户一方案，D 级一户一措施，

坚持 C 级修缮加固和 D 级拆除

重建同步推进，真正达到保民

生、暖人心的目的。三是公开

监管结果。每个阶段、每个节点，

都全程留文留影，以危改户为

单位单独成档，同步向全省农

村危房改造信息检索平台上传，

及时向社会公开公示，实现了

危房改造线下施工、线上监管

同步透明。

（四）实行“四验一补”工

作法，确保改造质量验收清。

一是村级自验。农村贫困群众

危房改造主体完工后，由村两

委会、村监委会及群众代表组

成的验收组进行自验，自验合

格后报当地镇政府核验。二是

镇办核验。由镇办主要领导、

分管领导和包村干部等组成验

收组，通过听取汇报、实地查看、

查阅资料、座谈交流等方式对

村级危房改造工作进行核验，

核验合格后报县级住建部门进

行初验。三是县级初验。由县

级住建部门分批对各镇办贫困

户危房改造进行验收，并根据

验收情况，出具住房鉴定结果，

对不符合质量验收要求和排查

鉴定发现住房安全有问题的，

及时指出，责令其限时整改，

并加大检查督查力度，为县级

部门联合验收打好基础。四是

综合验收。在县级住建部门初

验的基础上，由县市扶贫、财

政、民政、残联等部门组成综

合验收组，逐镇逐村逐户对贫

困户危房改造进行验收，验收

合格后发放贫困户危房改造证

书。五是兑现补助资金。对验

收合格的危房改造贫困户，由

县市财政部门于 1 个月内将补

助资金兑付至农户“一卡通”。

（五）合力攻坚，形成危

改责任闭环管理。在农村危房

经验启示

农村危房是一个持续产生、动态变化的过程，危改工作也不会一蹴而就、一劳永逸。咸

阳市在实践中不断完善“四清一责任”工作机制，建立健全农村危房改造长效机制，实现了农

村危房在动态中清零，改善了农户居住条件和农村人居环境，推动农村住房由住房安全保障向

舒适宜居转变，助推脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。

改造过程中，坚持一级抓一级，

层层抓落实，落实了帮扶对象

工作责任、住房鉴定工作责任、

危房改造工作责任及危房验收

工作责任，夯实了村主任（村

支书）、镇政府主要负责人和分

管负责人、扶贫部门主要负责

人及住建部门主要负责人的相

关责任，确保了农村危房改造

环节闭合、全程可控、安全保障、

责任明确。

实施效果

2017 年以来，实施建档立

卡贫困户危房改造 8693 户，解

决了 2.8 万余名贫困人口的住

房问题，为建档立卡贫困户顺

利脱贫打下了良好基础。2019

年 8 月 12 日省住建厅在三原

县举办了关中地区危房改造技

术观摩培训会。2019 年 11 月

20 日全省农村危房改造“四清

一责任”工作推进会在三原县

召开，三原县交流了农村危房

改造“四清一责任”工作经验，

并在全省进行推广。

2019年8月12日在三原县举办关中地

区危房改造技术培训会

第三章 危房改造 41

三原县 ：

“五化同步”保住房安全

基本情况

三原县地处陕西关中平原

腹地，总面积 576.9 平方公里，

辖 9 镇 1 办 141 个行政村，总

人口 42 万。有 53 个建档立卡

贫困村，贫困户 5886 户，危房

改造户 2797 户。为使贫困户早

日住上安全住房，三原县把危

房改造作为打赢脱贫攻坚战的

重点工程，确保群众实现“安

居梦”。针对群众缺资金、缺人

力、盖房无规划、质量无保障

等突出问题，该县立足实际，

构建“四清一责任”全程五化

运行模式，有效破解“两缺两

无”问题，高标准完成 2797 户

危房改造任务，实现了百姓称

好、安居乐业的良好格局。

主要做法

（一）政府主导，构建组织

保障体系。三原县实施危改对

象清、危房鉴定清、改造过程

清、质量验收清、责任管理闭

环完整的“四清一责任”工作法，

构建“县级领导负总责、部门

领导分头抓、乡镇领导具体抓”

保障体系，采取“中央财政补

助一点、地方财政补助一点、

群众自筹一点、社会捐助一点”

的方式，累计投入 3939.3 万元，

争 取 上 级 资 金 2812.32 万 元，

县级财政列支与社会帮扶资金

合计 1126.98 万元。

（二）全程管控，打造质量

安全体系。始终把精准实施贯

穿于危房改造全过程，实施全

过程管理、质量化保障，打造

质量安全体系。

一是精准化定位，危改对

象清。坚持把精准对象作为危房

改造的首要前提，精准确定危改

帮扶对象。聚焦“建档立卡贫困

户、低保户、农村分散供养特困

人员、贫困残疾人家庭”四类重

点人群，严格“群众申请、村评

导读

三原县按照“科学规划、统筹发展、政府引导、群众自愿、经济适用、确保公正”的原则，全

面实施农村危房改造，因地因户制宜，探索推出“危改对象清、危房鉴定清、改造过程清、质量验收清、

责任管理闭环完整”的“四清一责任”工作法，实施精准化定位、等级化施策、专业化施工、项目

化管理、全程化监管的“五化同步”运行模式，覆盖实施农村危房改造 2797 户。

省住建厅在三原县举办了陕西省农村危房改造“四清一责任”工作推进会

42 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

议、镇审核、县级审批”的审核

程序，张榜公示危改帮扶对象名

单，真正把农村危房改造政策的

阳光温暖落实到住房最危险、经

济最困难的农户手中。

二是等级化施策，危房鉴

定清。严格按照中央省上危改

要求和标准，聚焦农村重点人

群，科学准确地评定房屋危险

等级，评定出 C 级（需抗震加

固）住房 59 户，D 级（需要拆

除重建）住房 2738 户。分级确

定危改方案，委托两家专业机

构，现场勘察分析，逐户设计

改造方案和施工图纸，形成一

户一图纸，一户一措施，解决

农村贫困群众的住房安全问题。

三是专业化实施，改造过

程清。坚持制定专业标准，选

择专业队伍，加强专业指导，

严格专业职守。结合关中地区

农村砖木砖混结构实际，编制

《三原县农村危房改造工作技术

指南》；筛选确定有资质、有实

力的施工队伍，实现了资源利

用最大化、高效化 ；聘请专家

开展技术指导和农村工匠培训

5 期 600 余人次，组织 30 余名

技术人员分 8 个指导小组，让

工匠明确改造基准、干部掌握

监管标准、群众看到参考样本。

四是项目化管理，质量验

收清。严把政策规范和工程质量

两道关口，坚守“面积不超标、

群众无负债”两条底线，达到有

抗震设施、有卫生厕所、有水电

进户、有独立厨房、有兑付凭证

的“五有”标准。按照“渠道不

乱、用途不变，统筹项目、同步

推进”原则，将危房改造与乡村

振兴一体规划，统筹推进卫生改

厕、安全用水、环境卫生等项目，

达到安全住房最基本功能配套。

五是全程化监管，责任管

理完整。围绕形成完整的责任

管理闭环，严格监管流程，明

确 14 个操作环节，真正实现环

环相扣、步步监管。压紧压实

镇村党组织一把手的工作责任，

镇党委书记负责监管危改工程

质量，督促工程进度 ；村支部

书记负责组织协调，动员群众

投工投劳。住建部门进行巡回

指导，公开监管结果，全程留

经验启示

三原县实施“四清一责任”全程五化保障住房安全模式，立足以人民群众为中心的发展

思想，彰显了将群众的事要顶格来做、专业的事要专家来做、单一的事要系统来做、政策的事

要严肃来做的“四要”理念，农村危房改造是建筑工程更是民生项目，聘任专业机构、专业队

伍、专业员工实施，积极对接乡村振兴，确保了每个工程项目的优质高效，从而实现脱贫攻坚

与乡村振兴接续推进，提振了群众信心，打牢了农村住房安全基础，靓丽了村容村貌。

文留影，危改户单独成档，及

时向社会公开公示，实现了线

下施工、线上监管同步透明，

确保环节闭合、全程可控、安

全保障、责任明确。

实施效果

三原县实施“四清一责任”

全程五化保障住房安全模式，

全县农村危房改造工作呈现出

对象清、鉴定清、过程清、验

收清，形成了完整责任管理闭

环，实现了贫困户住房安全有

保障。5 年来，该县共实施农

村危房改造 2797 户，解决了

6990 名贫困人口的住房问题，

全面优质地完成了上级部署的

农村危房改造任务。2019 年 8

月 12 日省住建厅在三原县举办

了关中地区危房改造技术观摩

培 训 会。2019 年 11 月 20 日

全省农村危房改造“四清一责

任”工作推进会在三原县召开，

三原县交流了农村危房改造“四

清一责任”工作经验，并在全

省进行推广。

第三章 危房改造 43

乾县 ：

“12345”工作法 全力实现安全住房有保障

基本情况

乾县位于关中平原中段、

渭北高原南缘。全县辖 1 个街

道 办、15 个 镇，173 个 行 政

村，62 万人。总面积 1002.71

平 方 公 里， 耕 地 面 积 103 万

亩。2020 年底，全县建档立

卡 贫 困 户 16655 户 55821 人

全部脱贫，56 个贫困村全部出

列。经住建部门对全县所有建

档立卡家庭房屋安全情况进行

鉴定，并结合本户意愿，全镇

需通过危房改造方式实现家庭

房屋安全的共 1781 户。房屋

不安全主要表现为房屋结构为

土木结构、一宅多户和无房几

种类型。

主要做法

（一）紧紧围绕一个目标。

乾县紧紧围绕“住房安全有保

障”这一目标，明确住建部门、

镇办、“四支队伍”及帮扶责任

人各方职责，形成攻坚合力，

打出“组合拳”，确保危房改造

任务如期高质量完成。实行对

象精准化确定，房屋规范化建

设，过程全程化监管，贫困群

众全面入住，真正解决贫困群

众住房不安全问题，确保“住

房有保障”指标全面达标，助

力全面打赢脱贫攻坚战。

（二）重点突出“两个倾斜”。

该县严格执行危房改造政策条

件，坚持“最困难群众，最危

险房屋”享受危房改造政策的

原则，重点向建档立卡贫困户

倾斜、向贫困村贫困户倾斜，

真正做到危改政策落地“掷地

有声”，进一步改善贫困群众生

活居住条件，实现贫困群众稳

定脱贫，确保脱贫攻坚质量高、

成色足。

（三） 精准实施“三项举

措”。该县扎实做好政策宣传、

规范程序、责任落实三项举措，

全力推动危房改造工作。强化

导读

近年来，乾县紧紧围绕“两不愁三保障”核心指标中贫困群

众住房安全的要求，总结创新出了“一个目标、两个倾斜、三项

举措、四项管理、五个精准”的“12345”工作法，明确工作目标，

压实攻坚责任，狠抓政策落实，补齐短板弱项，全面实现贫困群

众住房安全有保障。

贫困群众危房改造后面貌

44 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

政策宣传。通过发放口袋书、

明白卡，召开会议、入户走访

等方式 , 加强农村危房改造政

策的宣传 , 提高贫困群众政策

知晓率，实现“要我改”成为

“我要改”主动转变。严格规范

程序。严格执行“农户自愿申请，

村级集体评议，镇级把关审核、

县级审批、三榜公示”五个程序，

坚持公正公平，阳光操作，杜

绝优亲厚友的现象发生。压实

三级责任。实行县镇村三级专

人负责制，夯实工作责任，形

成层层抓落实的工作格局，确

保危房改造建设进度和质量。

（四）持续强化“四项管

理”。该县强化房屋质量、资

金监管、信息档案、建材市场

“四项”管理，实现危房改造

建设工程安全、科学、规范。

抓房屋质量管理。定期组织建

筑工人培训，为每个镇办指派

1 名技术骨干全程负责指导和

质量验收，质监部门随机抽样

检查，确保房屋质量。抓资金

监督管理。将危改资金纳入“财

政社会保障基金专户”，实行

分户专项管理，由财政、审计、

监察部门监管使用，确保专款

专用，资金安全。抓信息档案

管理。档案资料做到一户一档，

分类归档，做到档案资料规范

有序。抓建材市场管理。住建

部门联合建材市场监管单位，

扎实开展农村建材市场整治工

作，防止哄抬物价，影响建房

备料，杜绝损害群众利益现象

的发生。

（五） 全面实现“五个精

准”。该县农村危房改造工作切

实做到对象认定、建筑面积、

改造措施等“五个精准”，全面

实现贫困群众住房安全目标。

对象认定精准。住建部门成立

危房鉴定工作领导小组，对全

县建档立卡疑似危房户逐村逐

户进行实地勘查，确保识别对

象精准。建筑面积精准。坚持

经济适用的改造原则和安全居

住的房屋功能，严格控制建房

面积，防止因建房面积超标造

成群众负债加重的现象发生。

改造措施精准。科学鉴定房屋

的安全等级，严格执行建房技

术导则和抗震设防标准要求，

大力提倡房屋修缮加固，全面

经验启示

乾县实行危房改造“12345”工作法，能够及时准确发现群众住房中存在的问题，及时启

动机制，跟进针对性措施，全面消除风险隐患，提升脱贫质量，巩固危房改造成果，从根本上

改善了群众的人居环境，提升了生活质量，夯实了脱贫基础。

建成“放心房”和“满意房”。

过程管理精准。全面落实危房

改造档案管理制度，坚持一户

一档，动态管理。全方位、全

过程监测改造进度，常态化开

展施工现场质量安全巡查监督，

确保工程建设质量安全。检查

验收精准。住建部门联合镇村

两级通过查阅资料、现场查看

等方式开展联合验收，最后出

具验收意见。对在验收中发现

的问题，要求镇办限期整改到

位，再次申请复查，确保建房

全面达标。

实施效果

2016 年 以 来， 乾 县 通 过

危房改造的方式，有效改善了

农村困难群众居住条件，群众

获得感、幸福感不断提升。全

面完成 1.66 万户建档立卡户和

32 户边缘户房屋鉴定、信息录

入及住房安全标识牌发放工作。

结合易地扶贫搬迁政策全面落

实，危房危窑等情况得到全面

清零，圆满完成贫困群众住房

安全有保障目标任务。

第三章 危房改造 45

大荔县 ：

推进危房加固改造 带动提升脱贫成效

基本情况

大荔县地处黄河西岸，华

山脚下，地势平坦，农业发达，

共有建档立卡贫困人口 26049

户 892372 人，现已全部脱贫。

针对贫困户住房安全问题，大

荔县按照“政府引导、农户自

愿、因地制宜、科学规划”的

思路，坚持“就近、就地修缮

改建”的原则，对贫困户的住

房情况进行地毯式排查，入户

拍照、登记造册，确保一户不漏、

一户不虚，全力帮助住房最危

险、经济最贫困农户解决最基

本的住房安全问题。

主要做法

（一）实行一户一策，大力

推进危房加固改造。一是逐户

加固改造。制定了大荔县《农

村危房改造实施方案》和《建

档立卡贫困户等四类重点对象

农村危房改造分级分类补助标

准》，对全县危房按结构进行分

类评定，逐户建立危改工程台

账，确保应改尽改，不漏一户。

聘请西安建大专业团队，提出

不同类型C级房屋加固改造

方案，在确保安全的基础上尽

量使用原始材料，保持原有风

貌，户均政府投入不低于 1.5 万

元，施工周期不超过 15 天。二

是加强质量监管。签订协议和

质量承诺书，定期开展现场巡

查，对不具备建筑资质的工匠、

不符合质量安全要求的设计不

准开工，对不按图纸施工的立

即停工并拆除重建，坚决杜绝

质量安全隐患。三是破解资金

瓶颈。在实行分类补助的同时，

县财政配套 1000 万元，整合涉

农资金 2 亿元，专项用于危改

及配套工程建设。引入第三方

承建机制，由有资质施工方垫

资先行改造，工程竣工验收后

拨付资金，避免了群众无力建

房和补助资金套取挪用等问题，

群众满意度得到进一步提升。

（二）提升改造效果，创建

和谐优美生态环境。大荔是全

国美丽乡村建设示范县，将危

房改造与美丽乡村建设同步规

划、同步实施。一是同步改厕

治理垃圾。结合危房改造同步

推进改厕和垃圾污水治理，建

设水冲式、双瓮式等卫生厕所，

并配套建成村级分散式污水处

理站，配备吸粪车，村村建立

生活垃圾综合处理站，农村厕

所污水治理率和生活垃圾无害

化 处 理 率 均 达 60% 以 上。 二

是同步建设绿色村庄。结合危

房改造同步推进村庄绿化，每

年栽植苗木 2000 万株，镇村、

导读

推进危房加固改造，是保障贫困户住房安全的最直接、最有益手段，也是推进美丽乡村建设的

重要抓手。2017 年，为了对危房强筋健骨，大荔县聘请了西安建筑科技大学设计团队，按照“地下

整牢靠、地上捆结实、房外墙修复”的思路，坚持“一户一策”，为危房改造户量身制定加固维修方案，

并对房屋周围及院落进行改善，不仅保持了原有风貌，而且有效降低了危房改造成本，提升了居住

环境。

46 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

主干道路周边建经济林带，全

县绿化覆盖率达 55%。三是同

步创建美丽庭院。结合危房改

造鼓励农户在房前屋后、庭院

室内广泛栽花植绿，做到“户

户养花、家家靓丽、村村优美”，

村巷道实现全硬化，美丽庭院

创建率达到 70% 以上。

（三）推进产业融合，宜

业宜游助力脱贫攻坚。大荔县

依托危房改造项目实施加快改

善人居环境，盘活农村业态。

一 是 狠 抓 产 业 扶 贫。 创 新 发

展“支部＋产业 + 贫困户”模

式，产业园收益由政府主导按

2 ：3 ：5 的比例分配，20% 用

于增加集体收入，30% 用于回

收投资，50% 分给贫困户，有

效解决了无劳动能力建档立卡

贫困户稳定脱贫。围绕产业园

用工需求，针对性开发就业岗

位，优先安排符合用工条件的

贫困户在产业园工作。目前，

全县产业园共带动贫困户 6788

户、22461 人入园务工，安排

830 余名贫困家庭劳动力在产

业园就业，有力促进了群众脱

贫增收。二是发展新兴业态。

以“旅游 +”为引擎，大力发

展体育旅游、康体度假、研学

培训等业态，平罗、福佑等 50

多个美丽乡村引爆旅游热点，

实现旅游综合收入 60 亿元，广

大贫困户充分参与，就地就近

脱贫致富。三是创建全域公园。

以生态为引领，建设严通、新

经验启示

大荔县把农村危房改造作为解决贫困群众安全放心住房的有力抓手，邀请专业团队，采

取“一户一策”的改造办法，在保持原貌的基础上，坚持抓精准、抓进度、抓质量、抓管理、

抓成本，建设贫困户放心安全住房。同时，依托危房改造项目，在保障住房质量安全这一核心

的基础上，加快改善人居环境，同步改厕治理垃圾、创建美丽庭院、建设绿色村庄，并积极盘

活农村资源，深抓脱贫致富产业，培育美丽乡村业态，探索了一条危改带动乡村振兴的产业发

展之路，对各区县具有极强的借鉴意义。

堡等 13 个 3A 级农业公园，开

发赵渡古镇、冬枣小镇等 9 个

特色小镇，满足游客度假养生、

农事体验、户外运动等不同层

次需求，全力打造贫困户创收

增收、稳定脱贫新的支撑点。

实施效果

大荔县对不同类型的 C 级

危旧房量身定制了 8 类加固维

修方案，以“将地下整牢靠，将

地上捆结实，将内部残损构件补

强，将房屋外皮修复还原”的基

本思路，通过捆绑、牵拉、紧固、

纠偏、注浆、抹面等措施进行维

修改造，使用一些特殊的加固材

料，提高房屋整体性与抗震性能，

加固维修后使原有房屋达到抗

震设防要求。针对砖（土）木

结构屋面，采用亮椽、铺木望板、

坐泥铺瓦的加固模式进行改造。

截至 2020 年年底完成危房改造

2694 户，最大限度满足贫困户

居住需要，得到广大群众的认可

和支持。

C级房屋加固改造后

第三章 危房改造 47

汉滨区 ：

“三改三新” 改出群众新生活

基本情况

安康市汉滨区有贫困

村 231 个， 建 档 立 卡 贫 困 户

61579 户 202416 人， 是 全 国

334 个深度贫困县区之一。汉

滨贫困面广人多，致贫原因复

杂，住房不安全是重要原因。

全区危房户 17490 户、占贫困

户总数的 42.6%，除易地扶贫

搬迁安置外，需危房改造 5324

户，占危房户的 30.4%、占全

市的 1/5。危改对象量大分散，

多数居住在山大沟深的山区，

建筑及运输成本高，群众难以

脱离土地，长远发展十分困难，

加之生态保护责任重大，危改

资金十分有限。实施好危房改

造这项民生工程，让群众住得

安全安心，成为摆在当地政府

面前的重大课题。

主要做法

（一）改革工艺，推广运用

新 建 材。全 区 D 级 危 房 2000

户，占危改户的 37.6%。这些

住户大都集中在山大沟深、交

通 不 便 的 山 区， 居 住 非 常 分

散。尤其是全区还有 1—2 人危

改户 3785 户，占危改总数的

71.09%，且多数是低能户，单

家独院居住，后续发展及管理

都很困难。面对这一困局，探

索改革传统的砖混、土木等建

筑工艺，积极引进轻钢装配式

建筑。与传统建筑模式相比，

轻钢装配式建筑具有安装、运

输、 装 修“ 三 个 简 便 ” 和 质

量、环保、建设“三个安全”，

专 业 队 伍 施 工、 质 量 安 全 可

靠、材料坚实耐用、防火保温

隔热性能好，从户型设计到竣

工入住只需 20 天，使用砂石

料、水泥等材料是传统建筑的

1/4，运输量是传统建筑方式的

1/3，综合成本较砖混结构下降

6.3%，有效破解了深度贫困山

区、生态保护区建房生态环保、

施工安全、材料运输、成本控

制等多重难题。

（二）改旧如旧，乡愁融

入 新 记 忆。全区C级需改造

危 房 3324 户， 占 危 改 户 的

62.4%，是危房改造的主要群

体。在危改实施中，围绕安全

做文章，紧盯实用下功夫，将

危改内容细化为换顶子、加柱

子、刷面子、打底子（加固基础）、

安管子（修缮散水排水）、改院

子（改厨、改厕、改圈及改院

落环境）6 大项内容，对土坯房、

砖房、石板房分类制定改造方

案，使片区风格统一、标准基

本统一。为确保不改掉陕南民

居的传统风貌，充分还原“土

坯房、坡屋顶、小青瓦、石板

房”建造风格，尽量使用旧石

板、旧砖瓦、旧麻绳、旧石磨

等老旧物件和谷糠、黄土、竹

材、木材等山区农村常见的装

饰、建筑材料。积极推广冲水

式厕所、集成节能灶、玻璃钢

导读

2017 年以来，汉滨区严格按照中央、省、市农村危房改造相

关政策标准，精心安排部署，用实、用准、用活政策，不断创新

工作方法，强化工作措施，高效完成年度任务，总结推广了汉滨

危改“三改三新”典型做法，得到各级政府、主管部门和社会各

界的高度肯定。

48 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

化粪池、太阳能发电等环保设

施设备，留住与群众朝夕相伴

的老物件、融入与农村难以割

舍的青山绿水、注入与生活息

息相关的生态环保新理念，老

旧民居焕发出新魅力。

（三）改善环境，全力营

造新生活。坚持危改与基础设

施建设、农村环境治理、美丽

乡村同步，实施花、绿、园、

路、业等配套工程，着力实现

住房风景化、设施便利化、环

卫常态化、产业配套化、就业

就近化，使危改群众迈向新生

活。实施房屋周边美化，植绿

栽花，种植瓜果，竹篱笆作围

栏，农作物作装饰，推广“小

菜园”“小果园”“小茶园”等

“微田园”，彰显田园风光和农

家情趣。结合脱贫攻坚公共服

务设施建设，推进路、水、电“户

户通”工程，实施公厕、文化

广场、卫生室、农家书屋等设

施配套完善工程，着力实现配

套完善、设施齐全、生活方便。

建立农村生活垃圾户收集、村

运转、镇处理机制，为危改户

设置垃圾箱、集中建设垃圾池，

实现户户整洁、家家卫生。坚

持产居一体、产居融合，依托

江、湖、山、林、园，鼓励就

近发展蚕桑、养蜂、烤烟、民宿、

食用菌、药材种植等家庭型产

业的同时，大力发展乡村旅游、

休闲体验、生态农业、农产品

加工销售、电子商务等产业，

危改户实现了生产与就业两不

误、产业和居住相融合。

经验启示

汉滨危房改造“三改三新”探索，充分考虑了客观实际，尊重顺应了群众意愿，有效控

制了改建成本，统筹谋划了长远发展，既解决了当下脱贫安全住房问题，又为推动乡村振兴夯

实了基础、积累了经验。充分尊重自然环境、群众意愿和风俗民情，能改造则改造、宜新建则

新建、需提升则提升，因户施策、因地制宜，最大限度节省成本、保护环境、延续秦巴山区传

统民居特色和农耕文化。在解决群众住有所居的同时，统筹实施产业建设、农村环境整治、宅

基地腾退、美丽乡村建设和公共设施提升，着力打造美丽富裕和谐的新农村。

实施效果

全区 5324 户贫困户通过

危房改造解决了住房安全问

题，实现了安居乐业。充分考

虑危改群众困难，将户均补助

标准提高到 3 万元，彻底消除

了贫困户因房负债、因房返贫

问题，群众满意度显著提升。

2019 年，两次省级危改现场会

相继在汉滨区召开，汉滨区进

行了经验交流发言。2020 年 5

月 8 日，《国务院办公厅关于

对 2019 年落实有关重大政策

措施真抓实干成效明显地方予

以督查激励的通报》，汉滨危房

改造工作荣列第二十七项，获

通报表彰 , 成为全省唯一一个

获此殊荣的区县。

危房改造——轻钢房远景

第三章 危房改造 49

丹凤县 ：

“五个三”推进农村危房改造

基本情况

丹凤县是陕西省 11 个深度

贫困县之一，有扶贫任务的行

政村 148 个，其中建档立卡贫

困村 89 个（深度贫困村 26 个），

建档立卡人口 24036 户 83546

人，贫困发生率 43.74%。为了

让广大群众和贫困户住房安全

得到保障，一心一意发展产业

脱贫致富，丹凤县始终把农村

危房改造作为助力脱贫攻坚工

作的一项重要任务。面对量大、

面广、居住分散、群众建房资

金不足等难题，丹凤县立足实

际，采取政府主要领导亲自抓、

分管领导具体抓、住建局牵头、

镇办落实的工作模式，实现了

“人不住危房、危房不住人”的

最终目标。

主要做法

（一）强化“三个保障”，

健全工作机制。一是强化组织

保障。成立了脱贫攻坚农村危

房改造工作领导小组，统筹安

排部署农村危房改造工作。二

是强化措施保障。将农村危房

改造工作纳入年度目标责任制

考核，签订目标责任书，对危

房改造工作坚持实行“周督查、

旬通报、月排名、季观摩、半

年考核”制度，倒逼责任落实，

加快工作进度。三是强化资金

保障。积极争取中央、省、市

补助资金，有效整合项目资金 ；

将农村危房改造工作缺口资金

纳入财政预算。

（二）采取“三种方式”，

确保对象精准。 在对象认定

上，确保将唯一住房为 C 或 D

级危房的四类重点对象及一般

农户纳入危房改造计划，做到

“应改尽改”。一是采取数据比

对方式。扶贫、移民、民政等

部门和全县 12 个镇办通力协

作，收集相关数据，经过多轮

多人数据比对，确保危改对象

未享受过其他住房政策。二是

采取专业鉴定方式。聘请专业

鉴定机构对难以鉴定或结构复

杂的房屋逐户进行等级鉴定，

并逐户出具鉴定报告，确保鉴

定准确无误。三是采取联合定

级方式。依据住建部《危险性

房屋鉴定技术导则》，制定了

《丹凤县危险性房屋简明鉴定

办法》，对县住建局包镇单位、

镇（办）、村级三级干部进行

培训，三级联合进行危房等级

鉴定。

（三）探索“三种模式”，

多元加快推进。在改造方式上，

因地制宜探索出修缮加固、重

建置换、公租房安置“三种模

式”。一是修缮和加固模式。对

存在结构性问题的 C 级危房，

在修缮改造的基础上，聘请专

业单位设计了钢结构加固图纸，

实施钢结构加固，提高土木结

构房屋的抗震性能。二是重建

导读

丹凤县农村危房改造工作始终坚持“政府主导、住建牵头、部门协同、镇办实施、群众参与、

共同推进”的原则，因地制宜，总结创新出危房改造“五个三”工作机制，让广大危改户全部实现

住房安全有保障，探索出了危房改造的“丹凤路径”。

50 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

和置换模式。对 D 级危房，人

口相对集中的自然村要求在原

址重新建设，免费提供六种图

纸，严格控制建房面积，建筑

风貌符合当地民居特点，新建

房屋必须满足抗震要求（有圈

梁和构造柱）；对居住分散、条

件较差的，鼓励在本村采取购

买闲置安全住房方式进行置换，

新置换房屋选址、结构必须符

合安全住房标准。三是公租房

安置模式。针对危房改造中兜

底保障对象为一人、二人户，

利用村级闲置房屋或在村集体

闲置建设用地上新建农村集体

公租房，房屋产权归集体所有，

贫困户可终生居住，原有危房

拆除。

（四）做到“三个统一”，

确保工程质量。一是统一实行

分类化补助。该县根据危改户

类 型、 人 口、 住 房 面 积 等 情

况，合理制定了分类化补助标

准。C 级危房兜底户按照 1.5

万元 / 户补助，其余户按照 1.2

万元 / 户予以补助。D 级按照

人口和建房面积予以补助，统

一标准，严格控制 D 级危房超

面积问题，确保危改户建房不

举债。二是统一危房改造工程

质量标准。把改造质量作为工

作核心，对建设标准、危改质

量及加固技术等进行了系统培

训，实行农村危房改造监理制

度，成立了农村危房改造技术

服务组，参与到危房改造的各

个环节，为危房改造提供专业

的技术服务，确保工程质量安

全。三是统一房屋改造风格。

统筹考虑村情实际和村庄整体

风貌特征，把保留乡村乡愁、

保护传统民居、传承当地建筑

风貌作为重要内容，按照陕西

农村住宅图集要求，对影响村

容村貌的民居进行整治提升，

确保改造房屋与当地民居传统

风貌协调统一、整体连片效果

明显。

（五）实现“三级联动”，

凝聚危改合力。一是党政推动。

把危房改造与农村人居环境整

治、全域旅游、土地增减挂钩

等工作相结合，精准确定贫困

户危改对象 ；二是部门联动。

经验启示

丹凤县建立的“五个三”农村危房改造工作机制，有效整合聚集了全县人力、物力、财力，

破解了危房改造面广、量大、分散、资金不足等问题，赢得了群众的理解与支持，充分调动了

群众的积极性，经过 5 年多的实践与总结，形成了住房安全有保障长效管理机制，为丹凤广大

群众的安居乐业作出了应有的贡献。

实行由县住建局班子成员包片

区、局属单位股室包镇办、镇

办和帮扶单位干部包村包户，

充分发挥村级“四支队伍”及

包扶干部力量，组织发动群众

按 标 准、 按 时 限 要 求 进 行 改

造。三是全民发动。坚持深入

基层，认真听取村组干部和群

众意见，广泛宣传危改政策法

规、补助标准等，赢得了广大

群众支持，为农村危房改造工

作顺利推进提供了良好的环境

保障，为如期实现脱贫摘帽目

标奠定了坚实基础。

实施效果

丹 凤 县 自 2016 年 以 来，

共实施建档立卡等“四类重点

对象”危房改造 2979 户，实

施非贫困户危房改造 678 户，

实施钢结构抗震加固 889 户，

公 租 房 安 置 特 困 户 193 户。

2019 年被国务院激励督查通报

表彰，2020 年被列入全国建档

立卡贫困户住房安全核验 4 个

试点县之一。

第三章 危房改造 51

“十三五”以来，全省易

地扶贫搬迁安置项目建设已全

面完成，共建成 2116 个集中安

置点，24.93 万户 84.36 万搬迁

群众全部实际入住，旧宅腾退

复垦任务全部完成。在全国率

先启动安置房不动产登记工作，

持续推进易地扶贫搬迁后续扶

持，确保搬迁群众稳得住、有

就业、逐步能致富。

鉴于全省集中连片贫困

区、自然灾害多发区、生态脆

弱保护区“三区叠加”的实际，

易地

扶贫搬迁

第四章 陕西突出以易地扶贫搬迁为主，

统筹推进避灾搬迁、生态搬迁

等同步搬迁。推广“精准搬迁、

精确施策、精细管理”工作模

式，以精准搬迁实现人、地、房、

业有机对接，以精确施策强化

先业后搬、以业促搬、以岗定搬、

订单搬迁，以精细管理加强社

区建设、激发社区活力、建设

社区文明，构建覆盖全过程、

各环节的政策体系、操作体系、

保障体系。

先后出台《陕西省移民（脱

52 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

贫）搬迁工作实施细则》《陕西

省“十三五”易地扶贫搬迁规划》

《易地扶贫搬迁三年行动实施方

案》《新时期易地扶贫搬迁工作

百问百答政策要点解读》《关于

加强和完善易地扶贫搬迁后续

扶持工作的通知》等一系列政

策性文件，较好地构筑了陕西

易地扶贫搬迁政策体系的“四

梁八柱”。

建立完善易地扶贫搬迁后

续扶持“1+7”政策体系，把基

础设施和公共资源配套优先向

安置社区布局，产业就业脱贫

项目优先向安置社区倾斜，通

过资源集中增强搬迁社区承载

能力，同时强化社会管理，促

进社会融入，确保搬迁群众稳

得住、有就业、逐步能致富。

在全省各地精心打造了 100

个省级安置社区建设服务和后

续脱贫的“双示范”典型安置

社区，研发了涵盖省、市、县

三级的移民搬迁工作信息管理

平台，组建了陕西易地扶贫搬

迁研究基地，为不断丰富完善

当代移民搬迁提供了决策支持。

“十三五”除完成易地扶

贫搬迁任务外，实施同步搬迁

15.91 万户 53.87 万人。通过融

合安置，合力彰显经济效益、

社会效益和生态效益，既避免

了“穷人扎堆”，又便于“以富

带穷”，帮助搬迁群众摆脱了生

活贫困，改善了人居环境，夯

实了脱贫基础。

镇巴县兴隆镇袁家桥安置点

53

周至县 ：

易地搬迁实现“六个全覆盖”

基本情况

周至县自然生态良好，是

国家级生态示范县、全国首批

最具魅力生态旅游县、国家重

点生态功能区和国家主体功能

区建设试点示范县，是西安的

主要水源地。同时，该县也是

西安市唯一的秦巴山区集中连

片贫困县。全县总面积 2974

平方公里，其中山区占 76%，

辖 1 个街道 19 个镇，总人口

69.81 万。 “十三五”期间共建

设 3 个集中安置社区，安置易

地扶贫搬迁群众 471 户。

主要做法

（一）高标准定位，高质

量推进易地扶贫搬迁工作。成

立 移 民（ 脱 贫 ） 搬 迁 领 导 小

组，全过程领导、指导、督导

“十三五”易地扶贫搬迁工作。

建立了县级领导包抓易地搬迁

安 置 点 责 任 制， 围 绕 项 目 建

设、搬迁入住、安全质量、后

续发展等重点工作，坚持靠前

指挥、“一线督战”，落实“定

任务、定责任、定时限。同时，

按照提前预警制、领导约谈制、

责任追究制”工作机制，狠抓

各 项 工 作 落 实。 全 县 471 户

2099 人易地扶贫搬迁任务高

质量完成，为决战决胜脱贫攻

坚奠定了坚实基础。

（二）精准对标对表，严格

执行易地扶贫搬迁政策。一是

严格按照户申请、村评议、镇

审核、县审批和三榜公示工作

程序，多次开展拉网式逐户全

面核查，对易地扶贫搬迁对象

进行精准识别、精准锁定，确

保搬迁对象精准、搬迁人数精

确、搬迁社区确定，471 户搬

迁对象均符合“一方水土养不

起一方人”政策。二是在安置

社区规划、选址、设计、建设

等工作中，做到“四避开、四

靠近、四达到”，组织发改、国土、

住建、水利等相关部门和安置

镇联合踏勘选址，科学编制专

项规划，将安置社区纳入镇街

镇景一体化，做到土地开发利

用、产业发展等有效衔接。同时，

依托秦岭北麓丰富的旅游资源

和便利的道路交通，无缝对接

镇域教育、医疗卫生、金融等

社会公共服务资源。三是严把

土地预审、可行性研究、修建

性详规、地灾、洪灾、环评等

审查审批关，确保安置项目选

址符合要求、科学安全、手续

齐全。细化建设程序，压实建设、

设计、施工、监理等责任，对

用材、隐蔽工程及关键部位质

量安全严格把关，全过程确保

房屋建设质量。在完成水、电、

路、视、讯等基础设施的同时，

因地制宜，按照“小型保基本、

周至县按照“党政主导，部门联动，综合施策，整体推进”的思路，在易地扶贫搬迁实施过程

中以优势产业带动、经营主体帮扶、财政资金支持、技术培训服务、惠农保险护航、电商帮扶助力“六

个全覆盖”，使群众搬出后实现产业、就业增收。

导读

54 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

中型保功能、大型全覆盖”的

原则，配套建设健身广场、图

书室、医务室、便民超市、交

通站点、物业用房、社区综合

服务中心等功能设施。依托周

边资源完善幼儿园、小学、卫

生院、银行、邮局等配套设施，

满足搬迁群众的日常生产生活

需求。

（三）凝聚全县合力，不断

提升易地搬迁群众满意度。一

是全力组织 471 户搬迁群众实

际入住社区，并积极完善各项

配套设施，解决搬迁群众实际

困难，不断增强安置社区的吸

引力、凝聚力，使广大搬迁群

众不但迅速实际入住，而且做

到“稳得住，融入快”。二是严

格遵守“应拆尽拆、应复尽复”

政策要求，按照“宜林则林、

宜草则草”的原则，在群众搬

迁入住新居后，压茬推进旧宅

基地腾退、收回、拆除、复绿

工作。三是始终把产业就业扶

贫作为移民搬迁的治本之策，

预留产业用地，与产业、就业

脱贫办公室及时对接，争取陕

西荣民集团 2000 万元帮扶资

金，在马召安富园社区建设社

区工厂。精准建立劳动力就业

信息台账，统筹各类培训资源，

创新培训方式，做到优势产业

带动、经营主体帮扶、财政资

金支持、技术培训服务、电子

商务助力、惠农保险护航“六

个措施全覆盖”。同步规划建设

特色产业，鼓励和引导企业向

移民安置社区靠近，实现搬迁

区、城镇化区、产业园区“三

区合一”，引导搬迁群众就近就

业，并结合搬迁群众就业意愿

开展“点对点”就业指导和岗

位推荐，促进搬迁群众就业增

收，搬迁群众满意度不断提升。

实施效果

周至县以“十三五”易地

扶贫搬迁为抓手，全方位、全

时空、全过程加速推进脱贫攻

经验启示

周至县从实际出发，聚焦精准、紧扣县情，将集中安

置社区纳入镇街镇景一体化，全面谋划搬迁整体工作。在

易地扶贫搬迁实施过程中始终做到优势产业带动、经营主体

帮扶、财政资金支持、技术培训服务、惠农保险护航、电

商帮扶助力“六个全覆盖”，使群众搬出后实现产业、就业

增收，把改善群众生产生活条件作为移民搬迁的治本之策。

坚工作向纵深发展，高质量完

成了易地扶贫搬迁各项工作任

务，2018 年 年 底 471 户 2099

人全部实际入住，为周至县脱

贫摘帽工作起到了决定性成效，

有效助力周至县 2019 年 5 月

顺利实现脱贫摘帽。2017 年至

2019 年连续 3 年被陕西省表彰

为脱贫攻坚工作先进县，2020

年顺利通过了国家脱贫攻坚第

三方评估核查，“十三五”易地

扶贫安置社区——马召安富园

安置社区被国家发改委推介为

美丽搬迁安置社区。

周至县扶贫搬迁安置社区

第四章 易地扶贫搬迁 55

陇县 ：

扶贫搬迁挪穷窝 多措并举稳致富

主要做法

（一）建章立制，齐抓共管

聚合力。坚持把易地扶贫搬迁

作为脱贫攻坚首胜之役和重中

之重，建立了三大体系。组织

体系。成立了移民搬迁工作领

导小组，组建了县移民搬迁办

公室、易地扶贫搬迁后续扶持

工作专班，管理指导全县搬迁

工作。工作体系。在工作落实上，

实行周通报、月例会、季点评、

半年考核，确保各项工作高标

准、高效率推进。在项目建设上，

建立了“五个一”机制，即一

名领导包抓、一名干部蹲点、

一套建设方案、一张时序清单、

一抓到底工作体系，压紧靠实

各方责任。在压实责任上，实

行预警通知、约谈提醒、诫勉

谈话直至启动问责。政策体系。

先后出台了《移民搬迁实施细

则》和交钥匙安置、库存商品

房安置、分散安置、考核办法、

旧宅腾退、后续扶持 6 个《办

法》，形成了“1+6”政策体系。

（二）科学谋划，建管并重

抓搬迁。抓统筹规划。按照“四

避开”“四靠近”“四达到”原

则，系统对接城乡发展规划、

产业结构调整总规等专项规划，

科学编制了《陇县移民（脱贫）

搬迁“十三五”专项规划》，计

划到镇、安排到点、落实到户，

引导贫困群众向县城、镇和中

心社区聚集。抓精准识别。为

了让搬迁贫困户心中有底，全

面摸清群众意愿、谋生能力、

宅基地等基本情况，逐村逐户

与搬迁群众签订搬迁、旧宅拆

除复垦和脱贫致富“三项协议”，

签订率达到 100%，实现了先

人后房、以户定建、以户定业。

抓搬迁管理。项目管理上实行

“县级推动、镇抓落实、群众参

与”，促进公开、公正、公平。

资金管理上建立专户、专人管

理、专款专用，确保资金安全。

资料管理上建立一镇一册、一

点一册和“三单一卡”，提高数

据质量。抓腾退复垦。全县累

计拆除复垦 2158 户，复垦面积

963 亩，土地增减挂钩交易收

益 2.8 亿元。

（三）补短强弱，配套设施

保安居。按照“五通六有”标

准， 即“ 通 路、 通 电、 通 水、

通电视、通网络，有产业园区、

公共服务中心、卫生室、文化

室、幼儿园、活动广场”，整合

交通、水利、卫健、民政、教

育等部门项目资金，一体化规

划建设安置点基础设施和公共

服务，实现了安全饮水、道路、

学校、卫生室 100% 覆盖，搬

迁点最低生活保障、农村合作

脱贫攻坚实施以来，陇县始终坚持将易地扶贫搬迁作为实现贫困群众“挪穷窝、奔富路”的根

本途径，精准把握“系统谋划、四化同步、统筹推进、一举多赢”这一发展要求，紧紧围绕“搬、稳、

脱、富”四个环节，做到了工作务实、过程扎实、结果真实，基本实现了“搬得出、稳得住、能致富”

的奋斗目标。

导读

56 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

医疗、养老补贴、临时救助应

保尽保，群众生产生活条件和

公共服务保障水平大幅提升。

创新推行农村基础设施物业化

管护“1+10”模式，把安置点

通村公路、小型水利设施、公

共文化设施等 7 大类公共基础

设施纳入集中管护，最大化发

挥基础设施效能，实现群众参

与、群众所有、群众受益。

（四）因地制宜，厚植产业

促增收。实施“菜单式”扶贫。

依托全县奶山羊、苹果、核桃、

烤烟、中蜂、食用菌六大特色

产业，通过龙头企业引领、“双

百”基地承载、农业园区带动

等形式，所有搬迁户均通过“点

菜”发展了增收产业。引导搬

迁户将耕地、林地等资源，向

企业、集体经济组织或合作社

流转，发展种植养殖托管，有

效减少了“两头跑”现象。布

局产业扶贫项目。持续加大对

安置点已有的园区、企业、合

作社等带贫主体的政策扶持，

帮助解决基础设施、融资贷款、

扩大生产等困难问题，增强带

贫益贫效益。千方百计稳就业。

制定搬迁点就业扶贫《实施意

见》，通过劳务输出、苏陕劳务

协作、公益性岗位等途径，实

现社区住人、工厂就业。针对

2020 年疫情影响，在全省首家

大规模组织农民工“点对点”

外出就业，得到省、市领导高

度肯定。

（五）优化服务，加快融入

新生活。坚持城乡一体化发展

方向，大力推动公共服务均等

化，建设“一部一厂四中心”，

即临时党支部、社区工厂、新

时代文明实践中心、健康促进

中心、日间照料中心、社区管

理中心，不断提升安置点管理

服务水平。推进党组织全覆盖。

加强党对安置点各项工作的全

面领导，全县集中安置点均成

立党组织，曹家湾镇三里营社

区成立了党委，温水镇区安置

点成立了党支部，其余安置点

由所在村党支部管理，切实服

务贫困群众、深化基层治理。

完善社区服务功能。庭院式安

经验启示

陇县围绕“搬、稳、脱、富”四个环节，将易地搬迁与“菜

单式”产业扶贫、“点对点”就业扶贫、“亲情式”生活服

务相结合，让搬迁群众增收有基础、生活有保障、发展有

信心。统筹各类资源，探索了一条“扶上马、送一程、持

续化”的发展路径。

置点由所在村管理服务，楼房

化安置点成立了物业服务机构，

同时依托村便民服务中心，可

为搬迁群众提供日间照料、居

家养老、法律咨询、看病就医、

子女就学、物业管理等十多项

服务。扎实开展扶志扶智教育。

推广开展“扶志六法”，推行群

众“身后事”关怀机制，开展“三

评两榜一奖惩”、道德讲堂、扶

志夜校等活动，评选“十星级

文明户”“文明家庭”，不断提

高社区文明程度、群众文明素

养，增强内生动力。

实施效果

五 年 累 计 投 资 4.3 亿 多

元，实施易地扶贫搬迁 2210 户

9456 人，一大批贫困群众走出

山区、住进社区，圆了安居梦，

过上了新生活。2020 年 11 月

3 日，国家发展改革委办公厅

印发《关于全国“十三五”时

期易地扶贫搬迁典型案例的通

报》，陇县荣获“十三五”搬迁

工作成效明显县。

天成镇区集中安置点

第四章 易地扶贫搬迁 57

黄龙县 ：

易地搬迁“五精准” 兴业致富好方式

基本情况

延安市黄龙县部分地区耕

地稀少、贫困程度深、基础设

施薄弱、产业发展滞后，贫困

群众脱贫致富困难。黄龙县为

保证易地扶贫搬迁政策能够有

效落实，成立了黄龙县移民搬

迁工作办公室，同时成立了以

县长为组长，各相关单位负责

人为成员的黄龙县移民搬迁工

作领导小组，探索创新工作措

施，从而确保易地扶贫搬迁政

策能够落实到位。

主要做法

（一）筑牢群众“乐”于搬

的基础。一是坚持以需求定员。

按照户申请、组评议、村申报、

镇审核、县审定公示的识别要

求，县、镇（乡）、村、组四级

联动多轮次核定，精准识别易

地扶贫搬迁对象，结合搬迁群

众人口实际，规划建设了 5 种

户型搬迁安置房，实现了“以

需定搬”。二是坚持以环境引

迁。按照资源共享、服务均等、

人口聚集、宜居宜业的原则，

围绕“千户安置片区”建设目

标，将吉家河、水磨坊 2 个安

置点与已建成的邻近小区相融

合，配建了小学、幼儿园、妇

幼保健院、全民健身运动中心、

老年公寓等，纳入商业、医疗、

教育、文化“500 米公共服务

圈”。三是坚持以服务促搬。成

立了 2 个综合型管理社区，创

建法治管理、创业致富、文化

特色、环境优美、服务保障为

重点的“五星社区”。按照搬迁

对象致贫原因、家庭成员组成，

建立了物业管理网格化跟踪服

务机制，免收 3 年物业管理费

和天然气材料费，及时跟进解

决群众就业创业、生产生活等

问题，确保群众搬得出、住得好。

（二）拓宽群众“富”起

来的渠道。一是配建商铺夯实

就业创业基础。2 个安置点配

建 144 套商铺，重点发展三产

服务业，有创业意向和有经营

能力的搬迁群众，通过就近租

赁经营、务工就业等形式，获

得经营性收益和劳务工资。二

是产业配套筑牢收入底线。探

索建立企业（合作社）、集体、

农户利益联结、风险共担机制，

把群众零散产业嵌入企业生产

经营中，获得土地流转收益、

股权分红收入等，实现多渠道

增收。按照“公司 + 基地 + 农

户”的模式，配套建成了 9 个

近年来，黄龙县不断探索“精细搬迁、精致管理、精心服务、精确腾退、精准脱贫”五位一体

易地扶贫搬迁新模式，形成了以搬兴业、以产促脱、以管稳搬、以腾助搬的良好格局，真正让搬迁

群众“搬得出、稳得住、促脱贫、能致富”。

导读

58 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

中蜂产业扶贫基地，统一经营

管理，搬迁户入股分红，固定

收益 5000 元以上。三是开发

岗位拓宽收入渠道。依托安置

点就业服务中心，建立创业培

训贷款、就业协调安置扶助机

制，配建了创业孵化基地、小

微企业电子商务创业孵化基地，

光伏扶贫电站净收益的 80% 用

于贫困户公益岗位设置、公益

性劳务支出。截至目前，新增

公益性岗位、特设公岗、公益

专岗共计 422 个，累计安置易

地扶贫搬迁群众就业创业 800

余人。

（三）落实群众“争”着

搬的措施。一是逐户引导促入

住。在安置房达到入住条件后，

成立搬迁对象入住帮扶工作队，

引导搬迁群众办理入住手续，

熟悉入住环境，针对行动不方

便搬迁对象，主动进行上门服

务，确保能按期搬迁。二是优

惠政策重激励。为了激发搬迁

群众入住积极性，开展 2 次集

中入住“暖房日”惠民活动，

在规定时间内搬迁的优先安排

就业，并进行实物奖励，使“要

你搬”变成“我要搬”。三是

督查通报强保障。对各乡镇易

地扶贫搬迁户实际入住情况实

行“周通报”，指派专人进行现

场督查、照相取证和核查确认，

通报结果作为乡镇年度目标责

任考核重要依据，在确保数据

真实的同时提升实际入住率。

（四）把握群众主动“腾”

的节点。一是以“分房到户”

为节点，做好基础保障。成立

旧宅基地腾退拆除复垦工作领

导小组。“分房到户”后，委托

具有甲级资质的测绘公司，对

全县易地扶贫搬迁户旧宅基地

进行实地测绘，详细测量旧宅

基地面积与位置坐标，建立旧

宅基地腾退复垦台账，编制腾

退复垦规划。二是以“交钥匙”

为节点，做好政策保障。“达到

入住条件并交钥匙”后，在督

促搬迁户实际入住的同时，制

定了旧宅基地腾退复垦实施管

理办法、旧宅基地腾退奖励资

金使用办法，实行“五个不予”，

即，不腾退危旧宅基地的不动

产登记不予办理、中蜂养殖产

业收益不予兑付、光伏扶贫项

目固定收益不予分红、物业管

理不予免费、天然气材料费不

予免除。三是以“实际入住”

为节点，做好后续保障。搬迁

对象入住后，根据《黄龙县旧

经验启示

移民搬迁是一方水土养活不了一方人的“治本之策”，

只有通过彻底斩断致贫返贫链条，实现“挪穷窝、改穷业、

断穷根”，才能更好地做到“摆脱贫困”。而稳定收入是让

搬迁群众安心的“关键之举”，只有不断完善配套产业就

业措施，扩宽增收渠道，让搬迁群众能够吃饱穿暖，看到

致富希望，才能使搬迁群众安心在新家立新业。

宅基地腾退复垦方案》，按照

“户腾空、村收回、县复垦验收”

的步骤进行复垦，复垦土地经

营使用权属不变，并给予每户

100 斤化肥奖励，在改善农村

人居环境的同时，与土地增减

挂钩相结合，增加建设用地指

标。

实施效果

易地扶贫搬迁工作开展以

来， 黄 龙 县 共 计 974 户 2656

人（其中符合国家政策 837 户

2424 人，超范围继续搬迁 137

户 141 人）建档立卡户搬入县

城，腾退旧宅基地 788 户 234.7

亩，通过各项后续脱贫措施和

旧宅基地拆除复垦的落实，不

仅使搬迁对象教育、医疗、就

业等生活条件得到了极大的改

善，而且还进一步促进了迁出

地的生态环境、耕地保护等工

作的开展，实现了脱贫攻坚、

生态保护的双赢。

第四章 易地扶贫搬迁 59

镇巴县 ：

易地搬迁“安居”又“乐业”

基本情况

汉中市镇巴县是国家扶贫

开发重点县和省级深度贫困县。

2015 年底，全县建档立卡贫困

人口 19572 户 54411 人，贫困

发生率 24.11%，其中 9302 户

31621 名贫困人口居住在高寒

及自然灾害频发地区，占建档

立卡贫困人口的 58%。这些群

众居住地区资源环境承载能力

弱，基础设施和公共服务设施

落后，出行、用电、吃水、上

学、看病“五难”问题普遍存在，

常规脱贫手段难以实现全面脱

贫，易地搬迁成了脱贫攻坚战

役中的“坚中之坚”“难中之难”。

主要做法

（一）紧盯建设规划，解决

“房子”问题。将搬迁规划与城

乡一体化、美丽乡村建设、产

业发展布局相结合，统筹考虑

整体建筑风格、生态绿化体系

和民俗文化传承，探索打造一

镇一风格、一点一特色、一街

一景观，建成了川东民居风格

的黎坝镇菊花园、梅花苑院落

式安置点，徽派建筑风格的兴

隆镇袁家桥、碾子镇纳溪苑等

特色安置点。推行县级领导包

镇、部门单位包点、镇村干部

包户责任制，夯实目标、责任、

时间和要求，上下联动合力推

进。严格执行“五制”制度和“四

级”联合监督，规范建设程序、

建设内容、工程质量、资金使用、

工程档案等，以规范管理保证

房屋质量和资金安全。

（二）紧盯实际入住，解决

“安居”问题。扭住进度、配

套、腾退“三个关键”，搬迁入

住率达到 100%。实行挂图作

战、领导包抓、干部蹲点、督

查通报、约谈问责等制度，及

时协调解决项目审批、施工环

境、建设资金等问题，同步推

进安置点和大小配套建设，防

脱贫攻坚实施以来，镇巴充分考虑立地条件、基础配套、产业发展等因素，加强易地搬迁与新

型城镇化、美丽乡村建设的结合和衔接，以群众“安居”为前提 , 以“乐业”为核心，通过基础配

套创条件、产业跟进保增收、拓宽渠道促就业，有效破解了搬迁群众的后续发展困局。

导读

庭院式安置——黎坝镇关门安置点

60 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

止了重住房、轻配套问题。严

格控制群众自筹资金，对一般

贫困户安置房达到墙白、地光、

水通、灯亮，交房后简单装修

即可入住 ；对特困群众安置房，

配齐必要的生活设施，最大限

度缩短群众准备入住时间。大

力推进旧宅基地腾退复垦，解

决群众“两头跑”“两头住”问题，

消除故土难离、农耕习惯等思

想顾虑，8245 户旧宅基地腾退

任务全面完成。

（三）紧盯后续扶持，解决

“增收”问题。建立“1+8”政

策 措 施， 推 进“138”（1 本 台

账、3 项重点工作、8 个一批部

门政策落实）行动，狠抓“四

园两业”建设 , 让群众实现宜

居宜业。围绕“4+X”产业布

局，实施产业扶贫项目 865 个，

建立专业合作社 835 个、集体

经济组织 178 个，搬迁群众长

中短产业项目、经营主体与利

益联结机制实现全覆盖。通过

社区工厂吸纳就业、公益岗位

安置就业、支持创业带动就业、

劳务输出转移就业等形式，促

进搬迁群众就业增收。采取订

单定向培训模式，开展足底健

康、家政服务、康养护理等就

业技能培训，提高搬迁群众致

富能力和创业本领。采取帮扶

单位助销、龙头企业代销等措

施，解决搬迁群众的农特产品

销售问题，实现消费扶贫 6000

余万元。

（四）紧盯服务管理，解

决“融入”问题。坚持服务与

管理并重，确保搬迁群众生产、

生活“双融入”。在安置点建设

生产性用房，调整划拨菜园地，

建立红白理事会，设立社区管

理服务中心，为搬迁群众提供

“一站式”“一揽子”服务，最

大限度为群众提供生产生活便

利。持续开展“传树守做”新

民风建设，建立脱贫攻坚“红

黑榜”，规范运行“爱心超市”，

修订完善村规民约，激发搬迁

群众内生动力，树立致富信心。

按照安置点建设规模，采取独

立新建或联合建立方式，建立

健全搬迁社区党组织，安置点

党的组织和工作达到全覆盖，

搬迁党员全部融入党组织并按

时参加组织生活。

实施效果

“十三五”累计投资 16 亿

元，建成集中安置点 78 个，完

成 搬 迁 9302 户 31621 人。 通

经验启示

易地搬迁是一项庞大的系统工程，必须统筹推进设施

配套、产业发展、公共服务、社会治理等工作。镇巴县坚

持多规合一，做到政策衔接、工作衔接和力量统筹，以搬

迁带动整个经济社会发展。同时，按照“山上建园区、山

下建设区”的思路，推广“四个三”产业扶贫模式，在安

置点及周边大力建设农业园区、社区工厂、扶贫基地，让

群众增收有门路、就业有渠道，实现宜居乐业。

过易地扶贫搬迁，实现了“四

个目标”：一是提高了城镇化率。

累 计 城 镇 安 置 5200 户 18251

人，城镇化率提高 6.5 个百分

点。二是改善了居住环境。所

有安置点水电路信一应俱全，

产业园、菜园一样不少，安置

房卧室、厨房、卫生间干净整洁，

群众从过去的“忧居”，实现了

目前的“宜居”。2020 年 11 月，

镇巴县被国家发改委通报表彰

为“十三五”搬迁工作成效明

显县。三是节约了用地指标。

全县共使用搬迁用地指标 1668

亩， 腾 退 旧 宅 基 地 6415 亩，

节约建设用地 4747 亩。已完

成增减挂钩结余指标交易 2539

亩，产生收益 7.5 亿元。四是

拓宽了增收渠道。配建安置点

产业园 23 个、社区工厂和就

业扶贫基地 41 个，搬迁群众

就近就业创业 13751 人 , 选续

聘生态护林员 6741 名，开发

扶贫公益专岗 1741 人，实现

有劳动能力的易地搬迁户至少

有 1 人稳定就业。

第四章 易地扶贫搬迁 61

白河县 ：

“六大行动”探索搬迁后续帮扶新路径

基本情况

安康市白河县是秦巴集中

连片特困区的国家级深度贫困

县和陕西自然条件最差的县之

一，全县 25 度以上的土石山区

占 95% 以上，没有一块百亩以

上的自然平地，21 万人中有一

半以上居住在洪涝灾害高发的

中高山区，十年九灾、因灾致

贫是阻碍脱贫的一道“拦路虎”。

白河县坚持把易地扶贫搬迁作

为脱贫攻坚的先导工程，在全

县深入实施“六大融入提升行

动”，推进人岗精准对接、服务

精准对应、权益精准保障，巩

固搬迁成果，回应群众期待，

放大搬迁效应。

主要做法

一是实施集中安置融入提

升行动。在每个移民安置社区

配套建设“一个服务中心、一

个文化广场、一所小学、一个

幼儿园（托儿所）、一个卫生室、

一个新社区工厂、一个便民超

市、一条公交线路”，有条件的

社区还配套建设一个红白理事

馆、一个文明实践站、一个微

型消防站，组建一个物业服务

中心、一个就业服务中心和一

个儿童托管中心，相应组建社

区物业公司，设立专项维修基

金，逐步构建管理服务长效机

制。每年有计划地选择 3—5 个

基础条件好的社区，试点建设

移民搬迁小镇，增强搬迁社区

承载吸纳能力。

二是实施产业发展融入

提升行动。以“建设一个移民

搬迁安置社区、配套一个现代

农业园区、培育发展一项特色

产业、兴办一家社区工厂、创

办一个集体经济合作组织”的

思路，建设充分就业社区，保

证群众乐业安居。先后建起了

475 家小微企业、133 个农业

园区、461 个农业合作社，发

展特色产业 35 万多亩，创办新

社区工厂 101 家，探索出“山

上建园区、山下建社区、社区

办工厂、农民就地变工人”“还

山上生态林、建山下新社区、

办社区新工厂、育时代新农民”

等搬迁模式。

三是实施搬新拆旧融入提

升行动。及时制定出台《旧宅

基地腾退复垦项目实施管理办

法》《旧宅基地腾退复垦项目奖

励办法》政策文件，规范旧宅

基地腾退行为，明确将易地扶

贫搬迁和陕南避灾移民搬迁旧

宅基地纳入腾退范畴，通过分

类奖补腾退旧宅基地 1.3 万亩，

完成增减挂钩指标交易 5776

白河县为切实做好易地扶贫搬迁后续扶持发展工作，立足山区实际，贯彻精准方略，在全县实

施集中安置、产业发展、搬新拆旧、新风塑造、管理服务、党建引领“六大融入提升行动”，全面

提升“实际入住率、稳定脱贫率、旧宅腾退率和搬迁融入度”, 探索出了一条易地扶贫搬迁后续扶

持新路径。

导读

62 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

亩，预计实现收益 13.76 亿元，

弥补了搬迁产业发展、社区基

础设施、公共服务配套建设资

金不足问题。

四是实施新风塑造融入提

升行动。按照“理论政策进社

区”“主流价值融社区”“优秀

文化润社区”“时代新风入社

区”“志愿服务暖社区”要求，

深入开展“诚孝俭勤和”新民

风建设。在搬迁社区建立居民

公约、红白理事会、道德评议

会、居民议事会、禁毒禁赌会，

扎实开展移风易俗、文明创建、

依法治理等工作。整合县内各

种培训资源和力量，深入推进

“文化融入 文明实践”行动，

全面改造群众生活方式，促使

搬迁群众融入新社区、走向新

生活，加速由农民向市民转变。

五是实施管理服务融入提

升行动。创新建立“居住簿”

制度，建立“移民搬迁信息管

理系统”，破解“人户分离”问题。

对原居住地与现住地在同一村

（社区）的，只进行住址变更 ；

对跨村（社区）、跨镇、迁出县外，

且未办理户籍转移的，鼓励自

愿转移户籍 ；对暂不愿转移户

籍的向其颁发“居住簿”，按照

“迁出地管理地和林、迁入地服

务房和人”的要求，明确迁出

地负责确保搬迁群众原承包的

耕地、林地、宅基地等依法享

有的权益不变，集体收益分配

权和其他政策权益不变 ；迁入

地负责做好迁入群众就业服务、

孩子入学、医疗保险、养老保险、

农村低保、特困救助、人口管理、

社区服务等工作。

六是实施党建引领融入提

升行动。按照“整村划转、合

并组建、撤组建社”模式成立

社区，采取“单设、联合、挂靠”

方式设置党组织，健全管理服

务机构，设立 25 个农村社区、

11 个城镇社区、4 个城市社区。

在搬迁社区创新建立“党建 +”

社会治理“真人网”，实行“数

字化”管理、“智能化”服务，

保障搬迁群众无论在哪里都能

经验启示

易地扶贫搬迁是一场复杂而深刻的壮举。要切实抓好

这项工作，应坚持问题导向、坚持改革创新。只有抓好政

治融入，在搬迁社区建立党组织，创新社区治理，着眼解

决好现实问题，才能保障搬迁群众的基本权益“不落空”。

只有抓好经济融入，把加强产业就业服务作为根本，有针

对性地发展搬迁产业，完善产业配套，才能提升自我发展

能力。只有抓好社会融入，不断完善基础设施和公共服务

配套，解决搬迁群众关心的生产生活问题，才能确保他们

安心新社区。只有抓好文化融入，加强社区文化建设，丰

富精神文化生活，促进他们融入新社区、适应新生活，才

能确保“搬得出、稳得住、逐步能致富”这一目标实现。

享受到及时精准的社区服务。

实施效果

白河县以“六大融入提升

行动”为抓手，着力破解了搬迁

社区在集中安置、产业发展、旧

宅腾退、文化融入、管理服务、

党建引领等方面存在的问题，特

别是破解了“人户分离”“房地

分离”问题，保障了搬迁群众权

益，实现了搬迁与脱贫衔接、生

产与生活同步、安居与乐业统筹，

为后续扶持发展探索了新路子，

经验做法在全国推广。

白河县卡子镇陈庄移民搬迁安置社区

第四章 易地扶贫搬迁 63

镇坪县 ：

“133”模式 全面解决搬迁后续保障问题

基本情况

安康市镇坪县位于陕西最

南端、大巴山北麓，具有秦巴山

区“山冈连绵、沟壑纵横”的典

型地理特征，九山半水半分田的

现状使得“一方水土养不起一方

人”。脱贫攻坚战打响以来，镇

坪县立足县情实际，制定了“山

上聚宝盆、山下安居屋”的发

展布局，通过抢抓脱贫攻坚政策

机遇，进一步破解易地搬迁群众

所面临的产业培育、就业帮扶、

社区管理、社会融入等民生问

题，将后续帮扶纳入工作重点，

创新推出“133”搬迁后扶模式，

实现了群众搬得出、稳得住、快

融入、能致富。

主要做法

（一）坚持一个核心引领。

一是通过法定程序，实现村党

支部和村级集体经济两套班子

双向进入、交叉任职，构建起

“两块牌子、一套人马”组织架

构，实施组织领导、经营管理、

利益分配“三合一”统管模式。

二是发展村实体集体经济，实

行订单收购、加工销售、招聘

用工“三统一”生产模式，实

现搬迁群众产业就业帮扶全面

覆盖。三是找准利益交合点，

集体经济从安置社区获得人力、

土地等资源产生收益，社区从

村集体经济收益中按比例获得

管理资金。

（二）实施三大提升行动。

一是实施增收致富提升行动。

通过村集体经济“订单收购 +

分红”“入股 + 保底收益 + 按

股分红”等模式，实现订单全

覆盖。通过对接输送、扶贫车

间吸纳、公岗安置等方式安置

近年来，镇坪县坚持“党支部 +”工作核心，运用“支部 + 集体经济 + 搬迁社区”工作模式，

全面解决搬迁后续组织、资金、增收等保障问题，创新推出了“133”搬迁后扶模式，实现了“搬得出、

稳得住、融入好、能致富”的工作目标。

导读

易地扶贫搬迁曾家安置社区

64 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

搬迁群众转移就业。以搬迁群

众的土地、林地入股，参与分

红，实现增收。对人地分离的

搬迁群众划分菜地，解决了“菜

篮子”问题。二是实施人居环

境提升行动。按照“六定”对

安置点环境卫生、水电路灯等

进行管护，保障社区正常运转。

落实“门前四包”责任和“五

净家庭”评选活动，提升村容

户貌。组织公岗人员义务清扫，

组织党员干部开展公益服务，

“扫”出文明新气象。三是实施

文明新风提升行动。加强社会

治理，深入推进爱心超市积分

管理，完善“一约四会”，扎实

开展道德评议，实行激励和鞭

策双向措施，引导搬迁群众自

觉破除陈规陋习，树立崇德向

善，创树新风。

（三）落实三项保障措施。

一是组织保障。村党支部下设

安置社区管理办公室，派出两

委班子成员、村级后备力量和

年轻党员轮岗办公，负责安置

社区管理服务，实现社区管理

有人管事，有场所办事。二是

资金保障。按照“四个一点”

渠道筹措运转资金，即财政资

金保障一点、包联部门筹措一

点、村集体经济提取一点、农

户自筹一点。三是机制保障。

建立安置社区日常管理、公共

服务、片区网格和资金运行等

工作机制，打造自我管理、自

我服务、自我教育、自我监督

平台，引导群众主动参与社区

治理。

实施效果

镇坪县围绕搬迁群众“搬

得出、稳得住、快融入、能致

富”的工作目标，以健全管理

服务机制、构建产业就业支撑、

保障搬迁群众合法权益、完善

基础和公共服务设施、加强社

区综合治理为重点，分类推进

落实，为有效衔接乡村振兴夯

实了基础。一是保障搬迁户增

收致富，通过集体经济组织和

经验启示

镇坪通过“133”搬迁后扶模式，运用“支部 + 集体

经济 + 搬迁社区”工作方法，全面解决搬迁后续组织、资金、

增收等保障问题。同时在推进社区后续管理精细化过程中

引导群众主动参与到社区治理建设中，实现了基层治理人

人参与、人人尽责的良好局面。

就近经营主体带动，按照“三

单、三租、三股”的模式将搬

迁户镶嵌在产业链中。二是加

强人居环境治理，加大公共区

域和家庭环境卫生整治，对形

成的公共服务和基础设施落实

专人管护，保障社区正常运转，

环境舒适。三是强化社区管理，

通过新民风运动、爱心超市和

村规民约等方式，积极引导群

众自主参与社区管理。四是健

全管理机制，强化易地扶贫搬

迁后续扶持组织领导、经营管

理，引导群众迅速融入社区“大

家庭”。

曙坪镇腊味小镇全景

第四章 易地扶贫搬迁 65

宁陕县 ：

“五强化五覆盖”写好搬迁“后半篇文章”

基本情况

宁陕地处秦岭中段南麓，

是国家首批扶贫开发重点县、

秦巴山区集中连片特困地区县、

中央办公厅定点扶贫县 , 国土

面积 3678 平方公里，总人口

7.4 万， 贫 困 群 众 占 比 34%。

“十二五”和“十三五”期间，

共建成 40 个搬迁安置点，累计

搬迁 8113 户 2.2 万人，其中 :

跨镇安置点 3 个，跨村安置点

22 个，村内安置点 15 个。

主要做法

一是强化党建引领，狠抓

党的组织和党的工作全覆盖。

每个安置社区落实一名镇党委

班子成员负责抓社区党建，在

全县 21 个有 3 名以上党员的

安置社区分别成立党小组，纳

入所在村党支部管理，同步迁

转党组织关系，党小组组长兼

任当地村（社区）党支部支委，

其他 19 个安置点分别落实 19

名党建指导员，搬迁党员归口

安置地所在村（社区）党组织

管理，深入开展党员亮身份、

无职党员设岗定责等基层党建

活动，确保每一个搬迁党员在

安置地有组织归属、组织生活

正常、发挥先锋作用。通过党

建引领成立安置点业主委员会

或搬迁居民小组，组建物业公

司，形成党小组、业主委员会、

物业公司“三位一体”管理服

务体系。

二是强化就业促进，狠抓

社区工厂带动创业就业全覆盖。

通过发展壮大新社区工厂、扶

持自主创业和精准就业服务等

机制，确保有劳动能力搬迁户

每户至少有一人稳定就业。先

后招商引资建成 23 家新社区

工厂，其中毛绒玩具厂 7 家、

纺织服装类 3 家、皮鞋厂 2 家、

农副产品 4 家、电子装接类 2

家，其他类 5 家。落实减税降费、

创业贷款、项目支持和创业指

导“一条龙”服务。2020 年开

展搬迁群众创业培训 2000 人

次，发放创业贷款 1200 余万元，

累计扶持 223 名搬迁贫困劳动

力自主创业。建立“统一登记、

统一培训、统一服务、统一派

遣”四统一机制，依托搬迁社

区所在村成立劳务公司，培育

10 个就业培训基地，借助“春

风行动”和“就业援助月”等

活动，利用对口帮扶开展定向

劳务输出，2822 名搬迁群众实

现有组织外出务工，1977 户有

劳动能力的易地搬迁群众实现

稳定就业。

三是强化产业增收，狠抓

“农业园区”和产业到户全覆

盖。按照“山上建园区、山下

建社区、社区办工厂”的思路，

大力发展产业带动增收。结合

“十百千”工程，探索“支部 +

市场主体 + 搬迁户”模式，盘

为巩固脱贫攻坚成果，做好搬迁后扶工作，宁陕县着力强化“五项机制”，狠抓“五个覆盖”，

为搬迁群众搬迁后“稳得住、快融入、逐步能致富”提供了长效机制及精神动力支撑。

导读

66 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

活搬迁户耕地、林地、复垦的

旧宅基地，推进土地山林股份

合作、资产量化保底分红，在

每个搬迁社区培育 1 个龙头企

业（合作社），建设 1 个产业

园区，坚持一二三产融合发展，

促进搬迁群众就地就近稳定就

业增收，确保有劳动能力搬迁

户至少有一项中长期产业。

四是强化社区治理，狠抓

治理体系和群众工作全覆盖。

依托“智慧治理”服务平台，

健全“村（社区）委会 + 业主

委员会 + 楼（院）长”网格化

管理体系，推选社区网格长 40

名、楼院长（网格员）266 名，

实现每个安置社区设 1 名网格

长、每栋楼（或每个单位）设

1 名楼长（网格员），院落化安

置点明确 1 名院长（网格员）。

紧扣“四有两降两提升”评价

体系，深入推进新民风建设，

深化“一教二讲三评四罚”措

施，每季度开展 1 次道德评议，

定期开展“送戏进社区”“送电

影进社区”“送科普进社区”等

活动，不断丰富群众文化生活，

实现“法治、自治、德治”融

合，做到群众难事有人帮、身

边好事有人讲、发生坏事有人

管，致力于养成好习惯、形成

好风气。

五 是 强 化 帮 扶 到 户， 狠

抓干部包帮和“暖心服务”全

覆盖。对 8113 户搬迁户落实

1363 名干部包帮，强化包信息

精准、包政策落实、包稳定达

标、包政策知晓、包群众认可

“五包”责任。建立搬迁群众迁

出地和迁入地两委班子联系会

制度，确保搬迁群众权益有保

障、需求有回应、心理有归属。

盘活安置点商铺、厂房等资源，

大力发展商品经销、物流配送、

电子商务、餐饮、美发、家政

服务等社区经济，多渠道增加

搬迁户收入。围绕搬迁社区配

经验启示

宁陕县通过强化“五项机制”狠抓“五个覆盖”，完

善了安置社区的综合治理，提高了搬迁群众搬迁后的后续

服务。通过引导广大群众树立和弘扬良好的社会公德、职

业道德、家庭美德、个人品德，倡导自力更生、自强自立

的价值导向，弘扬崇尚劳动、鄙视懒惰的社会风尚，摒弃

了贫困群众等、靠、要的思想，使搬迁群众实现了产业、

创业、就业齐头并进，走出扶贫新路子。通过多种渠道，

增加搬迁户收入，确保搬迁群众搬得安心、住得舒心，带

领搬迁群众走出一条发展致富的道路。

置党群活动中心和便民服务站，

搭建公共服务平台，引进物业

公司管理，完善安置点综合服

务、文体活动、图书阅览、老

年日间照料、养育未来等公共

服务，规划建设停车场（充电

桩）、污水垃圾处理、公厕、公墓、

红白喜事房和农具库房等便民

服务设施，代缴代办搬迁群众

医疗、养老保险，水、电、网

络等缴费服务，帮助申领办理

低保、代养、托管等业务，开

展“小菜园、小养殖、小客服、

小修理、小超市”五小贴心服务，

在搬迁社区周边盘活撂荒地 40

亩，流转土地 175 亩，建设“安

心菜园”215 亩，实现“安心

菜园”全覆盖，1075 户易地扶

贫搬迁户老人有了生活寄托，

降低了搬迁户生活支出，促进

了尽快融入，确保搬迁群众比

山上住得安心、比过去过得舒

心、对未来充满信心。

移民新家园

第四章 易地扶贫搬迁 67

山阳县 ：

“三个四”构建搬迁后续扶持新格局

基本情况

商洛市山阳县位于南水北

调中线水源涵养区，属秦巴山

集中连片特困地区，是国家扶

贫开发工作重点县、革命老区

县，陕西 11 个深度贫困县之

一。2014 年年底，全县共有建

档立卡贫困村 129 个、贫困户

3.17 万户 10.95 万人。山阳县

将易地扶贫搬迁作为治本之策，

累计实施易地扶贫搬迁 12472

户 52785 人，建成易地搬迁集

中安置点 55 个，顺利完成大规

模搬迁任务。为切实解决好搬

迁群众的后续发展问题，山阳

县以“1+7”政策体系为指导，

以示范点创建为推动，全面推

动社区管理服务规范化，促进

搬迁群众创业就业，形成了“体

制机制健全、基本配套完善、

管理服务到位、产业就业有力”

的后续扶持新格局。

主要做法

（一）突出“四项重点”，

全面统筹推进。一是突出抓好

顶层设计。成立山阳县易地扶

贫搬迁后续扶持工作领导小组，

组建工作专班，专职负责易地

扶贫搬迁后续扶持各项工作落

实，为高质量完成易地扶贫搬

迁后续扶持工作任务提供了坚

强的组织保障。二是突出抓好

方案制定。制定《山阳县加强

和完善易地扶贫搬迁后续扶持

工作实施方案》及七个实施意

见，为易地搬迁后续扶持提供

基本遵循。三是突出抓好制度

建设。编制《易地扶贫搬迁后

续扶持政策汇编》，从“社区治

理”“公共服务”和“权益保障”

等方面制定了 26 项具体的管

理制度、管理办法和指导意见，

为搬迁群众尽快融入新环境、

享受新生活给予了制度保障。

四是突出抓好示范引领。兼顾

“城区、集镇、中心村”不同区

域和“大型、中型、小型”安

置点规模，科学选取城关街办

丰东新区社区等 3 个安置社区

作为示范点，先行先试，形成

可借鉴、可复制、可推广的实

施方案和制度汇编，以点带面，

山阳县把易地搬迁后续扶持作为巩固提升脱贫成果、接续推进乡村振兴的重要举措，按照“试

点先行、示范引领、全面推行”的思路，强力推进易地搬迁后续扶持，探索总结出了一系列可复制、

能推广的易地搬迁后续扶持工作“山阳经验”。

导读

中村移民新区安置点

68 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

全面推进。

（二）落实“四项举措”，

提升工作质量。一是落实党建

引领。根据搬迁规模和党员数

量，选配搬迁群众进入所在社

区党组织，新成立安置小区党

支部 20 个，下派 13 名党建指

导员，687 名易地扶贫搬迁党

员找到“新家”，实现了党的基

层组织和工作全覆盖。新成立

独立社区 5 个，融合型社区 65

个，实现所有搬迁群众管理和

服务全覆盖。二是落实“居住

簿”制度。对跨镇、跨村安置

未办理户口迁移的易地扶贫搬

迁对象，办理“居住簿”9262 户，

方便搬迁群众在迁入地办理相

关事务，确保群众基本医疗、

养老保险、子女就学、残疾人

补贴、军人优抚、不动产登记

等各项扶持政策有效接续，消

除搬迁群众的后顾之忧。三是

落实物业服务。推行“政府主导、

市场化运作和公益性岗位补充

相结合”的物业管理模式，确

保每个安置点水电气视讯费有

人收、垃圾有人运、环境卫生

有人管，其中法官镇荷花园小

区等有条件的安置点还探索实

施了“爱心菜园”工程，有效

解决了搬迁群众的菜篮子问题。

四是落实后续帮扶。坚持“立

足当前优先解决管理服务问题、

着眼长远抓建设提水平”，建立

易地扶贫搬迁扶贫联络员、信

息员帮扶工作机制，动态监测

搬迁户生产生活情况、协助做

好信息采集和帮扶等工作，有

效防止返贫致贫风险。

（三）坚持“四个抓手”，

增强造血功能。一是坚持大抓

脱贫产业，围绕全县药菌果畜

等“4+X”特色产业体系，持

续在搬迁安置点周边因地制宜

发展中药材、食用菌、畜禽养

殖、乡村旅游等产业，发展金

鸡扶贫、法官乡村旅游等配套

产业项目 5 个，建成和丰阳光、

意发牧业等现代特色农业园区

22 个、产业基地 5 个。二是坚

持大抓社区工厂，建成服装加

工、袜业加工、肠衣护套、电

子信息等社区工厂或扶贫车间

68 个，实现所有搬迁安置点社

区工厂或扶贫车间建设全覆盖。

三是坚持大抓技能培训。开展

36 期职业技能培训，培训 1340

名贫困劳动力，确保每户搬迁

群众至少有一人掌握 1—2 门实

用技术。四是坚持大抓创业就

经验启示

山阳县在易地扶贫搬迁后续扶持采取的“三个四”工

作法，不仅解决了群众在搬入新社区后不适应、融入慢问

题，还帮助群众解决了就业难、增收难的问题，是落实“搬

迁是手段、脱贫是目的、就业是核心、产业是根本”的生

动实践。2020 年 11 月 3 日，国家发改委发布全国“十三五”

期间易地扶贫搬迁典型案例，山阳县作为 100 个工作成效

明显县之一予以全国通报。搬迁户代表王小英也被国家发

改委授予“‘十三五’励志易地扶贫搬迁群众”称号。

业，发挥“山阳建筑”和“返

乡创业”优势，带动搬迁群众

就 业 创 业 2.38 万 人 ；开 发 金

鸡、光伏、食用菌等资产收益

扶贫公益岗 4440 个，兜底安置

1163 名易地搬迁劳动力就业。

实施效果

山阳县实施易地扶贫搬迁

后续扶持工作以来，全县易地

搬迁后续帮扶体制机制健全，

基本公共服务设施逐步完善，

安置社区管理全面运转良好，

搬 迁 群 众 稳 定 增 收， 成 效 明

显。截至 2020 年 12 月底，山

阳县有劳动力易地扶贫搬迁户

11803 户，其中易地扶贫搬迁

贫困劳动力 25036 人已实现就

业创业 23944 人，有劳动力且

有就业意愿的易地扶贫搬迁户

至少有 1 人就业，基本实现了

“稳得住、有就业、逐步能致富”

目标。

第四章 易地扶贫搬迁 69

镇安县 ：

“213”精准模式让搬迁群众实现稳定脱贫

基本情况

商洛市镇安县立地条件差，

山大沟深耕地少，是个“九山半

水半分田”的土石山区，全县

总面积3477平方公里。“十三五”

期间，有 8043 户 27399 人需要

通过搬迁实现脱贫。结合县情

实际，县上围绕搬迁谁、往哪

里搬、怎么脱贫、如何管理等

关键课题，大胆探索实践，走

出了一条符合镇安县情实际的

“213”搬迁脱贫模式。

主要做法

（一）“两个”精准保安置。

围绕“到底搬迁谁、要往哪里

搬”的问题，着力在对象筛查、

规范选址与搬迁安置上下工夫。

一是将居住在“一方水土养不

好一方人”地方的建档立卡贫

困人口作为重点，通过开展大

规模数据清洗、接续调查核查

工作，让搬迁对象筛选程序更

加科学、数据更加准确、搬迁

意愿更加精准。二是坚持靠近

集镇、靠近园区、靠近景区、

靠近社区的“四靠近”原则，以

集镇安置为主、进城安置和中

心村安置为辅、分散安置为补

充，全县共确定建设集中安置

点 59 个。按照“先人后房、以

户定搬、以人定建”思路，使

国家易地扶贫搬迁政策得到较

好落实。

（二）一种模式（EPC 总

承包）抓建设。为了让搬迁群

众早日实现搬迁脱贫，针对传

统建设方式周期长、进度难管

理、质量难控制的问题，县上

经过深入调研，决定对全县 30

个 集 中 安 置 点 112 幢 单 体 楼

4732 套安置房建设任务，采取

EPC 总承包模式，进行统一规

划、设计、招标、采购、建设，

从源头上严格把控遵循了安置

房屋建筑面积和群众自筹“两

条红线”，同时节省了工期时间，

老百姓最为关注的工程质量问

题也得到最大保障。

（三）三项举措促脱贫。一

是精细安置小区治理。创建“五

小社区”。探索配建小生活用

房、小理发店、小菜园子、小

红白理事会、小型公益性公墓

等设施，有效解决了搬迁群众

生产生活的后顾之忧。强化物

业管理。按照“完全融入、委

托代管、市场服务、统一管理、

民政代管”五种模式在所有集

中安置点组建了物业管理机构。

推行居住簿制度。完成了全县

2100 户跨镇安置搬迁户居住簿

发放，明确了迁出地和安置地

两地职责。启动不动产确权。

镇安县突出“易地搬迁挪穷窝、产业扶贫拔穷根”两大重点，坚定“易地、扶贫、搬迁”三个

初心，大胆实践创新，把精准搬迁、精确施策、精细管理的“三精”理念融入镇安实际，贯穿于易

地扶贫搬迁工作全过程，用绣花的功夫抓搬迁，逐步探索形成了“213”搬迁脱贫模式，让“一方

水土养不好一方人”的建档立卡群众实现了稳定脱贫。

导读

70 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

首批 400 户搬迁群众的不动产

登记证已发放到位。建立便民

服务中心。在所有安置点建立

了小区便民服务中心，让搬迁

群众享有地林权益，上学就医、

大病保险、低保救助、特困供

养等代办事项在小区内实现一

站式便民服务，加速了搬迁群

众融合融入。设立小区党组织。

按照独建、挂靠、融合三种模

式建立健全移民安置社区党组

织体系，建立党支部 28 个、设

立党小组 19 个、选派党建指导

员 12 名， 让 433 名 党 员 有 了

党组织归属。实行网格化管理。

对 15 个中型安置点挂靠所在

村（社区）组建居民小组 31 个，

对 43 个小型安置点直接融合到

所在居民小组。开展双示范创

建。组织开展群众文体娱乐活

动和文明社区、安全社区创建

活动，全县市级文明小区 6 个，

双示范小区 20 个。

二是精细安置档案管理。

精准建立易地扶贫搬迁一户一

档、一点一册、一村一册、一

镇一册、一县一册的“一档四

册”，加强工程项目规划评估、

行政审批、公开招标、工程管理、

决算审计等“五大卷”档案管理，

做到搬迁安置情况县、镇、点、

户台账式管理，人、户、钱、房、

业信息精准统一。

三是精确产业就业施策。

按照靠近农业园区、工业园区、

商贸街区、旅游景区规划建设

安置点，为搬迁点配建社区工

厂、开发安置点物业管理特设

公益岗扩大就业。盘活搬迁户

的土地、林山、房屋等资产，

确权评估、折价入股，每年固

定分红收益。与此同时，根据

搬迁对象的实际情况和就业创

业意向，将搬迁户分为传统农

民型、社区工人型、三产服务型、

外出务工型、兜底保障型五大

类，有针对性地开展技能培训。

截至 2020 年 12 月底，全县有

11054 人实现稳定就业，基本

达到了有劳动能力户每户一人

就业目标。

实施效果

镇安县实施“213”搬迁

扶贫模式，解决了五大难题 ：

一是精准了搬迁对象。严格按

照“一方水土养不好一方人”

的政策界定，通过全省数据清

洗、接续调查核查、搬迁对象

动态调整等措施，做到应搬尽

搬、一户不落，精准扣好了搬

经验启示

搬迁是手段、脱贫是目的、就业是核心、融入是关键。

镇安县在移民搬迁工作中建立的“213”模式，从对象确定、

安置方式、建设模式、脱贫路径、权益保障等方面将精准

搬迁、精确施策、精细管理的工作理念贯穿于搬迁工作的

全过程，把搬、建、稳、管、业五个环节有效衔接，真正

实现了“搬得出、稳得住、逐步能致富”目标。

迁工作的第一粒扣子。二是“两

条红线”规范执行。推行“EPC”

总承包建设模式，所有安置房

严格执行人均安置房面积不超

过 25 平方米政策要求，自筹

资金严格执行人均不超过 2500

元且每户不超过 1 万元的标准，

在安置面积和群众自筹达标率

两个方面实现 100%。三是实

现了有业安置。在建设安置点

的同时，将产业就业提前谋划、

统筹考虑、科学布局，达到了

山上建园区、山下建社区、社

区配工厂的搬迁目的，让搬迁

群众实现了就近就地就业创业。

四是加快了融合融入。通过精

细社区管理，不仅解决了搬迁

群众最为关心的生计问题，而

且能够帮助他们加快生产生活

方式转变，加速融入新社区，

产生归属感和幸福感。五是保

障了群众权益。通过推行居住

簿制度，加速安置房确权颁证

进度，完善大修基金机制，让

搬迁群众的权益得到了更好地

保障。

第四章 易地扶贫搬迁 71

“十三五”以来，陕西

坚持“精准扶贫水利先行、

精准脱贫水利保障”的思路，

在全力加快农村饮水安全脱

贫攻坚工程建设的同时，狠

抓建后管护，巩固脱贫成果，

确保“建一处、成一处、长

效 发 挥 效 益 一 处 ”。 围 绕 农

村饮水安全，以水质、水量、

水 效、 水 保 障 达 标 为 出 发

饮水

安全

第五章

点，建设了一批规模化农村

供水工程、规范了一批标准

化小型供水工程、改造了一

批老旧供水工程和管网“三

大 重 点 工 程 ”， 补 齐 农 村 供

水设施短板，提升了农村供

水保障水平。累计完成投资

118.68 亿元，建成工程 2.06

万 处， 解 决 了 146 万 户 建

档立卡贫困人口饮水安全问

72 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

题，基本建成了与全面小康

社会相适应的农村饮水安全

保障体系。

陕西省政府与各市政府

签订“农村饮水安全目标责

任 书 ”， 印 发《 关 于 进 一 步

加强和规范农村供水运行管

护 工 作 的 指 导 意 见 》， 全 面

落实政府、行业和供水单位

“三个责任”，建立机构、办

法 和 维 护“ 三 项 制 度 ”， 出

台工程建设、水源保护、水

质 监 测 评 价“ 三 同 时 制 度 ”。

105 个县区全部设立了工程

专管机构，出台了运行管理

办法，落实了维修养护经费。

全省 76 个县区出台了“量化

赋权”改革方案，2.57 万处

工程明确了产权，3.85 万处

工程落实了管护单位。

此外，实施了 5 个大型

灌区续建配套节水改造项目，

新增和改善农田灌溉面积

420 万亩，实施引调提水工

程 46 处，建设了 11 座抗旱

小型水库，提升了 9 市 24 个

贫困县（区）抗旱用水保障

能 力 ；实 现 水 土 保 持 项 目 贫

困县全覆盖，综合治理水土

流失面积 9731 平方公里。

吃水方便，用水安心

73

汉中市 ：

“五个统一”完善供水工程体系

基本情况

汉中市北依秦岭，南屏巴

山，全市 11 个县（区）有 10

个为贫困县（深度贫困县 2 个），

2015 年底全市建档立卡贫困人

口 18.5 万 户 52.4 万 人， 贫 困

发生率 17.96%。全市近 130 万

群众处于秦巴丘陵山区，这些

地方山大沟深、群众居住分散，

受自然条件制约，基础设施薄

弱，许多村民祖祖辈辈肩挑背

扛、靠天吃水，饮水困难问题

突出，农村饮水安全保障任务

艰巨。

主要做法

（一）“五个统一”打造最

美农村供水工程。为彻底解决

村镇供水工程小而散、建设不

规范等问题，汉中市问计于民，

深入调查研究，摒弃以往“拉

管子、修池子”的老做法，围

绕把“安全水”送到农户庭院里、

锅灶头的新标准，积极推行规

划设计、技术指导、工程标识、

管理办法、专人负责“五个统一”

建设要求，规范项目建设程序，

强化实施过程监管，促进工程

建设管理的科学化、规范化。

因地制宜，结合水情、民情实际，

打造出黄花河、药木院等一批

标准化示范工程，成为社会主

义新农村一道道亮丽的风景线。

通过组织开展“最美农村供水

工程、最美管水员”网络评选，

示范带动了全市村镇供水工程

建设管理水平稳步提升。

（二）“十条标准”破解运

行管护难题。针对供水工程“建

了没人管、管不好”的状况，

汉中市创新制定了“水质水量

要保障、管护责任要落实、人

员机构要健全、量化赋权要到

位、管护资金要保障、水费定

价要合理、计量设施要入户、

水源保护要全面、管护运行要

规范、人民群众要满意”等十

条标准，力促镇村管理制度、

管护人员、水价水费、收支台账、

专人维护、合理薪酬“六个有”，

汉中市 11 个县区中 10 个为贫困县，饮水困难问题突出。

打响脱贫攻坚战以来，全市遵循“五个统一”完善供水工程体系，

出台“十条标准”破解运行管护难题，落实“三项机制”保障长

久受益，努力实现全域农村饮水安全全覆盖。

导读

深山里的贫困群众用上了干净卫生的自来水

74 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

因地制宜推行镇办为主体的集

中式、村委会为主体的单村式、

用水户为主体的自主式、集约

化服务的物业式、市场化经营

的民企式、城乡供水一体化的

托管式等建后管护“六种模式”，

努力推动供水工程从水源到龙

头全过程精准管理，工作做法

先后被水利部《中国水利》和

陕西省《调研与决策》刊发推广。

（ 三 ）“ 三 项 机 制 ” 确 保

群众长久受益。汉中市各级党

政坚持以人民为中心，从建立

健 全 供 水 监 督 管 理“ 三 项 机

制”入手，探索构建村镇供水

运行管护和服务保障体系。在

立法保障上，积极争取将《汉

中市农村供水条例》列入市人

大 2021 年立法计划，条例草

案已启动编制，从法律层面规

范保障农村饮水安全高质量发

展。在动态排查上，市水利部

门成立 8 个县级领导分片包联

的农村饮水工作组，对包抓县

区常态化业务监督指导，每季

度针对重点工作和突出问题开

展督导检查，每周组织饮水情

况电话抽查，实实在在查问题、

补短板，确保饮水问题动态清

零。在回访监督上，建立市有

清单、县有组织、镇有人员的

“三级回访监督”平台，先后向

农户发放饮水安全明白卡 50 余

万份，全面公示服务监督电话，

畅通群众涉水诉求渠道，累计

受理解决各类供水突出问题

102 个，并全部做到实地回访

和及时反馈。

实施效果

2016 年以来，全市累计落

实完成投资 14.48 亿元，建成

农村供水工程 2155 处，改造

提升简陋供水设施 1578 处，加

装净化消毒设备 922 处，202

万农村群众、包含 47.65 万建

档立卡贫困人口饮水条件得到

显著改善，村镇供水工程保障

“安全网”初步形成。目前，全

经验启示

汉中市面对独有的

市情、民情和水情，围绕

让所有农村群众喝上放心

水，通过建立和落实“五

个统一”“十条标准”“三

项机制”等措施，涵盖了

农村供水的建设管理、运

行管护、长效受益全过程，

全面构建了农村饮水安全

服务保障体系，为脱贫攻

坚和乡村振兴注入了源源

不断的动力，同时也为全

省特别是陕南地区农村供

水工程的建设运行模式提

供了经验借鉴。

市 11 个县区均建立了村镇供水

工程专管机构、出台了运行管

理办法、设立了维修养护资金，

年均落实维修养护经费 2200

万元，供水工程量化赋权率、

水 费 收 缴 率、 水 源 保 护 到 位

率，分别由 2015 年年末的 9%、

13%、11% 提高到现在的 90%

以上，5484 名基层管水员全部

定期培训考核、持证上岗，初

步形成了“以水养水、良性循

环”的农村供水保障机制，农

村群众饮水安全获得感和幸福

感全面提高。汉中市水利局获

得 2020 年度全省脱贫攻坚组

织创新奖。

市级督导核查组为南郑区农村群众讲解饮水安全达标知识

第五章 饮水安全 75

礼泉县 ：

“千吨万人”集中供水工程攻克农村饮水难题

基本情况

咸阳市礼泉县地处关中平

原腹地，面积 1018 平方公里，

县境南部为平原区，北部为丘

陵沟壑区，南北面积基本各半。

辖 12 镇 213 个行政村，总人口

50 万，其中农业人口 42.8 万，

共有建档立卡贫困户 16427 户

55281 人，贫困村 72 个。全县

水资源可利用总量为 14247.4

万立方米，人均水资源占有量

176.9 立方米，为全省人均水资

源量的 15.6%、全国平均水平

的 7.8%，水的供需矛盾十分突

出。为了解决饮用水水源不足

和部分浅层地下水水质不达标

的问题，县上依托北部深层地

下水建设可靠水源，采取“整

体规划，板块开发，联村共建，

创新管理，良性运行”等措施，

建设实施“跨村跨镇、联村联镇”

规模供水工程，补齐农村饮水

安全“短板”，有效破解了农村

群众饮水难的问题。

主要做法

（一）整体规划、板块开发。

根据全县水资源和农村饮水安

全状况，合理配置资源。在项

目规划上，统筹考虑解决氟及

其他微量元素超标问题，确保

水质达标。以新农村建设规划

重点镇村所在地为重点，优先

解决农村贫困人口的饮水安全问题是礼泉县脱贫攻坚工作的着力点之一。近年来，礼泉县紧

紧围绕农村饮水安全“四项指标”和县域水资源状况，建设“千吨万人”集中供水工程，走出了

一条“脱贫攻坚水利先行，脱贫攻坚水利保障”的农村饮水安全建设管理模式。

导读

供水到户

76 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

保障核心村镇和新型社区饮水

安全，进而向周边辐射 ；以县

境中部丰富的优质地下水源为

依托，实施“北水南调”，建设

跨镇联村集中供水工程，规划

了三条纵贯南北、辐射东西的

集中供水工程 ；以地形地貌特

征为单元，逐塬面、流域、镇

区整片推进，以点带面，全面

覆盖，彻底解决群众饮水安全

问题。在项目审批上，将水质

合格作为工程立项审批的前置

条件 ；在项目建设管理上，严

格执行基本建设程序，全面推

行工程建设“四制”，确保资金

安全和工程效益发挥。

（二）联村跨镇、破解难题。

一是长藤结瓜，辐射保障。总

投资 4550 万元，实施包括水源

井工程、输水工程、调压池工程、

管理站工程、配水管网工程和

入户工程等六大部分组成的三

镇集中供水工程，涉及西张堡

镇、烽火镇、阡东镇 3 个镇 56

个村（组），新打优质水源井 4

眼，铺设输配水管网 303.15 公

里 , 入户管网 107.8 公里，供水

范围 120 平方公里，有效改善

了 8.2 万人的饮水条件。二是科

学找水，破解缺水难题。坚持

脱贫路上一个都不能少的原则。

聘请专业设计单位，克服北部

水源开发难度大、群众居住分

散等困难，投资 283.7 万元，实

施北牌集中供水工程。政府在

财政紧张的情况下，全力保障。

新 打 700 米 岩 溶 水 源 井 1 眼，

铺设主管道 35.15 公里，配水管

道 4.36 公里，入户管道 11 公里，

惠及南坊镇北牌、南牌、伍塬、

东牌和庄头河等 5 个村 4257 人。

在项目实施中，专门铺设输水

管道 2.8 公里，减压池 3 座，为

远离村庄的 2 户贫困群众提供

饮水保障。

（三）创新机制、长效管理。

全县共建成农村供水工程62处，

其中，万人以上供水工程 17 处，

千人至万人供水工程 32 处，千

人以下供水工程 13 处。千人以

上集中供水工程覆盖人口占到

农村供水人口的 83% 以上，全

部由县农村供水中心直接管理，

其他小型单村工程都落实了较

为专业的管理人员。为了使建

成的安全饮水工程更好地发挥

作用，长效保障群众安全用水，

健全了层级负责、协同推进、

横向到边、纵向到底的工作责

任体系，夯实农村饮水安全主

体责任、指导责任、供水单位

管护责任，探索“县级统管、

集中供水工程直管、村级工程

自管”三级管理的模式。县政

府出台了《礼泉县村镇供水工

程运行管理办法》，制定了《礼

泉县供水工程维修养护基金管

理使用办法》，在全市率先成立

了农村供水工程管理中心，从

编制、人员、经费方面全面保障，

彻底解决建而不管、建而不用

等问题，保障供水设施管护经

经验启示

农村饮水安全是一

项重大民生工程，是打赢

脱贫攻坚战的关键。礼泉

县作为资源性、工程性和

水质性缺水问题并存的县

区，通过跨村联镇实施集

中供水模式，攻克了北部

“旱腰带”地区最难啃的

硬骨头，农村饮水安全得

到进一步巩固提升，为助

力脱贫攻坚和全面建成小

康社会提供了坚实的水利

支撑，群众脱贫致富奔小

康的信心不断增强，群众

的幸福感和获得感大幅提

升！

常、运转正常。

实施效果

礼泉县依托农村集中饮

水 安 全 工 程， 累 计 投 入 资 金

4021.49 万元，共打深水井 13

眼，铺设到村入户供水管网 145

公里，建设集中连片供水工程 8

处，补齐了基础设施短板，农

村集中供水率 100%、供水保障

率 100%、水质合格率 100%，

自来水普及率 100%，实现脱

贫人口安全饮水全覆盖全保障，

72 个贫困村达标退出。

第五章 饮水安全 77

定边县 ：

“四个精准”解决农村饮水安全

基本情况

定边县位于陕西省西北

角，地处陕甘宁蒙四省区六县

旗交界处，是黄土高原丘陵沟

壑区向内蒙古鄂尔多斯荒漠草

原过渡地带，全境处于干旱风

沙区。境内地表径流贫乏，且

南北差异较大，水资源地域分

布不均。2016 年以来，定边县

以农村饮水安全为根本，编规

划，定方案，抓筹资，围绕工

作任务，分解指标，夯实责任，

狠抓落实。

主要做法

一是明确目标，做到任务

精准。形成主要领导亲自抓，

分管领导具体抓，乡镇部门协

同抓，水利部门重点抓的工作

机制。每年制定具体的工作方

案、实施方案、巩固提升方案

以及《重点工作任务分解落实

一览表》，明确目标任务，细化

工作流程，责任夯实到人，为

顺利完成目标任务奠定了基础。

二是底清数明，做到调查

精准。要彻底解决全县饮水问

题，首先就要摸清家底。几年

来开展 13 次饮水情况普查、调

查、核查工作，每次分 15 个外

业组、1 个内业组，对全县农

村群众饮水情况进行调查核查。

普查、调查、核查工作中紧盯“四

个不放过”，即：贫困户不放过、

返乡户不放过、偏远的深山户

不放过、孤独老人户不放过，

做到全县安全饮水一个都不能

少。切实做到了底子清、数据明，

为顺利开展工作夯实了基础。

三是因户施策，做到实施

精准。结合县域地理环境、生

态因素，因地制宜，精准实施，

充分发挥“小水窖、大效益”

作用，对自来水管网普及区采

精准扶贫以来，定边县结合县域地理环境、生态因素，因

地制宜，精准实施，充分发挥“小水窖、大效益”作用，对自来

水管网普及区采取管网延伸及配套的方式、对彻底无设施的采取

新建水窖及砼硬化集水场的方式、对有水窖及集雨场的采取配套

水泵、管网及配套设施的方式来解决饮水问题，实现水窖自来水

化。

导读

定边县新安边镇大北山村，村民曾靠毛驴驮水

78 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

取管网延伸及配套的方式、对

彻底无设施的采取新建水窖及

砼硬化集水场的方式、对有水

窖及集雨场的采取配套水泵、

管网及配套设施的方式来解决

饮水问题，实现水窖自来水化。

四是建立长效机制，做到

政策精准。紧紧围绕巩固好全

县所有常住人口饮水安全的目

标任务，不断完善政策措施，

建立长效工作机制，突出工作

重点。明确权属责任、管护职

责、经费保障等方面，全面加

强扶贫资产管理，防止资产闲

置和损失浪费。加强对建档立

卡贫困户、边缘户和因其他原

因导致饮水困难农户的动态监

测，及时预警致贫返贫风险，

提前采取有效的帮扶措施。夯

实农村饮水安全应急责任，细

化应急供水措施，指导全县农

村饮水安全突发事件应对工作，

防止和减少农村饮水安全事故。

实施效果

通过实施白于山区分散式

水窖集雨场补助资金项目、集

中式供水管网新建改造项目、

抗旱应急水源工程、饮水安全

进村入户管网工程等，完成投

资 2.19 亿元，新打机井 13 眼，

铺设输配水管网 1310.51 公里，

新建调蓄水池 4 座，新建泵站

1 座， 新 建 10—25 立 方 米 砖

砌 水 窖 4277 座， 新 建 100 平

方米集雨场 4755 处，解决了

64481 人的饮水问题，巩固提

升饮水安全人口 70014 人，全

县农村人口彻底告别了人担水、

经验启示

定边县以户为单位，

紧紧围绕巩固好全县所有

常住人口饮水安全的目标

任务，以“小水窖、大效益”

的精准措施，夯实农村饮

水安全应急责任，细化应

急供水措施，指导全县农

村饮水安全突发事件应对

工作，防止和减少农村饮

水安全事故。

驴驮水、高价买水的历史状况，

圆满完成了“两不愁三保障”

中的饮水安全任务，做到了精

准扶贫水利先行，精准脱贫水

利保障。

如今定边县实现了自来水户户通

第五章 饮水安全 79

靖边县 ：

“北水南调”饮水型地方病防治的“治本之举”

基本情况

榆林市靖边县宁条梁镇庙

畔村因庙畔自然村而得名 , 驻

地米家庄。该村位于靖边县城

西 40 公里 , 总土地面积为 25.1

平方公里 , 辖 16 个村民小组 ,

全村户籍人口为 1065 户 4093

人。庙畔村土地广袤、交通便利、

信息畅通，村域内虽水资源充

足，但可利用水资源十分匮乏，

全村饮用水水源全部采用地下

水， 水 质 含 氟 量 极 高， 根 据

2012 年卫健部门出具的丰水期

水质检测报告氟含量达 2.9 ㎎ /

L，枯水期氟含量远高于此。面

对这些瓶颈问题，靖边县在该

区域饮水问题上因地制宜、超

前谋划，实施跨区域调水，从

根本上解决了水质不达标问题，

取得了饮水型地方病防治和饮

水安全脱贫攻坚的双赢局面。

主要做法

（一）超前谋划、一次性规

划到位。进入脱贫攻坚实施以

来，为了解决宁条梁镇大滩村、

西园则村两个计划退出村饮水

安全问题，靖边县委、县政府

超前谋划，打破行政区域界线，

实施了宁条梁镇“北水南调”

供水工程，从宁条梁镇政府北

的黄蒿塘村将优质沙漠地下水

通过 18 公里主管网输送、四

级加压泵站加压的方式解决了

大滩村、西园则两个贫困村农

村饮水安全退出问题。该项目

设计初始，在主输送干管的输

送能力上、供水规模上、供水

区域受益人口上将庙畔村整村

饮水型氟超标治理问题一并纳

入该工程设计实施，当年将黄

蒿塘村优质水源通过庙畔村原

供水设施调配送全村农户家中，

通过水源置换的方式解决了该

村饮用水水质不达标问题。

（二）多方争资、完善配套

设施。通过水源置换的方式解

决该村饮用水水质问题后，随

后在管护运行上暴露出了一些

问题，主要表现为 ：一是庙畔

村原供水设施老化严重，管网

跑、冒、滴、漏现象严重，按

照饮水安全四项指标，水量保

障能力脆弱，全村实现饮水“安

全”仍有距离 ；二是整村缺乏

计量装置，粗放式收缴水费村

民怨声高且收缴难度大，宁条

梁镇“北水南调”供水工程整

体运行负荷费用过重，难以保

障水厂正常运行费用。2020 年，

靖边县争取省级专项安排庙畔

村 233.03 万元用于改造老化供

水设施，同时安排了计量装置。

通过该笔资金，全村累计更换

管网 9000 米，建主管道闸阀

“决不能把饮水不安全问题带入小康社会。”这是习近平总书记的再三嘱托，更是各级水利人潜

心努力的目标，靖边县根据宁条梁镇庙畔村村域内实际情况，打破行政区域界线，实行跨区域调水，

探索总结出了一条从根源上解决饮水型地方病防治问题的“治本之举”。

导读

80 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

井 5 座，建入户闸阀井 850 座，

安 装 DN15 智 能 水 表 850 块，

维修水塔一座、水厂两处。目

前，所有项目工程已全部完成

建设内容并投入使用，庙畔村

全村居民实现水质、水量双达

标，全村居民有了较高的满足

感、获得感。

（三）完善制度、建立长

效保障机制。为了确保农村饮

水安全项目长期发挥效益，制

定了《靖边县农村供水工程维

修养护基金管理办法》《靖边县

农村供水工程管理办法》《关

于加强农村饮水安全工程长效

管理机制建设指导意见》《靖

边县农村饮水安全工程村级水

管员管理办法》等制度，落实

了 227 万元县级维修养护基金，

培训上岗村级水管员 196 名，

做到制度、经费、人员三到位，

建立了农村饮水安全长效保障

机制。

实施效果

宁条梁镇庙畔村氟改水项

经验启示

宁条梁镇庙畔村通过水源置换的方式解决该村饮水型

氟超标问题后，从根源上彻底为全市农村饮用水水质不合

格问题树立了典型，指明了方向，里清了思路。

宁条梁镇“北水南调”二号泵站——大梁洼水厂

目的实施，使得全村 16 个村

民小组 1065 户 4093 人彻底告

别世代饮用高氟水的瓶颈问题，

通过从根源上改善饮用水水质，

饮水安全得到保障，避免了饮

用超标水而引起的各种疾病的

发生，减少了农民医药费用支

出 , 有效促进了农村经济发展，

为稳步推进新农村建设和顺利

步入小康社会起到积极的作用。

第五章 饮水安全 81

脱贫攻坚实施以来，陕西

将兜底保障作为决战决胜脱贫

攻坚的“最后一道防线”，建立

多层次全方位兜底保障政策体

系，扎实抓好各项兜底保障政

策措施落实落地，有效地实现

了建档立卡贫困人口应保尽保、

应兜尽兜。

一是全面建立兜底保障政

策体系。先后制定了《关于做

兜底

保障

第六章

好农村最低生活保障制度和扶

贫开发政策有效衔接的实施意

见》《关于构建综合性兜底保障

体系筑牢脱贫攻坚“最后一道

防线”的实施方案》《社会救助

兜底脱贫行动实施方案》等一

系列政策文件，出台了针对农

村低保、特困供养人员、农村“三

留守”、孤儿、残疾人等特殊困

难群体的一揽子关爱服务政策

82 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

措施，构建了全方位兜底保障

的政策体系，确保政策覆盖“不

落一户、不少一人”。

二是全面落实社会救助兜

底政策。加强农村低保制度与

扶贫开发政策的有效衔接，确

保符合条件的建档立卡贫困人

口全部纳入低保和特困人员供

养政策范围，实现应保尽保。

连续 5 年提高城乡低保标准，

全省农村低保最低限定标准从

2015 年 年 底 的 2500 元 / 人 年

提 高 至 4827 元 / 人 年， 增 长

93%，稳定高于扶贫标准。五年

来，有效保障了全省 115.5 万农

村低保对象、12.5 万名农村特

困人员基本生活。

三是全面抓好特殊困难

群体帮扶。 针对农村“三留

守”、孤儿、残疾人等特殊困

难群体，建立关爱帮扶长效

机制，落实监护责任，提高生

活补助标准，兜牢兜实特殊

困难群体基本生活。五年来，

共 保 障 45.86 万 农 村 留 守 老

人、10.07 万名农村留守儿童、

11.64 万名困境儿童、5063 名

事实无人抚养儿童、5255 名

孤儿、100.8 万困难和重度残

疾人基本生活。

打谷节活动上，91岁的罗延德老人开镰后喜笑颜开

83

西安市 ：

“1+N”社会救助体系织牢织密兜底保障网

基本情况

社会救助是一项保民生、

促公平的托底性、基础性制度

安排，是社会保障制度的最后

一道防护线和安全网。西安市

民政局始终坚持把困难群众救

助作为民政工作的重心和主业，

下功夫解决社会救助间断性、

碎片化、范围较窄、精准度不

高的问题，不断优化传统的社

会救助机制，构建了统一领导、

协同指挥的动态社会救助管理

模式，健全完善了“1+N”新

型社会救助体系，有力保障了

各类困难群体的权益福祉。

主要做法

（一）纵向建立提标长效机

制，不断提高社会救助的质量

和有效性。着眼城乡居民消费

水平，建立了社会救助标准自

然增长长效机制，实现了社会

救助标准逐年科学化、制度化、

合理化增长。连续多年提高城

乡 低 保 标 准，2020 年 10 月，

将农村低保标准调整为 6720 元

/ 人·年。农村特困人员供养标

准由 2013 年集中供养 800 元 /

月、分散供养从 500 元统一提

高到 1320 元 / 月，同时增加了

照料护理标准，可根据特困人

员自理能力情况对监护人发放

当地最低工资标准 10%、20%、

30% 的照料护理费。临时救助

最高限额由过去的 8000 元提

高至 1.5 万元，且同一事由每

年可申请 2 次 ；教育资助本科

给予 7000 元、大专给予 5000

元、中专技校给予 3000 元的

一次性资助 ；家庭困难高中生

每人每年给予 2000 元生活补

助 ；对困难失能老人给予每人

每月 260—390 元的护理补贴。

各类救助标准的提高，有效提

升了救助质量水平，增强了民

政服务对象的获得感。

（二）横向持续拓展救助

范围，不断扩充社会救助的内

容和覆盖面。一是农村低收入

家庭 ( 低于当地农村低保标准

1.5 倍 ) 中的重度残疾人、重病

患者等部分或完全丧失劳动能

力的人员，可以参照单人户纳

入农村低保。二是对于家庭共

同生活成员人均收入超出当地

低保标准，但因病、因残、因

学等刚性支出过大，导致基本

生活困难，实际生活水平低于

西安市城乡低保标准，且短期

内不可能改变的困难家庭，在

计算家庭收入时要扣减刚性支

出、必要的就业成本。三是将

扶贫办认定的贫困户全部纳入

临时救助、教育资助范围。四

是对低保户、在册贫困户等困

“1+N”社会救助体系是

对《社会救助暂行办法》的

创新与发展，以城乡最低生

活保障制度为主体，以特困

人员救助供养制度、分类施

保制度、渐退帮扶制度、临

时救助制度、教育资助 ( 困

难大学生资助、困难中学生

救助 ) 制度、残疾人两项补

贴制度、高龄老人生活保障

补贴制度、困难失能老人护

理补贴制度、流浪乞讨人员

救助制度等为补充的社会救

助制度体系，通过救助人群、

救助政策、救助管理、救助

服务的“1+N”模式，整合

了救助资源，创新了救助管

理，联动了救助服务，织密

了救助网络。

导读

84 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

难家庭中学生发放生活困难补

贴。五是临时救助取消户籍限

制，将持有西安市居住证明的

对象一并纳入救助范围 ；将镇

街的救助权限由 3000 元提高

至 1.5 万元。六是为困难残疾

人和重度残疾人分别发放生活

补贴、护理补贴。同时，对在

2018 年以后（含 2018 年）退

出的在册贫困户中的残疾人，

在脱贫攻坚期内，按照原标准

继续享受残疾人生活补贴。七

是对 65-69 周岁丧失劳动能力、

生活困难的农村老人每人每月

发放 50 元补助金。八是积极推

行了老年人意外伤害保险和养

老机构综合责任保险两项制度，

由政府补贴为城乡低保对象、

特困人员等六类 60 周岁以上老

人购买意外伤害保险。九是将

救助向民政公共服务拓展。统

筹推进扶老、助残、救孤、济困、

留守儿童关爱和困境儿童保护

工作，将各类困难群体全部纳

入保障救助范围。

（三）服务困难群众用心用

情，不断充实完善社会救助相

关政策体系。一是在全市镇街

级全部建立了社会救助“一门

受理、协同办理”窗口，实行

随时受理、及时审核审批。二

是建立健全救助对象主动发现

机制，对陷入生活困境的困难

群众做到早发现、早救助。三是

建立临时救助分级审批制度，将

临时救助金审批权限全部下放至

镇街一级，体现了“救急难”的

效能，全面落实“分级审批”“先

行救助”工作机制，通过全面下

放审批权，减少审核审批层级，

经验启示

西安市民政局积极践行“民政为民、民政爱民”理念 , 以保障困难群众基本生活为目标，

持续做好保障和改善民生工作 , 不断提高群众满意度，确保在小康路上不落一户、不漏一人。“西

安市‘1+N’社会救助体系”，具有保障标准高、覆盖范围广、资金发放及时等特点。

减少工作环节，完善资金储备，

提升救助时效。四是完善“渐退

帮扶”政策，对城市和农村低保

家庭其收入超出低保标准，按政

策分别给予 6 个月和 12 个月的

延长期，在确保其家庭收入稳定

后再退出低保。五是建立了居民

家庭经济状况信息核对平台，核

对平台建设实现了纵向省、市、

区三级联网，横向跨 13 部门的

18 项数据共享模式。

实施效果

2016 年以来，全市共发放

农村低保金 18.08 亿元 ；农村

特困人员保障金 3.42 亿元 ；临

时救助金 1.99 亿元 ；发放残疾

人两项补贴 4.17 亿元，有效保

障了困难群众的基本生活，使

他们的获得感、幸福感、安全

感更加充实、更有保障、更可

持续。2018 年 11 月，“西安市

建立完善‘1+N’社会救助体系、

织牢织密兜底保障网”的做法

被国务院通报表扬。2019 年 3

月，民政部将“西安市‘1+N’

社会救助体系”的经验做法在

全国范围内推广。

民政局组织入户调查

第六章 兜底保障 85

渭滨区 ：

“五三三”模式巩固提升脱贫质量

基本情况

宝鸡市渭滨区在脱贫攻坚

工作实践中，深入开展“让贫

困老人回归家庭”活动，以落

实贫困老人户应赡必养、应兜

尽兜为工作目标，通过“五步

走”摸清贫困老人户脱贫底子、

“三举措”搭好化解老人户脱贫

台子、“三分法”解开贫困老人

户脱贫扣子，有效化解了老人

户脱贫难题。

主要做法

（一）“五步走”摸清贫困

老人户脱贫底子。一是系统筛

选。结合动态管理和脱贫退出，

从国扶办信息系统筛查导出建

档立卡老人户基本信息，确定

建档立卡贫困老人户规模，并

反馈各镇村进行核实。

二是村级初审。以镇为单

位，由各村组织“四支队伍”

对老人户逐户进行初审研判，

做到“五个弄清楚”，即弄清楚

老人户的致贫原因、与子女分

户原因、子女现状（外嫁、入

赘、死亡销户等）、子女身份状

况（贫困户、非贫困户、已脱

贫户）、回归家庭和保障脱贫的

方式（签订赡养协议、回归家庭、

兜底保障）。

三是群众评议。各村分类

建立老人户台账，依据签订赡

养协议、回归家庭、兜底保障

三类情况，经村民代表大会评

议无异议后，报送镇政府和区

级相关职能部门审定。

四是部门审定。民政、老

龄、残联等部门，对建档立卡

老人户是否属特困供养对象和

低保对象，是否属享受高（老）

龄补贴和残疾人补贴等信息进

行比对审定，并将核实信息反

馈各镇村。

五是社会公示。各镇村根

据初审、评议和部门审定的最

终名单，对建档立卡老人户总

体规模、脱贫退出治理方式进

行公示，做到公开、公正、公平、

透明。

（二）“三举措”搭好化解

老人户脱贫台子。一是营造氛

围。成立保障建档立卡老年人

权益专项治理工作领导小组，

先后出台《关于在全区开展保

障建档立卡老年人权益专项治

理行动的意见》《开展让贫困老

人回归家庭专项活动实施方案》

《进一步深化“老人回家”促脱

贫工作方案》，全力化解老人

为进一步提高贫困老人

户脱贫质量，大力弘扬敬老

孝老传统美德，推动农村乡

风文明建设，近年来，宝鸡

市渭滨区积极推行“五三三”

工作模式，有效化解老人户

脱贫难题，持续巩固提升脱

贫攻坚成果。

导读

渭滨区产业就业暨扶志扶德让贫困老人回归家庭工作推进会

86 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

户脱贫难题。公检法司等部门

联合下发《关于督促建档立卡，

贫困子女赡养老年人义务的通

告》，先后在各镇村张贴 700

余份，以“孝子”“好媳妇”现

身说法和敬老孝老专题讲座等

形式，巡回开展扶贫敬老孝老

文艺巡演 20 余场次，让孝老

敬老从个人追求转变为全社会

的行动自觉，形成了浓厚的社

会舆论氛围。

二是形成合力。将建档立

卡老人户脱贫工作明确到各村

“四支队伍”、帮扶干部和包联

公安警官、检察官、法官和律

师等责任人名下，采取走村入

户宣讲《老年人权益保障法》，

召开院落调解会、村组评议会、

感情交流会等形式，根据每个

老人户不同类型精准出击，督

促子女履行赡养义务。实行老

人户脱贫攻坚期内帮扶政策不

变，打消老人户和子女顾虑，

为化解老人户脱贫难题提供有

力保障和支撑。落实村规民约

引导、敬老孝老奖惩激励等机

制，在产业扶持、集体分红等

扶贫资金和项目安排上向老人

户适当倾斜。

三是扬善惩恶。先后评选

文明家庭、十星级文明户 350

户，表彰奖励 13 名“好儿媳”、

10 名“敬老孝老”模范，对全

区村规民约示范村、诚信示范

村、孝道文化示范村、农村道

德讲堂示范点、扶贫公益救助

示范点等十类 101 个扶志先进

典型进行通报表彰。通过群众

评、村“两委会”议、红黑榜

等形式，对反面典型进行公开

曝光。

（三）“三分法”解开贫困

老人户脱贫扣子。针对老人户

的不同情况，采取“三分法”

工作方式，精准治理，有效化

解建档立卡老人户脱贫难题。

建档立卡老人户有子女，且子

女户籍在本区范围内的，引导

子女与老人合户，让老人回归

家庭，情感有寄托，生活有保障。

建档立卡老人户有子女，但子

女因外嫁、入赘或在外工作等

原因，造成子女户籍在区外的，

在尊重老人意愿的基础上，结

合家庭实际，签订家庭养老赡

养协议，明确规定各赡养人在

经验启示

宝鸡市渭滨区通过教育引导为主、司法干预为辅，谋划实施“老人回家”专项活动，创

新推行“五三三”工作模式，有效化解了老人户脱贫难题，从长效机制上确保了贫困老人脱贫

有保障，在全区形成了浓厚的法律和舆论氛围，让孝老敬老从个人追求转变为全社会的行动自

觉，使依法赡养成为农村精神文明建设的新风尚。

履行经济保障、生活照料、医

疗保障、精神慰藉等方面的具

体内容和方式方法，确保该类

老人老有所养、老有所依。对

于建档立卡老人户无法定赡养

人、或法定赡养人无赡养能力

的，采取政府购买服务的方式

由农村幸福院托管或农村敬老

院集中供养，确保老人生活有

着落。

实施效果

宝鸡市渭滨区“五三三”

工作模式的推行，使贫困老人

户脱贫这个“死结”变“活扣”，

不仅有效化解了贫困老人户的

脱贫难题，而且为巩固老人户

脱贫成效和防止返贫提供了有

效保障。目前，该区 60 岁以

上建档立卡老人户 162 户中，

已有 157 户签订了赡养协议或

回归家庭，138 户已实现脱贫。

同时，该区还将“老人回家”

活动延伸到了农村非贫困老人，

为提升乡风文明、推动脱贫攻

坚与乡村振兴有效衔接奠定了

基础。

第六章 兜底保障 87

太白县 ：

全力保障“特殊三类人”的救助需求

基本情况

2016 年， 太 白 县 建 档 立

卡贫困户 2915 户 9363 人，贫

困 发 生 率 23.28%。2016 年 脱

贫 退 出 749 户 2777 人，2017

年 脱 贫 退 出 790 户 3010 人，

2018 年脱贫退出 1166 户 3120

人，2019 年 脱 贫 退 出 39 户

111 人。全县共有建档立卡农

村 低 保 对 象 727 户 1891 人，

建档立卡特困供养人员 304 户

308 人。农村低保人均年救助

5621.56 元，特困人员供养年人

均 7215.8 元，社会兜底保障比

例为 87.1%。太白县先后按照

扶贫标准线进行财政兜底补差

式救助 , 贫困户脱贫后，不受

低保政策红线的制约，“特殊三

类人”可单人纳入享受财政补

差式救助政策。

主要做法

（一）建立兜底保障机制。

紧紧围绕全县脱贫攻坚工作任

务，认真研究社会保障兜底政

策，用足、用活政策。明确了

“特殊三类人”保障范围、救助

标准、目标任务、完成时限和

主要措施。太白县委、县政府

联合印发了《太白县脱贫兜底

保障工作实施方案》《太白县社

会救助“一门受理，协同办理”

实施办法》《太白县临时救助实

施办法》等政策性文件，进一

步完善工作制度，明确部门责

任，细化工作流程，确保救助

申请和受理渠道畅通无阻，让

“特殊三类人”困难群众求助有

门、受理及时、救助到位。

（二）精准识别救助对象。

强化认定工作，对在册的建档

立卡贫困对象进行“拉网式”

排查、核实、认定、审批，将

以下三类人员纳入救助范围。

一是因病致贫的。针对家庭出

现重大、慢性病患者，每月固

定的医疗费用占据家庭收入的

绝大部分，出现“吃药挤占吃

饭”的局面，导致家庭贫困的

全部纳入救助对象。二是因残

致贫的。这类家庭因其成员身

体残疾，丧失劳动能力或生活

自理能力，需要家人照顾。三

是将 65 岁以上老人全部纳入救

助范围。入户率达到了 100%，

确保救助公正公平，救助政策

精准到人。

（三）全力做好有效衔接。

充分发挥民政部门兜底保障职

能，逐步实现民政补差式兜底

保障救助标准和扶贫标准有效

衔接。对全县确定的“特殊三

类人”贫困家庭，2016—2019

年分别参照县扶贫标准 3100

元、3015 元、3070 元、3100

元进行财政兜底补差式救助，

切实解决这部分群体的基本生

长期以来，太白县城乡

低保救助工作按照“阳光施

救、动态管理”的原则，实

现了“应保尽保、应救尽救、

脱贫不脱保”的工作目标，

做到了在国家政策范围内以

最高标准和最大范围救助困

难群众。太白县根据实际情

况，整合扶贫涉农资金，出

台了对“特殊三类人”( 大、

慢性病患者，一、二级残疾人，

65 岁以上老人 ) 进行财政补

差式兜底脱贫救助政策，以

满足因病、因残、缺乏劳动

能力等客观因素造成家庭贫

困、无法保障基本生活的困

难群众救助需求。

导读

88 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例

活问题，并结合困难群众家庭

实际情况将符合条件的按程序

纳入临时救助范围，对符合就

业安置条件的家庭成员，优先

安排其就业，真正建立了“收

入型”贫困和“支出型”贫困

救助无缝对接的社会救助机制。

（四）严格程序规范管理。

严格按照审批程序，严把申请

关、调查关、审批关。建立了

村、镇、县三级申请、审核、

审批和监管机制。由县民政部

门统一核发“特殊三类人”贫

困家庭书面凭证，凭证享受“特

殊三类人”相关优惠救助待遇。

对确定的“特殊三类人”救助

对象，加强资金监管 , 健全动

态管理、档案管理、信息管理

等规章制度，对家庭收支情况

发生变化的，按规定程序及时

办理停发、减发或增发救助手

续，做到了阳光操作、规范运

行。

实施效果

太白县通过“特殊三类人”

财政兜底补差救助政策，累计

救助困难群众 3201 户 3981 人，

占到了建档立卡贫困人口救助

的 22%，发放财政兜底救助资

金 505.53 万元，为 2058 名农

村低保边缘的困难群众解决了

生活困难，保障了贫困家庭的

基本生活，增强了困难群众脱

贫的信心和决心。如 ：咀头镇

经验启示

太白县“特殊三类人”补差式兜底救助政策的执行，为全县打赢脱贫攻坚战奠定了坚实

的基础，使挣扎在贫困线边缘的广大困难群众生产生活得到了保障，受到了人民群众的广泛赞

誉，也得到了各级领导的充分肯定。该政策可在贫困程度较深的地区推广、借鉴、实现全覆盖，

切实解决更多政策边缘贫困群众的基本生活，真正做到“脱贫路上不落一人”，让每位困难群

众都能感受到党的关怀和温暖。

强里川村贫困家庭王伟、王磊

兄弟俩同时患上了尿毒症，住

院费用高达 19 万元，自付部分

13 万余元，使这个原本不富裕

的家庭债台高筑。民政局核实

情况后，主动上门对其进行了

“特殊三类人”人均补差 3015

元兜底保障和临时救助最高标

准 1 万元救助政策，民政一次

性救助资金 16030 元。同时，

已将此户纳入了农村低保救助

对象，托住了他们的生活底线。

有力地解决在国家、省、市救

助政策暂时无法覆盖或救助之

后仍有困难家庭的燃眉之急，

对维护社会稳定和助力脱贫攻

坚工作发挥了重要作用。

民政局干部核实“特殊三类人”资金到户情况 县民政局干部深入村组走访“特殊三类人”家庭

第六章 兜底保障 89

兴平市 ：

临时救助保障困难群众的基本生活权益

基本情况

兴平市总人口 55.48 万人，

辖 12 个镇（街道），164 个行

政村、21 个城市社区。全市共

保障农村低保户 3854 户 10319

人、农村特困供养人员 310 人。

截 至 目 前， 农 村 低 保 覆 盖 率

5.51%，农村建档立卡低保对

象占比 70%，建档立卡贫困人

口 3213 人纳入兜底保障范围，

占比 100%。脱贫攻坚工作开

展以来，兴平市着力推进“兜

底保障一批”工作，多措并举，

真心实意为群众谋实事、办好

事，确保兜底保障各项恵民政

策落地生根。

主要做法

（一）细化救助标准，确保

救助公平。自开展临时救助以

来，出台了《兴平市城乡居民

临时救助暂行办法》，2020 年

结合咸阳市民政局、财政局联

合印发的《咸阳市临时救助工

作规程》，根据救助对象类别及

困难程度，规范了临时救助标

准，印发了《兴平市临时救助

工作规程》，确定了救助标准，

确保了临时救助工作的公平、

科学开展。

（二）下放审批权，做好救

急难。着力解决困难群众急难问

题先行救助，简化程序，下放临

时救助审核审批权限，让困难群

众得到及时救助。积极落实临时

救助储备金制度，为每个镇（街

道）配备 5 万元临时救助储备

金、民政局配备 10 万元临时储

备金。下放临时救助权限，委托

镇（街道）对 2000 元以下临时

救助直接审核审批，实行“先救

助、后审批”，提高临时救助的

时效性。紧急情况下，可能造成

无法挽回的损失或无法改变的严

重后果的，可简化救助程序，采

取先行救助后补手续方式进行救

助。建立主动发现机制，建立了

镇（街道）、村 ( 社区 ) 急难对象

主动发现机制，全市每个村 ( 社

区 ) 都确定了主动发现机制责

兴 平 市 结 合 精 准 扶 贫、

精准脱贫工作部署，补短板、

兜底线、救急难，编实织密

了困难群众基本生活安全网，

着力解决区域内因突发事件、

因重特大疾病导致暂时生活

困难，最大限度地发挥了临

时救助制度的社会效益，切

实保障了困难群众的基本生

活权益。

导读

群众扫码“陕西社会救助网上自助申请操作系统”

90 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI

陕西脱贫攻坚典型案例