理论范式,要么在强调国家与社会互动的意义上将其与纵向治理结构一体视之,将国家、

组织和街头官僚作为一个整体代入社会互动之中;要么未能跳出政策执行的论域,依循西

方的研究结论把街头官僚界定为玩弄权术使得政策扭曲[9]128-129的消极存在。这种一维

解释进路遮蔽了执行难题在国家治理体系内部的结构根源,使得所有的矛盾点都指向了

身处国家治理终端的街头官僚,在实现理论简捷有力的同时也存在过分化约的偏颇。现

实中,街头官僚确实可能是服从国家意志的被动执行者,也可能是摆脱国家意志的自主行

动者;同时,街头官僚在国家与社会互动中既可能是国家代理人又可能是公民代理人。街

头官僚行动的复杂性使得执行问题很难采取一种一维解决方案,自上而下提升执行力的

愿望必须以处理这种复杂性为前提。本文将街头官僚还原到纵向治理结构之中作为问题

分析起点,探求国家治理的执行问题究竟如何表现在街头官僚行动之中,其根源究竟何

在,并在回答上述问题的基础上探究一种可能的解决思路。

一、基层行政的执行问题再聚焦:将街头官僚行动还原到纵向治理结构之中

执行既是公共行政实践的难题又是公共行政研究的经典理论问题,无论中外,对“执

行难”的关注是普遍的,这种关注既面向实践需求,又催生出新的理论形态。杰弗里·普

雷斯曼(JeffreyPressman)和亚伦·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)通过1973年出版

的《执行》(Implementation)一书描绘了“华盛顿的伟大期望如何在奥克兰破灭”,指出了

政策并不能自动执行且动态的执行过程本身应该被解释为影响政策结果的重要因素,藉

此直接引领了第一代执行研究———以自上而下的视角审视执行。在这样的理论视野中,

政策制定者是唯一重要的角色,执行失败的根源就在于政策内容的问题和政策没有得到

准确执行[10]78。这种机械的视角在第二代执行研究中被自下而上的方式所颠覆,其中街

头官僚理论具有开创性意义,它在事实上指出通过等级制度对街头官僚进行控制的努力

只能使他们沿袭旧规并无视顾客的需要[11]75,因而执行者的需要和价值必须得到考虑。

街头官僚的经典定义是与民众直接互动的拥有实质自由裁量权的公共服务工作

者[12]3。不难看出,街头官僚的经典定义主要强调了国家与社会的互动维度,此乃一种横

向结构;同时它超越了国家治理体系内部的机构性质、职责范围和身份编制界限[13],用以

一般性地指称行动中的国家代理人[14]329-358。这个定义在清晰指出街头官僚身份和功能

的同时,却虚化了街头官僚机构所处的科层体制和整个纵向治理体系。也就是说,街头官

僚的经典定义将基层和一线的特性视为不言自明的,然而,“街头”作为工作界面的空间隐

喻具有重要的理论意义,整体表征了街头官僚在金字塔形结构中和国家与社会互动过程

中的位置[15]。一线是基层的子集,是作为互动界面的组织界限,国家与社会的边界在日

常生活中也寄居于其上。但也正是由于处在国家与社会边界之上,纵向治理结构的层级

对街头官僚而言则背负数座大山,这在赋予街头官僚压力的同时也创造了将压力传导到

社会治理领域的可能。把街头官僚自由裁量权的行使与组织、国家和社会分别联系起来,

就意味着将基层行政互动放置到更为复杂的情境之中,也投射到更为广阔的背景之上。

休普(PeterHupe)和希尔(MikeHill)基于行动层级和行动范围差异提出了一个多

元治理框架,他们将行动层级区分为建制性、指令性和操作性三个维度,将行动范围情景

划分为体系、组织和个人三个层面[16]。这个框架清楚地表明治理行动在不同层面的不同

面向,体系、组织和个人表征着不同的观察情景,也在事实上展现出某种层级性要素,虽然

46

不同层级可以共同应用建制性治理、指令性治理和操作性治理,但层级越高相应的宏观影

响也越大。实际上,这种不同层次也可以分别对应政治层级、管理层级和一线层级[17],在

中国语境下学者们也得出了“委托方—管理方—代理方”三层级委托代理模型的相似概

括[18]。如果承认街头官僚同时具有被动执行者和自主行动者的身份,那么在他们与组

织、国家和社会系统之间的关联之中,究竟何者处于支配地位就成了必须探究的问题。即

便我们可以在抽象意义上承认街头官僚身处一个受到组织、专业、共同体和社会经济体系

影响的复杂环境,没有一个单独的因素或单一理论能够充分说明街头自由裁量权的行

使[19],但具体分析结构和行动的要素却可以为一种统一的解释奠定基础,这是对街头官

僚行动具有情境性和结构性双重属性的回应。只不过,情境属性在街头官僚研究兴起之

初得到更多强调,然而终究没有脱离结构的情境,情境带来的复杂性毕竟是瞬时、偶然和

个别的,结构造成的复杂性是长期、必然和普遍的。街头官僚在执行中表现出的行动复杂

性,根植于纵向治理结构兼具的行政和政治的复杂性,进而衍生出面向社会治理的复杂

性,正是这种复杂的结构进一步赋予街头官僚复杂的身份属性、执行逻辑和责任内涵,如

此对纵向治理结构和街头官僚行动分别进行要素分析,再进一步审视这些要素之间的关

联,这对于理解纵向治理结构中的基层行政具有理论分析框架的作用。

二、纵向治理结构对基层行政的形塑

在传统意义上,纵向治理结构涵盖央地关系和纵向政府权力结构两个基本方面:前者

既包含中央地方关系,又包含地方内部不同层级之间的关系[20];后者则强调政府是一个

具有多层级的治理体系,纵向间权力关系也影响了国家与社会互动的过程[21]。因此纵向

治理结构既在形式上反映出高层、中层和基层在不同层级上的机构设置,更在实质上表征

着不同层级所具有的权限、资源和职责的大小;既反映出结构内部的行政和政治安排,又

体现着基层行政既从属于科层体制又要面对非程式化的社会情境的复杂境遇[22]。

(一)纵向治理结构蕴含行政与政治双重维度

深入分析纵向治理结构就会发现,除了常规理解的行政维度之外,基层行政还涉及更

为强力的政治维度。与西方国家政治政党政治的控制局限于所谓决策层级的政治官员不

同,中国的纵向治理结构并不是单纯的行政区划和行政层级链条,基于党的全面领导的制

度体系,它在深层次上还与党的中央—地方—基层深度嵌套。

行政与政治的关系是公共行政研究的古典问题,它对公共行政学的兴起具有重要的

理论意义。街头官僚理论也不得不处理这个问题,即便街头官僚看起来远离政治,但当政

治行政二分法在事实和价值层面都受到质疑的时候,街头官僚行动的政治意义反而因二

者的密不可分得到了正式承认[23]17。更为重要的是,街头官僚行动的政治意义虽然直接

建立在具体的互动之中,但更深层地关涉纵向治理结构内蕴的要素,这在中国的纵向治理

结构中表现得更加鲜明。

一是行政维度上的“层级—对口”的骨干格局。在层级方面,纵向治理结构依托于国

家行政区划的层级结构和行政组织的科层化运作,在不同行政层级上形成了从中央到地

方的组织结构,并且通过行政化手段将基层社会纳入纵向治理体系之中。因此,纵向治理

结构既包括在正式行政区划范围内分级设置的国家治理主体,又涵盖遍布城乡的群众性

自治组织。将行政实践所关涉的主体都纳入考虑的做法,超越了将纵向治理结构局限于

47

国家机构范畴的狭隘视角,更加准确地反映出纵向治理结构的客观情况。在对口方面,纵

向治理结构具有通过多线条平行化方式实现纵向权力组织的方式,呈现出具体治理领域

条线系统层层管控分级负责的特征,即便是属地管理的部门,也都有对口的上级主管、监

督或指导单位,一直可以上溯到国家层面统一的机构设置和制度安排。

二是政治维度上的“统合—归口”的领导体制。中国共产党领导是中国特色社会主义

最本质的特征,党是领导一切的最高政治领导力量。因此,无论从中国现代国家的建构还

是从现实的政治与行政关系来看,党的领导制度相比于国家行政制度更具政治决定性,以

此观之,则行政体系实乃反向嵌入党的领导制度体系,处在同级党组织和内部党组织的同

心圆结构之中。这是基于国家法律、党内法规和历史沿革固定下来的制度安排,行政组织

外部的同级党委和组织内部的党组双管齐下,共同确保党对政府治理的领导,进而实现中

央对地方的集中统一领导。党的领导除了在统合的意义上敦促行政体系形成整体性治理

效能之外,更具体的统合路径是以“口”为单位,归口管理是对行政体系施加的强大控制措

施。各个口之内功能协同、过程衔接,在归口管理的制度安排下,政府的工作流程都涉及

与党组织分管部门的衔接,并以此为基础构成了国家治理决策主体和执行主体之间的行

动网络。

行政性的条条块块最终都可以汇入到政治性的特定归口安排,在党中央集中统一领

导的层面实现交汇。下级行政组织受到本级政府领导的同时更要接受本级党委的领导,

还要受到归口的党组织和上级党委政府的领导,这形成了党委(党组)统一领导、各口条线

分明、分工基础上统合的“集束结构”。

(二)纵向治理结构向基层坍缩

在纵向治理结构中,层级越高,单一机构的权力越大、编制越多、资源越丰富;层级越

低,单一机构的权力越小、编制越少、资源越贫乏。街头官僚机构是其中层级最低、权力最

小、编制最少、资源最贫乏的正式行政组织,却是上级分派任务想到的第一责任主体。“上

面千条线下面一根针”意味着一根针对应千条线,这在时间序列上意味着任务往往不是鱼

贯而行,而是涌现而来,因此街头官僚不是按步骤、分系统从纵向治理结构中领受任务,而

是因其身处一线展现出巨大的任务“引力”———无论上级有什么想法都会自动找到基层执

行,进而以其为基点出现了一种纵向治理结构“坍缩”的现象。

坍缩原本是一个物理学概念,用以描述恒星的物质收缩而挤压在一起的现象。在恒

星生存期的某一阶段,其内部温度将会降低,在引力作用下,恒星内部物质的原子结构会

遭到破坏并挤压收缩。本文借此来代指当治理任务向基层延展时,纵向治理结构原有的

制度安排在原有性质各异、界线清晰、各司其职的运行过程开始收束,整个纵向治理结构

挤压收缩到基层的一个点上。这个过程类似于恒星坍缩成白矮星的过程,随着体积缩小

质量逐渐增大。街头官僚综合承接纵向治理结构的各种任务,成为整个坍缩的基点。

从形式上看,纵向治理结构在整体分布上体现为金字塔形,但站在基层视角“向上

看”,纵向治理结构实际上是倒金字塔形,纵向治理面向社会的发力点也集中在街头官僚

这个点上。街头官僚机构身处基层似乎是“原罪”,正是因为层级低、分布广、与社会公众

直接沟通,所以“好用”并且更容易控制。在各个层次各个条线的上级部门看来,街头官僚

是最适宜的执行人选,因此街头官僚承受压力是常态,很难分清楚哪些是常规事项、哪些

是应急事项、哪些是临时交办事项,政治和行政交织,呈现出“街头官僚日常工作无差异”

的现象。所以,在实践中不难发现,即便是上级机关部门的本职或专项工作,最终也会转

48

嫁给街头官僚机构,都会一股脑地向基层索要数据、提调材料、安排调研、组织迎检……纵

向治理结构向基层坍缩既是一种客观现象,也成为一种主动选择的路径依赖。







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图1 纵向治理结构的坍缩

(三)基层行政组织衰退

为了在纵向治理结构中维持自上而下的管理和领导,上级对下级往往进行组织维度

上的控制,造成了形式上机构层级同编制规模和资源水平的倒挂以及实质上的职能、权

限、责任倒挂。历史上就是“治民者”级别低、法定规模小,“治官者”级别高、法定规模大,

这是解决执行难题的传统结构性安排,是一统体制统摄有效治理的表现。加之新公共管

理运动的深入开展和治理时代的到来,正式的行政组织又进行了多轮次的裁撤、重组、改

制,在严控编制和机构规模、吸收非政府力量参与治理的思路引领下,基层行政组织为行

政体系的瘦身做出了重要牺牲,近年来处在一种相对的组织衰退之中,往往很难凭借自身

资源有效执行政策和充分完成任务,超负荷运转已成为一个普遍现象。

基层行政组织衰退呈现出多维样态:一是“行动的维持化”,即通过资源极其有限的正

式行政过程来执行政策,街头官僚基于注意力分配实施应付策略;二是“成员的影子化”,

即大量依赖政府编外用工执行政策[24];三是“服务的碎片化”,即依赖服务外包等市场和

社会机制执行政策。这些表现很大程度上源自纵向治理结构本身,上级面对这种情况既

有默许,同时也采取相应措施来应对:一是“临时下沉与定期下沉相结合”,通过“下沉”应

对基层行政组织衰退,但与各类任务应当匹配的权力、编制、资源却不会长期下沉,更不会

在制度上调整原有的纵向治理结构;二是“督察检查与巡视巡察相结合”,涵盖行政和政治

两个条线,综合运用行政手段和政治手段强化控制,而一旦检查过多实际上又会导致街头

官僚的“迎检”策略,重塑注意力分配机制,挤占本已捉襟见肘的基层行政力量,进一步降

低政策执行效能;三是“层级延展与主体扩容相结合”,向基层社会进一步延伸衍生出新的

触角,产生了诸如网格、片区等虚拟层级并设置相应的专职或兼职管理岗位,或者采取项

目包保、领导小组、工作专班和联席会议的方式,广泛吸纳体制内外力量参与特定工作,延

伸管理触角、扩大掌控范围。无论是基层行政组织衰退的形态,还是纵向治理结构的调试

努力,实际上是以非正式的制度和组织安排缓解组织衰退的冲击,以动员机制和参与机制

弥补基层行政力量的不足,但其基本方式却仍然带有鲜明的行政色彩,并展现出明显的行

政化趋势,正式行政组织的衰退与非正式行政活动的增长反映了纵向治理结构存在着一

种正式行政和非正式行政制度化此消彼长的现象,一定程度上弱化了纵向治理结构的制

度基础。

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三、街头官僚行动的结构式耦合与情境性裂解

纵向治理结构向基层坍缩意味着街头官僚既综合承接了纵向治理任务,又具有代表

国家与社会互动的资格和权威,因此要求街头官僚行动展现出身份、执行和责任方面的耦

合,以便协调各种要素完成任务。然而尽管有统合、归口、对口等一系列安排,但纵向治理

结构的内在张力不易化解。街头官僚在角色、执行和责任方面的实际冲突使得街头官僚

无法在情境中作出不符合治理功能预期的选择,执行问题根源于纵向治理结构,并在情境

中得到进一步激化。

(一)身份重合蕴含着内在冲突

街头官僚在纵向治理结构中,既是科层制意义上的一线行政人员,又是干部制意义上

的基层干部[25],是行政意义上的官僚和政治意义上的干部在基层的共同投影。科层制角

色的基础是法定结构,是国家法律所规定的基于管理权限和层级体系所形成的身份;干部

制角色的基础是准法定结构,是党内法规所规定的基于政治领导和民主集中所形成的身

份。同时,街头官僚在作为国家代理人的同时还有公民代理人的角色[26]24,正是基于其作

为国家和执政党的代理人,街头官僚成为具备行政和政治合法性的治理主体,同时成为面

向社会的公共服务工作者,需要在国家与社会互动当中履行职责、发挥引领作用并维护社

会治理的空间。公共服务工作者的身份虽然以行政和政治身份为基础,但在社会治理中

具有更高的接受度和认可度,因而极易获得社会对其合法性的默认,这实际上是民众对日

常生活中的基层行政和基层治理进行了“自然态度的悬置”,他们对于身边这些街头官僚

充任管理者和领导者司空见惯,当然也期待街头官僚能成为服务者,而群众在绝大多数情

况下并不需要清楚哪些机构是政府部门、哪些是群众自治组织,以及这些在政府部门、派

出机关和城乡社区中的工作者都是什么编制,毕竟这些身份整体上凝结于一个个具体的

人,而这些具体的人就是行动中的国家,同时发挥领导、管理和服务功能。

不过,一线行政人员、基层干部和公共服务工作者虽然凝结于街头官僚一身,然而不

同身份所承载的职能是有区别的。作为一线行政人员,街头官僚担任当前的职位意味着

一份工作,有固定的上下班时间,与组织之间是一种以劳动换取薪酬和激励的关系,有相

对稳定的公私界限。作为基层干部,街头官僚则不单要完成本职工作,还要担负更为重大

的政治使命,在具体的任务和运动中发挥积极作用,这往往需要超越本职工作而忘我奉

献,工作不再局限于上班时间,为了满足政治需要街头官僚必须统筹时间和资源进而成为

“革命的一块砖”。作为公共服务工作者,街头官僚需要以顾客或公民需求为导向,为满足

相应需求实际上需要调试纵向治理结构中的行政和政治因素,这是由于面向基层社会的

公共服务具有较强的基础性、福利性、分配性。上述差异实际上撕扯了日常生活中的街头

官僚:做好本职工作之外还有没有个人时间和空间、完成上级交办事项的限度在哪里、个

人奉献是否能取代加班的法定意义、在为人民服务的过程中为什么会被提醒注意身份和

立场,这其中的冲突是客观存在的。

(二)执行复合充斥着内在矛盾

街头官僚的执行呈现出行政性与政治性的复合状态,不同行动模式的基本区别使得

50

在差异化的场景中追求行动统一性的努力面临着严峻挑战。行政执行遵循以“命令—服

从”和“裁量—评估”链条为基础的管理逻辑,政治执行遵循“引领—追随”和“忠诚—奉献”

链条为基础的政治逻辑,虽然党的各级机关整体上也是按照科层制原则组织起来,但以相

应的政治信仰、理念和使命为基础,干部制成为了一个更加训练有素的科层制[27]370。政

治执行 是 不 应 讲 条 件 的,而 行 政 执 行 是 以 理 性 为 基 础 甚 至 要 讲 贡 献 和 诱 因 的 平

衡[28]112-113。虽然街头官僚理论在一定程度上修正了传统官僚制范式[29],但承认街头官

僚自主行动的空间与追求不折不扣执行的理想状态仍能共存。街头官僚理论虽然确证了

街头官僚自主行动对政策执行本身具有工具性价值,但这毕竟是为了原有政策目标的落

实和政策初衷的保持,并不承认街头官僚行动具有内在价值。因此,正如任何二分法在表

述两个彼此分离的事物之时都蕴含着一个胜过另一个的观念[30]21,街头官僚执行的行政

要求以政治控制为前提,整体上表现为一种在政治领导下做工作的行动取向。面向政治

任务即便没有法定自由裁量权作为依据,但要以发挥能动性为名处理纵向治理的复杂性、

模糊性、风险性,同时弥合政治行政体制内存在的系统缝隙。在执行中如果不能提升公众

的服务满意度,会在行政甚至政治维度上给街头官僚带来不利结果,因而合意的执行还要

求街头官僚将公众的建议、意见乃至否定反馈到纵向治理结构中,进而呈现出一种“诉

求—回应”和“输出—反馈”过程,甚至还会出现街头官僚与民众团结应付纵向治理任务的

可能性。这时,社会公众所需要的街头官僚执行实际上是面向需求的公共服务,它有可能

符合政策目标,也可能需要修正政策,但完全按照上面的意思肯定行不通,应该在一统体

制和有效治理之间谋求一种平衡。

但是,行政目标被包装为政治任务,对街头官僚的要求也发生了质变。行政执行从根

本上承认自由裁量权的合理性,即便这种合理性是建立在工作情景复杂性、回应当事人需

求和国家合法性等不可避免的客观性基础之上[12]15,就算被当作“必要的恶”也说明其必

要性得到了承认。然而政治执行却无法容忍任何自主行动的空间,因为它预设所有关于

执行与否的问题本质上乃是大是大非的原则问题。这就容易理解层层加码的逻辑:行动

一定要符合政治上的预期,它不是行政执行上的量力而行,而是必须为了实现政治目标竭

尽全力,不达目的誓不罢休。同时,由于街头官僚所执行的政策通常是与人民关系最为密

切且需要加以个性化的政策[12]8,街头官僚的服务最需要的就是回应,否则工作无法开

展,且会从根本上违背政治目标,但又缺乏回应的资源和底气,因为执行的要求并未转化

为资源的赋予,所以街头官僚两头受气的感觉非常明显,这也成了如今基层工作难做的最

常见现象之一,政策执行在遵循治理标准和行政标准的同时,还要遵循更具权威的政治标

准,而这些标准的差异在实践中就体现出执行面对国家与社会关系的张力。

(三)责任整合潜藏着内在张力

纵向治理结构中同时存在的政治责任和行政责任在性质上本来还有相对清晰的分

野,但由于群众利益无小事,任何行为的后果都蕴藏着向政治责任转化的可能,加之政治

任务和行政命令向基层传导,使得整个纵向治理结构从形式上呈现一种围绕基层社会的

治理或通过基层社会进行治理,责任无论从性质上还是形式上都聚焦到街头官僚身上,因

此街头官僚面临的责任在终极意义上是整合的。街头官僚作为理性人的需求却被漠视,

街头官僚机构的存续和发展需求被更高层次的政治需求吸纳,因此街头官僚机构内部往

51

往以规避责任等理性逻辑满足其需要。

然而必须承认,责任之间存在着张力。街头官僚在科层组织中的责任主要是职业责

任,这意味着行动是由专业知识、伦理行动标准以及根植于机构历史和传统中的经验所影

响的[30]74,这种责任是明确的、有限的,是基于其工作职责而产生的相应义务并承担相应

不利结果。街头官僚在干部制中的责任虽然在形式上明确固定,却在实质上有无限扩大

的可能,因为对基层干部而言,做好本职工作不过是底线要求,还要更多地为党分忧和服

务人民。从行动的差异性来说,本职工作之外的奉献才更值得称许,这直接体现在宣传话

语中长期存在的对先进人物积劳成疾、废寝忘食、舍小家顾大家、义务奉献等方面的褒扬。

政治使命蕴含着无限责任,党的干部和党员则是无限责任的具体承担者。行政责任更多

是针对事的责任,而政治责任更多地具有属人的性质,还会由事延伸到人身上进而对人进

行政治判断。与政策执行的政治化过程相关联,以政治责任为名义警示街头官僚会得到

更多重视。街头官僚又要把结构中名义上有限而实际上无限的责任转化为情境中的责

任:互动过程要持续,互动结果要综合考虑结构要求和情境要求。街头官僚行动若不能顺

应情境要求,不仅眼下的治理目标无法实现,未来的互动基础也遭到了破坏。一旦因此造

成了相应政治影响,街头官僚会被首先问责,尽管这种情况的产生根植于纵向治理结构本

身,但对于上级而言,基层执行不力是天然的挡箭牌,同时上级行政组织成员自带高层级

的光环,所以才会给人更为和蔼可亲、谦逊有礼、敢于担当的错觉,毕竟不以直面社会公众

为日常工作,其一时的形象管理和前台表演还是更容易做到。结果,出现了执行者担责而

决策者、领导者和管理者无责的现象,这实际上是只关注了基层的行动性避责而忽视了上

级的结构性避责。

综合以上三个方面,纵向治理结构要素之间有着清晰的区别,国家和社会对其在基层

治理中虽然抱有一种整合的期许,但具体落到街头官僚行动层面则可发现其内在的断裂

(见表1)。这种断裂实际上是结构影响面对具体情境的无力,街头官僚即便拥有自由裁

量权也不能完全自主行动,因为处于国家与社会互动的界面上,他们受到纵向治理结构从

行政和政治两条路径的制约,同时还受到互动情境制约。基于街头官僚行动所蕴含的冲

突,深入探究可以发现纵向治理结构整合期许的落空。一方面,在基层行政中,在政治包

裹行政的同时也存在行政对政治的替换。当上级出台政策时,街头官僚在执行中仍然尽

量将其化约为行政事务,具备可以具体考评的特征。比如“既要……又要……还要……也

要……”的复杂要求,每个方面都涉及相应的政治原则,但街头官僚会对结合相关表态进

行诠解,并通过注意力分配选择其中的优先执行事项,将其操作化、可视化,尽量让上级看

见他们所强调的“要”,而具体的过程是否符合政治要求实际上已经被行政标准替换了,其

背后的成本效能关系和公共价值评价则都被隐匿。另一方面,面向复杂的治理情境,行政

会挤出治理,治理也不得不依托行政。如果采用一种向多主体开放的面向共同事务的管

理方式和相应安排,那么对街头官僚而言在资源约束条件下安全完成手头工作就需要更

多的沟通成本,也面临着较大的不确定性,主要是时效性无法保障。因此,更具确定性的

行政方式就更受街头官僚青睐,他们会尝试用行政方式让社会治理的空间受到压缩或暂

时转移,而社会公众在参与程度和治理效能之间也更倾向于后者,因此也会希望政府以更

具执行力的方式确保治理效能,而治理本身的规范价值维度则被忽略。

52

表1 纵向治理结构与街头官僚行动的要素分析

要素项目

纵向治理结构要素

行政 政治 治理

街头官僚

行动要素

身份 一线行政人员 基层干部 公共服务工作者

执行 管理过程 领导过程 服务过程

责任 职业责任 无限责任 情境责任

四、面向行动改善的基层行政与纵向治理结构的协调之路

衰退的基层行政组织无法实现上下目标统一和信息有效传递,街头官僚处在这样的

组织之中也难为无米之炊。需要重新定位纵向治理结构和国家与社会互动双重场域中的

街头官僚行动,使行动与结构彼此协调。立足于公共行政的行动理论,纵向治理结构的层

次性是行政环境的背景,而纵向治理结构中的关键要素更直接影响了行政 行 动 计 划

(administrativeactionproject)[31]64。互动情境使结构和行动在特定时空和事件中实现了

局部共在和统一,因此,改善街头官僚行动必须服从情境规律[32]114,在纵向治理结构调整

的过程中释放组织资源,为改善街头官僚行动提供结构前提。

(一)理顺正式行政与半正式行政的关系

半正式行政本来是对中国古代基层行政实践的概括,它反映着一种简约治理的思

路[7],经过现代化改造它也顺应了社会治理的潮流。不过,对半正式行政的理解不能仅仅

局限于强调基层治理对社会力量的依赖,它还可以被看作行政体系内部的主动选择,这是

通过简约主义实现全能主义的一种方式。从目前基层行政组织的内部结构来看,编外人

员多于编内人员、事业编制多于行政编制已经成为常态,对社会力量的吸纳也顺势加强了

对社会的行政控制,基于编制内外和编外人员的不同身份(政府雇员、劳务派遣、公益性岗

位等)会产生不同的行动逻辑,但编外人员比编内人员更为“好用”,出事之后组织也更加

好摆脱,因此临时工现象屡见不鲜。长此以往基层行政组织最终反映出一种“街头官僚的

类型学”,甚至会重新出现古代基层行政以各种名目扩张的“经书”“代书”“帮书”“白书”,

重蹈以非法的官僚实现非法的正当性的覆辙[33]15-20。半正式行政人员既通过模糊对外

身份事实上行使公共权力,又通过明确的内部身份建立起保护正式行政的屏障,虽有采取

职业化机制将半正式行政人员纳入制度管控之中的尝试[34],但这种以半正式行政为主的

基层行政使得纵向治理结构在基层治理中的核心力量被削弱,正式制度被消解、政府公信

力降低。因此,不能一提到简约治理、借助社会力量就是好的,正式行政就是臃肿、低效、

支配。一方面要合理划定半正式行政的规模和范围,必须使其作为正式行政的补充、辅助

和支撑地位,遏止其愈发明朗的越俎代庖趋势。另一方面要提升基层行政的正式化程度,

不能仅仅因为层级上的位置就将基层各方面的资源和空间统统锁死,要以“事”为中心,使

基层行政组织的编制、薪酬、激励、晋升等方面与事相匹配。

(二)厘清层级间职能配置的政治制度逻辑

纵向治理结构中各级主体的职能配置凝结在责任、权力和能力的关系之上,这与国家

的政治制度密切相关,它的基本方面必须清晰地由制度加以规定,而不能主要依靠临时安

排。面对干部制和官僚制的张力,加强干部制在弥补官僚制不足的同时,对基层行政组织

53

的冲击是明显的,暂时的“下沉”是纵向治理的高效选择,但这也从侧面暴露了正式制度安

排的无效性、非权威性和不稳定性。在纵向治理结构向基层坍缩的情况下,近年来简政放

权、综合行政执法体制改革和政务服务改革在一定程度上出现了责任大量向基层转移而

配套的权力转移不充分且基层能力不足的情况。中国共产党作为使命型政党在国家制度

中居于领导核心和长期执政地位,因此我国的纵向治理结构理应首先基于使命厘清责任,

然后根据责任的大小赋予相应的权力,进而划定责任范围。这种以责定权、依权赋能的职

能配置实际上形成了一种“责权体系”,从理论逻辑上与西方式的“权责体系”不同,在实践

逻辑上也应展现出不同的形态。一方面要制定不同层级治理主体的责任清单,以责任清

单作为权力清单的基础,从制度上明确事权划分的来源,改善纵向治理结构实质上存在的

头重脚轻问题。明确基层行政组织作为国家意志执行主体的制度定位,对其问责、监督和

检查要根据党和国家的正式制度安排,严禁随意扩大范围和增加名目,严禁上级随意以抽

调和借调的方式干扰基层行政组织人力资源建设。另一方面要做到权随事转、钱随事转、

人随事转,将与事权相关的资源在不同层级治理主体之间进行制度化配置,精简中间层级

并压缩规模,确保基层行政组织有充足资源履行责任和行使权力。

(三)培育国家基础性权力的社会治理基础

纵向治理结构的末端根植于社会之中,其意义很大程度上就是通过穿透社会使公共

政策得以实施。国家基础性权力是一种集体性的权力,这种集体性在国家基础性权力的

运转过程中表现为国家与社会多元行动者的协作[35]。国家基础性权力要依靠科层体制,

但也离不开社会参与;需要国家与社会互嵌而不能简单谋求绝对的支配。在基层行政组

织衰退的现实背景下,纵向治理的任务分配机制仍需要有力的承接者,这就导致社会领域

大量非正式承接者成为纵向治理的触角和手足。因此,执行压力除了在正式的纵向治理

结构中存在,还会进一步向社会治理领域传导,试图将更多的治理主体和治理对象吸纳到

纵向治理结构之中,将社会治理纳入行政管理和政治领导的轨道。在制度已经全面建立

的时代,纵向治理结构的基本格局保持稳定,且经过法治化程序得到进一步稳固,但面对

增强国家基础性能力的要求,纵向治理对加强控制基层以深入社会和直面公众仍然抱有

浓厚兴趣。这个过程如果仅仅满足于建立起纵向到底横向到边的管控网络就将国家基础

性权力看作了专断性权力的放大扩容而已,这无法充分释放基层治理效能。一方面,要在

加强网格化管理的同时提升精准服务、智慧支撑、法治保障的程度,使得纵向治理结构面

向社会公共领域时进退有据,提升自身治理效能。另一方面,要真正从制度体系上筑牢共

建共治共享的基础,真正鼓励、动员和赋能社会力量主动参与和积极自组织,明确其间的

权利义务关系,使人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设与国家基础性权

力建设共同进步。

综上所述,纵向治理长期以来一直面临着“一统就死、一放就乱”的顽疾,中间层次始

终无法得到系统性精简,基层却畸形地在法定结构上保持相对较小的规模,似乎在固守某

种简约治理的传统,同时又顺应合作共治的潮流。基层行政在纵向治理结构中本就因结

构的坍缩而处于弱势地位和高压态势,而无论是简约治理的传统还是合作共治的潮流,都

弱化了现代公共行政在基层治理中的地位,使得治理结构相对于治理需求而言头重脚轻,

围绕行政、政治和治理三个要素优化纵向治理结构,改变目前的结构性缺陷,扭转基层行

政组织衰退的结构化趋势,在巩固基层行政的基础上直面国家与社会互动、上级与下级互

动、街头官僚与当事人互动的情境需求,保证基层行政组织的良性发展,真正为街头官僚

54

行动既能满足上级期望又能回应社会需求提供坚实的结构性条件和制度化保障。

[参 考 文 献]

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Primary-levelAdministrationinVerticalGovernanceStructure:

StructuralCollapse,ActionSplitting,andCoordinatedApproaches

DONG Wei-wei,QINYin

(SchoolofPublicAdministration,JilinUniversity,Changchun130012,China)

Abstract:Anexplorationoftheissueofexecutioncaneasilyavoiditsstructuralrootswithinthe

nationalgovernancesystem.Instead,italwaysfocusesonthestreetbureaucratsattheendofnational

governance.Ananalysisoftheelementsofverticalgovernancestructureandstreetbureaucratic

action,andafurtherexaminationofthearrangementandcombinationoftheseelements,revealthat

thesystematicenvironmentofstreetbureaucraticactionbearsdualdimensionsofadministrationand

politics,averticalstructurethatconstantlycollapsestowardstheprimary-level,accompaniedbythe

relativedeclineofprimary-leveladministrativeorganizations.Theconflictsinthedimensionsof

identity,execution,andresponsibility withinthestructureleadtothefragmentation ofstreet

bureaucraticactionsinthecontext,resultinginthedilemmaofpoliticswrappingadministration,

administrationreplacingpolitics,administrationsqueezingoutgovernance,andgovernancerelyingon

administration.Torepositiontheprimary-leveladministrationintheverticalstructureandcoordinate

actionsandstructures,itisnecessarytoclarifytherelationshipbetweenformalandsemi-formal

administrations,clarifythe politicalsystem logic offunctionalallocation betweenlevels,and

cultivatethesocialgovernancefoundationofnationalfundamentalpower.Thistrulyprovidessolid

structuralconditionsandinstitutionalizedguaranteesforstreetbureaucraticactionsto meetthe

expectationsofsuperiorsandrespondtosocialneeds.

Key words: primary-level administration; vertical governance; street bureaucrats; policy

implementation;front-lineadministrativepersonnel

[责任编辑 赵立庆]

56

第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.006

[收稿日期]2023-02-02

[基金项目]国家自然科学基金项目“维汉双语小学数学文化读物的编撰与推广”(12026502);2022年高水平地方高

校建设一流研究生教育(209-AC9103-22-368072006)

[作者简介]王佩(1990—),女,上海师范大学教育学院博士研究生,研究方向:教师专业发展;黄友初(1978—),男,

上海师范大学教育学院教授、博士生导师,教育学博士,研究方向:教师专业发展、数学课程与教学论。

跨学科主题教学的应然指向与实施建议

王 佩,黄友初

(上海师范大学 教育学院,上海 200234)

[摘 要]跨学科主题教学突出不同学科的协同育人,可有效提升不同学科对核心素养的合力发展,

加强学生用跨学科思维整体认知世界的能力。从跨学科主题教学的应然指向,跨学科主题教学与综合实

践活动课程的关系,以及跨学科主题教学的实施建议三个方面分析,跨学科主题教学有明确的目的性和独

特性,应体现单一学科课程传统教学所难以达到的教学目标,它并非多学科的简单拼凑,而应以某一学科

为主,围绕主题任务有效整合其他学科,在低年级中也可体现为学科内部的知识整合;跨学科主题教学是

综合实践活动课程的继承与革新,应凸显主学科的内在逻辑,根据学生特点和主题内容的类型,实施针对

性的教学方式。

[关键词]跨学科主题教学;应然取向;义务教育课程方案;综合实践活动

[中图分类号]G42 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0057-07

随着科技的日新月异,人类社会所面临的诸如生态环境、生命健康等亟待解决的问题

愈加复杂[1],这些问题非单一学科、单一知识能全面、完整地解决,只有多学科协同发力才

能更有效地解决人类面临的综合性问题[2]。不仅社会重大问题的解决需要综合性知识和

高阶性思维,在学习和日常生活中人们往往也需要能灵活运用学科知识,能利用所学知识

解决综合性问题。这些都对个体知识、能力和思维提出了要求,而这些都是传统“坐而论

道”教学模式难以有效培养的[3]。虽然传统教学模式有利于学科知识的系统性传授,但是

过于学科化的知识性教育容易导致儿童本身就很少的生活经验被割裂,面对整体的生活

场域时无法形成自己独立的思维[4],而且过于封闭的学科知识也会在一定程度上抑制学

生综合性、高阶性思维的发展。因此,以培养符合社会发展人才为目的的教育需要做出相

应的变革,肩负培育时代新人使命的跨学科主题教学应运而生。《义务教育课程方案

(2022年版)》(以下简称“新方案”)的基本原则明确指出要“加强课程内容与学生经验、社

会生活的联系,强化学科内知识整合,统筹设计综合课程和跨学科主题学习。……开展跨

学科主题教学,强化课程协同育人功能”[5]。这些都表明了跨学科主题教学的重要性和紧

迫性。但是何为跨学科主题教学? 它的本质内涵为何? 教师该如何把握和实施? 这些问

57

题倘若未能厘清,将会制约跨学科主题教学的有效落实。为此,本文将从跨学科主题教学

的应然指向,跨学科主题教学与综合实践活动课程的关系,以及跨学科主题教学的实施建

议三个方面加以分析,以期为中小学教师的跨学科主题教学认识和实施提供参考。

一、跨学科主题教学的应然指向

对跨学科主题教学的准确理解,是教师实施跨学科主题教学的概念基础。如果仅从

字面意思,将跨学科简单理解为两门及以上学科整合则过于表面,也未能彰显跨学科主题

教学的教育价值,因此有必要诠释跨学科主题教学的应然指向。

(一)跨学科主题教学的应然逻辑与特征

将人类的知识分门别类整合成若干学科,然后又将各学科分为若干知识点进行教学

的方式,已经被证实是有效的知识传播方式,可以让学生较为快速地掌握学科知识的概念

与性质。但是这种教学方式也容易造成人类知识的人为割裂,导致知识的孤立化理解和

机械性运用,偏离了教育的应然目的。而且,无论是生活还是工作,个体所面对的事物都

是整体而综合的,并未明确区分学科归属,更不会指明该用何知识点解决。这表明,个体

既要能灵活运用学科知识,也要具备多学科相融合的知识与能力。这些知识和能力都是

单一学科课程和传统的课堂教学所难以传授、培育的,通过跨学科主题教学可以有效填补

和整合。但是跨学科主题教学并非多个学科的简单叠加,而应有较为明确的主要学科,以

此为基础整合其他学科,以完成某个主题的教学。因为跨学科主题教学不仅在于知识的

广度,也应体现知识的深度,有明确的主科不仅有助于主要设计与实施教师的确定,也有

助于学生的知识迁移和知识整合,从而更有效地理解学科知识、运用学科知识、拓展学科

知识。因此,跨学科主题教学应是基于学生的基础、体验和兴趣,引导学生围绕某一研究

主题,以某主学科内容为主干,整合并运用其他学科的相关知识、思想、技能、方法等,开展

深入探究、解决问题的综合实践活动的一种教学方式[6]。这种教学方式具有明确的目的

性和独特性,以发展学生的综合性素养和整合性能力为主,是单一学科课程的传统教学所

难以实现的。

跨学科主题教学的特征主要体现在跨学科性和主题统筹性两个方面[7]。跨学科性是

指在坚持学科立场的基础上打破学科边界,将两门或两门以上学科的知识、思想、方法与

技能等,围绕由主学科生成的特定主题加以整合。主题统筹性可从要素、内容、形式等几

个方面分析。从统筹的要素上来看,主题统筹性是指统筹跨学科主题活动教学的目标制

定、任务分析、过程设计、多元评价等教学要素;从统筹的形式上来看,主题统筹性是指通

过项目式、任务式或者课题式[8]来统筹与主题相关的内容;从统筹的内容上来看,主题统

筹性是将两门及以上学科的内容在学生经验、社会生活之间进行的整合。

(二)跨学科主题教学的应然价值与挑战

因为在专业精细分化的高等教育体系下培养出来的并且已经按照分科教学实践多年

的中小学教师[9],缺乏其他学科的专业知识以及实施跨学科主题教学的经验,所以会导致

其在践行中将“跨学科”演变成“拼学科”或者“多学科”,造成学科教师“组团式”的讲授。

例如,语文课《黄河颂》涉及黄河这一地理问题,《黄河颂》被谱成抗战著名歌曲,与音乐、历

史均有关系,如果简单地将语文老师、历史老师、地理老师、音乐老师组合在一起教学,就

成了一堂别开生面的综合课[10],而非真正意义上的跨学科主题教学。跨学科主题教学应

58

是有效的学科综合和有价值的活动体验,倘若各学科之间并未深度耦合,教学活动未能促

进学生感悟和生成,这种跨学科主题就成了贴标签式的跨学科主题教学,与教育主旨相

背离。

跨学科主题教学对教师的知识基础、学科认知与教学方式都提出了新的挑战[11]。在

实施初期,如若僵化理解两门及以上学科整合的跨学科主题教学,易使其流于形式,成效

甚微。因此,为了不偏离跨学科主题教学的育人轨迹,有必要以跨学科主题教学肩负的育

人使命为基点,阐述跨学科主题教学的价值指向,以期给中小学教师的跨学科主题教学实

践提供坚实的理念支撑。

跨学科主题教学作为一种新型的课堂教学模式,肩负培育适应时代生存与发展的人

的教育使命。也即是说,跨学科主题教学肩负的育人使命是,在灵活运用某一学科知识的

基础上,综合运用其他相关学科知识,创造性地解决现实情境中的真实复杂问题。这表

明,以跨学科主题教学的育人使命为基点,围绕某一主题,在学科内部整合知识点之间、知

识点和学生经验也可视为狭义的跨学科主题教学。其一,如果期望学生能更灵活地运用

多学科知识,创造性地解决问题,就需要不断丰富其在某学科领域的知识,突破某学科内

知识领域的界限;即致力于单一学科内知识网状结构的建立,是实现两门及以上学科知识

综合运用的基础。其二,学生的成长必然要经历由低学段到高学段的过渡,而低学段的学

生,受限于多学科知识、思想、方法和技能等的储备,尚未完全具备实施跨学科主题教学的

现实基础。因此在低学段,学生如果能用单一学科内的知识解决生活中的问题,在这一过

程中体会运用学科知识,认识世界,理解世界,甚至改变世界,属于狭义的跨学科主题教

学。有学者认为,根据学科的融合程度,可将跨学科分为学科内整合及跨学科整合[12]。

由此可见,跨学科主题教学的本质在于教学中对“跨”的彰显与有效落实,教师应树立整合

性思维的教学理念,在横向整合时能注重学科间的有效整合,在纵向整合时能体现学科内

的有效整合。

二、跨学科主题教学是综合实践活动课程的继承与革新

鉴于跨学科主题教学的设立促使了综合实践活动国家课程的常态化实施,因此辨析

跨学科主题教学与综合实践活动国家课程形态之间的关系,来明晰它在实践中呈现的样

态,有助于给中小学教师实施跨学科主题教学提供实践支撑。

跨学科主题教学并非新兴产物,在此之前,人们所倡导的探究性学习、项目式学习,已

经具有跨学科性、综合性、实践性等特征。在教学实践中,大部分教师都能够做到注重启

发式、探究式、参与式、互动式教学,符合当前课程改革的趋势,也符合学生综合发展的需

要。综合实践活动国家课程对综合性人才的培养也具有重要意义。实施二十多年来,其

理念已被广大教师所接受,学生的创新精神和实践能力亦有所提升,但在实施过程中仍面

临很多问题,导致其成效甚微,育人价值微弱。

为了有效应对综合实践活动国家课程在以往实施中存在的问题,如:无专业师资[13],

存在综合素质的培养与学科教师关系不大的认识误区[14],并不主要依托某个学科,导致

重经历而轻知识学习[15],缺乏开展学科整合的抓手[16],教学内容宽泛,教学形式多样,具

有较强的开放性和可变性,给教师的理解和实践带来了困扰[17]等。新方案新课标创造性

地提出了应对之举,即每门课程都要用不少于10%的课时开设跨学科主题教学。具体而

59

言,新方案要求每门学科都开展跨学科主题教学活动,有些学科甚至还纳入了学业要求,

如数学、化学等课程对跨学科主题教学提出了学业要求。也就是说,依托具体学科实施跨

学科主题教学的责任主体明晰了,那么无专业师资的窘境,培养学生的综合性思维与学科

教师关系不大的认识误区,都可得到有效缓解。新方案又给予了10%的课时制度保障,

促使所有学科教师都要关注学科课程的实践性及与其他学科的关联性,那么在实践智慧

的引领下,学科整合的抓手也有着落了。针对教学内容宽泛,各学科新课标在实现课程内

容结构化的过程中,搭建了具体的跨学科主题教学内容。针对开放性较强的主题教学活

动,在实施和推进过程中,教师难免心有忧虑,没有自信心开展等困惑,各学科新课标在搭

建“教—学—评”一致的统一框架下,也为跨学科主题教学的开展,提出了有益的教学建

议。因此,跨学科主题教学与综合实践活动课程是继承与革新的关系,在教学上应具有鲜

明的综合性与实践性特征。

三、跨学科主题教学的实施建议

为了更好地彰显跨学科主题教学的育人价值,除了课程制度的保障,课标专家组的引

领之外,还需要依靠广大一线教师的具体实施。因此为了助力教师更好地适应跨学科主

题教学,依据前文对跨学科主题教学的应然指向,跨学科主题教学与综合实践活动课程之

间关系的分析,本文提出了跨学科主题教学应凸显主学科、综合与实践的实施建议。

(一)跨学科主题教学应凸显主学科

结合新方案中要求学科类课程要用不少于10%的课时来设计和实施跨学科主题教

学可知,跨学科主题教学是穿插在语文、数学等学科常规课程教学的时空中,呈现出一种

由某学科主导、其他学科协同的教学;即常规的学科教学和主学科主导的跨学科主题教

学,共同构成学科教学。例如,常规的语文学科教学(占90%的课时)和语文学科主导的

跨学科主题教学(占10%的课时),共同构成语文学科教学。也就是说,跨学科主题教学

实施的主体是各学科教师,实施的主要核心场域是在主学科的课堂教学中。

当某一学科在总课时不变的前提下,“牺牲”了10%的课时,在它的课堂上开展跨学

科主题教学时,其目的不是为了削弱自己这个学科来为学生赢得综合发展的契机,而是通

过与其他学科合力,促进学生更好地理解本学科,并且弥补这个学科常规教学模式所不能

企及的育人价值。从实践操作层面来看,各学科教学所具有的学科教师主导特性,使得整

合实施跨学科主题教学时,具有更强的实操性。具体表现为,在主学科的主动跨界基础

上,借助主学科的主体地位和核心凝聚力,借助主学科的主体性和主动性,借助主学科是

跨学科主题教学中主权的行使者和义务的承担者,使得跨学科主题教学的实施在明确的

主学科主导下有效落实。因此,跨学科主题教学与学科教学之间是相互依托、互相成就的

关系,跨学科主题教学是分科教学的整合与进阶,在教学中应具有鲜明的学科性特征。

跨学科主题教学的实施应该有较为明确的主学科,然后根据所需探究的问题,寻求学

科间的主动跨界,实现学科性、实践性、综合性的多维立体整合。也就是说,在实施以某学

科为主导、其他学科协同并且穿插在主学科日常教学中的跨学科主题教学活动时,要符合

主学科认识事物的逻辑和规律,习得这门学科的知识,发展这门学科的核心素养,完成这

门学科的任务,体现这门学科独有的育人价值。

主学科教师在跨学科主题教学的设计阶段,比较棘手的难题是,教师跨学科知识储备

60

不足,难以有效把不同学科、不同领域的知识有机地融合在一起。应对这样的挑战,学校

需要建立相应的课程研发机制予以协作保障。学校应引导教师突破学科边界,鼓励教师

开展跨学科联合教研,在“共同备课、协商上课”中,开发跨学科主题教学活动。这是教师

专业发展的机遇,也是提高不同学科共同为发展学生核心素养作贡献的有效着力点。

主学科教师在跨学科主题教学的实施阶段,应全程跟进,仔细观察学生在活动中的表

现,关注学生的参与情况,包括获得了什么样的体验,如何与他人交流,需要怎样的帮助

等;指导学生反思与交流,引导学生描述感受、表达收获、总结发现。建议在跨学科主题教

学的实施阶段,提前设计好紧急预案,以及有助于活动顺利开展的关键管理技巧。

(二)跨学科主题教学应凸显综合与实践

跨学科主题教学具有鲜明的综合性和实践性特征,需要依托于与现实生活紧密相连

的情境、与社会需求紧密相关的问题,作为整合跨学科的联结点和支点[16]。对于这一类

型的教学,常常以主题式教学活动为主来开展。

遴选并确定一个适恰的主题,是顺利开展和实施跨学科主题教学的前提。为了更好

地落实跨学科主题教学,各学科新课标结合学科特色,给出跨学科主题活动的示例和案

例,例如化学学科提供了“基于碳中和理念设计低碳行动方案”“基于特定需求设计和制作

简易供氧器”等活动示例[18]。还有一些学科在新课标附录中提供了适用于跨学科教学的

主题,例如,地理学科提供的:探索太空、逐梦航天,二十四节气与我们的生活,应对全球气

候变化等[19];历史学科提供的:中华英雄谱,小钱币与大历史生态环境与社会发展等[20]。

教师还可以结合当地实际,从多学科的角度观察、思考和分析问题,挖掘、选取有教育

意义的素材,将其改造成跨学科主题活动的问题或任务,设计成形式多样、富有趣味的活

动。在挑选过程中,需要遵循主题与内容的依从关系。也即是说,跨学科主题的内容,应

当尽量挑选能紧密联系现实生活,体现时代特征,反映社会新发展、科技新成果,聚焦人与

自我、人与社会和人与自然等范畴。跨学科主题与内容的依从关系包含:跨学科性依存、

情境性依存、适切性依存、多样性依存、探究性依存、可操作性依存等。跨学科性依存是指

对涉及不同学科的同一内容主题,应根据各自的性质和育人价值,做好整体规划与分工协

调,以实现学科之间的交叉与融合,找寻到不同学科协同育人的有效着力点。情境性依存

是指主题内容所蕴含的情境,应与现实情境相类似,以解决学生在现实生活中遇到的真实

问题为导向;可以围绕学生日常生活的居住地和学校的日常生活化情境设置主题。适切

性依存是指主题内容应与学生的基础、兴趣、需求等匹配,以保证所有学生在活动过程中

都能充分体验到参与感、获得感。多样性依存是指主题内容应有多样性的内容资源,多样

化的学习途径,多维度的实施平台,多学科的角度观察,多种解决问题的方案,多方面的发

展等。探究性依存是指跨学科主题学习活动的探究主题要具有一定开放性和延伸性。可

操作性依存是指跨学科主题学习活动的选择和设计,要考虑地区、学校、教师、学生等实际

情况,在路径选择、材料获取、活动方式、评价方式等方面要具有可操作性,以期能制定出

完整可行的方案。

对各学科新课程标准中涉及跨学科主题的活动的整理和分类,得出跨学科主题活动

教学主要依托的活动实施路径,包括观摩考察类、设计制作类、实践操作类、社会调查类

等。教师在实施跨学科主题教学前,需根据活动任务的具体类型,提前设想并计划好教师

活动和学生活动,如“教师和学生在不同任务类型的活动中将要做什么,以及为什么要这

样做”的具体描述,可条分缕析地说明和阐述实施步骤。

61

第一,对于观摩考察类跨学科主题教学,即让学生听或看什么的跨学科主题教学活

动,如观摩什么实物或者演示物,教师就需要设计系列问题或者系列说明(解释)。系列问

题或者系列说明(解释)的设计,有助于学生明晰和集中“要听什么或要看什么”。例如,地

理学科在湿地环境中开展野外综合考察类活动时,要求观察、测量和记录湿地的地貌、气

候、水文、植被等自然地理要素,分析各要素之间的内在地理关联,全面认识湿地对人类生

存与发展的重要性,积极提出保护湿地的措施和建议[19]。

第二,对于设计制作类跨学科主题教学,即让学生设计或创作的跨学科主题教学活

动,如地理学科中的设计并制作简易地球仪模型[19]、历史学科中的创作历史剧本[20]、数

学学科中的绘制校园平面图[21]等,教师就需要设计系列指令,给学生提供如何分步骤执

行;或者设计成果示例,给学生提供创作的成果样例。样例有助于学生理解“将要做什么”

以及“期望做到怎样”,但是教师一定要重点强调,鼓励展示成果的多样性和创造性。

第三,对于实践操作类跨学科主题教学,即让学生做实验或玩游戏的跨学科主题教学

活动,如生物学科中的探究土壤酸碱性对植物生长的影响[22]、数学学科中的数学游戏分

享[21]等,教师就需要设计系列的程序或规则,给学生提供怎样操作的指南。对于一些复

杂的操作性活动,还需要认真准备活动实施所需要的材料及用具,如在数学学科“曹冲称

象”的主题活动中[21],就需要提前收集与质量度量相关的素材,作为学生探究的补充资

源;需要准备不同的测量工具,让学生感悟其中的共性和差异;需要了解学生称重实践可

能需要的物品(如设计缩小版的“称象”学具),等等。

第四,对于社会调查类跨学科主题教学,即让学生参与调查和研究的跨学科主题教学

活动,如化学学科中的调查我国航天科技领域中新型材料、新型能源的应用[18]等,教师就

需要设计系列收集数据、整理数据、分析数据等工具性知识和实践性经验。帮助学生根据

不同的调查目的和对象,采用不同的调查方法,分析观察不同数据中的规律,并结合不同

学科的知识,对结论予以解释说明,从而完成社会调查实践活动。

四、结束语

跨学科主题教学作为一种新型的教学模式,承担培育创造性解决问题的创新型人才

使命,其教育价值已得到了明确的阐述。中小学教师应在准确领会跨学科主题教学应然

指向的基础上,充分发挥实践智慧,积极探索切实有效的实施路径,以期最大限度地发挥

其独特的育人价值。

[参 考 文 献]

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[21] 中华人民共和国教育部.义务教育数学课程标准(2022年版)[S].北京:北京师范大学出版社,2022.

[22] 中华人民共和国教育部.义务教育生物课程标准(2022年版)[S].北京:北京师范大学出版社,2022.

ProperDirectionandImplementationSuggestionsofInterdisciplinary

Theme-basedTeaching

WANGPei,HUANGYou-chu

(SchoolofEducation,ShanghaiNormalUniversity,Shanghai200234,China)

Abstract:Interdisciplinarytheme-basedteaching,asithighlightsthecollaborativeeducation of

differentdisciplines,canenhancethejointdevelopmentofcoreliteracyofdifferentdisciplines,and

strengthenstudents’abilitytorecognizetheworldasa wholewithinterdisciplinarythinking.In

termsoftheproperorientation,therelationshipbetweentheteachingandcomprehensivepractical

activitycourses,as wellastheimplementationsuggestions,itisanalyzedthatinterdisciplinary

theme-basedteachinghasaclearpurposeanduniqueness,andshouldreflecttheteachingobjectives

thattraditionalteachingofasinglesubjectcoursecannotachieve.Itisnotasimplepatchworkof

multiplesubjects.Instead,itshouldfocusonacertainsubject,andeffectivelyintegrateother

disciplinesaroundthematictasks,anditcanalsobereflectedasknowledgeintegrationwithinthe

disciplineforlowergrades;itistheinheritanceandinnovationofcomprehensivepracticalactivity

courses,whichshould highlighttheinternallogicofthe mainsubjectandimplementtargeted

teachingmethodsbasedonstudents’characteristicsandtypesofthematiccontent.

Key words:interdisciplinary theme-based teaching; proper direction; Compulsory Education

CurriculumPlan;implementationsuggestions

[责任编辑 苏良亿]

63

第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.007

[收稿日期]2023-01-08

[作者简介]张鸿儒(1997—),女,陕西安康人,北京师范大学教育学部博士研究生,研究方向:教学认识论,教研活

动机制。

新课标引领下的教研活动:方向、路径与模式

———基于义务教育课程标准(2022)的政策文本分析

张鸿儒

(北京师范大学 教育学部,北京 100875)

[摘 要]义务教育课程标准(2022年版)首次明确提出了教师专业发展相关活动的要求和建议,凸

显了教研的支撑保障作用。教研工作的顶层设计体现了教研的系统性和层次性,将学校教研、区域教研和

区域教师培训机构有机地联合,并强调了教研系统与高等教育研究机构的资源整合,从不同发力点共同促

进教育教学质量的提高。区域教研要提高教研工作站位和统筹教研工作格局;校本教研方式要从强制到

吸引、教研主题从抽象到具体、技术支持从网络教研走向“互联网+教研”;同时要加强对培训者的培训,集

合各方力量构建教师专业发展共同体。

[关键词]教研;教师培训;课程标准;新课标;义务教育课程

[中图分类号]G42 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0064-10

党的十八大以来,习近平总书记多次强调,育人由育师开始。要加强教师教育体系建

设,不断提高教师培养培训的质量[1]。课程教学改革给教师提出了新的挑战,需要相对应

的教师专业发展保障系统对课程教学改革保驾护航。2022年发布的《义务教育课程方案

(2022年版)》(以下简称“新课程方案”)和16份学科课程标准的政策文本中,在“课程实

施”部分对影响课程实施过程和效果的教研部门、师资培训部门等多种专业力量及其活动

方式提出了针对性的建议。这是义务教育课程标准中首次明确给出教师专业发展相关活

动的要求和建议,具有开创性意义。我国拥有世界上独一无二的教研体系和教研工作制

度,在保障国家课程政策转化落地、促进教师团队建设和专业发展、提高基础教育教学质

量等方面发挥着不可替代的作用[2]。本研究将这17份政策文本中关于教研工作的建议

和要求作为研究对象,通过分类编码、意义挖掘和系统分析梳理政策文本背后的教研工作

逻辑,为新时代教研工作的有效开展提供理论支持。

一、新课标引领下的教研活动的发展方向

课程方案是一个国家学校课程的总开关,对学校课程具有基础性的调节作用,它规定

学校的培养目标以及课程开设的种类、结构、顺序与时间等。每一次重大的基础教育课程

改革,都是以课程方案变革为龙头,牵引着课程标准研制和教科书编写,直至课程实施、评

64

价和管理创新[3]。2001年教育部颁发了《义务教育课程设置实验方案》,论述了培养目

标、设置原则和课程设置表,但其中并未提及课程实施的相关内容。2022年发布的新课

程方案完善了课程方案的结构,增加了专门的章节论述课程实施,并在其中凸显了教师及

教师专业发展对课程实施的保障作用。新课程方案的调整凸显了本次课程标准修订的一

个重要变化,即着力增强课程标准对课程教学实践的指导性,不仅要让教师了解“为什么

教”“教什么”“教到什么程度”,而且要能够明白“怎么教”。提升课程教学质量,不能仅仅

就教学论教学、就课程论课程,还应该关注教师,关注教师的专业发展,从而为高质量高标

准的课程教学实施提供强有力的专业支持。

课程标准的落地是一个系统性的工程,牵一发而动全身,因此在顶层设计层面强化专

业支持十分必要。教师在课程教学实施过程中发挥着重要作用,是课程标准能否落地的

关键。课程标准提出的要求和规定首先需要被教师所理解和接受,然而才能真正进入具

体的课程。具体的课堂教学实践是由课程标准和教师共同塑造的,是政策话语和教师实

践知识在课堂实践中的融合。然而,即使教育理论界发出了强烈的“教师即课程”的时代

呼唤,由于大部分教师都缺乏课程创生的理论素养和知识储备,依然无法改变实践领域教

师课程责任旁落的历史命运[4]。因此,新课程方案细化了课程实施要求,明确提出要“强

化专业支持”,并对教研工作应该如何开展作了具体的说明,这一变化是对教师在课程实

施过程中重要地位的肯定,也蕴含了对教师承担起课程创生责任的期待。教师的专业发

展是课程标准落地的专业保障,强化职后教师的专业发展即课程标准落地的专业支持路

径。教研是具有中国特色的专业支持系统,是中国中小学教师职后专业发展的重要路径。

课程方案及课程标准中关于教研的论述奠定了教研活动的发展方向,充分重视和强调了

教研对课程实施的保障和改良作用。

新课程方案作为各个学科课程标准的纲领性文件,对各个学科教研工作具有统筹指

导的作用。因此,本研究以新课程方案的相关政策文本为依据,建立编码库,用于后续的

学科课程标准的文本分析过程。新课程方案从宏观方向和微观要求两个方面对教研工作

提出了要求。在宏观层面,需要明晰教研工作定位;在微观层面,需要提高教研活动的针

对性[5]。文本编码见表1。

表1 强化专业支持文本编码

方案类型 方案要求

明晰教研

工作定位

深入研究培养时代新人的要求【培养目标】

传播先进教育理念【理念】

推介课程改革优秀经验【经验共享】【区域教育】

帮助教师准确把握课程改革方向【方向引领】【学校教育】

钻研课程标准【课标解读】

教材【教材解读】

改进教学【教学改进】【学生发展】

提高教研

活动针对性

深入学校、课堂、教师和学生之中【深入实践】

了解和把握各方对教研的多样化需求【多样化需求】

积极利用多种技术和手段【技术手段】

丰富教研活动的途径和方式【活动方式】

注重提供个别化指导服务【个别化服务】

65

本文以“教研工作定位”和“教研活动针对性”为类目,以体现具体要求的关键词为条

目。在后续的学科课程标准的文本分析过程中,以分句为分析单位,展开“贴便签”的文本

分析。在“贴便签”的过程中既使用课程方案的编码表,同时也根据文本对新的意义单位

加以提炼和总结,通过扎根的方式不断形成新的编码。

二、新课标引领下教研活动的发展路径

中国教研不同于国外的教师研修的根本特点在于中国教研主体的多样化、层次化。

教研的政策主体既包括基层的学校教研组,还包括地区的教研室和研修培训机构,并通过

与高等教育研究机构的联合,形成学校、政府和高校合力促进教师专业发展的格局。本研

究使用质性分析软件 NVivo11对政策文本进行内容编码分析,将16份学科课程标准中

的子模块“教学研究与教师培训”的文本导入到 NVivo11软件,对政策文件予以标注和编

码,形成子节点。在此基础上,归纳和总结子节点形成父节点,进一步通过分析父子节

点,了解不同学科在政策文本行文逻辑上的异同。通过比较分析多学科课程标准政策文

本,理顺教研工作的核心着力点。

(一)结构逻辑:政策主体与主体性价值分析

教育政策主体的本质存在指参与教育政策活动的主体是内在诉求发出者和承担

者[6]。“教学研究与教师培训”的政策主体包括提出诉求的政府主体和承担诉求的实践主

体。教师培训的主体是具体组织教师培训活动功能的各类机构,例如地方的教师发展中

心、国培计划的相关机构等;而教学研究的主体则特指具有中国特色的教研组织。教学研

究的概念在历史发展过程中不断演化,随着教育教学改革的历程经历了从最初的“教学研

究”到“教育教学研究”再到“课程教学研究”的历程。这种概念内涵的转变历程与教研的

职能转变息息相关,“从横向上看,教研职能随着历史的发展不断拓展,其内在根源是教学

研究概念外延的拓展;从纵向上看,教研职能从中间向教育系统的两端不断延伸,并最终

落实于学校实践”[7]。综合政策文本来看,“教学研究即教研”的观点在新课标的文本语境

中取得了共识,这也就内在规定了“教学研究与教师培训”的政策主体为教研组织和教师

培训组织。

教研组织是助力教师专业发展的重要力量。作为中国的中小学教师,从踏上讲台的

第一天起,个人的“专业成长”历程便纳入了组织行为之中,无论他们是否自觉地意识到

了这一点,也无论他们是否熟悉“专业成长”这个名词[8]。2019年教育部印发了《关于加

强和改进新时代基础教育教研工作的意见》,提出要“进一步完善国家、省、市、县、校五级

教研工作体系”,标志着我国的“省、市、县”三级教研组织转变为“国、省、市、县、校”五级教

研组织。校本教研组织(学校教研组)是与教师关系最近、联系最密切的基层教研组织,在

近年来格外受到关注。学校自主发展的需求日益强烈为教研制度的重心下移提供了基

础[9]。校本教研的兴起是对传统教研制度的创新性改革[10],反映了学校发展需求的日益

高涨和多样化(参见表2)。

66

表2 教育政策主体性及主体性价值

教育政策主体 教育政策的文本结构 主体性价值

教研组织

区域教研组织 区域教研建议

校本教研组织 校本教研建议

教师培训组织 教师培训建议

教师

专业

发展

教育政策主体性价值是教育政策活动主体基于自身的诉求对教育政策的不同要

求[6]。《义务教育俄语课程标准(2022年版)》在界定教学研究与教师培训的概念内涵后

指出,教研与培训要在目标 上 一 致、内 容 上 融 合、形 式 上 衔 接,二 者 协 同 开 展,互 促 互

进[11]。教研组织与教师培训组织的主体性价值都在于促进教师专业发展,保障和落实教

育教学实践能够符合课程标准的政策要求。

(二)区域教研:加强顶层设计,把准改革风向

在以“区域教研”为类编码的政策文本中,“方向”和“统筹”是最为高频的政策词汇,进

而形成了两个突出的意义单位:提高教研工作站位和统筹教研工作格局。

1.提高教研工作站位

教研工作在实践中能否具有明晰的工作定位,不仅仅在于政策文本是否明确提出了

教研工作定位,还在于教研员是否真的深刻认识和认同教研的工作定位。已有调研发现,

地方教研部门由于工作定位不准确带来了一些不良现象:教研机构承担了与教研工作不

一致的任务,使其过多地聚焦于行政管理,忽视了对学校教育教学工作的指导,导致工作

重心偏移;教研工作多聚焦在区域试卷命制、考试成绩提升上,忽视了对课程方案和课标

理念要求转化落地的研究和指导;教研工作聚焦在部分学校,缺乏全局视野和整体质量

观,如注重对传统名校强校的指导服务,忽视对发展薄弱学校的指导服务[12]。要改变教

研工作定位不准确的状况,需要教研员具备清晰的角色定位和角色认同。《义务教育化学

课程标准(2022年版)》提出,教研员要深刻认识新时代教研工作的意义和价值,深入研究

化学课程育人价值、学生核心素养发展的特点和规律,注重提升教师化学课程育人的能

力[13]。义务教育学科课程标准作为国家政策文本在落实过程中迫切需要教研员的力量。

“在政策实施的每一个环节,政策都会被解码、诠释”[14],而教研员是课程标准能够被准

确、有效解读和诠释的关键。

如果教研员习惯于行政管理式的组织、管理、检查、指导等工作,长此以往成为一名身

在教研机构的“行政人员”,则会与教研员的本质背道而驰[15]。教研员既是教育教学实践

与理论之间的链接者,也是教育政策与实践之间的链接者。如果教研员不能够深刻认识

到新时代教研工作的意义和价值,把握教研工作的核心定位,提高教研工作站位,则会成

为悬浮于行政事务、教学实践之上的虚假的“链接者”。

2.统筹教研工作格局

地方教研部门要统筹设计和规划区域教研活动,开展区域联动,加强校际合作,实现

优势互补;要通过确立项目、实验学校等方式开展教学改革实践探索[16]。可以从制定教

研目标、主题、方式等方面统筹设计和规划教研活动,同时也可以将长期培训和短期轮训

相结合,提供不同的专题内容,制成培训目录,供教师自由选择[17]。总之,区域教研要做

到有设计、有规划,在主题上形成逻辑体系,在形式上形成长期机制。区域教研需要合理

调配教育资源,从而使得区域内的资源得到有效整合,形成更有利于区域教研水平提升的

资源优化格局。因此,薄弱学校和乡村学校的教研要在区域教研规划中格外重视。《义务

67

教育物理课程标准(2022年版)》就明确提出,要加强对乡村学校物理教师的教研指导,关

注他们的教学与研究需求,为他们量身定制教研培训计划[18]。在积极开展校际教研、联

片教研的基础上,区域教研要有侧重地将教研资源带到最被需要的地方去,促进区域内部

资源共享、协同发展。

区域教研与校本教研不是截然分开的两个领地,从组织的层级结构上看,区域教研对

校本教研具有管理、领导的作用,但同时也具有服务的职责。区域教研的教研员是校本教

研能够有序、有效开展的“拐杖”。区域教研员既要仰望星空,又要脚踏实地。正如《义务

教育英语课程标准(2022年版)》所提出的,“教研员要定期深入基层学校,特别是农村学

校和薄弱学校,走进课堂,基于教学现场,抓住关键环节。发现并聚焦教学真问题,实施全

程化、跟进式教研”[19]。区域各级教研员需要带着顶层设计的视野深入实践,将区域教育

协同发展的共同愿景带入每一所学校,积极促成区域教研共同体的形成。

(三)校本教研:丰富活动方式,扎根教学实践

在以“校本教研”为类编码的政策文本中,“参与式、体验式教研”“小课题研究”和“技

术手段”是最为高频的政策词汇,进而形成了三个突出的意义单位:教研方式从强制到吸

引;教研主题从抽象到具体;技术支持从网络教研走向“互联网+教研”。

1.从强制到吸引

教研转型,要关注工作内容的转型,更要关注工作手段和方式的转型[20]。教研活动

的方式需要从强制走向吸引,从外推的动力走向内生的动力。传统的长期占据主导地位

的外推型教研制度过于强调“高度集权”“完全统一”“垂直管理”,极大压制了学校和教师

等教研主体积极参与教研的自主性,导致学校过多依靠校外教研机构,大多被动参与上级

下发的教研计划;对教师专业的自主发展关注不够,对教师发展甚至漠视或遗忘,学校和

教师实际扮演着一种制度性的教研活动执行者角色[21]。强制性的活动方法已经日益无

法满足校本教研多样化的需求,因此校本教研的活动方式需要更多地转向“参与式”“体验

式”“研究式”,从教师的需求出发,以教师为教研活动的主体,吸引教师深度参与、深度卷

入。《义务教育历史课程标准(2022年版)》提出,要根据教师学习的特点,强化基于教学

现场、走进真实课堂的教研体验,强化教师的互动参与以提升教学经验,增强教研的吸引

力和感染力[22]。教研活动方式要从强制走向吸引,需要更加深入和系统地研究教研活动

机制。已有的研究成果呈现了诸多行之有效的教研活动模式。如浙江省小学数学的教研

活动把处于高原期的专家教师、瓶颈期的普通教师和关键期的新教师进行组合,注重成员

之间的平等和合作,强调团队成长,包括专家教师团队的成长;改变专家的引领范式,注重

现场指导和集体会诊,强调课前教学方案的论证。整个过程,重在改变同伴互助和专业引

领的方式,采用“自荐+推荐+抽签”等方式,强调人人参与,把改“课”和磨“人”、个人成长

与团队成长融为一体,还原“一节课”和“一群人”成长的过程,实现了教研方式转型路径与

课堂教学改进的深度融合[23]。教研活动方式的改革,一方面要积极借鉴和推广全国各地

已有的良好实践经验,另一方面还需因地制宜,探索和积累更多的本土经验。

2.从抽象到具体

教研要以问题为导向,聚焦关键问题。深入调研,关注教师教学中的瓶颈问题才能真

正引领校本教研,基于对问题产生的根源和制约因素的分析设计好教研主题,如怎样确定

以发展核心素养为导向的教学目标等[24]。关键问题是教研活动开展的有效抓手,问题解

决是教研开展精准服务的职责体现。教研员需要迎难而上,从需求出发,系统地、精准地

68

突破教育教学实践中的“疑难杂症”。行动研究、课例研究与基于证据的研究等方式,都日

益成为校本教研中解决问题的有力工具。《义务教育日语课程标准(2022年版)》提出,在

开展校本研修活动中,要善于发现课程标准实施中的问题,结合问题加以探讨和研究,获

取有效数据及资源,在实践中反复论证,进而生成课题[25]。“基于证据”是对教研工作的

新要求。实际情境中作为行动与行动改进证据的即时的、具体的、非概括的事实和信息,

具有典型的“经验”特点,很难用通常意义上的“证据”、更难用通常意义上的“实证”来描

述。当教研人员或者教师面对“基于证据”的行动要求时,直感上会产生一些困惑:我现在

是怎样行动的? 难道都错了吗? 只有在连续的证据观之下,这些困惑才能得到理解[26]。

教师实践智慧的增长,往往不在于对抽象问题的思考,而在于有效处理日常教学中复杂、

具体的教育教学问题。校本教研活动的开展需要以小见大,在具体的实践情境中生发教

师的智慧。

3.从网络教研到“互联网+教研”

新兴的技术手段为教育领域注入了新鲜的血液,技术手段融入教育教学、融入教研成

了不可阻挡的时代趋势。《义务教育信息科技课程标准(2022年版)》提出,在培训过程

中,应注重利用多样化的技术,创造条件引入增强现实、虚拟现实、人工智能等技术创设高

逼真、高沉浸感的学习环境,丰富教师的亲身体验,为教师创新学习空间的构建和应用提

供示范[27]。信息科技融入教研活动,不仅仅在于培养能够适应信息时代要求、具备信息

素养的教师,也从根本上为教研活动的工作思路带来了改变。教育部基础教育课程教材

发展中心通过“新课程网络教研”建设工程,借助中国教育资源网站,使教育部各学科课

程标准研制组、多个省市的教研部门及地方新课程实施部门建立了业务指导与交流平台,

构成了一个立体式庞大的网络。实践证明,网络教研能放大资源,加大教研的力度,推

进教研的深入[28]。网络教研是对传统的教研模式的积极改进,具有多主体、跨时空、低成

本、高效率的特点,最大程度地提高了优质教研成果的价值,使得更多的教师获得高品质

的教研服务。

在已有的实践基础上,信息技术将更加深入地融入教研工作当中,从网络教研走向

“互联网+教研”。“互联网+教研”是信息化教研发展的高端形态,即在超越把互联网仅

作为技术工具实现简单信息连接的基础上,以互联网思维变革教研的理念、方法与技术,

使得教师在移动泛在、云计算、大数据和智能技术支持的环境中,采用多样化教研方式,促

进教师高水平专业化发展[29]。在信息技术的深度加持、大数据的高效驱动下,“精准教

研”应运而生。从整体教育国情来看,信息技术在教研领域的应用还不全面、不充分,但可

以预见,技术手段将在教研活动中发挥越来越重要的作用。

(四)研训一体:构建教师专业发展共同体

在以“教师培训”为类编码的政策文本中,以“培训内容”和“培训方式(实施)”为子类

目,重点关注与教研相关的政策文本内容。其中以“培训者培训”和“研训一体”为编码标

签的政策文化形成了两个突出的意义单位:加强对培训者的培训;集合各方力量共同构建

教师专业发展共同体。

1.强化培训者培训

教师培训的培训者主要由四个方面的人员组成:高校的教师(含教育专家)、教育机构

的专业培训师、各级教师教育院校的教研员、基层学校的专家型教师。来自不同方面的培

训者各自有着优势和短板,高校教师和专业培训师在教育理论和教育学术视野上具有优

69

势,而在教育理论落地和教育实践操作层面存在短板;专家型教师顾名思义还不完全是教

育专家,他们中的多数至少在理论建树和学术成就上相对于其他身份的培训者是有劣势

的,其优势在于对教育实践的熟悉与驾驭;教研员(教研员已经是教育专家的除外)介于高

校教师、专家与专家型教师之间,他们有一定的理论修养和学术研究能力,也有教育教学

实践的驾驭能力,但是理论与学术功底总体不如高校教师和教育专家,实践水平又可能无

法与专家型教师相提并论[30]。要想通过“研训一体”把教师团队打造为专业发展共同体,

就需要把教师培训者的队伍打造为一个能够相互配合、互相取长补短的共同体。坚持培

训者先受培训,才能保障教师研训的基本方向一致,教研和教师培训的发力点互相依赖和

补充。

个别学科在教研员队伍上还有短板,因此亟待尽快补齐和完善教研员队伍,培养合格

的教师培训者。《义务教育劳动课程标准(2022年版)》强调,各级教研机构要配备劳动课

程教研员,并强化对教研员的专业培训及指导、工作支持及督察,提升教研员教学研究与

专业引领能力[31]。《义务教育艺术课程标准(2022年版)》提出,要进一步完善音乐、美术

教研员的培训制度,鼓励有条件的地区率先组建舞蹈、戏剧(含戏曲)、影视(含数字媒体艺

术)教研员队伍[32]。根据教育部基础教育课程教材发展中心的调研估算,全国约有3万

个教研员编制被占用,缺编、有编不补、在编不在岗等现象普遍存在。同时,就整体而言,

对教研员的遴选缺乏专业标准,而面向教研员的专业培训也十分匮乏,致使教研队伍的整

体素质不断滑坡,难以适应岗位职责的实际需要,严重制约了教研对全面提高义务教育质

量关键作用的发挥[2]。因此,加强培训者培训不仅仅是为了应对义务教育新课标带来的

短期培训需求,还是发展和健全教师培训者队伍建设的重要举措,为教师培训的有效开展

保驾护航。

2.形成“众筹”教研机制

积极整合各级各类培训资源是促进各地教育事业公平发展、互助发展的保障,可以在

有限的资源下实现最大化资源利用效率,满足日益增长的多样化教研需求。《义务教育历

史课程标准(2022年版)》提出,要加强培训制度机制建设,发挥教研系统的作用,逐步建

立完善各级教研组织管理机构和管理制度,通过对口支援等方式促进区域合作,积极获取

高等院校、研究机构的支持,形成由高校课程和学科教育专家、教研员、骨干教师构成的教

研共同体[33]。中央教育科学研究所对全国校本教研实施现状进行分层抽样调查后发现,

在校本教研过程中65.8%的教师偶尔有或从来没有与校外专家直接沟通的机会,67.6%

的教师偶尔或从来没有得到校外专家有关教学和课题指导[34]。可见,促进教师专业发展

的专业力量还需要进一步地被整合和充分利用。《义务教育生物课程标准(2022年版)》

对如何整合促进教师专业发展的各方力量提出了新想法:“教研机构应遴选、建设学科教

研基地,利用当地高等院校、科研院所、学术团体等机构的专业力量,形成专家学者、教研

员、一线优秀教师联动机制,提高教研供给的丰富性。”[35]学科教研基地的建设,可以充分

发挥示范引领的带头作用,同时也可以成为整合各方力量的“大熔炉”,将资源有效整合,

从而形成“众筹”教研机制。

三、新课标引领下教研活动的发展模式

扎根中国本土实践的教研活动发展应进一步加强高校学术研究和教师校本研究的合

70

作,发挥教研员在理论与实践之间的桥梁作用。在西方,教学不是一个体系,而中国的教

研是一个教学体系。在西方,从事行动研究是极少数个人的行为;他们的研究成果往往局

限在个人教学的范围,又或者是个人做学术进修的要求。他们没有形成一个下游的研究

体系。在中国,是上游与下游的研究如何互相促进、紧密配合的问题。也许可以这样说:

教育研究,在美国是上游比下游强;在中国则是下游比上游强[36]。中国的教研创新性地

做到了“顶天”和“立地”,在五级教研制度的保障下,让教研工作能够具有“触天”的广阔视

野和高站位,同时也依赖于诸多基层教研员的不懈努力,让教研功能能够具有“脚踏实地”

的泥土芬芳。教研活动的发展一方面要帮助和促进优秀教学经验的形成和推广,另一方

面要反哺高校的教学研究,为研究注入实践的新鲜血液。教研活动不仅要做出来,更要写

出来、推出去。高校的教学研究不能仅仅成为理论界的一家之言,而要通过教研员和教研

活动把“好课的理念”转化为“好课的实践”。教研活动本身就承担着教学理念和教学实践

之间的转化任务,在发展过程中应进一步打通两端的沟通与交流,加强行动研究,追求理

论与实践合作共赢。

扎根中国本土实践的教研活动发展应寻求用学术话语讲好中国故事。习近平总书记

在演讲时曾指出,脱离了中国的历史,脱离了中国的文化,脱离了中国人的精神世界,脱离

了当代中国的深刻变革,是难以正确认识中国的[37]。教研制度是中国教育人在探寻建立

现代教育制度的过程中,从中国国情出发,在中国大地上扎实研究教育教学中各种现实问

题而创生出来的本土经验和制度设计,带有深厚的中华优秀传统文化的基因,也遵循教育

学“共同之原理”[38]。正是这种本土的适切性,给教研注入了强大的力量,也奠定了其在

教师专业发展过程中不可动摇的地位。课例研究、教师实践知识等西方学术概念对于我

们理解教研活动的内在规律具有帮助意义,但不能完全解释中国教研活动的内在机制。

在构建人类命运共同体的大背景下,以学术话语讲好中国故事是中华文化走出去的重要

保障[39]。加强质性扎根研究,发掘教研本土概念是十分必要的。在扎根研究的铺垫下,

寻求理论的建构,并辅以量化研究加以理论验证和推广。教研活动研究不应仅仅被定义

为“中式课例研究”,而应该以“教研”为核心概念发展出能够解释和改进中国特色教研活

动的本土学术概念,争取中国教研的学术话语权。

扎根中国本土实践的教研活动发展应积极回应时代发展的新要求。政策文本不是孤

立存在的,而是存在于特定的社会历史文化语境之下,反映时代发展的脉搏。不能静态

地、孤立地看待教育政策文本,而应该动态地、系统地审视政策文本所反映的时代性内涵。

“社会文本不仅仅反映预先存在于社会世界和自然世界中的物体、事件和范畴,而且,它

们积极地建构这些事物的面貌”[40]。新课标的政策文本,体现了教育需求从“有学上”转

向“上好学”,教育发展对人才培养提出了新要求、新挑战。2022年颁布的义务教育课程

方案和义务教育学科课程标准,是“提高义务教育质量”主旋律的加强音,同时也是对此前

在调研过程中暴露出的种种教研实践难题作出的新一轮统筹规划与安排。在课程标准的

指导下,学科教研的推进要打开眼界,将教研活动的有效开展放置在义务教育质量提升的

大背景的高度上审视;校本教研及各级区域教研需要与教育部基础教育课程教材发展中

心的政策方向保持高度一致,共同打造自上而下和自下而上相结合的中国教研生态。

[参 考 文 献]

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72

TeachingandResearchActivitiesGuidedbytheNewCurriculum

Standards:Direction,Path,andMode

—PolicyTextAnalysisBasedonCompulsoryEducationCurriculumStandards (2022)

ZHANGHong-ru

(FacultyofEducation,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

Abstract:Therequirementsandsuggestionsforteachers’professionaldevelopmentareclearlyput

forwardforthefirsttimeintheCompulsoryEducationCurriculumStandards (2022),whichfully

highlightsthesupportingandguaranteeingroleofteachingandresearch.Thetop-leveldesignof

teachingandresearch workreflectsitssystematicandhierarchicalnature,organicallyintegrates

schoolteaching and research,regionalteaching and research,and regionalteacher training

institutions,andemphasizestheintegrationofresourcesbetweentheteachingandresearchsystem

andhighereducationresearchinstitutions,thusjointlypromotingtheimprovementofeducationand

teachingqualityfrom differentperspectives.Regionalteachingandresearchshouldimproveits

positioningandcoordinatethepatternofteachingandresearch work.School-based modeshould

changefrom compulsiontoattraction,thethemeshouldshiftfrom abstracttospecific,andthe

technicalsupportshouldascendfrom networkpatternto “Internetplusteachingandresearch”.

Meanwhile,itisnecessarytostrengthenthetrainingoftrainersandgatherallforcestobuilda

communityforteachers’professionaldevelopment.

Key words:teaching and research;teacher training;curriculum standards;new curriculum

standards;compulsoryeducationcurriculum

[责任编辑 苏良亿]

73

第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.008

[收稿日期]2023-06-19

[作者简介]贾根良,教育部“长江学者”特聘教授,中国人民大学经济学院特聘教授、博士生导师,研究方向:发展经

济学、经济思想史和演化经济学。

国家财政与疫后重振中国经济的战略构想

贾根良

(中国人民大学 经济学院,北京 100872)

[摘 要]疫情过后中国经济面临的挑战不亚于2008年国际金融危机时外部需求崩溃的危机,它们

共同的挑战都是最终消费有效需求不足导致生产过剩的问题,而非单纯的总需求不足,其原因就在于中国

高效率投资的供给效应远超国外市场和国内私人部门吸收其产出的需求效应,在这种情况下,经济政策的

重点应该是解决最终消费有效需求不足的问题,加大国家财政支出是其主要措施。2008年的“四万亿投资

计划”错将投资而非解决最终消费有效需求不足问题作为政策重点,从而产生了新的生产过剩,新旧生产

过剩的叠加引发了随后的紧缩,导致了经济增长率不断下降、企业负债率居高不下和失业增加,新冠疫情

的冲击使这种局面更加严重,致使目前的中国经济存在着陷入“慢性萧条期”的危险。为了尽快摆脱这种

困境并使中国经济重归“中高速增长”的轨道,我国在今后十年左右应该采取更加积极的财政政策,通过财

政开支持续地和大幅度地增加劳动者收入特别是低收入群体的收入水平,提高公共服务消费水平,以解决

最终消费有效需求不足问题,这也是解决目前失业问题的根本性途径。为此,中央财政支出方面可采取如

下政策措施:较大范围地实施就业保障计划,大幅度增加公共服务的财政支出,通过中央政府的财政转移

解决地方政府财政困难,并在预防通货膨胀的技术创新、可再生能源革命和下一次工业革命等方面进行战

略性投资。

[关键词]新冠疫情;四万亿投资计划;生产过剩;国家财政;有效需求;人民凯恩斯主义

[中图分类号]F120.4 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0074-13

疫情过后如何重振中国经济是目前经济理论和经济政策的焦点和热点问题。本文旨

在从国家财政的视角对“四万亿”投资以来中国经济的演变和目前有可能陷入“慢性萧条

期”的原因进行简要分析,并提出相应的政策建议。本文第一部分在讨论了中国经济目前

面临的挑战后指出:为了使中国经济避免坠入“慢性萧条期”的困局并再次将中国经济带

上中高速增长的轨道,国家财政在今后十年左右将需要前所未有的高赤字率,这不仅是阻

止自2014年以来中国经济不断下行的唯一选择,也是国内大循环为主的“双循环战略”的

必然之举。但是,由于人们仍受3%财政赤字率神话的支配,所以,破除财政赤字的认识

误区是重振中国经济的关键,本文第二部分对此展开了讨论。在破除了财政赤字的误区

后,接下来的问题就是国家(中央)财政的钱花到哪里去的问题。为了探寻财政支出的方

向,避免“四万亿”投资及其随后紧缩的覆辙,论文第三部分通过对其反思,提出了不同于

目前两种对立观点的新解释。论文最后针对西方国家财政支出的“军事凯恩斯主义”,提

74

出“人民凯恩斯主义”的概念,并概要性地指出了中央财政支出的主要方向。

一、疫情后中国经济面临的困境与破解办法

当前中国的重大经济问题莫过于疫情过后如何恢复经济并实现长期经济繁荣的问

题。关于这个问题,当前有许多争论,主流的观点是刺激消费。但是,消费是收入的函数,

要提高居民特别是消费倾向高、受疫情影响大的中低收入群体的消费能力,需要改善收入

分配结构,多渠道增加城乡居民收入,解除居民消费支出的后顾之忧。

中国历来是一个家庭储蓄倾向很高的国家,但正如梁燕教授指出的,在过去十多年

间,中国家庭的储蓄率迅速下降,负债率迅速提高,家庭债务占 GDP的比重已经从不到

30%增加到现在的60%

[1]。在疫情期间,家庭储蓄率已有所提高,在未来几年就业和收

入增长预期悲观的情况下,为了应对不确定性,绝大多数家庭考虑的是如何保持储蓄不变

甚至增加储蓄的问题,在这种情况下,刺激消费很难奏效。因此,要让消费在扩大内需中

发挥主要作用,就面临着一个如何增加居民就业和收入的问题,笔者的答案是:除了调整

收入分配,最直接的措施就是大幅度增加中央政府的财政开支以解决有效需求不足问题。

只有解决有效需求不足的问题,才能实现充分就业,而充分就业是中低收入群体消费能力

的基础。

中国家庭储蓄和消费行为的变化直接影响房地产业。在过去二十年中,房地产业是

中国经济的“支柱产业”,购房是导致中国家庭负债率急剧升高的主要因素。这两年包括

恒大集团在内的一些房地产企业的爆雷、艰难维持生存已经说明,在今后一段时间内,“去

杠杆”仍是房地产企业的主旋律。在目前拯救房地产的呼声下,大多数房地产企业很可能

会利用短期的复苏卖掉库存偿还债务,降低负债率,而不会再像从前那样去买地,开启一

个新的开发周期。

房地产业的萧条正在使地方政府以“土地财政与金融”为基础的发展模式走向终结,

地方政府正在陷入日益严重的财政困难之中,这直接拖累了中国经济的增长。在过去二

十多年中,以房地产繁荣为前提的“土地财政与金融”支撑着地方政府的市政建设。以土

地作为抵押获取贷款是地方政府债务的主要成因,在“十四五”期间,大约四分之一的省级

财政有50%以上的财政收入将用于债务的还本付息[2]。除了受疫情影响,“土地财政与

金融”模式的崩坏是地方财政困难的主要原因,以至于目前有些县级政府只能靠变相贷款

给公务员发工资,或者以“统筹”的名义挪用项目工程款发工资。

从2015年开始,中国企业“去杠杆”也就是修复其资产负债表就成为政策目标,但由

于不懂得私人部门“去杠杆”就必须中央财政加杠杆的原理,特别是受到财政赤字率不能

超过3%的传统观念的支配性影响,企业部门“去杠杆”远不如预期大,非金融企业负债率

目前仍高达160%。显而易见,在今后多年,“去杠杆”和修复资产负债表仍将是大多数企

业的首选,这直接影响到企业投资。企业与家庭双双“去杠杆”,投资预期将更加减弱,企

业扩大再生产受到抑制,降低利率的货币政策对于刺激企业投资很难发挥作用。

在这种情况下,各地政府不得不拼命鼓励企业扩大出口。但是,屋漏偏遭连夜雨,在

去全球化的浪潮中,中美经济脱钩已成为美国政府可能的政策选项,疫情导致各国更加注

重供应链的自给自足;受疫情冲击的影响,美国进口的供应链已经部分地从中国转向其他

发展中国家,中国制造的海外市场无法再像疫情以前那样拉动国内经济增长,我国的产能

75

过剩问题将更加严重,这是构建以内需为基点的国内大循环为主的经济发展新格局的大

背景。然而,依靠内需消化大量过剩产能又遭遇前述消费欲望不足、企业修复资产负债表

和地方政府财政困难等困境,中国经济有可能坠入一个失业率上升、私人投资不足和经济

萎靡不振的“慢性萧条期”。

如何化解中国经济遭遇的这种严重困境?

实际上,解决目前经济困难的办法很简单,这就是要采取比目前“积极的”财政政策

“更加积极的”政策,将国家财政在今后十年的年均财政赤字率提高到5%以上,只有这种

高强度的财政发力,才能使中国经济尽快摆脱坠入“慢性萧条期”的危险,并重新走上中高

速经济增长的轨道。为什么这样说呢?

暂不谈地方政府财政问题。家庭消费欲望不足和企业“去杠杆”说明这些部门正在修

复其资产负债表并增加储蓄,这将导致消费和投资不振。过去十几年美国、欧盟和日本的

经验说明,央行通过从私人部门手中买入国债增加银行系统准备金的量化宽松以及降低

利率的货币政策几乎没有作用,原因就在于企业和家庭致力于修复资产负债表并增加储

蓄,对此无动于衷,其结果是大量现金堆积在金融系统中,信贷机制失灵。在这种情况下,

政府必须采取强有力的财政政策措施,大幅度增加财政支出,私人部门在依靠财政赤字满

足修复资产负债表和增加储蓄的愿望之后,才会增加消费和投资的力度,原因就在于货币

政策失灵的更深层的原因是它无法增加私人部门的净金融资产,无助于其“去杠杆”,因为

作为整体的私人部门,其净金融资产必须来自主权政府的财政赤字,即作为整体的私人部

门的净金融资产等于国家债务,这是现代货币型经济的一个基本事实。

理解这个基本事实,就必须知晓戈德利恒等式,这是现代宏观经济学的一个基本定

理,即:

主权货币国家的财政余额=私人部门余额=国内私人部门余额+国外部门余额。

用公式表示就是:

(G-T)≡(S-I)+(M -X)。 (1)

也就是:

(S-I)≡(G-T)+(X-M)。 (2)

公式(2)表明,国内私人部门的盈余(储蓄S 减去投资I)来自政府财政赤字(财政支

出G 减去税收T),再加上净出口(出口 X 减去进口M)。公式(2)说明,我们不用担心海

外市场的大幅度萎缩,即使净出口为0也不可怕,因为在净出口(X-M)=0的情况下,

我国的过剩产能等问题可以通过大幅度提高政府财政赤字率来应对,用财政赤字替代贸

易顺差[3]自序5-8,用国内私人部门对政府的“出口”替代对外出口。

正如笔者早在2015年底就在一份内部研究报告中指出的,如果财政赤字率低于4%

就不足以应对今后几年外需下降、生产过剩和企业“去杠杆”的挑战。目前私人部门遇到

的困难证明了笔者的预见:国家财政赤字率过低,没有满足企业和地方政府的资金需求。

我们可以通过将公式(2)改写成如下等式来理解这个问题:

S≡I+(G-T)+(X-M)。 (3)

公式(3)说明,私人部门储蓄总额(S)等于私人投资(I)加上政府财政赤字,再加上净

出口。2023年初疫情缓和后,由于国内私人投资低迷和政府财政赤字率不足以满足私人

部门储蓄,所以,国内企业拼命地扩大出口。在今后十年,私人部门增加储蓄和“去杠杆”

需要增加财政赤字,贸易顺差的不断下降需要增加财政赤字,特别是如果出现净出口(X

76

-M)=0的情况下,作为整体的私人部门“去杠杆”、修复资产负债表并增加收入的唯一

办法就是让政府部门持续运行预算赤字,以消化巨量的过剩产能,这种财政行为不仅不会

引发通胀,而且还将对名义利率施加下行压力,并支撑充分就业。由于主权货币国家是其

货币发行的垄断者,因此,无论多么严重的国内金融危机或经济危机,都可以通过国家财

政支出来解决,何况我国私人部门状况远好于20世纪90年代房地产泡沫破灭时的日本

和2008年金融危机时的美国。

有许多人囿于传统观念,不相信、甚至强烈地反对戈德利恒等式及其上述结论,但殊

不知戈德利恒等式来自于国民经济核算的基本规律。查阅任何一本宏观经济学教科书,

我们都可以看到这样的公式:按收入法计算的国民总收入Y=C+S+T,按支出法计算

的国民总收入Y = C+I+G+(X-M),收入法=支出法,等式两边消去C 并移项,自

然就会得到(G-T)≡(S-I)+(M -X)。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理

的基础和重要支柱”的重大论断,这一论断揭示出国家中央政府作为主权货币的垄断发行

者对国民经济运转的决定性作用,戈德利恒等式具体地阐明了国家财政赤字(G-T)在

私人部门的兴衰上具有不可替代的作用。财政是宏观经济的稳定器,为了避免中国经济

坠入“慢性萧条期”的危险,国家需要采取比此前更加积极的财政政策,财政赤字率需要突

破年景好时期约定俗成的“3%赤字率的红线”。

二、破除财政赤字的误区是关键

破解目前我国经济困难的办法虽然很简单,但接受这种新观念很难。这犹如王阳明

指出的,“破山中贼易,破心中贼难”———打败外界的敌人容易,但消除心中固有的念头非

常难。目前,无论是专业人士还是非专业人士,由于受主流宏观经济学教科书和人们日常

经验的支配性影响,几乎所有的人都错误地将国家预算类比于家庭预算,将税收和发行国

债看作是国家政府开支的资金来源,而不是相反;流行的观点认为,如果这些资金仍不能

满足政府支出的需要,“印钞”或者说“财政赤字货币化”就会成为政府不得已的选择①,而

后者必然导致通货膨胀。即使是财政专家也普遍认为,国家政府开支的能力只能来自于

通过税收等可以筹集的资金有多少,而无视这样一个基本的事实:主权政府是国家货币的

垄断发行者,它通过支出发行货币,并通过税收回笼已发行的货币,它不需要税收和借贷

为其提供资金。人们普遍认为,像美国和日本这样通过发行国债形成巨额国家债务的国

家,给子孙后代留下了永远还不清的债务。

大家都知道日本是世界上国家负债率最高的主权政府,根据国际货币基金组织的数

据,2021年10月,日本国债对 GDP之比即国家负债率高达262%。因此,在这里,我们以

日本为例来说明上述观点为什么是错误的。在过去十几年,日本央行为了刺激信贷和提

升通货膨胀率,一直在通过量化宽松政策从私人手中大量买入政府债券,截止到2022年

9月底,按市值计算,日本央行已持有超过50%的日本财政部发行的政府债券。我们都知

道,日本央行和财政部都是日本的政府机构,是政府的左口袋和右口袋,这无疑等于日本

政府自己欠自己的债。请问,日本财政部欠日本央行的这笔债是否可以一笔勾销? 当然

77

① 财政赤字货币化是一个不恰当甚至错误的概念,参见贾根良:《现代货币理论的澄清及其对中国宏观经济政策

的重要意义》,《学术研究》2022年第8期,第77-82页。

可以。但无论是否勾销,它都无法改变这种事实:虽然日本经常被描述为世界上负债最多

的发达国家,但到2022年9月底,日本政府债务的一半已经由其中央银行偿还了。如果

日本央行继续购买日本国债,不出几年,它持有的日本政府债券很容易达到100%,日本

政府不用向纳税人收取一分钱,它就可成为世界上零负债的国家。日本所谓巨额的国家

债务还是子孙后代永远还不清的债务吗?

日本的经济政策提出了两个问题。首先,按照流行的看法,日本一直在实施“财政赤

字货币化”,将大量现金持续不断地注入到经济系统中,按照主流经济学的货币数量论,这

必将导致恶性通货膨胀。但日本的巨额财政赤字和量化宽松政策导致通货膨胀了吗? 没

有。自20世纪90年代日本泡沫经济崩溃后,日本出现了长达20多年的通货紧缩,截至

2022年3月,日本央行一直试图通过量化宽松政策将通货膨胀率推高到2%以上,但无论

如何努力,它都无法达到这个目标,只是在该年4月份,由于外部输入因素,通货膨胀率才

达到了2%。其次,请设想:当日本央行用现金置换了私人部门手中100%的国债之时,日

本政府难道没有成为世界上零负债的国家吗? 在这种情况下,日本私人部门手中的现金

难道不是日本政府通过财政开支发行货币但没有通过税收收回来的货币吗? 难道它不是

等于日本政府历年财政赤字的总和吗? 这证明了戈德利恒等式的基本洞察力:政府财政

赤字等于私人部门的净金融资产,只不过这些现金是没有利息收入的净金融资产而已。

虽然日本的上述政策实践使人们争论的许多问题“水落石出”,却存在严重缺陷。我

们知道,日本央行不断买入政府债券的行为属于量化宽松的货币政策,但正如笔者指出

的,它所提供的巨额准备金不会刺激信贷,原因就在于不存在主流经济学所谓准备金创造

货币的乘数效应[4],它无助于日本企业“去杠杆”,也无法刺激经济。在过去三十多年中,

日本的财政政策也存在严重缺陷,它采取了走走停停的财政措施,在面临衰退时采取不充

分和暂时的财政刺激,每当经济似乎复苏时就采取紧缩政策,财政政策没有支持强劲的复

苏,反而由于财政自动稳定器的作用,使政府赤字和债务不断增加[5]。财政赤字有好坏之

分,日本政府的财政赤字和国家债务大部分是坏赤字的结果。

尽管日本的经济政策存在严重缺陷,但它无法改变主权法定货币运动的基本规律:发

行自己主权货币的政府从不会以税收收入或以自己的货币借款为其支出提供资金,恰恰

相反,政府支出本质上不受收入限制,它是私营部门支付税款和净储蓄增加所需资金的来

源。简单地说,是政府为私人部门提供资金,而不是相反。作为货币垄断发行者,主权政

府不需要它自己发行的货币,它需要的是私人部门为之提供的商品和劳务。作为公共目

标,政府支出要以资源的充分利用为目标,当存在非自愿失业时,说明存在着资源的闲置,

财政赤字的增加就不会导致通货膨胀①。从国民经济核算角度来看,要出售总产出,总支

出必须与总收入相等,非自愿失业是指无法以当前货币工资找到买主的闲置劳动力。如

果非政府部门希望增加储蓄即支出低于其整体收入,那么政府部门就必须出现赤字,否则

国民收入将下降,失业率将上升。财政赤字的大小不是政府所能左右的,它是由私人部门

包括失业人口满足其纳税需要和净储蓄愿望所决定的。

综上所述,作为国家治理的基础和支柱,国家财政在本质上是功能性的。所谓功能财

政就是政府应该仅仅关注财政收支对经济的实际影响,具体地说就是能否满足纳税需求

78

① 财政支出要有针对性,否则在充分就业之前就有可能发生结构性通货膨胀,参见贾根良、何增平:《现代货币理

论与通货膨胀》,《学术研究》2020年第2期,第83-88页。

和净储蓄愿望,能否在保持物价稳定的同时实现充分就业。中国城镇存在近三千万失业

人口,说明政府赤字率过低,在中国流行的“3%赤字率红线”是自我强加的限制,它阻碍了

为失业工人提供就业机会的可能。由于主权政府是本国货币的垄断发行者,所以它可以

购买任何以本国货币出售的闲置资源,包括所有闲置的劳动力,这是主权政府拥有的财政

空间,它在这样做时,永远不会耗尽资金,也从来不存在偿付能力的问题。因此,无论主权

政府的债务规模有多大和债务比率有多高,其支出能力也就是财政空间从不会受其影响。

与主流经济学的看法完全相反,主权政府的财政空间与赤字率和债务比率的高低无关,而

是与正在寻找工作的失业人口、闲置的资本设备以及其他生产资源寻找买家的企业有关,

只要名义需求增长与实际生产能力增长一致,财政赤字的增加就不会导致通货膨胀,只有

在实现充分就业的时候,主权政府支出才不再有财政空间。

然而,在目前的中国,即使是赞同采取扩张性财政政策以解决有效需求不足的经济学

家和政府官员仍受传统的财政赤字观所支配。例如,有学者认为,由于中国政府的债务比

率比日本和美国等发达国家低得多,因此,中国执行扩张性财政政策的空间显然大于大多

数发达国家。也有学者指出,目前我国“中央政府的负债率为21%,是一个很低的水平,

中央财政发力的政策空间是相对充足的”。还有政府官员在2023年初说:“过去五年总体

赤字率控制在3%以内,为应对新的困难挑战预留政策空间。”按照这些流行的看法,在新

冠疫情暴发之前,日本、意大利、美国、新加坡和加拿大等许多国家的负债率比中国高得

多,这些国家应对新冠疫情岂不就没有政策空间了吗? 恰恰相反,这些国家大部分在疫情

期间的财政扩张力度都比中国大。实际上,近年来,中国财政政策的空间是由中国大量的

过剩产能所决定的,是由城镇近三千万失业人口的就业需求所决定的,是由私人部门去杠

杆并修复资产负债表所决定的,也是由贸易顺差不断减少决定的,更是由广大人民群众增

加收入的愿望所决定的。因此,目前的中国需要大大高于3%的赤字率来破解经济困局。

三、反思“四万亿投资计划”及其随后的紧缩

有读者可能不同意笔者“更加积极的”财政政策观点,反问道:“四万亿”投资不是前车

之鉴吗? 2008年国际金融危机爆发以后,中国国内生产总值(GDP)的增长率从2007年

的13%急剧跌落到2008年的9.6%,2009年我国对外贸易总值比上一年下降了13.9%。

为此,政府采取了强有力的财政货币扩张性政策,从而使2009—2011年的 GDP增长率分

别达到9.2%、10.4%和9.3%,基本上维系了2000年至2007年的增长势头(这八年的年

均 GDP增速高达10.5%)。但自2012年特别是2014年以后,中国 GDP的年增长率开始

出现逐年下降趋势,2012—2019年分别为7.7%、7.7%、7.3%、6.9%、6.7%、6.8%、6.6%、

6%①,以至于在新冠疫情爆发前的2019年底和2020年初在我国经济学界爆发了经济增

长率是否“保6”和再次反思“四万亿投资计划”的争论。

“四万亿投资计划”在出台之初就存在争议。赞同的经济学家从决定总需求的投资、

消费和出口的“三驾马车”入手②,认为国际金融危机爆发后中国经济的“三驾马车”中有

79

①

②

2013年和2018年的 GDP增长率为国家统计局公布的初步核算数据。

“三驾马车”的分析框架存在缺陷,其中的消费不包括公共消费,投资也主要是指企业部门的投资,严重忽视了

财政赤字的重要作用,笔者将撰文对此展开探讨。

两驾(消费和出口)太疲软,拉不动经济增长,因此主张通过扩张性投资政策刺激经济,以

避免中国经济陷入深度衰退。但反对者却认为:“此次宏观调控走上了1998年的老路,那

次调控的最终结果是,投资的大幅增加给中国经济带来了每年两位数的增长。但实际的

居民消费并没有得到有效的启动,这让中国经济结构更加偏向了投资和出口。反对的观

点认为,传统地单纯依靠投资拉动的经济增长模式存在着诸多弊端,长远来看是不利

的。”[6]然而,反对的观点针对我国出口导向型经济发展模式的危机,并没有提出替代性的

选择。笔者正是在当时的这种大背景之下,在2009年下半年到2010年上半年提出了“国

内大循环经济发展新战略”[3]57-58。

目前的主流观点对“四万亿投资计划”持否定观点,认为“四万亿”投资导致了产能过

剩、房价飙升、巨额地方政府债务、贫富差距加大等一系列经济失衡问题,认为解决这些问

题就必须依靠市场机制,采取“去产能”等“市场出清”的政策解决产能过剩问题,其逻辑

是:在去掉严重过剩的产能后,生产就可以达到与需求相平衡的状态,在这种情况下,市场

就可以在资源配置上发挥决定性的作用了;这种观点还认为,由于中国“人口红利”的消

失、靠海量投资来支撑经济增长的“粗放式发展”模式已经走到尽头以及“技术—经济追赶

效应”的消失,中国经济开始从“中高速增长”进入“中低速增长”的“新常态”,并以此来解

释2014年之后中国经济增长率的逐年下行。但是,一直到目前,学界仍不乏对“四万亿投

资计划”的辩护者,其代表人物是北京大学的路风教授,他将包括“四万亿投资计划”在内

的2000—2013年的经济增长称作“史诗般的高增长”,其年均增长率高达9.95%

[7],并将

2014年以后中国经济的逐年下行归因于紧缩政策的结果[8]。

笔者认为,“四万亿投资计划”确实在一定程度上导致了产能过剩和贫富差距拉大等

问题,但对于中国避免陷入深度萧条无疑也做出了贡献,因此,不能对其采取上述完全否

定或者充分肯定的态度,问题是如何吸取其教训,避免因噎废食。笔者也不同意有关中国

经济进入“中低速增长”“新常态”的判断以及对其原因的解释,赞同路风教授有关中国需

要重振“中高速增长”雄风的观点,但却是基于不同的理由———经济增长基本上是需求约

束的①。主流经济学和路风教授都是从供给角度讨论“四万亿投资计划”的得失和中国经

济增长前景的,在这里,笔者提供一种需求方为主的解释。

在笔者看来,虽然我国存在着核心技术“卡脖子”和许多产业处于全球价值链低端的

供给方问题,但从2008年国际金融危机爆发一直到今天,中国经济面临的迫切问题不是

供给方的这些缺陷,而是生产过剩所导致的最终消费有效需求不足的问题。了解20世纪

30年代“大萧条”时期经济思想史的人都知道,通过“市场出清”消灭过剩产品也曾是当时

信奉自由市场功能的主流经济学家们提出的政策建议,但事实证明,这种紧缩由于导致生

产下降,反而使失业问题更加严重了。“去产能”对解决当时发达资本主义国家的“大萧

条”无济于事,只有通过政府财政开支补足私人部门有效需求的不足,才能解决生产过剩

问题,这就是凯恩斯革命的历史意义。有关历史事实及其新解释,请见拙文《新时代挑战

中的现代货币理论之评价》[4]。

国际金融危机爆发后,我国对外贸易大幅度下滑,外部需求直线下跌,如果没有政府

80

① 2016年11月16日,笔者应邀在河南大学经济学院做了《长期经济停滞还是黄金时代:世界经济长期前景与我

国的重大抉择》的报告,报告指出,萨默斯等人提出的世界经济“长期停滞论”不适合与发达国家收入和生产率水平存在

较大差距的中国国情,经过发展模式的重大调整,以国内大循环为导向的经济发展战略将使中国迎来另一个“中高速增

长”的黄金时代。

强有力的财政干预,这意味着大量出口企业将因产品没有销路而陷入破产的境地,并引发

面向内需的企业生存困难等一系列连锁反应,实际 GDP大幅度下降。在这种情况下,政

府采取了凯恩斯主义的扩张性政策,政府支出维持了对产品的需求,避免了陷入深度衰

退。来自国际货币基金组织的统计数据(图1)就说明了这个问题,它显示了2009年在净

出口和私人需求崩溃的情况下,与日本和印度相比,我国公共需求(政府净支出)对经济增

长的贡献最为突出。统计数据说明,2009年我国 GDP增长率为9.1%,而日本则大幅度

下滑,为负增长5.7%,美国的经济总量经过三年多才恢复到金融危机前的水平。国际货

币基金组织针对该图评论说:“中国国内生产总值(GDP)增速也将比近期的平均水平明

显放缓。尽管如此,积极的政策反应预计将支持国内需求,并将增长保持在中国政府认为

创造就业与社会稳定相一致所必需的水平。特别是,去年年底开始的大规模公共投资计

划预计将弥补私人投资的下降,并吸收不再用于贸易部门的生产性资源。”[9]

图1 日本、中国和印度不同部门的需求对经济增长的贡献(按百分点计算)

数据来源:IMF,Regionaleconomicoutlook:AsiaandPacific,2009,

p13, https://www.elibrary.imf.org/view/book/9781589068407/

9781589068407.xml.

到2009年末,有些经济学家主张尽早退出“四万亿”投资的刺激计划,理由是中国的

经济增长速度已经反弹,继续实行刺激政策有可能加剧中国的结构性问题。2010年,央

行开始实施信贷紧缩,6次上调存款准备金率,成为影子银行在2010年开始迅速增长和

企业负债率大幅度上升的重要因素之一。2011—2013年,政府在摇摆不定中逐步加大了

紧缩的力度,从2014年开始,固定资产投资的增量逐年下降,大量信贷涌向房地产,致使

房价在2015—2016年翻了一番,而2015年开始的去产能使产出水平不断下降,失业率上

升,经济增长率继续下降。

目前,针对2008年以来的产能过剩、巨额地方债、房价飙升和贫富差距拉大等问题,

经济学界存在两派对立的看法:一派认为这是由2009—2011年“四万亿投资计划”导致

的,而另一派则认为是紧缩政策导致的。在笔者看来,这两种因素都存在,但紧缩政策所

起的作用更大一些。笔者的意思是指“四万亿投资计划”虽然有必要,但它并没有解决它

本来需要解决的因国外金融危机所导致的对中国产品需求大幅度下降而引发的我国严重

生产过剩的问题,反而由于中国工业生产的高效率,产生了新的生产过剩,而针对这种新

旧生产过剩,紧缩政策实际上类似于前面提到的20世纪30年代无助于解决“大萧条”的

“市场出清”思路。

81

从实际情况来看,“四万亿”投资导致新的生产过剩说明传统的凯恩斯主义刺激投资

的总需求管理政策存在着比较严重的缺陷。在2008年国际金融危机爆发前,由于内需不

足,我国本来就存在着产能过剩的问题,但不严重,国际金融危机的爆发使国外市场对我

国产品的需求断崖式跌落。产品的销路何在? 这就是当时决策者面对的问题。从上文的

图1可以看出,传统凯恩斯主义的政策确实稳住了总需求,但其支出结构却存在问题。首

先,通过政府的投资(主要是基建投资)以及房地产投资确实可以吸收钢铁、煤炭、水泥、电

解铝等非消费品的部分过剩产能,但是,刺激投资的政策进一步刺激了这些行业的生产,

这些投资吸收的产能赶不上新增的过剩产能。其次,我国对外出口主要是消费品(包括电

子产品),凯恩斯主义刺激投资的政策无助于解决其因国际金融危机所导致的这些产品过

剩问题。总而言之,2008年国际金融危机爆发时,我国面临的危机是最终消费有效需求

不足的问题,而非单纯的总需求不足问题。

从上述角度来看,当时“四万亿”投资反对者的观点是有一定道理的。然而,无论是

“四万亿”投资的赞成者还是反对者,他们都没有认识到国际金融危机所导致的世界经济

“大衰退”的严重程度,没有认识到最终需求(在这次危机中主要是消费需求)严重不足的

问题。现在来看,1998年那次投资之所以带来了2000—2007年的高速增长但没有造成

较大的产能过剩问题,原因就在于国际市场特别是美国对中国产品的需求异常强劲,但

2008年的国际金融危机爆发使这个条件已不复存在,继续延续1998年的战略必然不会

再次取得成功。在这种历史大背景之下,由于不了解本文有关这些问题的经济学原理,政

府在2014年开始加大紧缩力度是必然的,也是情有可原的,问题是:疫后重启中国经济,

我们如何汲取“四万亿”投资以及随后紧缩的教训?

回顾20世纪30年代的“大萧条”,政府大幅度的财政赤字支出固然是走出“大萧条”

的启动因素[4],但最终需求作为决定性因素不可忽视,虽然这种需求消耗在了破坏性的军

火需求之中了:扩军备战使德国于1938年在欧美国家中率先走出“大萧条”,而“二战”的

爆发使美国从严重的产能过剩转变为产能不足。二战后美国经济增长的“黄金二十年”除

了依靠美国工人阶级的收入增长提供最终需求外,朝鲜战争和越南战争提供的最终需求

也是不容忽视的。产品实现是生产的决定性因素,资本主义生产的目的不是为了满足人

们的消费需求,因此,当产品实现遭遇困难时,它往往诉诸于“军事凯恩斯主义”解决生产

过剩问题。但是,对于社会主义国家特别是和平时代的社会主义国家,它只能通过提高广

大人民群众的收入和消费水平来解决这个问题。这些历史经验不仅映照出“四万亿投资

计划”存在的缺陷,也为笔者在后面提出的政策建议提供了历史根据。

人们往往严重低估投资的供给效应远超投资产生的收入吸收其产出的需求效应,因

此,为了达到供需平衡,我国劳动者的收入和消费水平需要提高的程度是其难以想象的:

我国政府在“十二五”期间(2011—2015)实施了最低工资年均增长率13%的计划(最终完

成年增长率为13.24%),虽然这种措施有力地推动了内需的扩大,但无法消化外需下降叠

加“四万亿”投资带来的产能过剩。2014年开始的紧缩导致企业产品销售困难和负债率

增加,依靠企业实施最低工资年均增长率的做法在2015年之后难以继续下去,2016年之

后,最低工资年均增长率骤然下降为此前的一半,而到了2020年6月,许多人才知道中国

存在着“6亿人月入1000元”的问题[10]。

经济危机(现代的说法是经济衰退)是现代货币型市场经济固有的,并非只是资本主

义经济的特征,经济危机的最终根源总是由于“消费不足”所导致的生产过剩的危机(现代

82

的说法是产能过剩)。正如马克思指出的:“一切现实的危机的最终原因,总是群众的贫困

和他们的消费受到限制,而与此相对比的是,资本主义生产竭力发展生产力,好像只有社

会的绝对的消费能力才是生产力发展的界限。”[11]548经济增长始于消费增长,除非产品能

卖出去,否则,私人部门不会投资,而产品销售取决于“社会的相对的消费能力”,即有支付

能力的有效需求。因此,虽然投资可以刺激增长,但前提是对消费增长的预期(无论是公

共消费还是私人消费),如果采取刺激企业部门投资的政策以及政府财政开支集中于投

资,忽视消费增长预期,那么,这就有可能引发新的生产过剩、企业负债率高企等问题,随

后的紧缩又会导致企业销售困难、失业增加、企业负债率有增无减以及资金加速涌向房地

产市场,房价飙升进一步加剧贫富差距,经济增长率逐年下降,从而陷入“慢性萧条期”。

2014—2019年我国经济的不断下行表明存在着坠入“慢性萧条期”的危险,而新冠疫情最

终使之成为了现实。

四、疫后重振中国经济的财政投资方向

那么,中国经济如何走出目前的“慢性萧条期”呢? 如果不能采取极大浪费并具有破

坏性的“军事凯恩斯主义”,我们就只能通过持续地提高劳动者的收入特别是低收入群体

的收入水平解决最终需求问题,笔者姑且将之称作“人民凯恩斯主义”。在笔者看来,疫情

刚过之后的经济形势比“四万亿”投资前还要差。造成上述状况的根本原因仍然是国内有

效需求不足、特别是最终消费有效需求不足的问题。国外市场对中国产品的需求增长缓

慢,国内经济萧条导致进口下降,市场前景不好,因此,目前的状况可以一言以蔽之:有钱

的不敢投资,没钱的节衣缩食。如果继续采取大幅度刺激供给的货币政策不仅无济于事,

反而加剧生产过剩问题,现在只能采取提高财政赤字率的财政政策措施,通过大幅度增加

财政支出增加劳动者的收入,增加解除人们消费后顾之忧的公共服务支出,促使家庭消费

倾向持续加大,企业才会上调未来销售的预期,扩大投资并增加对工人的雇佣,我国经济

才能摆脱困境,并逐渐步入国内大循环的良性循环。

目前,我国私人部门都在修复其资产负债表:家庭在增加储蓄,企业在“去杠杆”。按

照现代货币理论有关国家财政赤字等于私人部门净储蓄的基本定理,国家财政赤字只有

在满足家庭增加储蓄和企业“去杠杆”的意愿之后,消费和投资才会再次兴旺起来,这就是

笔者为什么说今后十年我国年均财政赤字率只有提高到5%以上,才能彻底摆脱目前的

困境,并将中国经济再次带上中高速增长的轨道,从而迎来国内经济大循环的“黄金时

代”。但由于劳动人民旺盛的消费需求,当生产过剩问题解决后,通货膨胀将会成为我国

宏观经济管理的主要挑战,为此必须“未雨绸缪”,在预防通货膨胀的技术创新、可再生能

源革命和下一次工业革命方面进行战略性投资。为此,笔者简要地提出以下几点有关中

央财政支出的政策建议。

第一,较大范围地实施就业保障计划。有了就业和收入的保障,劳动者才敢于增加消

费,就业保障对消化过剩产品具有立竿见影的效果。所谓就业保障是指由中央政府财政

出资并由地方政府和非营利组织实施的一项计划,其核心思想是政府外生设定最低工资

及其社会保障等福利标准,并在这一水平上雇用所有准备好、有意愿并有工作能力但在市

场经济部门找不到工作的非自愿失业劳动力。据黄逸江博士以2019年的数据测算,增加

占该年 GDP1.58%的财政赤字就足以实施一个针对城镇所有非自愿失业者的就业保障

83

计划(又称“中国绿色公共就业计划”),从而消除该年2427万的城镇失业,并带来3.13%

~4.55%的新增 GDP,将中国2019年的 GDP增长率推至9.23%~10.65% 的区间[12]。

就业保障计划同样可以在解决农村失业人口问题和实施乡村振兴战略中发挥重要作用。

历史经验如“罗斯福新政”时期的就业计划说明,如果政府认为实施这种大规模的就业保

障计划有困难,那么,在失业比较严重的地区实施较大范围的就业保障计划也会在降低失

业率、增加有效需求、提高社会稳定程度和保护环境等方面产生明显的经济、社会和环境

效益。①

国家领导人是在2020年5月提出“国内大循环为主、国内国际双循环”发展战略的,

在此之前的2020年4月1日,笔者在推荐黄逸江博士上述研究成果时就指出:“在‘国内

经济大循环战略’之下较大规模实施‘中国绿色公共就业计划’,中国就可以迎来一个至少

年均 GDP增长率在8%以上并长达二三十年的高速增长时代……它有利于改变目前我

国中央政府财政赤字率过低而地方政府赤字率过高的不合理状况,建立起更加现代化的

中央与地方关系。”[12]党的十九届五中全会提出,在“十四五”时期“着力提高低收入群体

收入,扩大中等收入群体”,到2035年实现“中等收入群体显著扩大”。为了实现这一目

标,笔者在2020年曾提出通过不断提高就业保障人员最低工资为核心的“六亿人收入倍

增计划”作为推动“中等收入群体显著扩大”和缩小收入差距的重要措施。低收入者的消

费倾向最高,“六亿人收入倍增计划”对于解决目前的最终需求问题具有决定性作用。

第二,大幅度增加公共服务方面的财政支出。公共服务支出是指国家财政在教育、就

业、养老、医疗保健、儿童保育和公共住房等“人类基础设施”方面的财政投资。公共服务

领域不能成为私人赢利的名利场,特别是我国在面临出生率下降和老龄化社会到来的情

况下更是如此。例如,在教育和儿童保育方面,我国民众负担较重,美国政府在拜登上台

后推出的“美国家庭计划”可资借鉴。根据白宫的说法,美国政府将为美国所有三四岁的

孩子提供免费的、高质量的学前教育;为所有美国人提供两年的免费社区大学教育;为儿

童和家庭提供直接支持,包括向一些家庭提供基于收入的托儿援助。在公共服务支出方

面,我国有许多问题需要研究,并迅速推出一系列免除消费后顾之忧的措施。

第三,通过中央政府的财政转移解决地方政府财政困难,这有助于稳定总需求,消化

过剩产能。自20世纪70年代以来,地方政府财政困难是一个世界性的现象,美国、日本、

英国、澳大利亚等莫不如此,其原因在于世界各国将主要的征税能力赋予了中央政府,但

大量的支出责任仍在地方政府。在我国,这种中央与地方的财政关系是从1994年分税制

改革开始的,这种改革虽然是必要的,却迫使地方政府走上了通过土地财政和借贷解决财

政收入不足这个巨大困难的道路,而这种土地财政制度最终导致了房价不断飙升和地方

政府债务日益沉重。1994年的“汇改”和分税制共同奠定了中国特色的“地方政府竞争体

制”,后者使国际大循环经济发展战略最终得到了彻底的实施,目前,土地财政及其金融的

困局说明,“地方政府竞争体制”已不适应“国内大循环”为主的新发展格局。明年是分税

84

① 值得指出的是,作为一种宏观经济稳定器,就业保障计划并非创造就业的唯一途径,甚至不是创造就业的主要

途径。就业保障计划主要针对的是劳动密集型失业群体以及就业困难的大学生的战略,它无法创造高收入的、广大的

中产阶级群体,而要做到这一点就需要就业优先战略的另一重要支柱———创造新产业(可再生能源革命和下一次工业

革命的新兴产业),就业保障计划与创造新产业共同构成了我国就业优先战略的“两大支柱”,其精髓就在于以“精准就

业”的方式推进就业优先战略的实施。参见帕芙莉娜·R.切尔尼娃:《零失业率,一个更美好的社会:就业保障的理

由》,北京:中央编译出版社,2023年版,中文版序言。

制和“汇改”三十周年,只有深入讨论1994年的这两项改革在目前的适用程度并进行必要

的改革,才能建立起适应新发展格局的中央与地方的财政关系。

就解决地方政府目前的财政困难而言,最直接的办法是加大中央政府对地方政府财

政转移的力度,这是中央政府应该承担的责任。由于地方政府作为货币使用者,只能依靠

税收为其支出提供融资,在经济形势好的时候,税收本来就不敷开支,而在经济衰退时,税

收大幅度减少,而支出却大幅度增加,地方政府必然发生严重的财政困难。因为中央政府

的财政政策空间不受其财政收入的限制,因此,中央政府应该承担更大规模的支出责任或

给地方政府提供大规模财政转移,而不应放开地方政府债务约束来增加地方政府支出。

特别是在目前的中国,教育等大部分公共服务方面的财政支出主要是由地方政府承担的,

通过财政转移加大这方面支出并保证地方政府工作人员及时足额发放工资,是增加有效

需求的一个基本途径,比“发钱刺激消费”具有更合理的基础。

第四,在预防通货膨胀的技术创新、可再生能源革命和下一次工业革命等方面进行战

略性投资。因为国家垄断货币发行,所以其财政开支不存在缺乏资金的问题,但要受实际

资源或通货膨胀的制约。一旦实现充分就业,就可能发生需求型通货膨胀,但充分就业在

现实中很少见。通货膨胀大都是由供给短缺、战争和输入型通货膨胀所引发,犹如过去两

年美欧国家的通货膨胀,但中国2022年的通货膨胀率仅为2%,其中部分原因就在于:即

使是在输入型通货膨胀的挑战下,我国的产品过剩也将阻止通货膨胀的发生。然而,随着

本文所建议的劳动者收入的高速增长,通货膨胀就有可能成为政策制定者的主要挑战,为

此,我们必须“未雨绸缪”,通过预先布局,对降低通货膨胀的技术和产业进行投资。因此,

在这里有必要指出的是,反思“四万亿投资计划”的缺陷并非否定投资特别是在基础设施、

核心技术、可再生能源革命和下一次工业革命等方面大规模投资的重要性和必要性,这些

投资不仅对于降低产品和服务价格、预防通货膨胀具有重大意义,而且对于提高生产率、

提高劳动者收入和应对气候变化等也具有战略价值。这方面的投资还应包括降低价格的

进口替代、兴修水利、农田基本建设、城市和乡村基础设施建设等方面的投资。例如,我国

南方几乎每年都要遭受水灾,许多城市由于排水系统落后,一遇水灾就遭淹,这说明我国

在城市基础设施建设上的欠账还是较多的,这些方面的投资也能为过剩的相关工业产品

提供市场。

[参 考 文 献]

[1] [美]梁燕.现代货币理论对中国的适用性及其经济政策建议[J].学术研究,2022(9):92-95.

[2] 楼继伟.面向2035的财政改革与发展[J].财政研究,2021(1):3-9.

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TheStrategicConceptionofNationalFinanceandPost-epidemic

RevitalizationofChina’sEconomy

JIAGen-liang

(SchoolofEconomics,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Abstract:ThechallengesfacedbytheChineseeconomyaftertheCOVID-19arenolessthanthat

broughtaboutbytheexternaldemandcollapseduringthe2008internationalfinancialcrisis.Their

commonliesintheoverproductioncausedbyinsufficienteffectivedemandforfinalconsumption,

ratherthansimplyinsufficienttotaldemand.ThereasonisthatthesupplyeffectofChina’sefficient

investmentfarexceedsthedemandeffectthatforeignmarketsanddomesticprivatesectorsabsorbits

output.Inthiscase,thefocusofeconomicpolicyshouldbetoaddresstheproblemofinsufficient

effectivedemandforfinalconsumption withincreasing nationalfiscalexpenditureasits main

measure.The“four-trillion-yuaninvestmentplan”in2008 mistakenlyfocusedoninvestmentrather

thaninsufficienteffectivedemandforfinalconsumption,whichresultedinnewoverproduction.The

superpositionofoldandnewoverproductiontriggeredthesubsequentcontraction,thusresultingin

thecontinuousdeclineofeconomicgrowthrate,thehighcorporatedebtratioandtheincreased

unemployment.TheimpactoftheCOVID-19hasmadethissituationevensoseriousthatthecurrent

Chineseeconomyisindangeroffallingintoa“chronicdepressionperiod”.Inordertoquicklyresolve

thisdilemmaandreturntheChineseeconomytothetrackof“mediumtohighgrowth”,Chinashould

adoptmoreactivefiscalpoliciesinthenextdecadeorso,i.e.weshould,throughfiscalsupport,

continuallyandsignificantlyincreasetheincomelevelofworkers,especiallylow-incomegroups,and

enhancethelevelofpublicserviceconsumptiontosolvetheproblemofinsufficienteffectivedemand

forfinalconsumption,whichisalsothefundamental waytosolvethecurrentunemployment

problem.Tothisend,theCentralgovernmentshouldtakethefollowingpolicymeasuresintermsof

expenditure:implementingemploymentsecurityplansonalargescale,significantlyincreasingfiscal

expenditureon public services,solving local governmentfinancial difficultiesthrough central

governmentfiscaltransfers,andmakingstrategicinvestmentsintechnologyinnovation,renewable

energyrevolution,andthenextindustrialrevolutiontopreventinflation.

Keywords:theCOVID-19;four-trillion-yuaninvestmentplan;overproduction;nationalfinance;

effectivedemand;People’sKeynesianism

[责任编辑 刘文俊]

86

第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.009

[收稿日期]2023-04-21

[基金项目]江西省哲学社会科学重点研究基地项目“我省科技创新发展状况及税收扶持效果”(2022SKJD06);江

西省科技厅项目“我省企业科技创新税收优惠政策的实施效果及优化建议”(20213BAA10W09)

[作者简介]席卫群(1970—),女,江西高安人,江西财经大学教授、博士生导师,经济学博士,研究方向:税收理论与

政策;杨青瑜,江西财经大学博士研究生,研究方向:财税理论与政策,本文通信作者。

数字经济发展对我国税收收入的影响机制研究

席卫群,杨青瑜

(江西财经大学 财税与公共管理学院,江西 南昌 330013)

[摘 要]数字经济的深入应用和不断发展,能够促进经济总量增加,进而为税收收入增长带来较大

的空间。为此,在阐释数字经济发展对税收收入的影响及其影响机制的基础上,利用2011—2019年我国

省际面板数据,实证分析数字经济发展对税收收入的影响机制,研究发现:数字经济发展能够显著促进税

收收入增长,且数字经济发展在不同产业税收收入、不同税种和不同分位点之间呈现出异质性特征。机制

分析结果表明:工业化程度的提高强化了数字经济发展对税收收入的促进作用;此外,数字经济发展提高

税收收入,是通过促进产业结构高级化实现的。进一步分析结果表明:数字经济发展对税收收入的影响存

在显著的空间正相关性,数字经济发展不仅能够显著促进省份内部税收收入增长,还对其他省份税收收入

增长起到显著的正向溢出效应。因此,应深入推进新型工业化建设,推动数字经济和传统经济深度融合,

加速产业结构高级化演变,同时加强数字经济发展的区域协作机制,缩小地区间“数字鸿沟”。

[关键词]数字经济;税收收入;产业结构高级化;工业化程度;空间相关性

[中图分类号]F812.42 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0087-15

一、问题的提出

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

指出,要“加快数字化发展,建设数字中国,打造数字经济新优势;激发数据要素潜能,以数

字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。数字经济成为当今世界科技革

命和产业变革的先机,是新一轮国际竞争的重点领域,同时也是重组全球要素资源、重塑

全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。

数字经济深入发展,催生出全新的生产、交换、消费模式,为我国经济增长注入强大活

力的同时,会对税收收入造成何种影响? 一方面,部分学者认为,数字经济快速发展,促进

了经济总规模增加,进而达到涵养税源、扩大税基的作用,一定程度上促进了税收收入增

长。艾华等通过运用2015—2018年我国30个省(自治区、直辖市)的数字经济指数,实证

分析了数字经济发展对地方政府税收收入的影响,研究发现:数字经济深入发展显著促进

了地方政府税收收入增长[1]。谷成等则以2011—2020年我国289个地级及以上城市为

样本,通过建立数字经济综合发展指数来考察数字经济发展对税收收入的影响,结果表

87

明:数字经济发展能够显著促进税收收入增长,且税收征管强度的增加会强化数字经济发

展对税收收入的促进作用[2]。梁晓琴实证检验了数字普惠金融发展与地方税收之间的关

系,研究发现:数字普惠金融能够显著地促进地方税收增长,且这一促进作用主要是通过

数字普惠金融覆盖广度提高和移动化、便利化等程度加深实现的[3]。

但另一方面,数字经济迅速发展所带来的税收挑战日益凸显,并且在数字经济时代,

生产要素、资源配置模式、经济结构等方面均发生了较大变化,这些都会在一定程度上削

弱数字经济发展对税收收入的促进作用。比如,杨杨等通过分析2011—2019年我国各省

份数字经济核心产业增加值及其对应税收发现,由于数字经济背景下传统的税收管辖权

受到冲击、税收征管难度加大等问题,我国区域间税收和税源背离问题依然存在[4]。冯秀

娟等则以数字产业化和产业数字化为切入点,探究了数字经济发展对我国税收贡献度的

影响,结果表明:与数字经济迅猛发展相悖,数字经济发展对我国的税收贡献度是不足

的[5]。而解垩和孟婷在探讨数字经济对税收增长的影响及作用机制时指出,一般而言税

收努力对税收增长有着显著的促进作用,但是数字经济对税收努力的影响可能表现为正

向促进或负向抑制,因此数字经济对税收增长的影响同样也存在两种可能[6]。

综上所述,现有文献就我国数字经济发展对税收收入的影响及影响机制展开了一系

列研究,但由于我国数字经济在国民经济中所占的比重较低,并且数字经济发展所带来的

税收挑战日益凸显,因此数字经济发展是否显著促进税收收入增长尚未达成共识。此外,

数字经济发展对税收收入的影响机制不尽相同,有待深入分析。因此,本文以我国29个

省、自治区和直辖市(以下简称为省份。因相关数据缺失,本文不包括西藏自治区、青海

省、香港、澳门和台湾地区)为研究对象,分析数字经济发展影响税收收入的机制问题。与

既有文献相比,本文可能的创新点有:第一,实证分析了2011—2019年我国数字经济发展

对税收收入的影响,以及数字经济发展在不同产业税收收入、不同税种以及不同分位点之

间的异质性特征。第二,以产业结构高级化指标作为机制变量,通过机制分析法检验数字

经济发展对税收收入的影响机制。第三,以工业化程度作为调节变量,通过构建调节效应

模型分析工业化程度在数字经济发展对税收收入影响中的调节作用。第四,通过构建空

间计量模型进一步检验数字经济发展影响税收收入的空间特征,一定程度上填补了现有

研究空白,并为制定促进数字经济发展的税收政策提供一定的借鉴意义。

二、理论分析和研究假设

数据是数字经济时代不可或缺的生产要素,数据要素推动经济增长进而提高税收收

入的作用机理可以从以下几个方面得以体现:第一,数据要素具有非竞争性、非排他性以

及无限性等特征,所有微观主体都能够平等地享受数字经济发展红利,从而提高数字经济

规模,促进税收收入增长。第二,数据要素的特征使得数字经济表现出边际收益递增以及

边际成本递减的特点。一方面,数据要素具有边际收益递增规律,这就导致数字经济也呈

现出边际收益递增规律。传统经济理论假定资源是稀缺的,在技术水平以及其他生产要

素供给不变的前提下,要素边际收益呈递减的特性。而数据要素的特殊性质,使其打破了

资源有限性对经济增长的限制,进而使得边际收益随着数据要素的增加而递增。这就意

味着谁拥有更多的信息数据,谁就拥有更多的竞争优势[7]。另一方面,数据要素具有边际

成本递减的特征,供给量越多价格可能越低,这就使得数字经济的供给曲线呈现出与传统

经济不同的特点:其供给曲线向右下方倾斜。在传统经济理论中,价格与需求量正相关,

与供给量负相关,均衡的产生源自负反馈的自我调整机制;而在数字经济条件下,由于知

识具有溢出效应,技术具有累积效应,正反馈机制触发强者愈强的“马太效应”[8]。第三,

88

数据要素还具有可复制、可共享以及无限增长的特征,使得市场能够快速捕捉供需信息,

提高决策效率,从而实现裂变式指数型的经济增长。由此一来,数字经济发展推动经济增

长,进而促进税收收入提高。

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态,数字经济的发展包含着对传

统农业经济以及工业经济的渗透、覆盖和创新,发展数字经济需要一定程度的工业能力积

累。就传统工业经济而言,一方面,传统工业经济拥有对于数字经济来说非常重要的应用

场景和数据来源,是数字经济发展的重要基础。数字经济作为一个系统的整体,其本身的

发展离不开电力、能源、材料等传统工业部门的支持,传统工业部门的数字化、智能化发展

能够为数字经济发展提供强有力的支撑。另一方面,传统工业经济在向先进智能制造转

型升级的过程中,体现着数字经济发展的广度和深度。大数据、互联网、人工智能、区块

链、5G 等数字技术在传统工业领域的广泛使用和深度融合,能够提高传统工业的全要素

生产率,进而发挥数字技术对数字经济发展的放大、叠加以及倍增作用。此外,通过利用

数据这一关键要素转变传统工业经济的生产方式,也能够促进经济提质增效升级,为经济

发展注入强大动力。在数字经济发展促进税收收入增长的过程中,工业化程度的提高能

够发挥正向调节作用。

另外,数字经济作为一种能够推动以劳动密集型、重工业为主的产业结构,向以技术

密集型、环境友好型为主的产业结构转移的新动能,是我国产业结构由中低端向中高端迈

进的重要驱动力量[9]。新知识和新技术在数字技术的带动下能够超越时间和空间的限制

在更广范围内传播和扩散,带动企业技术进步,实现经济结构的优化升级,进而促进税收

收入增长。新供给经济学理论认为技术进步、资本扩张、劳动力增长等因素能够推动产业

结构优化升级。其中,技术进步推动产业结构优化升级的内在作用机理在于:一是相对落

后的技术水平导致了较低的资源配置效率,此时大量的要素无法适应复杂度高的工业以

及服务业部门,由此一来便聚集在传统部门,使得传统部门产品价格相对较低,进而导致

经济生产效率低下;但技术进步能够提高资源配置效率,资源配置效率是影响产业结构升

级的重要因素之一,资源配置效率提高会使得生产要素向高级别的生产部门转移,最终,

高级别的生产部门所占份额不断上升,从而促进产业结构高级化发展。二是技术进步有

助于开拓新产品、新服务,并最终形成新产业、新业态,这些新产业、新业态往往都是工业

或者服务业,因而技术进步能够推动产业结构优化升级。新兴的产业往往会超越传统产

业而逐渐成为产业体系中的主导产业,并且通过技术扩散、产业关联等效应带动传统产业

转型升级,进而使得产业结构由低附加值向高附加值演进,产业结构由低附加值向高附加

值演进的过程也即产业结构高级化过程。由此可见,数字经济发展带来的技术进步能够

推动产业结构高级化发展,进而对于推动经济增长、提高税收收入具有一定的促进作用。

基于此,本文提出如下假设:

假设1:数字经济发展对税收收入增长具有显著的促进作用。

假设2:工业化程度在数字经济发展对税收收入的影响中发挥着正向调节作用。

假设3:数字经济发展促进税收收入增长,是通过推动产业结构高级化实现的。

三、模型建立、变量选取与数据来源

(一)模型构建

1.基准回归模型构建

本文采用双固定效应模型检验数字经济发展对税收收入的影响。基准回归模型设置

89

如下:

lnyit=α+βlndeit+γcontrolsit+λi+μi+εit。 (1)

其中,i表示地区,t表示时间;被解释变量yit表示i省份第t年的税收收入;核心解释变

量deit表示i省份第t年的数字经济发展水平;controlsit表示控制变量组;λi 表示年份固

定效应;μi 表示省份固定效应;α、β、γ 表示待估参数;ɛit表示随机扰动项。

2.调节效应模型构建

为了检验工业化程度是否在数字经济发展对税收收入的影响中发挥着调节作用,本

文借鉴江艇的做法[10],构建如下调节效应模型:

lnyit=α1+β1deit+β2deit*induit+γ1controlsit+λ1i+μ1i+ε1it。 (2)

其中,induit表示i省份第t年的工业化程度,在控制变量组中,模型(2)在模型(1)的基础

上还加入了工业化程度变量,其余变量均与模型(1)一致。本文重点关注数字经济发展水

平系数β1 以及数字经济发展水平和工业化程度的交互项系数β2,若β1>0且β2>0,说明

工业化程度强化了数字经济发展对税收收入的正向推动作用;若β1>0且β2<0,则说明

工业化程度弱化了数字经济发展对税收收入的正向推动作用。

3.影响机制模型构建

为了验证数字经济发展通过产业结构高级化影响税收收入,本文借鉴王锋和葛星的

实证策略[11],构建如下计量模型检验这一机制:

aisit=α2+β3deit+γ2controlsit+λ2i+μ2i+ε2it; (3)

lnyit=α3+β4aisit+γ3controlsit+λ3i+μ3i+ε3it。 (4)

其中,aisit表示i省份第t年的产业结构高级化指标,其余变量均和模型(1)一致。在模型

(3)中,以数字经济发展水平作为核心解释变量,以产业结构高级化作为被解释变量,考察

数字经济发展对产业结构高级化的影响;在模型(4)中,以产业结构高级化作为核心解释

变量,以税收收入作为被解释变量,检验产业结构高级化对于税收收入的影响。

(二)变量选取

1.被解释变量

选取我国29个省份税收收入总额的自然对数值作为被解释变量。

2.核心解释变量

本文借鉴王军等的做法[12],将数字经济发展分解为数字经济发展载体、数字产业化、

产业数字化、数字经济发展环境四个维度,选取14个指标构建数字经济发展水平指标体

系。就数字经济发展载体而言,参考王军等、刘军等的研究[12-13],选取人均拥有域名数、

人均拥有网页数、人均互联网宽带接入端口数、人均互联网宽带接入用户数、互联网普及

率、人均光缆线路长度、移动电话普及率来表示,以客观衡量各省份数字经济基础设施建

设状况。就数字产业化而言,鉴于增加值数据以及互联网行业相关数据无法获取,因此,

结合现有相关研究,选取人均电子信息制造业营业收入、人均电信业务总量、人均软件业

务收入之和来表示,以客观衡量数字产业化发展状况。就产业数字化而言,选取人均硬件

生产性资本存量、人均软件生产性资本存量来衡量。其中,借鉴中国信息通信研究院

(2021)的测算方法,在增长核算账户框架下,采用永续盘存法来计算硬件生产性资本存量

以及软件生产性资本存量,以衡量产业数字化规模。就数字经济发展环境而言,参考赵涛

等、魏丽莉和侯宇琦的做法[14-15],选取信息传输、软件和信息技术服务业城镇单位就业人

员比例、人均规模以上工业企业 R&D 经费来表示。在建立数字经济发展水平指标体系

的基础上,利用熵值法对指标赋予权重,即可得到数字经济发展水平综合指数。

90

3.调节变量

选取我国29个省份的工业化增加值与地区生产总值的比重作为调节变量来衡量工

业化程度。

4.机制变量

借鉴林子秋和李应博的做法[16],选取第二产业增加值与第三产业增加值之比来衡量

产业结构高级化程度。

5.控制变量

为了排除其他影响因素的干扰,选取如下控制变量:(1)地区经济发展水平(gdp),以

我国29个省份的 GDP增长率来衡量。(2)人口密度(popu),以我国29个省份期末人口

数与区域面积比值的自然对数值来衡量。(3)政府干预程度(gov),以我国29个省份的

一般公共预算支出占 GDP的比重来表示。(4)财政自主权(fina),以我国29个省份的一

般公共预算收入和一般公共预算支出的比重来衡量。(5)就业状况(empl),以我国29个

省份就业人员数的自然对数值来表示。

(三)数据来源

本文通过建立面板数据模型,利用2011—2019年我国29个省份的数据检验数字经

济发展对税收收入的影响。相关数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国税务年鉴》《中国

城市统计年鉴》、各省份统计年鉴、Wind数据库、国家统计局官网以及各省份国民经济和

社会发展统计公报。各主要变量的描述性统计结果如表1所示。

表1 各主要变量描述性统计结果

变量类型 变量 符号 含义 样本量 均值 标准差 最小值 最大值

被解释变量 税收收入 lny

各省份税收收入总

额的自然对数值

261 7.347 0.785 5.177 9.217

解释变量 数字经济发展水平 de

数字经济发展水平

综合指数

261 0.122 0.114 0.007 0.815

机制变量 产业结构高级化 ais

第二 产 业 增 加 值/

第三产业增加值

261 0.903 0.287 0.191 1.897

调节变量 工业化程度 indu

工 业 化 增 加 值/地

区生产总值

261 0.345 0.081 0.112 0.574

控制变量

地区经济发展水平 gdp

各 省 份 GDP 增

长率

261 0.102 0.050 -0.040 0.260

人口密度 popu

(期末人口/区域面

积)的自然对数

261 5.576 1.134 2.585 8.250

政府干预程度 gov

一 般 公 共 预 算 支

出/GDP

261 0.250 0.085 0.120 0.465

财政自主权 fina

一 般 公 共 预 算 收

入/一 般 公 共 预 算

支出

261 0.516 0.182 0.215 0.931

就业状况 empl

各省份就业人员数

的自然对数

261 0.282 0.176 0.034 0.715

注:利用Stata15.0软件整理所得。

91

四、实证结果与分析

(一)基准回归结果分析

表2为数字经济发展影响税收收入的基准回归结果。在不考虑内生性问题的前提

下,本文采用双固定效应模型考察数字经济发展对税收收入的影响,回归结果如表2列

(5)所示。基准回归结果表明:数字经济发展与税收收入之间呈显著的正相关关系,数字

经济发展水平每增加1个单位,税收收入增加约0.487%,验证了假设1。

就控制变量而言,财政自主权、地区经济发展水平、人口密度都会对税收收入产生显

著的正向影响;但就业状况、政府干预程度的回归结果并不显著,这意味着它们对于税收

收入的正向影响还未显现。此外,表2列(1)为加入财政自主权的回归结果,在列(2)—

(5)中逐步加入地区经济发展水平、人口密度、政府干预程度、就业状况等控制变量进行回

归。结果表明:在所有的回归结果中,数字经济发展与税收收入之间均呈显著的正相关

关系。

表2 基准回归结果

被解释变量 (1)lny (2)lny (3)lny (4)lny (5)lny

de

0.742***

(0.164)

0.669***

(0.164)

0.549***

(0.164)

0.544***

(0.164)

0.487***

(0.167)

fina

2.246***

(0.185)

2.184***

(0.184)

2.076***

(0.182)

2.068***

(0.182)

2.034***

(0.183)

gdp

0.533***

(0.199)

0.515***

(0.194)

0.529***

(0.194)

0.489**

(0.195)

popu

1.202***

(0.346)

1.198***

(0.346)

1.043***

(0.358)

gov

0.311

(0.265)

0.294

(0.265)

empl

0.766

(0.471)

常数项

5.733***

(0.102)

5.663***

(0.104)

-0.956

(1.906)

-0.989

(1.903)

-0.301

(1.943)

时间效应 是 是 是 是 是

地区效应 是 是 是 是 是

R2 0.894 0.898 0.903 0.904 0.905

观测值 261 261 261 261 261

注:***、**和*分别表示1%、5%和10%的显著性水平,括号内为稳健标准误。

(二)稳健性检验

1.内生性与工具变量

内生性问题是经济学研究中一个非常重要的问题。为核心解释变量选取适当的工具

变量,是解决内生性问题的主要方法。有效的工具变量需同时满足外生性和相关性两个

条件。本文借鉴黄群慧等的研究思路[17],选取1984年各省份的邮局数量作为数字经济

发展水平的工具变量。一方面,数字经济的快速发展离不开互联网技术的支持,而互联网

92

技术普及以前,人们的沟通方式主要依靠邮局系统,邮局布局通过影响互联网的使用技术

与习惯养成来影响互联网的普及和发展。因而从这一意义上说,以1984年各省份的邮局

数量作为工具变量满足相关性的要求。另一方面,与数字经济的快速发展相比,1984年

的邮局数量对于目前税收收入的影响正在消失,因此这个工具变量也同时能够满足外生

性的要求。但值得注意的是,选择1984年的邮局数量无法直接用于面板数据的分析。因

此借鉴柏培文和喻理的研究思路[18],以2010—2018年全国互联网端口数和1984年邮局

数量的交互项(iv),作为该省份数字经济发展水平的工具变量。

2SLS的第一阶段回归结果如表3列(1)所示。其中第一阶段回归中 F 统计量的值

为103.595>10,表明工具变量iv 和数字经济发展水平的相关性较强,采用这一工具变量

较为有效。第二阶段回归结果如表3列(2)所示。回归结果表明:数字经济发展能够显著

促进税收收入增长,数字经济发展水平每增加1个单位,税收收入增加约6.136%。

2.排除政策干扰

2015年和2017年是数字经济发展的重要时间节点,2015年国务院发布了《关于积极

推进“互联网+”行动的指导意见》(国发2015〔40〕号),2017年《政府工作报告》中首次出

现“数字经济”一词。因此,借鉴邓达等的做法[19],在控制时间固定效应时加入两个虚拟

变量 D1和 D2,设置如下回归模型:

lnyit=α4+β5deit+γ4controlsit+ρ1D1t+ρ2D2t+λ4i+μ4i+ε4it。 (5)

其中,若年份为2015年,则 D1=1,否则,D1=0;若年份为2017年,则 D2=1,否则,D2

=0。ρ1、ρ2 表示待估参数。其他变量均和模型(1)一致。

运用双固定效应模型对模型(5)进行回归,回归结果如表3列(3)所示,结果表明:数

字经济发展水平每增加1个单位,税收收入增加约0.487%。

3.剔除直辖市数据

由于直辖市数据具有一定的特殊性,因此将北京、上海、天津、重庆四个直辖市数据剔

除,运用双固定效应模型进行回归,回归结果如表3列(4)所示。结果表明:数字经济发展

水平每增加1个单位,税收收入增加约1.218%。

表3 稳健性检验回归结果

被解释变量 (1)de (2)lny (3)lny (4)lny

de

6.136***

(0.491)

0.487***

(0.167)

1.218***

(0.409)

gdp

0.003

(0.041)

0.118

(0.436)

0.489**

(0.195)

0.534**

(0.213)

gov

0.571***

(0.098)

1.876***

(0.568)

0.294

(0.265)

0.381

(0.297)

popu

0.041***

(0.006)

-0.218

(0.028)

1.043***

(0.358)

1.071**

(0.487)

fina

0.328***

(0.036)

0.717***

(0.180)

2.034***

(0.183)

2.202***

(0.212)

empl

-0.217

(0.041)

2.568***

(0.195)

0.766

(0.471)

0.338

(0.531)

93

续表

被解释变量 (1)de (2)lny (3)lny (4)lny

iv

0.061***

(0.006)

常数项

-0.836***

(0.093)

7.178***

(0.309)

-0.301

(1.943)

-0.213

(2.504)

D1

0.441***

(0.037)

D2

0.519***

(0.033)

时间效应 是 是 是 是

地区效应 是 是 是 是

R2 0.644 0.774 0.905 0.905

观测值 261 261 261 225

F 值 103.595 — — —

注:***、**和*分别表示1%、5%和10%的显著性水平,括号内为稳健标准误。

综上所述,数字经济发展对税收收入的影响与前文分析并无明显的差异,说明基准回

归结果较为稳健。

(三)异质性分析

1.分产业税收收入异质性

数字经济深入发展对不同产业税收收入是否会产生不同程度的影响? 为了验证这一

猜想,本文分别以第二产业税收收入、第三产业税收收入的自然对数值作为被解释变量,

检验数字经济发展对不同产业税收收入的影响,回归结果如表4列(1)—(2)所示。回归

结果表明:数字经济深入发展对第二产业以及第三产业税收收入的提高都具有促进作用,

且对于第三产业税收收入的促进作用显著,而对于第二产业税收收入的促进作用还未显

现。其中,对于第三产业税收收入而言,数字经济发展水平每增加1个单位,第三产业税

收收入提高约0.479%。这可能是由于数字经济行业大多属于第三产业,数字经济快速发

展带动了第三产业产值增加,进而导致数字经济发展对于第三产业税收收入的促进作用

显著,而对于第二产业税收收入的促进作用还未显现。

2.分税种异质性

数字经济发展在不同税种之间呈现出怎样的特征? 论文分别以增值税收入、企业所

得税收入的自然对数值作为被解释变量,检验数字经济发展对增值税以及企业所得税的

影响,回归结果如表4列(3)—(4)所示。回归结果表明:数字经济深入发展对增值税收入

和企业所得税收入的提高都具有促进作用,但是对于增值税收入的促进作用显著,而对于

企业所得税收入的促进作用还未显现。其中,对于增值税收入而言,数字经济发展水平每

增加1个单位,增值税收入提高约0.982%。

3.面板分位数回归

为了进一步检验在税收收入的不同分位点上数字经济发展对税收收入的影响,本文

采用面板分位数回归法对此进行分析,选取25%、50%、75%、90%这4个具有代表性的

分位点,回归结果如表4列(5)—(8)所示。回归结果表明:在代表性分位点上,数字经济

94

发展水平对税收收入的影响系数均显著为正,这就表明数字经济发展能够显著促进税收

收入增加,且随着分位点的增加,数字经济发展水平的回归系数呈递增的变化态势。具体

而言,在25分位点处,数字经济发展水平每增加1个单位,税收收入提高约3.202%;在

50分位点处,数字经济发展水平每增加1个单位,税收收入提高约3.421%;而在75分位

点处,数字经济发展水平每增加1个单位,使得税收收入提高约3.469%;当分位点为90

时,数字经济发展水平每增加1个单位,税收收入提高约3.469%。这说明,就不同的分位

点而言,对于税收收入越高的区域,数字经济发展水平对其促进作用愈加明显。究其原

因,可能是由于税收收入越高的地区往往是经济较为发达的地区,和经济欠发达地区相

比,这些地区发展数字经济的条件更加完善,数字经济发展水平也越高,因而可以进一步

促进其税收收入增长。

表4 异质性分析回归结果

被解释变量 lnseco lnthir lnvat lncor lny

(1) (2) (3) (4) (5)25分位 (6)50分位 (7)75分位 (8)90分位

de

0.058

(0.406)

0.479**

(0.221)

0.982***

(0.259)

0.202

(0.370)

3.202***

(0.452)

3.421***

(0.432)

3.469***

(0.314)

3.469***

(0.302)

gdp

-0.626

(0.474)

0.805***

(0.258)

0.266

(0.302)

0.143

(0.432)

1.926***

(0.528)

1.070***

(0.361)

-0.611

(0.399)

-0.518

(0.584)

gov

0.263

(0.643)

1.431***

(0.350)

2.326***

(0.410)

1.452**

(0.586)

2.556**

(0.988)

1.878***

(0.711)

-0.520

(0.639)

0.192

(0.510)

popu

1.177

(0.869)

0.870*

(0.473)

0.832

(0.555)

1.488*

(0.792)

-0.217

(0.040)

0.153***

(0.032)

0.063**

(0.026)

0.032*

(0.019)

fina

1.754***

(0.444)

1.510***

(0.242)

1.755***

(0.283)

1.628***

(0.404)

1.608***

(0.290)

1.475***

(0.236)

1.495***

(0.181)

1.464***

(0.143)

empl

0.444

(1.145)

-0.076

(0.623)

-0.960

(0.730)

0.783

(1.043)

2.098***

(0.210)

2.114***

(0.173)

1.959***

(0.126)

1.916***

(0.141)

常数项

-0.681

(4.722)

1.635

(2.572)

1.819

(3.013)

-3.060

(4.301)

7.440***

(0.532)

7.038***

(0.398)

6.347***

(0.323)

6.095***

(0.222)

时间效应 是 是 是 是 是 是 是 是

地区效应 是 是 是 是 是 是 是 是

R2 0.709 0.703 0.907 0.655 0.650 0.683 0.739 0.767

观测值 261 261 261 261 261 261 261 261

注:***、**和*分别表示1%、5%和10%的显著性水平,括号内为稳健标准误。

五、影响机制分析

(一)调节效应检验

前文从理论上分析了工业化程度在数字经济发展影响税收收入方面的作用机制,调

节效应回归结果如表5列(1)所示。结果表明:数字经济发展水平的系数为0.256>0,数

字经济发展水平和工业化程度的交互项系数为2.065>0,且均通过了显著性检验。这表

明工业化程度在数字经济发展对税收收入的影响中发挥着正向调节效应,也即工业化程

度的提高强化了数字经济发展对税收收入增长的促进作用,验证了假设2。

95