建议将东盟和拉美

CPTPP 成员作为加入 CPTPP 的谈判重点对象。还可考虑以新西兰为中介，创建中

方与 CPTPP 成员国的若干对话机制，与 CPTPP 各成员国进行深入对话和交流，使

其充分了解中国加入 CPTPP 可能给该机制带来的红利，亦可使其充分认识到我方

通过申请加入 CPTPP 展示出来的进一步对外开放的决心。日本是美国的重要盟

国，美国会利用《美墨加协定》的“毒丸条款”牵制加拿大与墨西哥与中国谈判，

对中国加入 CPTPP 产生强烈掣肘。中国可利用墨西哥加入金砖国家机制的愿望，

与墨西哥达成贸易投资自由化协定。

（四）深化 RCEP 合作机制建设，对冲 IPEF 挑战和负面影响。

区域合作层面，适度推进中日韩、CAFTA、湄公河等次区域合作，更加重视

RCEP 平台作用，推动升级 RCEP,力争做出更大成绩，以此“对冲”IPEF 带来的负

83

面影响。美日印太经济框架主要针对中国，RCEP15 国有 11 国加入 IPEF。美国推

动其供应链向这些国家转移的条件就是它们必须接受“出口管制、投资安全审查

和限制技术转让”。因此，IPEF 会削弱甚至虚化 RCEP 机制的作用。对此建议：

（1）我国应与其他 RCEP 成员加强沟通，推动尽快设立 RCEP 秘书处，为 RCEP 联

合委员会提供技术支撑。与 CPTPP 相比，RCEP 不仅规则标准低，而且治理结构

松散。没有象 CPTPP 设立严格的争端解决机制，也没有设立执行各条款的监督委

员会。为巩固 RCEP 合作机制及区域供应链，必须强化 RCEP 的执行监督机制和效

率，要尽快设立 RCEP 秘书处作为执行机构，对 RCEP 成员国履行 RCEP 规则义务

进行监督牵制，反制 IPEF 的芯片联盟（chip4）和战略矿产资源联盟架空 RCEP

协定。（2）推动秘书处开展供应链合作研究，建立信息共享机制，探索供应链

稳定措施，形成供应链合作标准，打造开放的供应链合作。加速开展与 RCEP 国

家“经认证的经营者”互认合作、原产地电子联网、动植物检疫措施等效性认可、

原产地区域累积规则等，以单边行动带动集体行动。（3）推动 RCEP 扩员和新贸

易议题谈判。RCEP 作为 FTAAP 实现路径之一，应推动吸收太平洋东岸的智利、

秘鲁、墨西哥，以及太平洋岛国巴新和斐济加入 RCEP。适时联合域内经贸伙伴推

动 RCEP 加速实施或升级谈判，特别是进一步深化数字贸易、知识产权、服务贸

易、劳工标准、绿色能源等领域的经贸规则，保证 RCEP 的持久生命力。

（五）改善与日本、韩国关系，保持中日韩三方合作机制畅通，加快推进

中日韩自贸区谈判。

中日韩同为世界重要经济体，人口总和占全球五分之一，GDP 之和超过全球

总量四分之一，在世界上具有相当大的经济影响力。《中日韩自贸协定》谈判 2012

年 11 月启动以来已进行 16 轮，2020 年 11 月 RCEP 成功签署本有望加速谈判进

程，但近年来日本、韩国和中国之间的关系明显紧张为中日韩自贸区谈判蒙上阴

影。RCEP 作为首个中日韩共同参与的自贸协定，为中日韩经贸合作提供了一体

化的制度框架。而且，中国已正式申请加入 CPTPP，韩国也已启动加入 CPTPP 的

程序，这将为中日韩开展 RCEP 基础上的高水平经贸合作提供重要条件。2022 年

1 月 1 日 RCEP 正式生效为深化中日韩经贸合作创造了新的条件，2023 年来日韩

关系改善及中日韩时隔近四年于 10 月 26 日在韩国重启高官会谈也意味着中日

韩三边对话合作机制有望重启。中日韩保持双边关系稳定并加强三方对话合作，

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对于维护地区和平稳定与推进亚太区域经济一体化进程具有重要意义。未来，可

早日重启中日韩三方合作机制，推进从高官层面事务性磋商到部长级会谈乃至首

脑会晤。以《中日韩合作未来十年展望》为指导，在 RCEP 谈判成果的基础上，

加快中日韩自贸协定谈判，力争达成全面、高质量、互惠且具有自身价值的自贸

协定。积极探讨三方对外合作倡议，即中国的“一带一路”倡议、日本的“高质

量基础设施伙伴关系计划”和韩国的“新南方政策”对接合作。不断推进“中日

韩+X”合作，探讨在产能、减贫、卫生、灾害管理等领域开展联合项目，使三国

合作惠及其他国家和地区。

（六）可对 IPEF 持开放态度，推动其向自由与开放的方向发展。

印太地区是美国全球战略的重要部分，但却是中国安身立命的根基。中国在

印太地区具有重要的战略利益。太平洋和印度洋是中国最重要的海上商道，是 21

世纪海上丝绸之路的核心枢纽。中国能源进口的 85%，矿石进口的 60%要经过印

度洋-太平洋航线。中南半岛经济走廊、泛亚铁路建设项目，印度洋沿岸港口互

联互通项目是中国对外互联互通的重点工程。因此，一个没有中国参与的印太地

区新秩序是难以建立的。美日印太战略针对中国在印太地区日益增长的影响力十

分明显。排斥中国参与的印太经济框架与安全机制有意削弱中国的影响力，侵蚀

中国在印太地区的战略利益，理所当然遭到中国的强烈反对。中美博弈的焦点是

团结与分化能力的较量。中国主张开放包容、合作共赢，反对搞封闭性和排他性

的区域政治经济集团。据此，中国强烈反对没有中国参与的印太地区政治与经济

集团。虽然美国当前不可能同意中国加入，但中国作为姿势的表态可站到道义高

点。为防止印太地区分裂成两个平行的供应链，中国可支持以《东盟印太展望》

为合作框架，尽早表态有意参与印太经济框架的建构与谈判进程。一方面表明中

国构建开放型世界经济，反对搞排他性政治经济集团的决心，即使作为一种姿态

也具有重要意义。二是可以一定程度对冲印太战略，如果美国坚决排斥中国参与，

至少可以展现美日宣示的建设自由且开放的印太地区目标的虚伪性。

（七）不断优化运用经济手段促成外交目标的手法。

经济外交是各国利用经济手段达成政治目标的重要途径。美国擅长将本国价

值观和对外战略贯穿于对外政策和各种双边、区域或多边协定中。如果美国感到

在多边机制推行有难度，就寻求与相关国家先行制定规则，再吸收其他国家加入，

85

最后变成国际规则。美日印太经济框架就是将美国的价值观与战略目标推广到印

太地区，为印太地区制定经贸规则和标准。中国可不断优化运用经济手段达成外

交目标的手段:一是将共商共建共享的全球或区域治理理念和对外战略在双边或

区域经济合作伙伴协定中加以落实，将其贯穿于投资协议条款和经济技术合作条

款中。特别是基础设施建设等投资大、回报慢、风险高的项目，国际上多采取建

设--经营--转让，或股份合作模式。二是利用发展援助和开放市场增强对东盟和

太平洋岛国的吸引力。针对亚太地区欠发达国家，中国可采取扶贫策略，设立中

国东盟扶贫合作基金和太平洋岛国气候合作基金，支持面向中国出口的产业发展。

对南海争端可以在以我为主的前提下，采取搁置争议、共同开发的政策，对争议

地区的两国共同开发前提条件就是共同努力排斥域外势力（第三方势力）的介入。

三是合理利用经济制裁手段。针对损害我国主权和利益的行为必须采取强力反制

措施，包括贸易制裁和投资审查。针对美国的“小院高墙”及围堵联盟，中国可

以针对性地使用贸易限制加以反制。

（八）寻求与美国共同感兴趣的合作领域推动双边或多边合作，如建立中

美欧常态性协调 G3 机制或提出中美欧加南方国家 G4 机制。

中美作为世界主要大国，许多全球性问题没有中美合作难以解决。因此，无

论是特朗普，还是拜登政府都强调中美存在竞争、对抗与合作三个领域。在双边

层面，稳妥改善中美关系，降低博弈的强度和“脱钩”的烈度，灵活地使用“斗

争与合作”两手；同时，改善与日本、韩国、印度、澳新等区域国家的关系。围

绕中美关系，建议一是保持和加强高层交流，准确传达与理解对方的战略意图。

战略互疑与信任赤字是中美两国面临的深层问题。面对美国认为中国颠覆现有国

际秩序及对外扩张的判断，必须加强沟通，避免战略误判，管控分歧进行和平竞

争。中国参与全球治理是促进现有国际机制与规则的改革，使其更加公正公平和

具有包容性。中国奉行积极防御战略，不会需要别国的一寸土地。二是维护与促

进社会人文交流，努力构建双方民间的正面认知。民意基础是两国关系良性发展

的重要保障。美国单方面中止中美交流项目，不利于两国社会文化交流和加深理

解。美国政府和媒体对中国妖魔化对美国社会对华认知产生严重负面影响。中国

需要加强两国青年人及社会民众的交往，减少彼此因缺乏了解而产生的敌意。三

是发掘共同利益领域并加强合作，避免使竞争走向冲突。中美竞争可以为各国提

86

供更多选择，但要避免无谓牺牲。两国可以在应对气候变化及可持续发展、保护

海洋环境、流行疾病和健康医疗、反对恐怖主义、防止核扩散方面加强合作。中

国当前仍处于国际产业价值链中低端，产品单位能耗是世界平均水平的 1.5 倍，

外部生态约束无疑会加大中国转型发展的难度与压力。中美在脱碳技术和清洁能

源技术领域可以展开实质性合作，共同研发与制定技术标准，为亚太地区欠发达

国家提供技术标准和支持。在应对诸如新冠病毒、艾滋病毒、癌症等人类疾病方

面展开合作，合作开发和共享疫苗、药品及医疗器械制造技术，共同造福人类。

同时在海洋环境保护与垃圾污水排放方面合作，如限制日本核污水排放。此外，

在中美欧大三角关系中，在中美竞争加剧背景下，具有一定中立色彩和话语权的

欧洲是我国重点争取目标。可加强中欧高层次常态性交流，就增进经贸合作、全

球治理、气候变化、卫生健康、绿色能源、数字经济合作等保持交流合作。可倡

议推出中美欧 G3 机制，增进中美欧三方常态性高层次交流，更好发挥欧盟在中

美之间的协调平衡作用。同时，在全球南方国家崛起背景下也可提出 G4 概念，

即中美欧三方加上南方国家，南方国家代表可由金砖国家轮值主席国担任，由此

构建多边利益关系，寻求达成平衡。

（九）充分利用我国超大规模市场，构建开放型世界经济，吸引更多国际

人才来华发展。

面对美国的围堵，中国最有效的应对策略就是向全球开放，构建开放型世界

经济，与美国以外的国家建立更紧密的经贸关系，迫使美国改变对华政策。与美

国搞“小院高墙”“脱钩断链”的分裂世界相反，中国要高举对外开放，自由贸

易、互利共赢的大旗。在构建双循环发展新格局方面，利用超大市场规模，以国

内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源的联动效应，构建

开放型的世界经济。深化改革，稳步扩大规则、规制、管理与标准等制度型开放，

构建高水平开放型经济新体制。坚持以制度型开放促进深层次市场化改革，加快

建设高水平社会主义市场经济体制。中国超大市场规模是吸引跨国企业的战略资

源，跨国企业应对世界市场不确定因素的对策基本上是产地销和销地产两种模式，

这两种模式在中国都可以达到充分施展。因此，构建国内统一大市场是稳定全球

供应链的战略举措，可以有效破解美国脱钩断链的“去中国化”策略。此外，面

对疫情之下国际人才流失、美西方对华舆论恶化等问题，后疫情时代我国要加强

87

国际传播工作建设，不断提升我国国际影响力及吸引力，加快建设世界重要人才

中心和创新高地。人才是 21 世纪重要的战略资源，在全球人才竞争加剧背景下，

我国要“聚天下英才而用之”，推进优化相关政策法规及配套设施，吸引更多高

层次国际人才来华发展，为我国打造开放型世界经济提供人才支撑。

（十）大力开展公共外交，发挥人文交流桥梁纽带与平台窗口作用，增进

亚太国家互信友谊与团结合作。

人文交流是国际关系的重要基石和润滑剂，在国际局势紧张情况下可发挥更

为重要的作用，正在成为世界和平与稳定新的压舱石。习近平总书记多次强调，

政治互信、经贸合作和人文交流共同构成中国对外关系发展的三大支柱。人文交

流可以使不同文明文化中的人增进相互理解与友谊，从而架起不同文明之间互信

合作的桥梁与纽带。百年变局之下，亚太国家面临许多共同的课题与相似的挑战，

可大力开展公共外交，鼓励学界、商界、智库、行业协会、非政府组织等与亚太

国家驻华使团、国际组织、国际商会、跨国企业等增进沟通交流及互惠合作，积

极“走出去”与“迎进来”，增进亚太国家间人文往来与互信合作。建议：一是

支持智库间合作交流，为智库合作提供更大程度的自由便利，发挥智库在促进区

域合作中的平台纽带、智力支持、舆论引导等作用，鼓励智库等主动走出去参加

国际会议并创建国际交流平台，提升国际话语权及议程设置能力；二是支持国际

学校“走出去”，在亚太国家建设海外华文学校，充分发挥华人华侨资源优势，

增进中外文明交流互鉴，培养知华友华国际化人才；三是发展出国留学与来华留

学，支持中国留学生“走出去”也吸引更多亚太国家留学生来华留学；四是大力

发展入境旅游，推出更多广受亚太国家入境游客欢迎的旅游产品和服务，加强海

外市场宣传推广和精准营销。

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