I

II

目 录

国信要闻 ............................................................................................. 1

聚合力、谋发展、开新局——2023 年国信集团工作会系列报道之

一.....................................................................................................1

聚焦数字转型 规划业务发展——2023年国信集团工作会系列报

道之三.................................................................................................8

国信咨询集团与成都建工第六建筑工程有限公司签署战略合作

协议...................................................................................................15

坚守匠心，助力浙江轨道交通行业创新发展 ..............................18

项目展示 ..................................................................................................20

河南省郑州市大肠肛门病医院新院建设项目后续部分..............20

四川省凉山州科教园区暨医学类教育服务项目（一期）..........21

湖北省随州高新区公共配套基础设施补短板工程（一期）建设项

目.......................................................................................................22

国信观点 ..................................................................................................23

关于企业投资项目采用 BOT 等运作方式之思考——基于某国有

企业 BOT 项目实例浅析 ................................................................23

海外声音 ..................................................................................................36

Sustainable Urban Transformation: Three Cases of Urban Public

Space Development from Seoul .....................................................36

III

可持续城市转型：首尔城市公共空间发展的三个案例..............47

政策摘要 ..................................................................................................53

中华人民共和国国家发展和改革委员会令 ..................................53

国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及

说明的通知（ 发改投资规〔2023〕304 号）..............................59

国家发展改革委等部门关于印发《“十四五”时期社会服务设施建

设支持工程实施方案》的通知（发改社会〔2023〕294 号）...65

财政部关于做好 2023 年政府购买服务改革重点工作的通知（财

综〔2023〕12 号） .........................................................................69

财政部 生态环境部 工业和信息化部关于印发《绿色数据中心

政府采购需求标准（试行）》的通知（财库〔2023〕7 号）...73

财政部关于修改《节能减排补助资金管理暂行办法》的通知（财

建〔2023〕58 号） .........................................................................75

参加编制人员 ..........................................................................................77

1

国信要闻

聚合力、谋发展、开新局——2023 年国信集团工作会

系列报道之一

2023 年是国信集团转型升级的关键之年，为顺应市场发展趋势，

集团将以“一键商成”为核心，全面推进数字化转型和组织模式创新，

在保证传统业务稳定的前提下大力发展全过程咨询业务，加强和优化业

务布局和内控管理，持续提升业务创新能力和抗风险能力，为此，集团

于 2023 年 4 月 12 日至 14 日在重庆召开了 2023 年集团工作会。

春暖花开，山城重庆处处涌动着奋进的力量。2023 年 4 月 12 日

至 14 日，国信招标集团暨国信国际工程咨询集团 2023 年集团工作会

在重庆万豪酒店成功召开。国信集团总裁、国信招标集团及国信国际

工程咨询集团总裁贾宇昆及集团高管、国信招标集团及国信国际工程

咨询集团高管团队、相关职能部门领导、以及集团分子公司负责人等

100 余人参加了会议。

2

会议由国信集团副总裁、国信招标集团及国信国际工程咨询集团

副总裁刘丽娜主持。集团总裁贾宇昆作《2022 年度集团工作报告》，

充分肯定了过去一年集团在经营工作中所取得的成绩，同时也指出了

存在的问题，提出了 2023 年度的具体工作计划。

3

贾总在报告中指出，2022 年是集团发展历程中极不平凡的一年，

面对疫情带来的不利影响和国家经济发展放缓的压力，集团上下一手

防疫情，一手谋发展，以保持业务稳定发展为宗旨，紧抓业务机遇，

寻求业务突破。经过全体员工的不懈努力，在疫情常态化的形势下，

整体保持了经营稳定、队伍稳定，在努力做好传统招标和工程咨询业

务的同时，取得了全过程工程咨询业务跨越式发展的成绩。虽然，集

团总体收入较去年同期下降了 5.57%，但全过程咨询业务、造价业务

及 PPP 咨询业务收入较去年同期有了较大幅度的增长，其中全过程咨

询业务收入同比增长了 88.19%，成为集团业务中一道亮丽的风景线。

另外，为克服疫情给集团带来的不利影响，稳定业务单位人员及业

务，2022 年集团拿出的 1000 万资金对各业务单位进行帮扶也取得了

一定效果，2022 年，集团分公司整体经营收入不降反升较去年同期增

4

长了 0.38%，其中北京第四分公司、江苏分公司、项目管理分公司、

湖北分公司等经营收入达 3000 万以上。

在看到成绩的同时，贾总在报告中也指出了 2022 年工作中存在的

问题，并部署了 2023 年的重点工作。2023 年，集团将积极试点，全

力参与推进“一键商成”战略行动，全面加强全过程工程咨询业务体

系建设，加强咨询业务中台能力建设，稳步推进集团业务的数字化转

型发展，加强重点客户的走访活动，多层级多维度开展员工培训活

动，加强企业文化建设，全面加强业务风险管控。

按照会议议程，国信集团副总裁、国信招标集团及国信国际工程

咨询集团副总裁贺岩作 2022 年度集团财务工作报告。贺总分别介绍了

集团公司经营业绩和财务指标完成情况、集团公司各业务板块经营业

5

绩和集团所属分公司的情况，对 2022 年集团财务工作进行了回顾和总

结。

会上，集团总裁贾宇昆分别与国信招标集团执行总裁李继红、国

信国际工程咨询集团执行总裁王胜签署了 2023 年目标经营责任书，国

信招标执行总裁李继红、国信咨询执行总裁王胜分别与分公司负责人

6

签订了 2023 年分公司目标经营责任书，与会全体人员见证了签字仪

式。

7

会上，集团对 2022 年度综合考核前三名的分公司给予表彰及奖

励，并对 2022 年度优秀分公司及先进个人进行了表彰。参会全体成员

合影留念。

最后，贾总进行了会议总结，2023 年，国信集团将以“一键商

成”为核心，在保证传统业务稳定的前提下大力发展全过程咨询业

务，全面推进数字化转型和组织模式创新、培养人才、引进人才、加

大投入、提高专业水平和服务能力，为成为中国最卓越的咨询企业而

不断奋进！

2023 年，机遇与挑战并存，创新与求实同在，新的战略已经发

布，国信集团全体员工将同心同德、锐意进取，携手一致，奋勇前

行，按照既定目标扎实做好各项工作，加快业务布局，稳中求进，努

力完成既定的目标任务，共同迎接国信集团美好的未来！

8

聚焦数字转型 规划业务发展——2023 年国信集团工作

会系列报道之三

2023 年 4 月 13 日至 14 日，根据国信集团 2023 年集团工作会议

程，国信集团副总裁、国信招标集团执行总裁李继红；国信集团副总裁、

国信国际工程咨询集团执行总裁王胜；国信集团副总裁、北京国信创新

科技股份有限公司总裁王剑分别主持了招标业务创新发展、全过程咨询

业务高质量发展及“一键商成”助力集团数字化转型等相关主题研讨。

招标业务创新发展主题研讨

在招标业务创新发展主题研讨环节，李继红总从集团招采业务创新

发展战略定位和目标及实现路径等方面，提出了国信招标招采业务发展

战略规划及设想。

9

2023-2025 年国信招标集团将继续以招标采购业务为主营发展业务，

继续实施集团“双品牌”专业化发展战略；在能源、轨道交通、金采、政

采和军采等专业化领域，加快形成招标采购全过程咨询服务优势。

配合集团“一键商成”数智化交易大平台发展战略，继续扩大数智

化管理和交易试点范围和专业化领域，稳步做好平台交易“企业站”基

础建设工作，为终极目标“数智化招采交易服务机构”转型发展创造坚

10

实条件。

促进集团全过程工程咨询业务高质量发展主题研讨

王胜总详细介绍了集团全过程咨询业务的发展情况，深入剖析了全

过程咨询行业发展中存在的问题，并就如何促进全过程咨询业务高质量

发展提出了建议和措施。

11

国信咨询自 2019 年开始推动全过程咨询业务以来发展迅猛，参与

开展全过程咨询业务的单位、合同项数及合同额逐年增加，在医院、产

业园区等特定领域正在逐步发展成为国信咨询全过程咨询业务的业务

优势。

但在快速发展过程中也存在一些问题亟待解决。在今后的发展中要

加强集团内的业务融合和精细化管理，建立风险管理制度，完善风控管

理流程。

加强全过程咨询业务协同平台建设，加快咨询业务数字化转型，通

过全过程咨询业务带动工程咨询业务板块的整体发展，提高经营效益，

保证国信咨询的可持续发展。

“一键商成”助力集团实现数字化转型发展主题研讨

王剑总从行业发展趋势和企业业务特点指出数字化转型的必然性，

从智能化服务、数字化服务、交易服务三个层面详细阐述了“一键商成”

数智化营商平台的业务展开逻辑。

“一键商成”是以区块链、大数据和人工智能为技术依托，以招标投

标行业为突破口，以招标投标法、政府采购法为基本法律依据打造的“一

键商成”数智化营商平台，为企业提供一站式的数字化转型与交易服务，

助力企业搭建属于自己的智能管理及交易系统，重塑以客户为中心的服

务能力，实现企业与企业、企业与个人之间的智能交互。

只需一个按键即可实现营商过程数智化，达成最优交易。

12

国信创新“一键商成”运营团队负责人董文方及相关技术人员，结

合产品案例就“一键商成”如何助力集团业务创新进行了讲解，并对系

统演示做了深入解读。同时，黑龙江分公司也展示了基于“一键商成”

平台开展全过程咨询数智化业务的成功案例。

国信集团副总裁、国信招标集团及国信国际工程咨询集团副总裁王

邦彬，国信集团副总裁、国信招标集团及国信国际工程咨询集团副总裁

13

张绮帆，国信国际工程咨询集团常务副总裁李广欣、国信国际工程咨询

集团副总裁胡睿等领导，针对三个主题结合集团目前的发展现状，分别

就各自分管的工作阐述了自已的观点并提出具体建议。

其他与会人员针对三个主题进行了深入交流与沟通。大家积极发言，

献计献策，结合具体项目从产品研发和创新、如何熟练理解和运用政策

去开发和承接业务、数字化在业务系统中的构建和运用等进行了经验分

享。

14

集团总裁贾宇昆对会议做了最后总结，指出 2023 年集团将积极试

点，全力参与和推进“一键商成”战略行动，加快业务布局，稳中求进，

扎实做好各项工作，同时，集团也将对会议的意见和建议进行整理落实

到具体工作中去。

征程万里风正劲，重任千钧再扬帆。新的时代将集团和分子公司融

为同发展、共进退的命运共同体，相信在集团领导班子的带领下，通过

集团全体员工的共同努力，集团聚焦企业数字化转型，助力企业高质量

发展，一定能够再创辉煌。

15

国信咨询集团与成都建工第六建筑工程有限公司

签署战略合作协议

2023 年 4 月 13 日，国信国际工程咨询集团股份有限公司（简称＂

国信咨询集团＂）与成都建工第六建筑工程有限公司在重庆签署战略合

作协议。成都建工第六建筑工程有限公司党委书记、董事长、总经理陈

东，成都建工第六建筑工程有限公司副总经理唐乐，国信集团总裁、国

信咨询集团及国信招标集团总裁贾宇昆，国信集团副总裁、国信招标集

团执行总裁李继红，国信咨询集团重庆分公司副总经理欧显涛等出席了

签约仪式。

双方约定将本着“资源共享、优势互补、互惠互利、合作双赢”原则，

发挥各自优势，在多业务领域开展全方位深度合作。

16

在座谈交流过程中，陈东董事长介绍了成都建工第六建筑工程有限

公司的发展历程和国企创新改革的成效。成都建工第六建筑工程有限公

司是成都建工集团有限公司旗下具有法人资格的骨干企业，国有性质，

注册资金 3 亿元，主营房屋建筑工程施工，市政公用工程施工及相关专

业工程施工，兼营房地产开发、物业管理、成品油经营等业务。六十年

发展历史铸就“团结、认真、求实、创新”企业精神，奠定了企业站在

新起点实现新跨越的坚实基础。

贾宇昆总裁介绍了国信咨询集团的基本情况，国信国际工程咨询集

团资信、资质齐全，拥有包括 1 项综合甲级资信、12 项专业甲级资信、

1 项 PPP 专项甲级资信在内的工程咨询甲级资信，拥有工程设计、造价

咨询、工程监理、项目管理、招标代理等多项甲级资质。经过二十多年

的发展经营，已成长为集工程咨询、工程造价、工程监理、工程设计、

招标代理、项目管理等多种业务于一身的知名综合性工程咨询服务集成

商。在发展过程中，一直秉承“诚信、创新、奉献、共赢”企业精神，

以服务为中心，以市场为导向，不断拓展咨询服务领域和服务深度，助

力国家经济建设和社会发展，为国家、为各级政府部门、为社会各界提

供专业高效的咨询服务。

17

此次战略合作是双方拓展合作领域和全方位开展强强联合的创新

探索。双方将以此为契机，通过强强合作，不断深化战略互信，建立长

期、稳定、高效的多领域、多层次合作机制，促进双方优势互补、资源

共享、互惠共赢、共同发展。

18

坚守匠心，助力浙江轨道交通行业创新发展

日前，浙江省轨道交通建设与管理协会发布文件，决定对在浙江省

2020－2022 年度轨道交通建设工程管理创新、项目设计创新、施工工艺

创新、产品技术创新、服务理念创新等方面取得显著成效的 50 家先进

单位进行表彰，国信集团浙江分公司代表集团获得“浙江省轨道交通

2020—2022 年度创新先进单位”称号。

国信多年来坚持在专业领域开展专业化、高精尖的发展战略，尤其

是轨道交通系列建设项目服务领域，不仅在项目覆盖面上最广，而且在

服务深度上也精益求精。从轨道建设的周期角度入手，在轨道建设的各

个阶段为业主提供精品服务。承接的城市轨道交通系列建设项目覆盖北

京、上海、广州、深圳、杭州、郑州等三十多个城市一百多条线路，在

19

车辆、牵引系统和信号系统招标方面探索出了一条符合国产化政策的招

标模式，得到了国家有关部门的高度认可。

浙江分公司自 2005 年成立以来，参与全省 20 多条轨道线路的招

标、造价工作，足迹遍布全省各条线路，工作取得了行业内一致认可。

此次，浙江分公司荣评“浙江省轨道交通 2020—2022 年度创新先进单

位”称号，也是造价、招标咨询行业唯一一个先进单位，既是对分公司

多年来专业服务水平的肯定，也是分公司综合实力的具体体现。

未来，浙江分公司将在集团的带领和支持下，再接再厉，勇于创新，

再创佳绩，凭借在综合交通领域招标代理体系的成熟经验，以更高质量

的专业水准、创新能力为业主提供咨询服务，为推进“十四五”轨道交

通高质量发展，为建设高水平交通强省作出新的更大贡献。

20

项目展示

河南省郑州市大肠肛门病医院新院建设项目后续部分

委托单位：郑州市大肠肛门病医院

业务属性：全过程工程咨询

咨询服务范围：投资决策咨询、招标采购代理服务、工程造价咨询、

工程监理服务、施工项目管理服务、项目后评价服务。

项目概况：

本项目计划建成一个 800 床的现代化三级甲等中医院，总投资约 10

亿元。目前该项目已完成建筑主体工程，已完成投资约 3 亿元。后续主

要建设内容包括装修工程、室外管网、绿化、医疗设备、信息化建设等。

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四川省凉山州科教园区暨医学类教育服务项目

（一期）

委托单位：凉山州鑫瑞科教产业发展有限责任公司

业务属性：全过程工程咨询

咨询服务范围：全过程工程项目管理、造价咨询、工程设计咨询。

项目概况：

项目位于凉山州西昌市安宁镇，总用地面积约 646 亩，总建筑面积

约 274080 平方米，其中：一期建筑面积约 207454 平方米，一期总投资

约 23.6 亿元。

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湖北省随州高新区公共配套基础设施补短板工程

（一期）建设项目

委托单位：随州高新建设开发有限公司

业务属性：全过程工程咨询

咨询服务范围：项目管理、工程监理、造价咨询、绩效评价。

项目概况：

项目总投资约 4.4 亿元，主要包括：新建 1 万吨/日污水处理厂、

65km 淅河片区污水管网改造工程、5km 园区一企一管污水收集工程、

4.1km 交通大道改造工程。

23

国信观点

关于企业投资项目采用 BOT 等运作方式之思考——

基于某国有企业 BOT 项目实例浅析

国信咨询运营事业部 田玉娜

摘要：企业 BOT 项目和政府类 PPP 项目的目的均是通招标或采购

寻找合适的投资人，缓解企业或政府投资压力，但由于企业 BOT 项目

前期手续和监管体系未完善，在执行过程中，存在程序简化，信息不对

称等问题，使此类项目在执行过程中并不顺利。本文从笔者从事的几个

企业 BOT 项目为案例，重点分析了企业 BOT 项目与政府类 PPP 项目

的异同点，对企业 BOT 项目存在的问题进行梳理与剖析，以期对未来

其他企业在执行 BOT 项目的过程中提供参考借鉴。

关键词：BOT PPP

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之

间，为了提供某种公共物品和服务，以 PPP 协议为基础，彼此之间形成

一种伙伴式的合作关系。具体运作模式包括 BOT、BOOT、OM、PC 及

ROT 等（政府采用 BOT 等运作模式投资的项目简称“PPP 项目”正文

全部以 PPP 项目称呼）。

自 2014 年以来，我国政府大规模推广 PPP 模式以来，不仅各级政

府如火如荼的开展 PPP 项目，一些国有企业也模仿政府投资 PPP 项目，

24

通过采用 BOT、BOOT、OM 及 PC 等运作模式开展企业投资项目，进

一步扩宽了企业投资项目的融资渠道。本人通过近三年开展的某国有企

业一系列采用 BOT、BOO 及 BOOT 等运作方式的项目经验，从个人角

度浅谈企业投资和政府投资项目采用 BOT 等运作方式的异同点及个人

的一些思考和建议。

一、PPP 和企业 BOT 项目的异同点

（一）前期审批程序异同

1、PPP 项目

目前 PPP 项目既要按照财政部有关规定执行前期审批手续，也需

按照国家发改委基建审批程序执行。财政部规定 PPP 项目需要开展物

有所值论证、财政承受能力论证和实施方案的编制；国家发展和改革委

员在发改投资[2016]2231 号文和发改投资规〔2019〕1098 号文中均有规

定，在可行性研究报告审批或申请报告核准通过后，方可开展 PPP 实施

方案审查、社会资本遴选等后续工作。针对 PPP 项目的立项执行核准证

还是审批制，不同的省份有不同的规定，比如江苏省规定 PPP 项目按照

企业投资项目实行核准制，因此具体的 PPP 项目需结合各自所在地的

相关规定具体执行。

综上所述，PPP 项目前期手续主要包括五部分内容：可行性研究报

告审批1（申请报告核准）——实施方案批复——财政承受能力论证—

1 可行性研究报告的审批需在在国家发改委在线监管平台进行审批，一个项目终身只有一个项目编号。

25

—物有所值论证——入财政 PPP 项目信息库。

2、企业 BOT 项目

企业采用 BOT、BOOT 等运作模式的投资项目，主要按照传统项目

的基本建设程序开展前期手续，同时参考了 PPP 项目的部分手续。按照

某国有企业的投资合作项目的管理办法，投资合作项目准备阶段的主要

工作包括项目筛选、项目立项决策、项目实施方案编制与审核。从其规

定中可以看出，前期手续主要包括两项内容，一是项目可行性研究报告

的核准或备案，二是项目实施方案的编制和审核。

（二）采购程序的异同

1、PPP 项目

（1）适用的法律体系

目前 PPP 项目的采购主要依据《政府和社会资本合作项目政府采

购管理办法》，此办法的制定主要是依据《中华人民共和国政府采购法》

和有关法律、行政法规、部门规章。90%的 PPP 项目均涉及财政性资金

付费，各省的 PPP 项目的采购适用的法律体系以政府采购法法律体系

为主。

另外，根据《招标投标法实施条例》和国家发展改革委关于印发《传

统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改

投资[2016]2231 号）的规定，其中，拟由社会资本方自行承担工程项目

勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购

26

的，必须按照《招标投标法的规定》，因此对于实行两标并一标的 PPP

项目，同时适用于招标投标法律法规体系。

（2）采购方式

PPP 项目适用的体系主要以政府采购法法律体系为主，采购的方式

主要包括公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采

购。在实操中主要以公开招标和竞争性磋商①为主。

2、企业 BOT 项目

（1）适用的法律体系

中华人民共和国国家发展和改革委员会令第 16 号令规定，必须招

标的范围包括全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目（使

用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目）。

目前参考 PPP 项目采用 BOT 等运作方式的企业投资项目，主要集中在

大型国企，因此主要适用的法律体系为招标投标法律法规体系。本文所

指的企业 BOT 项目也指大型国企开展的 BOT 项目。

（2）采购方式

国有企业无论采取什么形式的投资项目，按照发改委 16 号令要求，

均需通过招标的方式确定，采购方式主要是公开招标和邀请招标，多数

项目以公开招标为主。

（三）监管体系

1、PPP 项目

27

PPP 项目主要集中在基础设施和公共服务领域且参与方众多，项目

能否顺利实施，能否带来较好的社会效益，政府、社会公众均比较关注。

因此 PPP 项目需公开透明，充分披露全生命周期信息，保障公众知情

权，对参与各方形成有效监督和约束。

PPP 项目需按照政府要求录入 PPP 综合信息平台进行全生命周期

的监管。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库

管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）文相关规定：“各级财政部门应

按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别

阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准

备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照 PPP 相关法

律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。 ”

国家发展改革委关于依法依规加强 PPP 项目投资和建设管理的通

知（发改投资规〔2019〕1098 号）文规定：严格执行《政府投资条例》、

《企业投资项目核准和备案管理条例》，除涉密项目外，所有 PPP 项目

须使用全国投资项目在线审批监管平台。不得以其他任何形式规避、替

代 PPP 项目纳入在线平台统一管理。依托在线平台建立全国 PPP 项目

信息监测服务平台，加强 PPP 项目管理和信息监测。对于通过项目审

批、核准或备案，以及可行性论证、实施方案审查的 PPP 项目，要通过

平台公开项目信息，实现全国 PPP 项目信息定期发布、动态监测、实时

查询等功能，便于社会资本、金融机构等有关方面更好参与 PPP 项目。

28

从上述相关规定，所有的 PPP 项目均需通过录入财政部综合信息

平台和国家发改委的在线审批监管平台进行信息公示和监管，PPP 项目

经历近几年的发展，监管体系已经相当完善，做到了公开、透明。

2、企业 BOT 项目

企业 BOT 项目需按照国家规定的固定资产投资项目建设程序办理

前期各项手续，因此行政监管不缺位，同时企业内部也有自己的管理办

法。如某国有企业投资合作项目管理办法，管理办法规定组建项目监管

考核小组，考核小组由某一部门牵头，由项目需求部门及其他相关部门

代表共同组成。监管考核小组根据项目合同约定，监督投资商或项目公

司履行合同义务，并开展绩效考核。绩效考核结果反馈至财务部。财务

部根据考核结果，按照合同约定的方式和金额支付合同价款。

监管考核小组根据项目需要每 3-5 年对项目进行中期评估，重点分

析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发

现问题的风险，制订应对措施。

企业 BOT 项目与 PPP 项目的最大区别在于是否有公众进行监管，

企业 BOT 项目除满足行政层面的监管，仅从企业运营和获取收益角度

进行监管，满足企业良好发展目标即可。

二、企业 BOT 项目案例分析及存在的问题

企业 BOT 项目相比较 PPP 项目，无论是从前期审批程序、采购程

序、监管体系和执行层面均有简化，是缩减版的 PPP 项目，但也正是程

29

序简化，在执行过程中遇到各种各样的问题，在笔者执行的某国有企业

BOT 项目过程中，成功案例不足 30%。某些项目在采购过程中由于投

资人响应不充分而多次改变运营模式；某些项目虽然投资人或投资商招

标成功，但后期执行过程中也存在各种问题，执行难度非常大，从而终

止。下面笔者以其中两个项目为例做简要案例分析。

（一）案例分析

1、某供配电项目

某供配电项目主要建设内容包括 2 座 220kV 变电站及配套线路；

11 座 110kV 变电站及配套线路；全厂电力自动化集控系统、精密点检

仪器设计及采购等。项目经过第一轮的采购失败，最终采用 PC 模式，

部分工程款在项目竣工验收后四年内支付完毕。

供配电项目属于重要的生产配套工程，具有投资规模大、市场化程

度高、专业性强等特点。项目策划初期，本着“由专业的人做专业的事”

的原则，项目的模式设计为建设—运营—移交（BOT）运作，由投资人

与招标人合资成立项目公司，项目公司负责本项目的投融资、建设、运

营维护等工作。项目合作期内，招标人按季度向项目公司支付服务费，

使项目公司回收建设、运营等成本并获得合理收益。合作期满，项目公

司清算后将项目相关技术资料无偿移交招标人。该模式下，通过引入社

会投资，有助于减轻招标人投资压力；通过引入专业力量，有助于提高

运作效率；通过优化风险分配，有助于增强项目风险应对能力。

30

但在项目实施方案及合作协议编制过程中，通过进一步梳理项目建

设及运营维护特点，该类项目工作重点在于建设，运营维护工作难度相

对较小，比重相对较轻。考虑到它的运营与招标人主业生产的密不可分

性，将项目模式调整为建设—移交（BT）模式，项目公司不再承担项目

运营维护工作，其他边界条件与 BOT 模式类似。基于目前政策环境下，

政府投资类项目严禁采用 BT 模式实施，虽然本项目属于企业投资项目，

但在项目招标过程中，社会投资人对该模式仍持观望态度，投标截止时

只有三家投资人参与，经评标，项目废标。

通过对项目废标原因进行分析总结，在重新启动项目招标时，将项

目建设内容按照等级划分为两个标段，各标段投资规模相近。同时，进

一步还原项目特点，将项目模式调整为采购-施工总承包（PC）模式，

该模式下不再涉及项目建设主体变更，但考虑到缓解招标人短期投资压

力，总承包费用在项目竣工验收后四年内支付完毕。支付时考虑合理财

务费用。最终，项目两个标段都形成了有效竞争，并成功确定中标人。

运作模式是项目运作的根本，项目方案策划皆以运作模式为本。投

资合作项目运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分

配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素综合决定。

该项目合作模式的确定可谓“一波三折”，但其确定过程揭示的问

题在于“适合的才是最好的”。任何合作模式都有其独特的优点与局限

性，需要辩证地分析优劣，根据项目特点“量体裁衣”。

31

2、某除尘项目

本项目建设内容包括原料场环境除尘系统、高炉环境除尘系统等五

个环境除尘系统，本项目总体策划采用了 BOT 模式，即由中标的服务

商按照合同约定的时间承担建设和运营工作，到期后由招标人接管或另

行聘用新的运营方。本项目的移交内容仅针对项目的运营权限以及资料

信息，本项目的全部资产自生成（竣工验收）后即归属于招标人。

在项目策划咨询阶段，针对本项目采用 BOT 还是 BOO 模式进行

了充分的论证。鉴于本项目的申报、用地等均已经由招标人办理完成，

权属清晰，且本项目的运营是招标人维持连续生产的重要辅助。因此最

终本项目坚持采用了 BOT 模式开展。

本项目的特点之一是运营期的能耗和运营成本高，受系统建设和设

备技术的影响，导致运营期能耗的波动也较大，但这些技术和信息主要

掌握在承包人手中。招标人在技术水平和运营经验不对等的情况下，在

项目估算阶段无法将估算的能耗和运营费用控制在较高的精度上，经过

讨论，决定将建设费用与运营费用分开处理，将运营服务费的确定延后

到运营期根据实际运营数据核定。这种处理方式的优势可以在现估算阶

段避免对服务费的估算压力，但也会使承包商的利润收入不透明、不可

见。

此项目虽然经过充分论证，最终成功的选择了投标人参与项目的建

设，但在执行过程中由于执行难度较大，项目最终终止。

32

（二）实施过程中存在的问题

1、信息不对称

上述两个项目均存在信息不对称的情况，招标人对项目在实际运营

过程中预计产生的各项成本并不清晰，主要信息掌握在潜在投标人手中。

招标人在招标过程中如何做控制价，如何精控未来成本缺乏主动权，因

此需要在合同体系的设置过程中加强甲方的权利来达到控制成本的目

的，但这种权利的不对等又违背了 BOT 公平和平等的原则。

2、信用体系不完善

企业投资 BOT 项目相较 PPP 项目，招标人及业主是企业而不是政

府，企业无论是什么性质的企业，其信用相较政府仍是较低。经过第一

部分介绍，企业 BOT 项目并没有完善的监管体系，其监管主要体现在

企业控制成本和提供收益角度，因此导致此类项目的潜在投资人数量有

限，项目执行成功率也较低。

3、对 BOT 等模式认识不清晰

虽然项目的执行过程中效仿 PPP，并编制实施方案，但实际上企业

还是缺乏对 BOT 模式的认识，项目之所以选择 BOT 模式，一是缺乏资

金，二是缺乏管理经验，需要借用投资人的资金和经验来完成项目，因

此需要甲乙双方在长达十几年甚至二十几年的时间内共同经营项目，双

方才能达成共赢。但在笔者经历过的几个项目过程中，发现招标人无论

是在风险划分、绩效考核等设置方面加强自己的权利，对于一个企业来

33

说，最重要的就是盈利，如果权利义务的不对等必然给项目的执行造成

各种难度。

4、边界条件不清晰

笔者执行的几个项目过程中均存在边界不清晰，范围、控制价不明

确的情况下，匆匆上马，未有潜在投标人响应，只有多次改变运营模式，

不断完善边界条件，才顺利完成招标工作。

5、其他问题

企业的管理制度一定程度上也影响了模式的论证（不同的部门主张

的模式不同），前期程序简化，未经过充分市场论证也影响了最终的结

果，执行过程中不尊重招标结果，盲目改变招标范围和标准等。

三、企业 BOT 项目的思考和建议

通过对几个项目的总结和分析，对企业 BOT 项目提出几点不成熟

的思考和建议供后续项目参考。

1、完善前期手续

此类项目可研采用备案制，虽然在可研的基础上编制实施方案，但

实施方案未经过相关部门审定，且运作方式的选择也相对随意，运作方

式的选择未经过充分的市场验证，匆忙上阵，导致竞争不充分等问题。

因此此类项目需根据项目特点，寻找适合项目的运作方式。任何运

作方式都有其独特的优点与局限性，需要辩证地分析优劣，根据项目特

点“量体裁衣”。针对每个项目的具体情况，研究项目的性质、权属以

34

及与工艺的联系，才能合理的选择项目的运作方式。

2、明确边界条件

某些项目边界条件十分不清晰，但又急于开展，比如做过的照明项

目，没有具体的可行性研究报告，没有针对此项目的设计方案，灯具的

数量和型号均不确定。

因此此类项目在实施方案编制过程中应充分考虑调价机制，充分考

虑双方的利益，尽量做到合理公平的划分风险。否则进入实际运营阶段，

增大了中标人违约的风险，可能对招标人造成更大麻烦。

3、均衡权利义务

企业 BOT 项目，由于没有更严格的监管体系，招标人习惯将权利

义务扩大化，将自己的权利扩大，义务缩小，尽可能的压缩投资人的权

利。PPP 项目是婚姻关系，需要在双方平等的基础上合作共赢，企业 BOT

项目的理念和 PPP 项目是一致的，也需要双方共同经营，合作双赢。

因此合作双方的权利义务一定是围绕项目的具有内容和范围来约

定，任何情况下不要轻易将双方的权利义务扩大化。保证双方地位平等，

才能使项目顺利实施，从而实现共赢的局面。

4、合理确定绩效考核

企业 BOT 项目的监管体系只有通过绩效考核实现，因此确定社会

投资人只是“万里长征第一步”，合理设计绩效考核制度才是确保项目

“行稳致远”的关键。合理的绩效考核制度有助于约束项目公司在建设

35

与运营过程中严格履行项目合同约定，确保投资合作项目实现“物有所

值”。

5、加强部门协作

项目的顺利实施，都需要企业的各个部门协作通力完成，而不是各

自为营，各个部门目标的不一致性也间接的导致了项目执行的进度和效

率。BOT项目由于不是常规手续，更需要各个部门通力合作，共同完成。

作为一个完整的 BOT 项目，不论是规划、设计、招标或者策划活

动，最终的目的一定是为了保证项目投入使用后，符合生产和运行需求，

满足监督部门的控制需要。因此，在前期阶段需要各相关部门互相协作

和紧密配合。

36

海外声音

Sustainable Urban Transformation: Three Cases of

Urban Public Space Development from Seoul

Dongdaemun Design Plaza and Cultural Park following its

transformation from a sewing industrial zone.

（Photo credit: Seoul Metropolitan Government. ）

Public spaces help revitalize a city’s environment, culture, tourism, and

economy.

Overview

Urban public spaces do not only provide rest areas; they are also integral

to a city’s sociocultural fabric and identity. Spaces such as public parks,

plazas, and cultural facilities are places where one can share community

37

experiences and memories.

In situations like the coronavirus disease (COVID-19) pandemic where

gatherings and indoor activities are restricted, public spaces within the

community function as welfare infrastructure that citizens can enjoy at a

relatively low cost.

This article provides overviews of three public space development

projects implemented by the city of Seoul in the Republic of Korea. Sunyudo

Park is a former industrial water purification plant, which has since been

repurposed into a popular ecological park. Dongdaemun Design Plaza and

Park was created by the Seoul Metropolitan Government to regenerate public

space in what was once a sewing industrial zone. It is now a landmark and

prime tourist attraction that features unique architectural forms and a

revitalized surrounding neighborhood with bustling socioeconomic activities

that reflect the area’s heritage. Seoullo 7017 is a pedestrian walkway and

public space that was repurposed from a former highway overpass that

reached the end of its operational cycle.

Challenges

Dilapidated and neglected urban infrastructures that once were in heavy

use over the course of a city’s urbanization and industrialization accelerate

the decline of surrounding areas, and often lead to public safety issues.

38

The city of Seoul, which underwent rapid changes to its urban fabric

from the 1960s, is no exception. Large-scale infrastructure (i.e., water and

sewage systems, stadiums, and roads), which were constructed to

accommodate the city’s growing population and economic development,

started to pose serious environmental and socioeconomic problems as they

reached the end of their operational lifecycles around the year 2000.

The city government had to come up with strategies to reuse spaces

occupied by decommissioned infrastructure to ensure that Seoul continues to

develop in a sustainable manner. Unused water purification facilities, old

stadiums, and highways that used to be important structures have been

rendered obsolete by modern facilities.

Context

Sunyudo

Sunyudo is a small island located near the west bank of the Han River.

Once a landmark of the Han River’s natural landscape, the island’s natural

state became heavily damaged when a significant amount of rocks were taken

from its banks to construct paved roads for the city. Following this, the island

became the site for a large scale water purification plant built to service the

growing urban population in the mid-20th century.

Dongdaemun

39

The Dongdaemun area used to be one of the historic city centers of

Hanyang (the old name for Seoul) where one finds traditional buildings and

historic fortresses. In 1925, a large-scale sports facility was built in the area.

Wholesale and retail stores specializing in sports equipment and clothing

sprang up, and together with the burgeoning local sewing factories in the area,

became the local economy’s central aspect. But sales dropped and the sewing

industry declined as more modern sports facilities were built in other areas of

the city. Under the ‘Design Seoul’ strategic vision, the Seoul Metropolitan

Government in 2007 began to demolish decaying structures and facilities in

the area.

Seoullo7017

The highway overpass to the north of Seoul station, opened in 1970, was

a symbol of the Republic of Korea’s rapid economic growth. However, a

safety inspection in 2000 revealed that the overpass had scored the lowest

safety rank. In addition, the overpass was perceived negatively for

deteriorating the urban aesthetics and contributing heavily to environmental

pollution. The huge structure cut off several neighborhoods adjacent to each

other, hindering neighborhood mobility in its immediate vicinity. The Seoul

Metropolitan Government in 2009 decided to completely dismantle and

reconstruct the overpass.

40

Solutions

Sunyudo Park

Over the course of expanding the number of neighborhood parks in the

city’s western part, the Seoul Metropolitan Government set framework

guidelines for the development of eco-friendly parks that also address

environmental and ecological issues. The Sunyudo Park Transformation

Design project— launched in 1999 to repurpose the decommissioned water

purification plant into a park—was the first to adopt these guidelines. The

park’s design embraced the industrial heritage of the old water purification

plant by incorporating old rusted pipes, concrete pillars, and carved traces of

water on purification tanks into prominent features of the park such as those

seen in the garden of green pillars and the aquatic botanical garden. The

project was completed in 2002.

Overview of Sunyudo Park.

（Photo credit: Seoul Metropolitan Government. ）

Dongdaemun Design Plaza and Park

41

After the sports facilities were demolished in 2008, the site was

transformed into two main parts: Dongdaemun History and Culture Park and

Dongdaemun Design Plaza. It transformed the area into a new multiuse space

that preserves its unique cultural and historical legacy. The park was designed

to incorporate the excavated and restored fortress walls, ruins, and other

ancillary historic structures in the area to ensure the city’s legacy would be

the park’s prominent feature. The plaza, on the other hand, was intentionally

designed as a large modern architectural landmark to create an integrated

cultural complex to attract an influx of population into the area.

Seoullo7017

Instead of its initial plans to dismantle and reconstruct the overpass, the

Seoul Metropolitan Government in 2014 decided to repurpose it into a linear

public park for the local community. The existing structure was reinforced,

and various landscaping works (i.e., planting of diverse flora) were done to

complete its transformation into a pedestrian-only area. To facilitate ease of

access for pedestrians, elevators and stairs were installed to connect the

overpass to nearby subway stations and bus stops, and to tourist information

centers and public toilets. In addition, bridges connecting Seoullo7017 and

several large privately-owned buildings were built to make it easier to access

nearby commercial facilities. The pedestrian overpass is 1,024 meters long

42

with 17 connecting throughways. The new Seoullo7017 was formally opened

in 2017.

One of Seoullo7017’s walkways.

（Photo credit: Seoul Metropolitan Government. ）

Results

The new public spaces play a vital role in revitalizing the environment,

culture, tourism, and local economy.

Sunyudo Park has won local and international awards for its

contributions to environmental and ecological restoration and aesthetics,

including the Design Award from the International Federation of Landscape

Architects. It was also designated as a Seoul Future Heritage and recognized

for providing high-quality leisure space while educating the public on the

value of ecological preservation.

The Dongdaemun Design Plaza and Park hosts a variety of design and

fashion exhibitions and international workshops annually, and contributes

heavily to the development of the country’s design and creative industries.

43

Although some perceive that its modern and unique architectural features do

not fit well with the local context, it is undeniable that these very features are

what attract local and foreign tourists and exhibitions, enabling the

Dongdaemun Design Plaza and Park to perform its function as a cultural

facility that works to revitalize the local economy.

Seoullo7017 serves as a network to connect residential and commercial

areas around the Seoul station. The repurposed overpass has proven to be

critical infrastructure for urban regeneration efforts by providing pleasant and

safe walking paths for local residents and tourists in the city center,

significantly increasing foot traffic to nearby commercial areas, such as the

Namdaemun Market.

Lessons

Public sector leadership and governance system

The Seoul Metropolitan Government’s leadership in project planning

and execution was a critical element of the public space development process.

Its clear vision to maintain the Sunyudo site’s heritage, and its role in

establishing development guidelines and regulatory frameworks ensured that

its transformation into a park was carried out with restraint and respect for

already existing structures and features.

In the case of the Dongdaemun Design Plaza and Park, the city

44

government formed a dedicated consultative body—composed of local

residents, merchants, and stakeholders from the sports and cultural industries

affected by the large-scale spatial reorganization—to gather opinions, form

consensus, and make decisions on the development.

Seoullo7017’s pedestrian mobility—enhanced by building throughways

connected to privately-owned buildings—was achieved through the Seoul

Metropolitan Government’s active engagement and negotiations with the

private sector. This ultimately resulted in providing a more convenient public

space for city residents.

Direct connection between public spaces and local community

The creation of public spaces can only be considered successful if these

are actively used by the people. The three cases share the common design

element of accessibility for residents and visitors. Easy access to buses,

subways, and bicycles, and connecting the local community and surrounding

commercial areas help ensure the continued vitality of the space. In the case

of Seoullo7017, the surrounding communities are directly connected by

pedestrian trails, and facilities were expanded to enable convenient

movement from buses or subways to residential areas. On the other hand, the

Dongdaemun Design Plaza and Park has become the economic, social, and

cultural center of the area, with various programs to support the existing

45

sewing and fashion wholesale/resale businesses in the area.

Shift toward sustainable development

Principles of sustainable growth—reduction of environmental pollution

and economic growth that respects the natural, historical, and cultural

environments—were the driving values behind the development of public

spaces. Rather than the complete dismantling of the relics of the

industrialization era, these were reused to create new forms of public space

that enable visitors to enjoy the environmentally-friendly spaces of Sunyudo

Park and Seoullo7017. In the case of the Dongdaemun Design Plaza and Park,

limitations of an area’s physical development made the city rethink its

redevelopment initiatives as ways to solve local socioeconomic problems.

This change in thinking has proven to benefit the revitalization of dilapidated

downtown areas.

Resources

Dongdaemun Design Plaza. Dream, Design, Play.

Parks in Seoul. Seonyudo Park: A Water Garden that Embraces the

Beauty of the Han River.

Parks in Seoul. Seonyudo Park Map.

Parks in Seoul. Seoullo 7017.

Seonyudo Park.

46

Seoul Solution. 2014. Dongdaemun Design Plaza.

Ssunha. 2016. Seoul Station 7017 Info Garden Open to the Public. Seoul

Solution. 28 June.

Ssunha. 2017. Seoullo 7017 Amenities for Tourists and Citizens. Seoul

Solution. 18 May.

47

可持续城市转型：首尔城市公共空间发展的三个案例

公共空间有助于振兴城市的环境、文化、旅游和经济。

概述

一个城市的公共空间不仅会提供休息区，也是城市社会文化结构和

特征中不可或缺的一部分。公共公园、广场和文化设施等空间是人们可

以分享社区经验和记忆的地方。

在新冠肺炎（COVID-19）的影响下，城市中的集会和室内活动均

受到限制，而公共空间作为福利性质的基础设施则发挥了作用，公民可

以用较低的成本享受。

本文概述了韩国首尔市三个公共空间开发项目。Sunyudo 公园以前

是一个工业净水厂，后来被改造成了一个受欢迎的生态公园。东大门设

计广场和公园由首尔市政府创建，旨在重建曾经是缝纫工业区的公共空

间。它现在成为了一个地标性的旅游景点，以独特的建筑形式和热闹的

社会经济活动振兴了周边社区，反映了该地区的传统及文化。Seoullo

7017是一条贯穿城市的空中花园，由一座前高速公路立交桥改建而成，

该公共空间已进入运营周期。

挑战

在城市化和工业化过程中，曾经被大量使用的城市基础设施变的破

旧且被人们忽视，这将会加速周边地区的衰落，也经常导致公共安全问

题。从 20 世纪 60 年代开始，首尔的城市结构迅速地发生了变化。为适