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政策集锦

HENGCEJIJIN

城镇运营

和生物多样性，严禁违法违规占用以国家公园为主体的自然

保护地，严禁挖湖造景。严防污染物偷排和超标排放，防控

噪声和扬尘污染，因地制宜配备污水、垃圾、固废、危废、

医废收集处理等环境基础设施。

（十九）债务防控底线。严控地方政府债务风险，县级

政府法定债务风险预警地区不得通过政府举债建设，不得以

地方政府回购承诺或信用担保等方式增加地方政府隐性债务。

综合考虑地方现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握公

共设施开工建设节奏。

（二十）房住不炒底线。严防房地产化倾向，特色小镇

建设用地主要用于发展特色产业，其中住宅用地主要用于满

足特色小镇内就业人员自住需求和职住平衡要求。除原有传

统民居外，特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过

30%，鼓励控制在25%以下。结合所在市县商品住房库存消化

周期，合理确定住宅用地供应时序。

（二十一）安全生产底线。严格维护人民生命财产安全，

健全规划、选址、建设、运维全过程安全风险管控制度。建

立企业全员安全生产责任制度，压实企业安全生产主体责任。

督促企业按照行业安全生产规程标准，建立安全风险预防控

制体系。

（二十二）监测监督管理。地方各级人民政府应加强动

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政策集锦

HENGCEJIJIN

态监管，对违反以上五条底线的行为要限期整改，对性质严

重的要抓紧清理；对行政建制镇错误命名的虚假“特色小

镇”

、单纯房地产开发等项目自我冠名的“某某小镇”

，以

及停留在纸面上、并未开工建设的虚拟“特色小镇”

，要立

即除名。各级发展改革部门在开展项目审批（核准、备案）

等工作时，应加强对项目名称的把关指导，规范使用特色小

镇全称、防止简称为小镇，防止各省份特色小镇清单外项目

命名为“特色小镇”。

国办发〔2020〕33号文件和本导则，是全国特色小镇发

展的基本遵循。各省份可以此为依据，制定本省份特色小镇

管理细则。本导则发布之日起，此前国务院各有关部门和单

位印发的特色小镇文件同时废止。

附件：主要类型特色小镇建设规范性要求

48 城镇运营

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

城镇运营

以创新驱动绿色发展推进现代经济建设

□ 江 赛

创新驱动和绿色发展正在成为引领新时代现代化经济体

系的重要引擎。创新驱动是建设现代化经济体系的战略基点，

绿色发展是构建现代化经济体系的必然要求。创新驱动和绿

色发展是加快推进生态文明建设、提升经济发展质量的内在

要求。

实施创新驱动发展战略，是应对发展环境变化、把握发

展自主权、提高核心竞争力的必然选择，是加快转变经济发

展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题的必然选择，是更

好引领我国经济发展新常态、保持我国经济持续健康发展的

必然选择。高质量的发展，必然是遵循经济发展规律的科学

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

50 城镇运营

发展，是遵循自然规律的可持续发展，是以“创新、协调、

绿色、开放、共享”新发展理念为引领的协调发展，而创新

驱动和绿色发展是实现建立现代经济体系加快发展步伐的重

要途径。

纵观人类社会发展历史，创新始终是一个国家、一个民

族发展的重要力量，也始终是推动人类社会进步的重要力量。

发展不充分不协调是我国长期存在的突出问题，我们要立足

于科技创新，释放创新驱动的原动力，打造发展新引擎，促

进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步发展，

提升整体效能，在新的水平上实现绿色的可持续的发展。

创新是一个系统工程，创新链、产业链、资金链、政策

链相互交织、相互支撑。科技创新、制度创新要协同发挥作

用，以推动科技创新为核心，引领科技体制及其相关体制机

制的深刻变革。加快建立科技咨询支撑行政决策的科技决策

机制，加强科技决策咨询系统，建设高水平科技智库。完善

符合科技创新规律的资源配置方式，解决简单套用行政预算

和财务管理方法管理科技资源等问题，优化基础研究、战略

高技术研究、社会公益类研究的支持方式，力求科技创新活

动效率最大化。改革科技评价制度，建立以科技创新质量、

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

城镇运营

贡献、绩效为导向的分类评价体系，正确评价科技创新成果

的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值。

企业是科技和经济紧密结合的重要力量，应该成为技术

创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的主体。要制定

和落实鼓励企业技术创新各项政策，强化企业创新倒逼机制，

加强对中小企业技术创新支持力度，推动流通环节改革和反

垄断反不正当竞争，引导企业加快发展研发力量。要加快完

善科技成果使用、处置、收益管理制度，发挥市场在资源配

置中的决定性作用，让机构、人才、装置、资金、项目都充

分活跃起来，形成推动科技创新强大合力。调整现有行业和

地方的科研机构，充实企业研发力量，支持依托企业建设国

家技术创新中心，培育有国际影响力的行业领军企业。构建

以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。

首先，进一步确立企业的主体地位，让企业成为技术需求选

择、技术项目确定的主体，成为技术创新投入和创新成果产

业化的主体。其次，高校、研发机构、中介机构以及政府、

金融机构等应与企业一起构建分工协作、有机结合的创新链，

形成有中国特色的协同创新体系。

要发挥各地在创新发展中的积极性和主动性，科技创新、

科学普及是实现创新发展的两翼，要把科学普及放在与科技

创新同等重要的位置。形成普及科学知识、弘扬科学精神、

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

52 城镇运营

传播科学思想、倡导科学方法的氛围，在全社会推动形成讲

科学、爱科学、学科学、用科学的良好风气，使蕴藏在亿万

人民中间的创新智慧充分释放、创新力量充分涌流。习近平

总书记指出，实施创新驱动发展战略是一项系统工程，涉及

方方面面的工作，需要做的事情很多。最为紧迫的是要进一

步解放思想，加快科技体制改革步伐，破除一切束缚创新驱

动发展的观念和体制机制障碍。习总书记就此提出5个方面

的任务。一是着力推动科技创新与经济社会发展紧密结合。

关键是要处理好政府和市场的关系，通过深化改革，进一步

打通科技和经济社会发展之间的通道，让市场真正成为配置

创新资源的力量，让企业真正成为技术创新的主体。政府在

关系国计民生和产业命脉的领域要积极作为，加强支持和协

调，总体确定技术方向和路线，用好国家科技重大专项和重

大工程等抓手，集中力量抢占制高点。二是着力增强自主创

新能力。关键是要大幅提高自主创新能力，努力掌握关键核

心技术。当务之急是要健全激励机制、完善政策环境，从物

质和精神两个方面激发科技创新的积极性和主动性，坚持科

技面向经济社会发展的导向，围绕产业链部署创新链，围绕

创新链完善资金链，消除科技创新中的“孤岛现象”

，破除

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

城镇运营

制约科技成果转移扩散的障碍，提升国家创新体系整体效能。

三是着力完善人才发展机制。要用好用活人才，建立更为灵

活的人才管理机制，打通人才流动、使用、发挥作用中的体

制机制障碍，最大限度支持和帮助科技人员创新创业。要深

化教育改革，推进素质教育，创新教育方法，提高人才培养

质量，努力形成有利于创新人才成长的育人环境。要积极引

进海外优秀人才，制定更加积极的国际人才引进计划，吸引

更多海外创新人才到我国工作。四是着力营造良好政策环境。

要加大政府科技投入力度，引导企业和社会增加研发投入，

加强知识产权保护工作，完善推动企业技术创新的税收政策，

加大资本市场对科技型企业的支持力度。五是着力扩大科技

开放合作。要深化国际交流合作，充分利用全球创新资源，

在更高起点上推进自主创新，并同国际科技界携手努力为应

对全球共同挑战作出应有贡献。

绿色发展是生态文明建设的必然要求，代表了当今科技

和产业变革方向，是最有前途的发展领域。人类发展活动必

须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会受到大自然的

报复。这个规律谁也无法抗拒。各行各业要加深对自然规律

的认识，自觉以对规律的认识指导行动。不仅要研究生态恢

复治理防护的措施，而且要加深对生物多样性等科学规律的

认识；不仅要从政策上加强管理和保护，而且要从全球变化、

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

54 城镇运营

碳循环机理等方面加深认识，依靠科技创新破解绿色发展难

题，形成人与自然和谐发展新格局。当前，国际经济合作和

竞争局面正在发生深刻变化，全球经济治理体系和规则正在

面临重大调整。经济全球化表面上看是商品、资本、信息等

在全球广泛流动，但本质上主导这种流动的力量是人才、是

科技创新能力。要增强我们引领商品、资本、信息等全球流

动的能力，推动形成对外开放新格局，增强参与全球经济、

金融、贸易规则制订的实力和能力，在更高水平上开展国际

经济和科技创新合作，在更广泛的利益共同体范围内参与全

球治理，实现共同发展。

随着经济社会不断发展，我国人民过上美好生活的新期

待日益上升，提高社会发展水平、改善人民生活、增强人民

健康素质对科技创新提出了更高要求。我们在经济建设中，

尤其是在推进新型城镇化发展的进程中，要充分体现让人民

享有更加绿色的宜居生活环境，依靠科技创新建设低成本、

广覆盖、高质量的公共服务体系。将创新驱动和经济转型升

级作为实现绿色发展的重要抓手，着力构建绿色技术创新体

系、绿色金融体系、绿色低碳循环产业体系和绿色创新政策

支撑体系，为促进绿色创新打造“要素齐全、功能互补、无

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

城镇运营

缝衔接、协调运转”的创新链、资金链、产业链和政策链。

要构建市场导向的绿色技术创新体系，要求建立完善绿

色技术创新的市场导向机制。在相关体系构建过程中，我们

要坚持全球视野、全链条谋划、分层分类立体布局，完善

市场体系，大力激发市场主体的创新活力，加快实现绿色科

技成果从基础研发到技术转移再到产业化的转变。企业要根

据市场需求进行绿色技术创新项目的设计和研发，政府要通

过加强政策引导，重点支持企业开展绿色技术研发、绿色产

品、绿色物流、绿色营销等。

要加快建立健全绿色金融体系。金融部门将生态环境保

护作为开展金融产品和服务创新的重要考量因素，在投融资

决策过程中，充分考虑可能由此带来的生态环境效应，并在

评估投融资产品、服务和业务风险的过程中，充分评估生态

环境风险以及由此带来的成本，同时在金融经营活动中对有

利于生态环境保护的项目给予适当的倾斜，提高金融支持生

态环境保护的作用。当前我国绿色金融发展面临绿色金融产

品开发不足、可持续发展能力不高、绿色投融资能力不足等

问题。早在2016年中国人民银行、财政部等七部委联合发布

了《关于构建绿色金融体系的指导意见》。要求在建立健全

绿色金融体系过程中，重点加快推动绿色金融产品和服务创

新，鼓励银行、投资机构开发多种类的绿色投融资工具，

2021.1 55

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

56 城镇运营

如绿色投贷联动、绿色资产证券化、绿色金融租赁等。重点

建立完善绿色金融标准体系和统计监测体系，做好国内标准

与国际标准的对接。在政策层面，出台组合政策工具，对银

行开展绿色金融给予必要的激励或约束。

要积极构建绿色低碳循环产业体系。党的十八大以来，

绿色低碳循环经济发展模式成为我国产业发展的新模式。党

的十九大报告又提出要“加快建立绿色生产和消费的法律制

度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。

一是通过供给侧结构性改革推进生产方式绿色化。促进互联

网、大数据、人工智能与制造业深度融合，大力发展绿色制

造、智能制造和虚拟制造，增强战略性新兴产业竞争力，扩

大节能环保、清洁生产、清洁能源等产业的规模；二是在需

求侧大力推进生活方式绿色化，鼓励绿色消费，积极引导群

众购买和使用生态友好型的产品和服务；加快推进城乡垃圾

分类处理，实现绿色生产和绿色生活的循环衔接；三是进一

步建立完善绿色产权市场交易体系，重点是加快推进全国碳

排放权交易市场和城市矿产产权交易市场建设，加强对碳排

放交易的引导和规制，不断完善碳交易制度，提高碳交易市

场运行效率。

S

思想观点

IXIANGGUANDIAN

城镇运营

要不断完善绿色创新政策支撑体系，完善绿色创新政策支撑

体系的重点是应该是聚焦绿色创新体制机制改革，研究制定

一系列引导、激励和保障绿色创新的政策工具。如支持绿色

技术研发和成果推广应用的财税政策和科技政策，鼓励绿色

生产和产业的绿色转型升级产业政策、绿色金融政策以及引

导生活方式绿色化的绿色消费政策等。在政策工具创新的过

程中兼顾区域差异，提高绿色创新政策质量，使我们的各项

工作在创新驱动、绿色发展的指引下取得高质量发展。

（作者系特色小镇委员会主任）

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

冯奎谈推进以人为核心的城镇化

按：国家统计局近日发布的《经济社会发展统计图表：第七次

全国人口普查超大、特 大城市人口基本情况》显示，我国人口向

大城市及城市群集聚的趋势更加明显。在深入 推进以人为核心

的新型城镇化背景下，下一步该如何更好地尊重人在城市发展中

的主 体地位，切实提升城市发展质量，保障全体居民共享城镇化

发展成果，值得各地重视。 中国城市和小城镇改革发展中心研究

员冯奎对此作了相关解读。

58 城镇运营

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

一、人口流动是城乡发展强大力量

第七次全国人口普查数据显示，我国的城镇化率达到

63.89％，我国流动人口为3.76亿人，10年间增长了近70％。

一些城市流动人口的比例稳定超过10％，符合社会学意义上

2021.1 59

移民城市”的特征，深圳、东莞等城市的流动人口占总人口

的比例已超过70％，深圳与上海的流动人口规模超过了1000

万人。

根据经济学的理性人假定，选择流动就是选择更好的生

活。改革开放之初，长三角、珠三角的农民率先“流动”起

来。今天亿万人次主动选择流动，形成一种联结广泛、充满

活力的发展方式，如浙江义乌市场近两年在册流动人口均超

过150万人，关联着全国200万家中小微企业、2000万产业工

人，与全国287个主要市场以及233个国家和地区有贸易往来。

对于人口流动，政策认识在不断深化，政策取向也在不

断优化改进。改革开放之前，流动曾经被当作“问题”而受

到限制。过去40年来，我国人口流动的主体是农民流向城镇，

这与对流动人口管理与城镇化政策不断放松密切相关。总的

来说，政策层面对于流动从加强管理转向提升服务，包容性

越来越强。“七普”数据反映出人口流动已成为重要国情，

应该更加深刻地认识人口流动的巨大意义，进而管好用好这

一趋势，推动人口要素更加合理配置，推动实现城乡区域共

同富裕。

需要针对流动人口制定更加系统的中长期规划。第七次

全国人口普查结果关于流动人口数量规模，超过有关部门和

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

60 城镇运营

专家学者原先的估计值，这在一定程度上反映出由于各种原

因，学术和政策层面对流动人口的认识有时相对不足。要系

统研究流动人口与生产力布局、公共服务配置、财政税收政

策等重大问题。加强对流动人口的科学研判，对重要的流出

地、流入地进行跟踪分析。在有关规划上，流入地的公共服

务要有一定量的“合理冗余”

，以增加城市韧性；流出地要

进行建设规模等方面的相应调整，提高资源的利用效率。

流动人口具有不同类型，需要抓取主要问题精准施策。

人口由乡到城的流动是人口流动的“大头”

，2亿多在各类

城镇工作的农民工面临落户与充分享受基本公共服务的现实

问题。城市之间的人口流动涉及公共服务高效接转与共享问

题，考验着城市治理能力。此外，人口在城市内部区域之间

的流动，人口在乡村之间的流动，也是值得注意的现象，有

关治理与服务有待加强。

充分地释放流动人口的活力，关键要更好发挥城市政府

的作用。这是因为，城市是人口流动最大的获益主体，也应

是责任主体。近年来，多数城市政府认识到流动人口是城市

的“宝”

，千方百计希望流动人口留在这座城市。由于城市

的管理权限和资源配置能力主要和户籍人口挂钩，有的城市

流动人口数量过多，提供有关服务与保障时心有余而力不足。

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

为使这些城市能承担住城市政府的责任，更高一级政府应给

予合理的授权与政策，促使这些城市向流动人口提供相应的

基础设施与公共服务。（原载《经济日报》2021年10月11日，

《人民日报》10月14日全文转载）

二、促进城市群都市圈区域协调发展

人口在区域间的增减并不是“匀质”的。结合第七次全

国人口普查数据，可以发现，我国人口正加速向城市群、都

市圈等区域集聚，更具体一点来说，主要是向少数的头部大

城市及城区集聚。总体看，我国城市群、都市圈的发展空间

仍然很大，需要进一步引导人口合理分布，促进城市群、都

市圈协调发展。

以成渝经济圈举例来说，从“六普”到“七普”

，成都

市人口增加将近四成，10年间增加了近582万人，但跟着成

都一起推动“成德眉资”同城化进程的德阳、眉山、资阳三

市的人口却减少或微增。再看重庆，新增人口主要去了中心

2021.1 61

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

62 城镇运营

城区，重庆市域范围内规划了一些“区域中心”

，但它们分

化明显，而偏远的区县出现人口收缩的情形。在粤港澳大湾

区，珠三角区域的城市人口增加，周边城市人口大都减少。

人口究竟应在中心城市与周边的各类城市、小城镇如何

合理分布？这个问题目前没有“标准答案”。这涉及多种目

标与约束条件，涉及公平、效率、安全等多种维度，需要做

综合分析。

“七普”反映出的人口与城市群、都市圈分布趋势特征

提醒我们：不能笼统地讲城市群与都市圈的人口正在加速集

聚，更不能简单地认为这些大都市地区的中小城市正在出现

经济繁荣、人口增加的景象。要清醒地看到城市群、都市圈

发展还处于初级阶段，看到“虹吸”现象的长期性、复杂性，

看到大城市“吃不了”与中小城市“吃不饱”“吃不着”同

时并存的情况。应抓紧建立一套统计与分析体系，对城市群、

都市圈内部进行更具体更精准的分析，在此基础上进行评估

讨论，确定实现目标的具体路径。

要避免少数核心城市过度集聚各类功能。“七普”数据

显示，27个省会城市在各自省份的经济首位度普遍高于人口

首位度。一些人据此认为，从经济与人口发展相适应的角度，

应进一步提高这类城市的人口首位度。但要看到，如果一味

2021.1 63

强调提高人口首位度，部分城市人口将集聚过多，超出其资

源承受能力与治理能力，不利于该城市健康发展，也不利于

其他城市发展。因此，要因城施策。可供选择的路径有三个，

一是提升大城市的人口首位度，二是合理调整大城市的经济

首位度，三是引导人口在大中小城市构成的都市圈范围内合

理分布，从而促进经济与人口发展程度更加协调。

要进一步提升中小城市特色发展水平。中小城市需要理

性地认识到“虹吸”现象的长期性、复杂性，应放弃不合理

的“大规划”

，降低人口的过度预期。加强交通通讯联结，

构建便捷高效畅通的都市圈网络，形成利益综合体，提高中

小城市的发展韧性。进一步健体强身，走出一条专业、精致、

特色、新颖的发展道路。而且，中小城市要积极参与构建都

市圈协调机制，争取中小城市的决策话语权。（原载《经济

日报》2021年10月13日）

三、低碳城镇化蕴藏巨大内需潜力

结合第七次全国人口普查的人口流动数据看，过去10年，

我国的城镇化率从50％增加到63.89％，年均约提高1.4个百

分点。“七普”数据同时显示，近年来，流动人口的规模同

比下降，农民工出现了负增长。由此来看，未来城镇化的速

度或将下降，但仍将保持高位。在碳达峰、碳中和背景下，

低碳、高质量的城镇化发展将成为发展趋势，其中包含的巨

大内需潜力不可忽视。

发达国家的发展历程显示，他们在达到城镇化高峰值之

后，又经历若干年发展再达到碳达峰，之后才开始提出碳中

和。就实质来说，这样一种城镇化与碳达峰、碳中和发展路

径，是不怎么受碳排放约束的，或者说受“软约束”。我国

的城镇化尚未完成，距离城镇化达峰还有约20年时间和十几

个百分点的空间。在这样的情况下，提出碳达峰、碳中和目

标，会面临某些挑战。例如，受控制碳排放的直接或间接影

响，部分产业受到限制，吸纳的就业减少，农业转移人口进

城动力会受一定影响。但从整体而言，我国将城镇化与碳达

峰、碳中和进程统筹起来加以规划，仍将给城市带来重大发

展机遇。

首先，有利于提升城市品质。我国一些城市人口规模和

经济产出的规模巨大，但发展质量不高，尤其是环境品质较

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思想观点

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64 城镇运营

2021.1 65

差、资源环境承载力薄弱，不利于城市高质量、可持续发展。

在严格的碳达峰、碳中和目标引领下，我国城市将形成更加

明确的绿色低碳导向。与高排放相关联的许多“城市病”

，

如交通拥堵等问题，将有明确的治理路线图。碳达峰、碳中

和对于城市品质提升将产生显著的倒逼效应。

其次，有利于形成强大内需。新型内需广泛存在于城市

新型能源体系建设、节能环保新兴产业发展、节能低碳建筑、

低碳基础设施、低碳运输方式、资源循环利用行业、智能化

新技术产业等领域。这些行业与产业的发展，将增加新的就

业机会，并且将进一步支持越来越多的城市在实现经济社会

发展中减少碳排放。

再次，可培育建立城市可持续发展的新体系。绿色低碳

的能源、产业、技术创新、消费、交通、服务等，构成了可

持续发展的体系。碳达峰、碳中和所产生的目标引领和压力

机制，将使所有城市参与其中，推动城市更好实现动力变革、

效率变革、质量变革。（原载《经济日报》2021年10月15日）

四、为城乡融合发展持续赋能

第七次全国人口普查数据显示，乡村人口仍在继续流往

城市，同时农村的老龄化程度超过城市且在加重之中。

当前，城镇化与乡村振兴融合的深度广度正在加强，乡

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

66 城镇运营

村振兴的多种力量开始集聚。有关方面应敏锐捕捉这些趋势，

着力通过体制机制创新等，将这些力量转换为乡村振兴的动

能。

首先，大城市城区向外的辐射力量由弱变强。根据“七

普”数据，千万人口级别城市的城镇化率均高出全国平均水

平。其中，上海、深圳、东莞等十余座东部的超大、特大城

市达到了80%以上的城镇化率，重庆、成都等中西部城市的

新型城镇化进程加快提速，城镇化率较2010年大幅提升。大

城市的资本、人员要素向周边中小城市、郊区、乡村的辐射、

扩散，出现了一批都市田园、现代化乡村。

其次，回省、回县城的人数增多，力量明显壮大。2012

年以后，省内（包括市内、县内）的人口流动活跃程度都出

现了明显增长。2020年省内流动人口规模约为2.51亿，较

2010年的1.27亿增加约1.24亿，远高于2000年至2010年的增

量。从外省回流的人中有许多创业的企业家，还有很多在外

务工有所成就的人，他们将发家致富的本事、本钱从发达地

区带回故乡县城或小城镇，成为乡村振兴的重要力量。

再次，制度改革将为城乡融合和乡村振兴持续赋能。从

浙江、广东、江苏等“七普”数据来看，近十年来，城镇户

2021.1 67

籍上面附着的城乡差别化公共服务条目越来越少，全面融合、

共同繁荣的新型城乡关系正在形成。一些改革试点县已经打

破城乡迁徙的户籍障碍，实现了公共服务均等化，赋予了乡

村要素以市场价值，实现了人、财、物在城乡之间自由涌流，

从而促进了乡村振兴和人的全面发展。结合“十四五”规划

和2035年远景目标纲要来看，承包地“三权”分置、土地流

转、宅基地和农房进入市场流通等改革都在有序推进，可以

预计的是，未来要素进一步流动，城乡界限越来越“模糊

化”

，一些乡村与城市以“城市连续体”“城乡共同体”的

方式实现现代化。

最后，乡村内在条件在逐步改善，吸引力有所提升。近

年来，城区的优质服务向农村与欠发达地区覆盖和转移，乡

村自身的基础设施与公共服务条件与城市相比在持续缩小。

乡村具有的自然、生态的价值在上升，消费热点越来越多。

结合“七普”数据来看，在城乡融合中培育壮大和充分利用

各方面的力量，是促进乡村振兴的重要选择。（原载《经济

日报》2021年10月16日）

深入推进以人为核心的新型城镇化

□ 叶 林 杨宇泽

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思想观点

IXIANGGUANDIAN

68 城镇运营

城市是人类文明发展的结晶，城镇化是国家治理现代化

的必由之路。2020年10月，党的十九届五中全会提出，要

“推进以人为核心的新型城镇化”。2021年3月，《中华人

民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远

景目标纲要》进一步强调，要“坚持走中国特色新型城镇化

道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略”。这为我国

深入推进以人为核心的新型城镇化指明了发展方向，擘画了

宏伟蓝图。

我国城镇化建设的历程回顾与主要成就

新中国成立以来，以实行改革开放为界，中国的城镇化

进程大致经历了两个阶段：第一个阶段为1949—1978年，其

2021.1 69

间中国城镇化建设相对缓慢，总体水平相对较低。1949年底

中国的常住人口城镇化率为10.64%，1978年末该数字也仅为

17.92%。第二个阶段为1979年至今，伴随改革开放和社会主

义现代化建设的扎实推进，中国的城镇化水平得到了快速提

升。2011年底中国的常住人口城镇化率首次突破50%，2020

年底该数字已超过60%。尤其是改革开放以来，中国的城镇

化建设有力推动了中国的工业化、信息化与农业现代化进程，

为连续数十年的经济社会发展提供了强大动力。

中国特色社会主义进入新时代，党和国家进一步加快了

城镇化建设步伐。2012年11月，党的十八大报告提出，要

“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代

化道路”。2013年12月，中央城镇化工作会议强调，

“要以

人为本，推进以人为核心的城镇化”。2014年3月，十二届

全国人大二次会议进一步提出，

“要推进以人为核心的新型

城镇化”

；同年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城

镇化规划（2014—2020年）》，明确要求新型城镇化要“以

人的城镇化为核心”。2020年10月，党的十九届五中全会再

次强调，要“推进以人为核心的新型城镇化”。这一系列政

策措施表明，经过几十年的探索和努力，我国已走出一条颇

具中国特色、以人为核心的新型城镇化道路。

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思想观点

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70 城镇运营

党的十八大以来，中国的城镇化建设更是取得了许多显

著成就。首先，城镇化水平迅速提升。2012—2019年，中国

常住人口城镇化率年均增长约1.15个百分点，年均新增城镇

人口近2000万人。截至2020年底，1亿农业转移人口和其他

常住人口在城镇落户目标已顺利实现。其次，城市基础设施

和公共服务明显改善。近年来，我国城市道路交通、水电燃

气、信息网络等各类公共基础设施不断完善，教育文化、医

疗卫生、社会保障等各项公共服务事业稳步发展。再次，城

镇居民生活质量显著提高。“十三五”时期，全国城镇新增

就业超过6000万人，2019年城镇居民人均可支配收入达4.2

万元，人均消费支出达2.8万元，较2012年分别增长了约72%

和68%，人民群众的获得感、幸福感、安全感有效提升。

2021.1 71

当前新型城镇化建设面临的现实问题

总体来看，中国的城镇化建设在取得巨大成就的同时，

也遇到了一些新情况新问题。

其一，

“人口城镇化”滞后于“土地城镇化”。改革开

放以来，相较于中国城市建设用地规模的快速扩张，中国的

人口城镇化相对较为滞后。这种差距主要带来两方面问题：

一方面，城市建设用地的粗放式扩张造成大量土地资源的低

效开发和浪费；另一方面，人口城镇化进程相对滞后导致外

来流动人口无法享受与本地城镇居民相同的教育、医疗、就

业、住房、养老以及其他公共服务。

其二，传统的城市管理方式难以有效应对快速城镇化带

来的城市治理难题。快速的城镇化不仅引起了城市规模体量

的扩充和城市治理事务的激增，而且加剧了城市内部群体结

构的分化和利益的多元化。传统的城市管理大多采取单一行

政命令的方式，面对快速城镇化带来的交通拥堵、住房紧张、

环境污染、能源短缺等“城市病”时常捉襟见肘、力不从心。

其三，国家城镇空间分布和规模结构不够合理，城市政

区的设置与调整尚待进一步优化。改革开放以来，国家采取

了“地改市”等一系列政策措施，对全国城镇空间结构布局

进行调整。然而，当前中国的城市空间分布仍然存在区域疏

密不均、规模大小不均、等级高低不均等问题。不同城市之

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思想观点

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72 城镇运营

间的发展水平差距悬殊，极化效应显著，从而导致部分特大

城市人地资源矛盾突出，以及许多中小城市的人口流失与加

速收缩，进而制约了城市的深层次发展。

有鉴于此，新型城镇化要坚持“以人为核心”的理念，

大力推动城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态

宜居、和谐发展。

推进以人为核心的新型城镇化的实践进路

与传统的城镇化相比，以人为核心的新型城镇化应当重

点从以下三方面实现突破和创新。

第一，深入转变城市发展方式，大力提升城镇化质量，

营造美好人居环境。习近平总书记强调，要“依托现有山水

脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看

得见水、记得住乡愁”。在严守农村耕地红线的条件下，中

国的新型城镇化应从以往“向乡村要土地”的外延扩张式发

展转变为“向城市内部要空间”的内涵提升式发展，提高城

市土地利用效率，加强城市公共基础设施建设，打造更加宜

居的城市空间。为此，应大力推进城市更新行动，将城市更

新作为城市新老空间发展的黏合剂，深入修复、完善、清理、

优化城市的微观机体，使城市的每一寸土地都得到合理有效

2021.1 73

利用，每一方空间都令人心旷神怡。同时，注重城市历史文

化保护与城市风貌塑造，充分展现不同城市独特的历史文脉

与精神个性。另外，深化户籍制度改革，强化基本公共服务

保障，确保外来流动人口与本地城镇居民更多更公平地共享

城市发展成果，提升外来流动人口的社会融合水平。

第二，全面提升城市治理水平，优化管理体制机制，切

实保障民众利益。习近平总书记强调，

“城市管理应该像绣

花一样精细”。为了有效医治新型城镇化过程中的诸多“城

市病”

，亟须推进城市治理体系和治理能力现代化，提升城

市治理的科学化、精细化、智能化水平。其中，科学化强调

尊重城市发展运行的客观规律，并在此基础上进行制度设计、

决策咨询和治理实践；精细化注重对城市微观、局部、细节

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74 城镇运营

问题的精准定位与有效治理；智能化要求充分利用互联网、

大数据、人工智能等新一代信息技术提升城市治理成效。通

过现代化的城市治理，加强城市尤其是特大城市的风险防控

能力，建立健全城市应急管理机制，增强城市韧性，使城市

在面对意外灾害冲击时能够快速反应、有效处置，切实保护

城市居民的生命财产安全。

第三，优化城市空间分布，完善城市政区设置，促进城

际协调发展。推进以人为核心的新型城镇化，除了加强城市

内部的软硬件建设，还要进一步优化国家的城镇空间体系布

局，构建层级有序、规模合理、分布协调的城镇体系。为此，

需要充分发挥中心城市和城市群的带动作用，建设现代化都

市圈，促进大中小城市的协调发展。同时，需要不断优化城

市行政区划设置。通过制定更加科学合理的城市型政区设置

标准，理顺城市管理体制，促进资源有效利用，倡导城市行

政区划调整过程中的公民参与，建立健全科学系统的城市行

政区划调整绩效评估体系，使其调整更加符合民众意愿、回

应民众诉求、保障民众权益，并带动城市经济社会发展。

总之，以人为核心的新型城镇化是建立在对中国传统城

镇化实践的反思之上，结合新时代我国经济社会发展需要所

2021.1 75

提出的具有中国特色的城镇化发展理念，对于解决人民日益

增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾不啻

为一剂良方。深入推进以人为核心的新型城镇化，需要坚持

以人民为中心的发展思想，尊重人在城市发展中的主体地位，

通过转变城市发展方式、提升城市治理水平、优化城市空间

分布，切实提升城市发展质量、促进人的全面发展、保障全

体居民共享城镇化发展成果，以进一步推动“十四五”时期

高质量发展，确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起

好步。

（作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院；广州

国际城市创新研究中心。文章来源：中国社会科学网)

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城镇运营

——浙江云和“小县大城”战略实施20周年侧记

今年10月22日，全国山区县域新型城镇化发展论坛在

浙江省丽水市云和县举办。“在云和召开这次论坛，总结成

功经验做法，树立山区县域样板，具有典型示范意义。”国

家发改委城市和小城镇改革发展中心城市战略部主任荣西武

表示。

2000-2020年，云和全县地区生产总值从8.01亿元增加

至86.99亿元，增长近10倍；城镇化率从30.8%提升至73.1%，

远超全国平均水平。

今年是云和实施“小县大城”战略20周年。20年来，云

和县人口、产业、功能、资源要素不断向28平方公里的县城

76 城镇运营

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城镇运营

规划区集聚。全县58%的农民下山变市民，78%的农村劳动力

向二三产业转移，93.4%的学生就读在县城、96%的企业发展

在县城……云和县成功探索出一条独具特色、独树一帜的山

区县城镇化科学发展之路。

“小县大城”破解发展困境

云和是个“九山半水半分田”的山区县，山多地少、村

多人少，2001年，全县10.9万人口分布在170个行政村、873

个自然村。面对山水分割、人口分散、要素分离的发展困境，

云和县委县政府审时度势，在全国率先提出并实施“小县大

城”发展战略，推动人口、产业、公共服务等向县城集聚，

走出了一条具有山区县特色的新型城镇化发展路子。

2021.1 77

78 城镇运营

“小县”

，是现实情况；

“大城”

，是相对优势，更是

宏伟目标、发展战略与路径。

为了让山区群众“搬得下”

，云和先后开展了万名农民

下山转移、大搬快治、大搬快聚等行动，先后建成南山小区、

普光小区、大坪云甬小区等48个异地搬迁安置小区，累计安

置下山农民3.88万人。

为了让山区群众“住得好”

，云和开展了一系列改革。

例如，户籍制度方面，在全省率先完成户籍管理制度改革，

取消农业和非农户口的划分，打破了城乡二元的“隔离墙”。

农村产权方面，在全国率先将村经济合作社改组为股份经济

合作社，实行社会身份和经济身份相分离，进城农民的社会

身份转入所在社区，经济身份保留在村股份经济合作社，继

续享有土地承包经营权等权益，消除进城的后顾之忧。在全

国首创以农村六类产权抵（质）押的“农权贷”

，探索农村

土地、宅基地有偿退出与流转机制，真正让山上的资产变成

百姓手中的活钱。社会治理方面，在全国首创“街乡共治”

基层治理模式，成立“街乡共治”服务中心，创新推出乡事

城办、乡事城服务等举措，方便进城群众办事。

“十三五”期间，云和实现了下山移民收入年均增长

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8.6%，与城镇居民收入增长基本保持同步。为了让山区群众

“富得起”

，云和主要采取了三方面措施：一是“云和木玩”

稳就业。建立企业用工需求库和下山移民求职数据库，促成

70%的下山移民在木玩企业就业。二是“云和师傅”带就业。

云和有个著名的劳务品牌叫云和师傅，提供当地就业岗位

1000多个，并且带动3400多名下山移民从事异地开发。三是

精准帮扶促就业。为了帮扶老年人等就业能力相对弱的群体，

政府设置公益岗位1800多个。

2001-2020年，云和县城规划建设用地面积从8.8平方公

里拓展到22平方公里，建成区面积从3.4平方公里拓展到

6.85平方公里。完成县域乡镇调整撤并、村社规模调整，全

县从“4镇10乡”调整为“4街道3镇3乡”

，行政村从170个

缩减为71个，新设立城市社区15个，实现行政格局优化集中、

服务管理整合集成。

“小小积木”筑起童话之城

今年公布的最新人口普查数据显示，云和县户籍人口

11.38万人、常住人口12.92万人。数据“反差”的背后是产

业发挥的集聚效应。以木制玩具产业为例，2020年，云和县

木制玩具行业产值80.2亿元，共有相关企业1095家，不仅解

决就业约3.1万人，更带动来料加工、电商直播等产业发展，

涌现了1300余家网店、4个“电商亿元村”

，年均网络销售

2021.1 79

2021.1

▲以童话元素为基调的云和蔷薇城堡（云和县融媒体中心提供）

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80 城镇运营

额突破30亿元。

浙江素有“一县一品”县域经济底子。云和不仅是全球

最大的木制玩具生产基地、国内最大的出口基地，也是目前

全世界木制玩具产业链最完整的一个生产集聚区。

云和木制玩具产业，有一个“芝麻开门”的童话故事。

1972年，春暖花开。身为赤石农机修理厂厂长的何寿祯，

从上海轻工业品进出口公司获得了三个小玩意——响板、技

巧球、陀螺。这三个木制玩具样品，何寿祯如获至宝。回云

和后，经过一年半的反复琢磨研究，随着第一只木陀螺玩具

样品试制成功并生产交货，诞生了云和第一笔木制玩具出口

创汇订单，这笔订单货值4000元，销往日本。云和木制玩具

产业之门就此打开。

改革开放之后，何寿祯的儿子何尚清成为了赤石玩具厂

首任“民选厂长”。经过何尚清这一代人的努力，云和木制

玩具出口创汇的规模越来越大，也开启了机械化生产时代。

1980年，云和玩具总产值首次超过百万元。踏着改革开放的

步伐，生产木玩的公有制企业纷纷改制，个私企业也像雨后

春笋般冒了出来。

1985年，浙江新云木业集团负责人廖复新，背着麻袋独

闯广交会，一口气签下数十万元订单，第一次打开了云和木

玩的国际市场。1999年，浙江振鹏工艺品有限公司历经3个

多月申请到云和木玩企业第一个自营出口权。从此，云和木

玩可以直接与国外企业议价。在以后的若干年里，和信、金

马、半球、达成等云和大大小小玩具企业应运而生。搭上

“小县大城”战略快车，云和木玩传统支柱产业发展快马加

鞭。不仅70%的下山移民在木玩企业就业，80%的木玩企业也

由下山移民创办……伴随着“小县大城”发展战略一以贯之

实施，县城人口集聚度逐年提升，建成区面积快速增加，木

玩产业在云和县城发展迅速，不仅成为下山移民就业增收的

“第一功臣”

，也成为云和的支柱产业和特色产业，为云和

县域经济的发展和“小县大城”战略的实施作出了重大的贡

献。

2021.1 81

82 城镇运营

近年来，以“木玩+”为核心发展理念，云和将木玩传

统产业与城市建设、学前教育、全域旅游、动漫文创、电子

商务等有机融合，打造以“木玩+文化、木玩+体验、木玩+

幼教、木玩+智创、木玩+休闲、木玩+生态”为主导的特色

产业体系，不断推进产业转型升级，蹚出了一条特色的品牌

化发展之路。特别是近年来电商的崛起，把大量的年轻人留

在了云和，为木玩产业注入了新的活力。

发展至今，云和木玩产品含十大类、上千个系列、数万

个品种。产品总量占全国的56%、世界的40%，出口欧美等70

多个国家和地区。值得一提的是，云和木制玩具业经历了从

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城镇运营

▲雨中的云和梯田（摄影：朱霞）

2021.1 83

无到有、从小到大、从弱到强的发展过程，而作为木玩主要

原材料的木材也经历了从粗到精、从靠山吃山到全球采购的

转变，现在，云和县90%的木玩原材料都由国外进口。经过

半个世纪发展，云和成为享誉世界的“中国木制玩具之乡”

和“中国木制玩具城”。

2001-2020年，云和全县木玩产值从3.2亿元增加到80.2

亿元，年均增长15.2%；城镇居民收入从8957元增加到46584

元，农村居民收入从2275元增加到22022元，年均增长10.5%

和11.7%。当下，云和坚持“生态经济化、经济生态化”

，

加快推进云和县生态产品价值实现示范区建设项目（云景生

态产业园），谋篇布局“科创绿谷”

，推动木玩产业向价值

84 城镇运营

链两端攀升，培育壮大以钢压延为主体的现代制造业产业集

群，大力发展以生态产品为核心要素的生态利用型、生态赋

能型、生态影响型产业。

以“全域5A”发展实现全域景区化

10月22日早晨，连着几天的阴雨还在淅淅沥沥地下着，

有些阴冷，但并没有挡住人们欣赏云和梯田美景的热情。坐

着观云索道来到九曲云环，放眼望去，云雾缭绕之下，一片

片、一级级的梯田，呈阶梯式、不规则的状态铺展。稻谷因

成熟的程度不同，并不是整齐划一的金黄颜色，而是深浅相

间，层次分明……

生态休闲旅游是云和的战略性支柱产业。2020年，云和

全年累计接待游客444.3万人次，实现旅游收入43.2亿元，

其中，云和梯田景区综合营业收入2916.7万元，同比增长

10.8%。云和梯田、云和湖仙宫景区在全市高等级景区中率

先实现综合营业收入正增长。事实上，云和是以云和梯田5A

创建项目为核心，旨在打造全域5A生态旅游名片。

近年来，云和县委县政府高度重视生态休闲旅游发展，

立足“一城一湖一梯田”空间布局，创新实施全域5A战略，

大力推动云和梯田创5A、云和湖创建国家级旅游度假区、木

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2021.1

玩童话小镇以5A标准建设以及5A级景区城创建。以“山水入

画、全域绘景”气魄，全面推进“云和旅游跨越发展3610工

程”(3个5A、6个4A、10个3A)，并结合瓯江山水诗路文化带

建设，实施“旅游+”工程，培育旅游发展新动能。力求以

“全域5A”发展实现全域景区化，夯实山区县城镇化科学发

展之路，是云和县委县政府的题中之意。2020年11月，云和

梯田顺利通过了国家文旅部景区景观质量评审，成功列入国

家5A级旅游景区创建名单，标志着云和梯田景区5A创建工作

迈过了重要的一关，取得实质性进展。

今年8月26日，浙江省文化和旅游厅公布了全省大数据

旅游统计应用试点单位，云和县位列其中，是丽水市唯一入

选城市，将承担起“瓯江山水诗路”和“乡村旅游”两项任

务试点工作。被列入浙江省大数据旅游统计应用试点城市，

将有效地推动云和等不断打响“童话云和”“全域5A”品牌。

20年，山区小县演绎“童话大城”

，如今又从“小县大

城”向“名县美城”转型。深化“小县大城”发展战略，云

和奋力打造全国山区新型城镇化样板县域。

（中国小康网《小康》·中国小康网 记者 陈祖勇 通

讯员 叶小平）

2021.1 85

特色小镇发展委员会 介

简

特色小镇发展委员会是由全国工商联直属领导、民政部

登记注册的国家一级社团组织——全联城市基础设施商会旗

下非盈利的社团组织，主要由从事城镇化建设的有关地方政

府相关部门、开发区管委会、企业、金融机构以及从事城镇

化建设研究工作的专家、学者组成。

特色小镇委员会设立的专家委员会集聚中国民营经济研

究会、国务院研究室、全国工商联研究室、国开金融、斯坦

福大学、复旦大学、清华大学等单位相关领导、专家学者和

金融界等领域的专家。产业发展委员会邀请多位具有丰富产

业建设经验的行业专家，为特色小镇、城镇化项目发展提供

指导。

委员会按照“宣传政策、提供服务、反映诉求、维护权

益、行业自律、对接资金、行业发展、舆论引导”八项职能，

在五年的工作实践中，得到中央有关政府部门、地方政府、

科技部门、金融机构和企业的支持，摸索了经验，积累了大

量的社会资源，可以有效地为地方城镇建设、各类产业园区、

特色小镇和乡村振兴等城镇化项目的高质量发展提供服务。

一、项目服务

策划规划：为产业园区、特色小镇、乡村振兴等城镇化

项目建设提供全方位的前期运营服务，包括资源梳理、战略

定位、产业发展、三农方案、空间布局及专项规划等。

项目开发与投资：提供行业资源对接服务。为土地收储

整理、基础设施建设、公共环境打造等项目的投资建设和运

营管理提供技术指导与咨询，为项目接洽金融与产业资源，

对接潜在合作伙伴等。

项目实施机制建设：建立项目商业模型、协助与政府谈

判及签订商务协议，协助理顺项目建设的管理机制等。

二、金融服务

服务地方政府：债务结构调整与转型发展咨询。投资咨

询，为地方引入金融资源，以产业基金、融资租赁、资产证

券化、发行债券等方式提供多元化投融资服务。

城镇化项目投融资：提供建议方案与金融资源对接。为各类

项目提供研究指导与投融资方案建议，并在资金渠道、资金

安排与投资方面提供金融资源对接，保障合作全流程顺利进

行。

资本市场投融资：为企业提供投融资咨询与金融资源对

接。围绕企业发展需要进行的资本市场投融资业务，提供金

融资源对接洽谈服务，为资金募集、孵化辅导、并购退出等

业务匹配合适的金融合作商，并对交易谈判过程及交易执行

进行跟踪支持。

三、科技创新与产业加速

赋能产业发展：产业发展咨询，为地方产业规划、转型

升级、科技项目评估等方面提供专家指导与专家咨询等服务。

招商引资：发挥委员会平台资源优势，从招商资料编

制 、招商项目对接及商务洽谈、产业基金设立、政企合作

等方面为产业园区和特色小镇等片区开发项目提供招商服务。

创新载体运营管理：提供科创孵化空间的项目招商、政

策辅导、管理咨询、项目融资等方面的专业运营服务。

驱动科技创新：服务企业发展。提供高新技术企业在经

营发展进程中所需的技术咨询、工程化研发、技术成果转化

等服务与相关资源。搭建合作桥梁。为高新技术企业对接各

类科研院所、各大高校以及行业内产业资源。

四、研究与培训

案例研判：对片区开发项目进行战略和策略研究，集合

战略、策略、理念、市场、经验、创新诸要素，提出项目最

大价值的目标及可行性方案。

培训：承担政府与企业在城镇化项目运营、产业开发建

设与投融资等专业领域实际操作方面的专题培训。

五、宣传与推广

政策研究和舆论引导：解读城镇化发展重大政策，发布

城镇化发展导向信息和城镇化项目建设动态及典型案例。

活动策划：举办大型论坛峰会、招商引资推介会、项目

对接会等活动。

品牌战略：品牌策划与创新、产品推广。

平台推送：运用委员会期刊、内参、微信公众号、合作

媒体等宣传工具为相关区域、企业及个人进行宣传，建立与

政府相关部门、科技单位、金融机构的关系。