图书在版编目（ＣＩＰ）数据

招标投标操作实务／ 赵曾海， 刘艳阳主编． －－ ５ 版．

－－ 北京： 首都经济贸易大学出版社， ２０２４? ３

ＩＳＢＮ ９７８－７－５６３８－３６１８－５

Ⅰ． ①招… Ⅱ． ①赵… ②刘… Ⅲ． ①招标—基本

知识②投标—基本知识 Ⅳ． ①Ｆ７１３．１

中国国家版本馆 ＣＩＰ 数据核字（２０２４）第 ００４６３６ 号

招标投标操作实务（第五版）

主 编 赵曾海 刘艳阳

副主编 张道充

责任编辑 晓 云

封面设计

出版发行 首都经济贸易大学出版社

地 址 北京市朝阳区红庙 （邮编 １０００２６）

电 话 （０１０）６５９７６４８３ ６５０６５７６１ ６５０７１５０５（传真）

网 址 ｈｔｔｐ： ／ ／ ｗｗｗ．ｓｊｍｃｂ．ｃｏｍ

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经 销 全国新华书店

照 排 北京砚祥志远激光照排技术有限公司

印 刷 北京市泰锐印刷有限责任公司

成品尺寸 １７０ 毫米×２４０ 毫米 １ ／ １６

字 数 ６５１ 千字

印 张 ３５? ２５

版 次 ２００６ 年 ７ 月第 １ 版 ２０２４ 年 ３ 月第 ５ 版

２０２４ 年 ３ 月总第 １３ 次印刷

书 号 ＩＳＢＮ ９７８－７－５６３８－３６１８－５

定 价 ５９? ００ 元

图书印装若有质量问题，本社负责调换

版权所有 侵权必究

党的二十大报告指出：“法治社会是构筑法治国家的基础。 弘扬社会主义

法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实

崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。 建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深

入开展法治宣传教育，增强全民法治观念。 推进多层次多领域依法治理，提升

社会治理法治化水平。”正是在此背景下，本书推出了第五版。

招标投标是国际上市场经济实体普遍采用的工程、货物、服务采购的一种

惯例交易方法，也是国际上通用的一种经济手段。 我国自 ２０ 世纪 ８０ 年代初开

始逐步实行招标投标制度，先后在利用外国贷款、建设工程发包、机电设备进

口、出口商品配额分配、科研课题分配等领域推行。 在多年实践的基础上，经过

反复总结和提高，并结合我国改革开放的实际情况和经济发展、社会进步的需

要，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于 １９９９ 年 ８ 月 ３０ 日

通过了《中华人民共和国招标投标法》、第九届全国人民代表大会常务委员会第

二十八次会议于 ２００２ 年 ６ 月 ２９ 日通过了《中华人民共和国政府采购法》，这些

法律的颁布对规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活

动当事人的合法权益、提高经济效益、保证项目质量等都具有重要的意义。 各

地有立法权的人大常委会机关也都制定了地方性法规，以规范招标投标工作，

目前招标投标工作已逐步深入到我国经济和社会建设的各个领域。

在这个充满竞争和机遇的世界里，招标投标不仅仅是一项法律义务，更是

一项重要的战略工具，影响着企业的生存和发展。 在全球范围内，招标投标领

域一直在经历着巨大的变革，企业也面临着前所未有的机遇和挑战。 因此，加

强对招标投标问题的研究是十分必要的。 本书此次修订由本书主编会同中城

天工工程咨询有限公司招标代理事业部的专业技术团队共同完成，力图基于法

律实务的视角，并深入结合中城天工工程咨询有限公司技术团队在招标代理专

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业工作中的实操经验，帮助读者更好地理解和应对这些变化，以便能够在竞争

激烈的市场中脱颖而出。

本修订版汇集了招标投标领域的最新法律法规，以确保读者在制定战略、

参与招标投标活动和管理合同等方面能够有效避免法律风险。 在内容的取舍

和篇章结构的设计上则力求理论性和实用性并重，从而为在招标投标领域从事

法律服务的人员以及其他相关从业人员提供一本具有现实可操作性的参考用

书，同时让更多的人了解和熟悉招标投标的相关理论和法律实务问题。 此次修

订不仅对前一版的内容进行了更新和扩充，而且反映了招标投标领域近年来的

变化和发展。

全书共分为五编：第一编是招标投标法概论，主要介绍招标投标的基本概

念、法律要求以及常见的术语和定义；第二编是招标投标具体法律制度，主要介

绍招标主体制度，招标代理制度，以及招标、投标、开标、评标和中标中的问题；

第三编是各类招标投标操作实务，介绍了几种主要的招标投标方法以及律师在

招标投标过程中的地位和提供法律服务的主要内容；第四编是招标投标案例分

析，介绍了几种典型的案例；第五编是招标投标文件范本，列出了几种不同的版

本，供从事应用及实务操作的人员参考和借鉴。 本书的最后，附有我国最新的

有关招标投标的法律、法规和规章。

希望此书能够为读者提供有价值的信息和见解。 我们也欢迎您提出反馈

意见，以便我们在未来的修订中不断改进。

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? 招标投标操作实务

第一编 招标投标法概论

第一章 招标投标概述 ………………………………………………………… ３

第一节 招标投标的概念与特点 ………………………………………… ３

第二节 招标投标的产生与发展 ………………………………………… ５

第三节 招标投标的性质与作用 ………………………………………… ９

第二章 招标投标法概述 ……………………………………………………… １１

第一节 招标投标法的概念及我国的立法概况 ………………………… １１

第二节 招标投标法的调整对象和适用范围 …………………………… １６

第三节 招标投标活动的原则 ………………………………………… ２１

第四节 招标投标的程序 ………………………………………………… ２３

第五节 招标投标活动的行政监督以及行政监督的具体内容 ………… ２７

第二编 招标投标具体法律制度

第三章 招标投标主体 ………………………………………………………… ３３

第一节 招标投标活动的主要参与者 …………………………………… ３３

第二节 主体资格审查制度 …………………………………………… ４０

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第四章 招标代理 ……………………………………………………………… ５２

第一节 招标代理机构的业务范围 ……………………………………… ５２

第二节 招标代理机构的权利和义务 …………………………………… ５４

第三节 招标代理机构的行为禁止及其法律责任 ……………………… ５６

第五章 招标 …………………………………………………………………… ５９

第一节 招标种类和招标方式 …………………………………………… ５９

第二节 招标的准备工作 ……………………………………………… ６４

第三节 招标公告与投标邀请书 ………………………………………… ６８

第四节 资格预审 ………………………………………………………… ７０

第五节 招标文件 ………………………………………………………… ７２

第六节 招标的公证 ……………………………………………………… ８３

第六章 投标 …………………………………………………………………… ９８

第一节 投标前的准备 …………………………………………………… ９８

第二节 编制和送达投标文件 ………………………………………… １０２

第三节 投标作为一项要约的法律问题 ……………………………… １０４

第四节 投标截止时间与投标有效期 ………………………………… １０７

第五节 投标人的担保 ………………………………………………… １１０

第七章 开标与评标 ………………………………………………………… １１３

第一节 开标制度 ……………………………………………………… １１３

第二节 评标委员会独立评标制度 …………………………………… １１５

第三节 评标准备和投标文件的审查 ………………………………… １２０

第四节 评标与授予合同标准 ………………………………………… １２２

第五节 确定中标人 …………………………………………………… １２８

第八章 中标通知与招标采购合同 ………………………………………… １３１

第一节 中标通知 ……………………………………………………… １３１

第二节 招标采购合同的成立、生效与履行 …………………………… １３４

第九章 法律责任 …………………………………………………………… １３８

第一节 招标投标过程中的缔约过失责任 …………………………… １３８

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? 招标投标操作实务

第二节 招标投标过程中的不正当竞争行为 ………………………… １４３

第三节 招标投标法律责任 …………………………………………… １４８

第三编 各类招标投标操作实务

第十章 货物招标投标 ……………………………………………………… １５５

第一节 概述 …………………………………………………………… １５５

第二节 货物招标投标的具体内容 …………………………………… １５７

第十一章 建筑工程施工招标投标 ………………………………………… １６４

第一节 概述 …………………………………………………………… １６４

第二节 建筑工程施工招标 …………………………………………… １６６

第三节 建筑工程施工投标 …………………………………………… １７５

第四节 建筑工程施工评标与中标 …………………………………… １８２

第十二章 国际金融组织贷款的招标投标 ………………………………… １８６

第一节 概述 …………………………………………………………… １８６

第二节 国际金融组织货物采购的招标投标 ………………………… １９３

第三节 国际金融组织贷款 …………………………………………… １９９

第十三章 国际工程招标投标 ……………………………………………… ２０６

第一节 概述 …………………………………………………………… ２０６

第二节 国际工程项目招标投标程序 ………………………………… ２０９

第三节 国际工程项目招标文件的内容 ……………………………… ２１３

第十四章 政府采购中的招标投标 ………………………………………… ２１８

第一节 概述 …………………………………………………………… ２１８

第二节 政府采购的基本程序 ………………………………………… ２２６

第十五章 律师参与招标投标 ……………………………………………… ２３３

第一节 律师从事招标投标业务的资格及其地位 …………………… ２３３

第二节 律师在招标投标中的服务宗旨 ……………………………… ２３４

第三节 律师提供法律服务的主要内容 ……………………………… ２３５

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? 目 录

第四编 招标投标案例分析

案例 １ 从一起串通投标案的分析看招标投标与拍卖的区别………… ２４３

案例 ２ 某市某建筑公司诉某有限公司招标投标合同案……………… ２４５

案例 ３ 某市修复地下铁路系统招标…………………………………… ２４９

案例 ４ 汕头建筑安装工程总公司招标纠纷案………………………… ２５１

案例 ５ 关联公司帮助投标不正当竞争案……………………………… ２５４

案例 ６ 三峡工程招标…………………………………………………… ２５６

案例 ７ 世界银行贷款项目设备采购实例……………………………… ２６０

案例 ８ 招标过程中缔约过失实例……………………………………… ２６２

案例 ９ 律师参与招标投标活动法律意见书实例……………………… ２６４

第五编 招标投标文件范本

范本 １ 标准施工招标资格预审文件…………………………………… ２６９

范本 ２ 标准施工招标文件……………………………………………… ２９４

范本 ３ 电力设备招标文件……………………………………………… ３９３

范本 ４ 建设工程施工公开招标文件…………………………………… ４１７

范本 ５ 公路工程国内招标文件………………………………………… ４６１

附 录

附录 １ 中华人民共和国招标投标法（２０１７ 年修正） ………………… ４８５

附录 ２ 中华人民共和国招标投标法实施条例………………………… ４９３

附录 ３ 中华人民共和国政府采购法…………………………………… ５０５

附录 ４ 中华人民共和国政府采购法实施条例………………………… ５１５

附录 ５ 政府采购质疑和投诉办法……………………………………… ５２６

附录 ６ 工程建设项目施工招标投标办法……………………………… ５３２

附录 ７ 必须招标的工程项目规定……………………………………… ５４５

附录 ８ 招标公告和公示信息发布管理办法…………………………… ５４６

附录 ９ 评标专家和评标专家库管理暂行办法………………………… ５４９

参考文献 ……………………………………………………………………… ５５３

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? 招标投标操作实务







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第一节 招标投标的概念与特点

一、招标投标的概念

（一）招标投标的界定

招标投标的概念有不同的表述。 第一种表述方式是国际上的主要表述方

式，一般将招标投标看作一个整体，如世界银行发布的《国际复兴开发银行贷款

和国际开发协会信贷采购指南》就是如此。 第二种表述方式则将招标与投标分

开进行界定，这是我国学术界主要的表述方式，如：“所谓招标，是指招标人为购

买物资、发包工程、寻求服务，根据公布的标准和条件，邀请投标人前来投标，以

便从中择优选定中标人的单方行为。 所谓投标，是指符合招标文件规定资格的

投标人按照招标文件的要求，提出自己的报价及相应条件的行为。”第三种表述

方式采用的是列举式，界定具体的招标投标方式，但不对招标投标作直接的概

念规定，如《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》）的规定。

由于招标在招标投标中处于主动的地位，在现实生活中我们有时使用“招

标”一词来代表完整的招标投标过程。 例如，各地方的建设工程招标管理办公

室实际上管理的是招标投标的全过程。 但是，这种理解不为我国规范的汉语

和立法所认可，《招标投标法》也把招标与投标理解为交易行为的两个方面。

事实上，招标投标是一个完整的交易行为，我们首先应当把招标投标看作一

个整体，然后再分别对招标和投标进行界定，这样才能对招标投标有一个全

面的理解。

综上所述，应当对招标投标作如下界定：招标投标是在市场经济条件下进

行大宗货物的买卖、工程建设项目的发包与承包，以及服务项目的采购与提供

时，愿意成为卖方（提供方）提出自己的条件，采购方选择条件最优者成为卖方

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（提供方）的一种交易方式。 招标与投标是相互对应的一对概念，是一个问题的

两个方面。 具体地说，招标是指招标人对货物、工程和服务事先公布采购的条

件和要求，以一定的方式邀请不特定或者一定数量的自然人、法人或者其他组

织投标，招标人按照公开规定的程序和条件确定中标人的行为；投标则是指投

标人响应招标人的要求参加投标竞争的行为。

（二）招标投标的宗旨

１? 提高经济效益。 招标投标首要的宗旨在于提高经济效益，这主要是针对

招标人而言的。 当招标项目的质量、期限明确后，招标人最为关注的往往就是

价格。 因此，绝大多数招标项目都要求投标人在价格方面展开竞争。 因此，提

高经济效益是招标投标需要实现的首要宗旨。

２? 提高交易效率。 在小型的交易活动中，人们很少考虑交易本身的效率。

但在大型的交易活动中，交易效率却是人们必须考虑的问题。 招标投标活动能

把交易过程中发生的大量的一对一的询价和谈判有效地组织成一对多的形式，

取得事半功倍的效果，从而提高交易效率。

（三）招标投标的标的

招标投标的标的，是指招标人和投标人双方权利义务所指向的对象。 对招

标人而言，它是采购的对象；对投标人而言，则是出卖的对象。 从国内及国际招

标投标活动实践来看，招标投标的标的应当包括货物、工程、服务三类。

１? 货物。 货物是指具有一定的物质形态、占有一定空间、具有一定价值和

使用价值、用于交易的物质。 货物从不同的角度来看有不同的分类，如生活资

料和生产资料，种类物和特定物，原物和孳息，动产和不动产，等等。 作为货物

的不动产与工程不同，是指已经成为成品的建筑产品。 招标投标制度是起源于

货物招标的，时至今日，货物仍是招标最主要的标的。

２? 工程。 工程是指土木建筑或其他生产、制造部门采用比较大而复杂的设

备来进行的工作，如土木工程、机械工程、化学工程等，因此，建设领域中所指工

程仅指施工工程和安装工程这两类，并以施工工程为主。 在我国，工程建设的

支出在政府总支出中所占的比重非常大，在我国的招标投标实践中，工程招标

执行得最为普遍。

３? 服务。 不同的国家、不同的国际机构对服务的理解有很大的差别。 例

如，世界银行和亚洲开发银行将咨询（包括设计和监理）列入服务范围，《招标投

标法》则规定工程建设项目招标包括勘察、设计和监理。 我国财政部 ２０１３ 年发

布的《政府采购品目分类目录》将服务类采购内容概括为 ２４ 种：①科学研究和

试验开发；②信息技术服务；③电信和其他信息传输服务；④租赁服务；⑤维修

和保养服务；⑥会议和展览服务；⑦住宿和餐饮服务；⑧商务服务；⑨专业技术

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? 招标投标操作实务

服务；⑩工程咨询管理服务；???水利管理服务；???房地产服务；???公共设施管理

服务；???能源的生产和分配服务；???金融服务；???环境服务；???交通运输和仓储

服务；???教育服务；???医疗卫生和社会服务；???文化、体育、娱乐服务；???农林牧

副渔服务；???采矿业和制造业服务；???批发和零售服务；???其他服务。

二、招标投标的特点

招标投标作为一种有效地选择交易对象的市场行为，遵循着竞争性、公开

性和公平性的原则，具有以下特点。

（一）程序规范

按照目前各国做法及国际惯例，招标投标的程序和条件由招标机构事先设

定并公开颁布，对招标投标双方具有法定约束效力，一般不能随意改变。 当事

人必须严格按照既定程序和条件并由固定招标机构组织招标投标活动。

（二）全方位开放，透明度高

招标的目的是在尽可能大的范围内寻找合乎要求的中标者，一般情况下，

邀请供应商或承包商的参与是无限制的。 其在信息发布、中标标准披露以及评

标方法和过程等方面，都被置于公开的社会监督之下，素有“阳光”事业之称，可

以有效地防止不正当的交易行为。

（三）公正客观

招标投标全过程按照事先规定的程序和条件，本着公平竞争的原则进行。

在招标公告或投标邀请书发出后，任何有能力或有资格的投标者均可参加投

标，招标方不得有任何歧视某一个投标方的行为。 同样，评标委员会在组织评

标时也必须公平客观地对待每一个投标者。

（四）交易双方一次性成交

一般性的交易往往在进行多次谈判之后才能成交。 招标采购则不同，禁止

双方面对面地讨价还价。 采购的主动权掌握在招标方，投标者只能应邀一次性

递价，招标方也只能以合理的价格定标。 基于以上特点，招标投标对于获取最

大限度的竞争，使参与投标的供应商和承包商获得公平、公正的待遇，提高采购

的透明度和客观性，促进采购资金的节约和采购效益的最大化，杜绝腐败和滥

用职权，都具有极为重要的作用。

第二节 招标投标的产生与发展

一、招标投标的产生

招标投标作为一种交易方式，与商品经济的产生和发展有密切的联系。 在

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? 第一章 招标投标概述

早期的商品经济时期，个别买主为了获得更多的利润，在开展某项购买业务时

会有意识地邀请多个卖主与他接触，借以选出供货价格和质量均比较理想的成

交对象，这是招标投标的萌芽。 招标投标是对这样的交易方式进行规范的结

果。 比较规范的招标活动最先出现在较大规模的投资项目或大宗物品的购买

活动中。 １９ 世纪上半叶属于西方自由资本主义的上升时期，机器大规模生产的

现状从生产方式上为买方经济创造了供给条件，同时，社会专业化分工协作的

发展也达到了前所未有的发达程度。 这一时期为招标正式产生和发展的时期。

各国招标投标制度的设立往往都起始于政府采购。 其原因有以下两点：一

是政府采购的规模比较大，并且政府也有能力将其各部门分散的采购集中起

来；二是政府的采购需要给供应商平等的竞争机会，此外，政府的采购也需要得

到监督，招标投标制度能够较好地实现这一目的。 例如：１８６１ 年，美国国会制定

法案，要求每一项政府采购至少要有 ３ 个投标人；１８６８ 年，美国国会通过立法确

立公开开标和授予合同的程序；１９７２ 年，美国联邦政府规定，美国联邦政府财政

部为政府招标投标采购的责任人。

二、招标投标的发展

自第二次世界大战以来，招标投标制度的影响力不断扩大，先是西方发达

国家，接着是世界银行，它们在货物采购、工程承包中大量推行招标这种交易方

式。 近二三十年来，发展中国家也日益重视和采用设备采购、工程建设招标。

招标投标作为一种成熟而高级的交易方式，其重要性和优越性在国内、国际经

济活动中日益被各国和各种国际经济组织所广泛认可，进而在相当多的国家和

国际组织中得到立法推行。

从制度建设上看，已经有相当多的国家建立了招标投标制度，有的国家甚

至有专门的法律，如我国的《招标投标法》。 当然，更多的国家是在其政府采购

法中规定了明确的招标投标制度。 世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构也

都有严格的招标投标制度的规定。

从招标投标的实际操作上看，招标竞争已成为政府采购的核心原则，许多

国家都有招标投标的详细规定。 在美国，１９９７ 年联邦政府采购额达 １ ９００ 亿美

元（不含工资支出），占当年国内生产总值（ＧＤＰ）的比重约为 ３％；联邦政府从

事政府采购的人员达 ４５ ０００ 人。 新加坡 １９９５ 年的政府采购支出占国内生产总

值的比重约为 １３％。 英国 １９９７ 年的政府采购额为 ３ ０００ 亿英镑，占全部财政支

出的 ２４％，占国内生产总值的比重为 １２％。 绝大多数国家的政府采购支出占本

国当年国内生产总值的比重一般在 １０％左右，占年度财政支出的比重一般在

３０％以上。 由于各国规定的必须招标的金额都较低，因此，大部分政府采购都

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? 招标投标操作实务

是通过招标完成的。 据统计，发展中国家全部进口物资和劳务的 ２０％ ～４０％（按

价值计算）是国家机构通过国际招标输入的。

国际贸易也越来越多地采用招标这种交易方式。 最具有代表性的是世界贸

易组织（ＷＴＯ）的《政府采购协议》。 世界贸易组织的《政府采购协议》是加入世界

贸易组织的国家和地区需要签署的诸边协议之一。 我国在与欧盟谈判时，欧盟就

提出了我国应开放政府采购市场的要求。 １９９６ 年，我国政府向亚太经济合作组织

提交的单边行动计划明确提出，中国政府最迟于 ２０２０ 年开放政府采购市场。

三、我国招标投标的沿革

（一）我国招标投标的萌芽

我国商品经济的发展真正始于改革开放之后，而招标投标是成熟商品经济

中的一种交易方式，因此，招标投标在我国的起步较晚。 据史料记载，我国最早

采用招商比价（招标投标）方式承包工程的是 １９０２ 年张之洞创办的湖北制革

厂， ５ 家营造商参加开价比价，结果张同升以 １２ ７０１ 两白银的开价中标，并签订

了以质量保证、施工工期、付款办法为主要内容的承包合同。 这是目前可查的

我国最早的招标投标活动。 １９１８ 年，汉阳铁厂的两项扩建工程在汉口《新闻

报》刊登广告，公开招标。 １９２９ 年，当时的武汉市采办委员会曾公布招标规则，

规定公有建筑或一次采购物料在 ３ ０００ 元以上者，均须通过招标决定承办厂商。

应当说，在清末和民国时期，并没有形成全国性的招标投标制度。 新中国成立

后到改革开放前，由于施行的不是商品经济制度，招标投标方式也不可能被

采用。

（二）改革开放后招标投标的产生和发展

党的十一届三中全会之后，经济改革和对外开放揭开了我国招标发展历史

的新篇章。 １９７９ 年，我国土木建筑企业最先参与国际与国内市场竞争，以投标

方式在中东、亚洲、非洲和我国港澳地区开展承包工程业务，取得了国际与国内

工程投标的经验与信誉。 国务院在 １９８０ 年 １０ 月颁布了《关于开展和保护社会

主义竞争的暂行规定》，指出“对一些适宜于承包的生产建设项目和经营项目，

可以试行招标、投标的办法”。 世界银行在 １９８０ 年提供给我国第一笔贷款，即

第一个大学发展项目时，便以国际竞争性招标方式在我国（委托）开展其项目采

购与建设活动。 自此之后，招标活动在我国境内得到了重视，并获得了广泛的

应用与推广。 国内建筑业招标于 １９８１ 年率先在深圳试行，进而推广至全国各

地。 国内机电设备采购招标于 １９８３ 年率先在武汉试行，继而在上海等地广泛

推广。 １９８５ 年，国务院决定成立中国机电设备招标中心，并在主要城市设立招

标机构，招标投标工作正式纳入政府职能。 从那时起，招标投标方式迅速在各

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? 第一章 招标投标概述

个行业发展起来。

（三）建设工程招标投标的产生和发展

在《招标投标法》颁布以前，各个行业的招标投标制度基本上是自行制定

的，不同行业的招标投标有不同的规定，发展和完善的程度也不同。 在所有的

行业中，以建设工程领域对招标投标制度建设的重视程度为最。 其大致的发展

过程如下：２０ 世纪 ８０ 年代，我国招标投标经历了试行—推广—兴起的发展过

程，招标投标主要侧重于宣传和试验，还处于探索阶段。 ２０ 世纪 ８０ 年代中期，

招标管理机构在全国各地陆续成立，有关招标投标方面的法规建设开始起步。

１９８４ 年 １１ 月 ２０ 日，国家计委、建设部发布了《建设工程招标投标暂行规定》，提

出改变行政手段分配建设任务，实行招标投标，大力推行工程招标承包制。 随

后，各地也相继制定了适合本地区的招标管理办法，开始探索我国建设工程的

招标投标管理和操作程序。 但在招标投标制度的初创时期，招标方式基本上以

议标为主，在纳入招标管理的项目中，约 ９０％是采用议标方式发包的。 这种招

标方式在很大程度上违背了招标投标的宗旨，不能充分体现竞争机制。 招标投

标在很大程度上流于形式，招标的公正性得不到有效监督，工程大多私下交易，

暗箱操作，缺乏公开、公平竞争性。 ２０ 世纪 ９０ 年代初期到中后期，全国各地普

遍加强对建设工程招标投标的管理和规范工作，也相继出台了一系列法规和规

章，招标方式已经由以议标为主转变到以邀请招标为主。 这一阶段是我国招标

投标发展史上重要的阶段，招标投标制度得到了长足的发展，全国的建设工程

招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。

其具体表现有：

第一，全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继设

立了招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员队伍不断壮大，全国

已初步形成招标投标监督管理网络，招标投标监督管理水平不断提高。

第二，招标投标法治建设步入正轨，从 １９９２ 年建设部第 ２３ 号令《工程建设

施工招标投标管理办法》的发布到 １９９８ 年正式施行《中华人民共和国建筑法》

（简称《建筑法》）， 从部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管

理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令，都对全国规范建设工程招标投

标行为和制度起到了极大的推动作用，特别是有关招标投标程序的管理细则也

陆续出台，为招标投标在公开、公平、公正的原则下顺利地进行提供了有力保障。

第三，自 １９９５ 年起在全国各地陆续开始建立建设工程交易中心，它把管理

和服务有效地结合起来，初步形成以招标投标为龙头、相关职能部门相互协作

的、具有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式，为招

标投标制度的进一步发展和完善开辟了新的道路。 工程交易活动由无形转为

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? 招标投标操作实务

有形，由隐蔽转为公开，信息公开化和招标程序规范化有效遏制了工程建设领

域的腐败行为，为在全国推行公开招标创造了有利条件。

第三节 招标投标的性质与作用

一、招标投标的法律性质

招标投标是合同订立的一种方式，因此，要从合同订立的一般原理来认识

招标投标中的法律问题。 合同是当事人之间意思表示一致的结果，合同的订立

一般要经过要约和承诺两个阶段。 要约是一方向另一方提出的愿意按一定的

条件同对方订立合同，并含有只要要约被对方承诺即对提出要约的一方产生约

束力的一种意思表示。 要约一方称为要约人，对方称为受要约人。一项有效的

要约必须符合以下要求：要约必须表明要约人愿意按照要约中所提出的条件同

对方订立合同的意思表示；要约的内容必须明确、肯定，即应该包括拟签订合同

的主要条件，只要受要约人表示承诺，就足以成立一项对双方当事人均有约束

力的合同；要约必须传达到受要约人才能生效。

要约的约束力有两种含义：一是指对要约人的约束力，二是指对受要约人

的约束力。 要约对二者的约束力是不同的。一般地说，要约对于受要约人是没

有约束力的。 受要约人接到要约，只是在法律上取得了承诺的权利，但并不受

要约的拘束，并不因此而承担必须承诺的义务。 不仅如此，在通常情况下受要

约人即使不予承诺，也没有通知要约人的义务。 所谓要约对要约人的约束力，

是指要约人发出要约之后在对方承诺之前能否反悔，能否变更要约的内容，或

撤销要约等问题。 这些问题主要产生于要约已经到达受要约人之后到受要约

人作出承诺之前这段时间。 在法律上要把要约与要约邀请区分开来。 要约邀

请又称要约引诱，其目的虽然也是订立合同，但它本身不是一项要约，其意在邀

请对方向自己发出要约。 要约与要约邀请的主要区别在于：如果是要约，它一

经对方承诺，要约人即须受到约束，合同即告成立；如果是要约邀请，则即使对

方完全同意或接受该要约邀请所提出的条件，发出该项要约引诱的一方仍不受

约束，除非其对此表示承诺或确认，否则合同仍不能成立。

承诺是受要约人按照要约所指定的方式，对要约的内容表示同意后的意思

表示。 承诺的法律效力表现在：自要约人收到承诺时起，合同即成立。

招标投标的目的在于选择中标人，并与之签订合同。 因此，招标是签订合

同的具体行为，是要约与承诺的特殊表现形式。 招标投标中主要的法律行为有

招标行为、投标行为和确定中标人行为。

— ９ —

? 第一章 招标投标概述

第一，招标行为的法律性质是要约邀请。 依据合同订立的一般原理，招标

人发布招标通告或投标邀请书的直接目的在于邀请投标人投标，投标人投标之

后并不当然要订立合同，因此，招标行为仅仅是要约邀请，一般没有法律约束

力。 招标人可以修改招标公告和招标文件。 实际上，各国政府的采购规则大都

允许对招标文件进行澄清和修改。 但是，由于招标行为具有特殊性，采购机构

为了实现采购的效率及公平性，在对招标文件进行修改时也往往要遵循一些基

本原则。 例如，各国政府的采购规则大都规定，修改应在投标有效期内进行，应

向所有投标商提供相同的修改信息，并不得在此过程中对投标商造成歧视。

第二，投标行为的法律性质是要约行为。 投标文件中包含有将来订立合同

的具体条款，只要投标人承诺（宣布中标）就可签订合同。 作为要约的投标行为

具有法律约束力，表现在：投标是一次性的，同一投标人不能就同一项目进行一

次以上的投标；各个投标人对自己的报价负责；在投标文件发出后的投标有效

期内，投标人不得随意修改投标文件的内容和撤回投标文件。

第三，确定中标人行为的法律性质是承诺行为。 采购机构只要宣布确定中

标人，就意味着对中标人作出承诺。 采购机构和中标人各自都有权利要求对方

签订合同，也有义务与对方签订合同。 另外，在确定中标结果和签订合同前，双

方不能就合同的内容进行谈判。

二、招标投标的作用

在招标投标实际过程中，有许多招标人并不具备招标项目的实际管理能

力，也不了解招标投标中保证招标项目质量的法律意义；把招标变为单纯压低

报价的手段，使一些不符合资质条件的供应商或承包商乘机以最低价中标。 这

种情况造成实际招标项目施工过程中的标准降低、粗制滥造，进而引起一系列

的工程质量问题，甚至施工安全事故。 这是对招标投标的作用认识不够造成

的。 简而言之，招标投标的作用如下：

第一，确定最佳的承发包、买卖、服务合同关系。 由于招标投标有前面所述

的四个方面的特点，所以通过它能进行最大限度的竞争，进而确定最佳的承发

包、买卖、服务合同关系。

第二，以最少的资金投入，采购到优质的工程、货物和服务。 由于项目通过

招标的方式可以获得最大限度的竞争，所以能促进采购资金的节约和采购效益

的最大化，因而能以最少的资金投入，采购到优质的工程、货物和服务。

第三，缩短项目建设工期，确保项目工程质量，提高投资效益。 由于通过最

大限度的竞争，确定了最佳的承发包、买卖、服务合同关系，能够缩短项目建设

工期，确保项目工程质量，提高投资效益，杜绝腐败和滥用职权。

— １０ —

? 招标投标操作实务

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第一节 招标投标法的概念及我国的立法概况

一、招标投标法的概念

招标投标法是国家用来规范招标投标活动、调整在招标投标过程中产生的

各种关系的法律规范的总称。 按照法律效力的不同，我国招标投标法律规范分

为三个层次：第一个层次是由全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律，

如《招标投标法》；第二个层次是由国务院颁发的招标投标行政法规以及有立法

权的地方人民代表大会颁发的地方性法规，如《中华人民共和国招标投标法实

施条例》（简称《招标投标法实施条例》）；第三个层次是由国务院有关部门颁发

的招标投标的部门规章以及有立法权的地方人民政府颁发的地方性招标投标

规章，如商务部颁发的《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》、财政部颁发

的《政府采购非招标采购方式管理办法》等。 《招标投标法》是属于第一个层次

的，即由全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的。 《招标投标法》是社

会主义市场经济法律体系中非常重要的一部法律，是整个招标投标领域的基本

法，一切有关招标投标的法规、规章和规范性文件都必须与《招标投标法》 相

一致。

二、我国招标投标立法现状

从 ２０ 世纪 ８０ 年代初开始，我国先后在国家基本建设项目、机械成套设备、

进口机电设备、科研课题、出口商品配额、项目融资等领域推行招标投标制度。

经过多年的实践，我们不断摸索和积累经验，并借鉴国外的通行做法，相继制定

和颁布了一些部门和地方性法规或规章，对指导和规范招标投标工作起了重要

作用。 在国家基本建设项目方面。 早在 １９８４ 年，国家计委与建设部就发布了

— １１ —

《建设工程招标投标暂行规定》，率先在工程建设领域推行招标投标。 此后，又

先后发布了《国家计委、建设部建设工程设计招标投标暂行办法》 《建设部工程

建设施工招标投标管理办法》《国家计委关于加强国家重点建设项目 大型建设

项目招标投标管理的通知》等。 １９９７ 年，国家计委在系统总结实践经验的基础

上，顺应社会主义市场经济体制的发展要求，制定并发布了《国家基本建设大中

型项目实行招标投标的暂行规定》，这个规定是我国目前基本建设项目招标中

具有基本规范和指导意义的法规性文件。

此外，其他有关部门也颁布了相关行业的招标投标规定，如铁道部的《铁道

工程勘测设计招标实施办法》，电力部的《电力工程施工招标投标管理规定（暂

行）》，广电部的《关于加强广播电影电视工程设计施工招标管理工作的规定》，

等等。

近年来，我国招标投标立法呈现加快的趋势，主要表现有：

第一，２０１１ 年 １１ 月 ３０ 日，为全面规范招标投标活动，《招标投标法实施条

例》通过并予公布，自 ２０１２ 年 ２ 月 １ 日起施行，并于 ２０１９ 年进行了最新修订。

第二，２０１２ 年 ４ 月 ２ 日，为提高政府投资效益，加强对中央投资项目招标代

理机构的监督管理，规范招标代理行为，提高招标代理质量，防止腐败行为，国

家发展和改革委员会颁布实施《中央投资项目招标代理资格管理办法》。

第三，２０１２ 年 ６ 月 １ 日，为规范机电产品国际招标市场秩序，加强机电产品

国际招标机构资格管理，商务部颁布实施《机电产品国际招标机构资格管理

办法》。

第四，２０１２ 年 １１ 月 ２７ 日，交通运输部为规范水运工程建设项目招标投标

活动，保护招标投标活动当事人的合法权益，保证水运工程建设项目的质量，通

过了《水运工程建设项目招标投标管理办法》，并于 ２０１３ 年 ２ 月 １ 日起施行。

第五，２０１３ 年 ２ 月 ４ 日，为规范电子招标投标活动，促进电子招标投标健康

发展，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、监察部、住房城乡建设部、交通

运输部、铁道部、水利部、商务部联合制定了《电子招标投标办法》及相关附件，

并于 ２０１３ 年 ５ 月 １ 日起施行。

第六，２０１４ 年 ２ 月 １９ 日，为加强和规范铁路建设工程招标投标监督管理工

作，国家铁路局颁布了《铁路建设工程招标投标监管暂行办法》，并于 ２０１４ 年

３ 月 １ 日起施行。

第七，２０１４ 年 ２ 月 ２１ 日，为规范机电产品国际招标投标活动，保护国家利

益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目

质量，商务部通过了《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》，并于 ２０１４ 年

４ 月 １ 日起实施。

— １２ —

? 招标投标操作实务

第八，２０１４ 年 ５ 月 ４ 日，为了规范通信工程建设项目招标投标活动，工业和

信息化部颁布了《通信工程建设项目招标投标管理办法》，并于 ２０１４ 年 ７ 月１ 日

起施行。

三、《招标投标法》的制定

《招标投标法》是我国市场经济法律体系中一部重要的法律。 它的颁布，是

我国改革开放 ４０ 多年来法治建设所取得的重要成果，是我国市场化进程的重

大突破。 这部法律的通过和实施对我国的市场化进程起到了极大的推动作用，

对我国的投资融资体制产生了深刻的影响。

招标投标是商品交易活动的一种运作方式。 它是伴随着社会经济的发展

而产生，并不断发展的高级的、有组织的、规范的交易运作方式。 在当今强调竞

争与效率的世界经济活动中，招标投标已越来越多地受到重视并被广泛采用。

招标投标充分发挥了市场经济运作机制的作用，实现了时间的节约、资金的节

约、劳动的节约，最终实现了资源的优化配置。

制定和实施《招标投标法》，是我国建立和完善社会主义市场经济体制的重

大举措，是进一步扩大对外开放，将我国经济融入世界经济贸易体系的重大步

骤。 《招标投标法》为我国国有企业、集体企业、三资企业和个体私营企业提供

了平等竞争的环境和机遇，从而为我国经济的持续快速发展注入新的活力。

几十年来，招标在我国从无到有，从小到大，发展得非常迅速。 但是，也存

在一些问题，主要表现为：①推行招标投标的力度不够，不少单位不愿意招标或

者想方设法规避招标。 ②招标投标程序不规范，做法不统一，漏洞较多，不少项

目有招标之名而无招标之实。 ③招标投标中的不正当交易和腐败现象比较严

重，招标人虚假招标、私泄标底，投标人串通投标、贿赂招标，中标活动的行政干

预过多。 ④有的招标人既是管理者也是经营者；有的国家机关随意改变中标结

果，指定招标代理机构或者中标人。 ⑤行政监督体制不健全，职责不清，一些地

方和部门自定章法，各行其是，在一定程度上助长了地方保护主义和部门保护

主义，有的地方和部门甚至只允许本地方、本系统的单位参加投标，限制公平竞

争。 上述问题，应尽快通过立法加以解决。 当前，国家加大了投资力度，加快了

基础设施建设速度，以此拉动国民经济持续增长。 在这种形势下，提高资金使

用效益，确保工程质量，更成为当务之急。 因此，实施《招标投标法》，推广招标

投标制度，规范招标投标行为，发挥招标投标的积极作用，不仅是非常必要的，

而且是十分迫切的。

从 １９９４ 年 ６ 月起，国家计委受全国人民代表大会委托，成立了由国家经贸

委、国家科委、建设部、内贸部、外经贸部等部门参加的《招标投标法》起草领导

— １３ —

? 第二章 招标投标法概述

小组。 经过两年多的工作，完成了送审稿的起草任务，并于 １９９６ 年 ７ 月上报国

务院审议。 １９９９ 年 ３ 月，国务院第十五次常务会议讨论并原则通过后，向全国

人民代表大会常务委员会提交议案，提请审议《招标投标法》草案。 此后举行的

第九届全国人民代表大会常务委员会第九次、第十次会议对这部草案进行了初

审和再审，并提出了有针对性的修改意见。 会后，法律委员会还多次召开会议，

根据全国人民代表大会常务委员会及各方面的意见，对草案进行修改，并将修

改后的草案提交第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过。

２０１７ 年，该法进行了最新修订。

四、《招标投标法》的现实意义

《招标投标法》从我国国情出发，总结了多年来开展招标投标活动的经验与

教训，充分体现了保护国家利益和社会公共利益，规范招标投标活动的立法

宗旨。

（一）确立了强制招标制度

由于招标在提高经济效益和保证项目质量方面作用显著，世界各主要国家

和国际组织都规定，某些类型的采购项目，凡达到一定数额的，必须通过招标进

行，否则采购单位要承担法律责任。 在借鉴国际惯例和考虑我国国情的基础

上，我国法律规定：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的

项目，全部或部分使用国有资金投资及国家融资的项目，使用国际组织或外国

政府贷款、援助资金的项目，包括勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的

重要设备、材料等的采购，必须进行招标。

（二）确立了公开招标和邀请招标两种招标方式

公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织

投标。 邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或其他组织

投标。 我国法律规定，国家重点项目和地方重点项目应当进行公开招标，不适

宜公开招标的，经国务院发展计划部门或省、自治区、直辖市人民政府批准，可

以进行邀请招标。

（三）确立了招标人自行招标和招标代理机构代理招标两种制度

我国法律规定，招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜；

招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。 任何单

位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构，或强制其委托招标代理

机构办理招标事宜。 依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，

应向有关行政监督部门备案。

（四）确立了公开、公平、公正的招标投标程序

我国法律规定，招标投标活动中必须遵循公开、公平、公正和诚实信用的原

— １４ —

? 招标投标操作实务

则，并从这一原则出发，规定了招标、投标、开标、评标、定标各环节应遵守的程

序性规则。 例如：公开招标必须发布公告，邀请招标必须发出投标邀请书；招标

文件中要详细说明拟采购的货物、工程或服务的技术规格和选定中标者的标

准；在提交投标文件截止时间的同一时间公开开标；招标人依法组建评标委员

会评标，评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，专家

必须符合法定条件；招标人根据评标委员会推荐的中标候选人确定中标人，或

授权评标委员会直接确定中标人，并与中标人自中标通知书发出之日起 ３０ 日

内订立合同；中标人应按合同完成中标项目，不得向他人转让，或将中标项目的

主体、关键性工作分包给他人完成；等等。

（五）确立了行政监督体制

我国法律规定，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查

处招标投标活动中的违法行为。 监督内容包括：必须招标的项目是否进行了招

标，是否选择了有利于竞争的招标方式，是否严格执行了法律规定的程序，是否

体现了“三公”原则，等等。 同时，也对各种行政干预或限制作出了禁止性规定，

如任何单位和个人不得违法限制或排斥本地区、本系统以外的法人或组织参加

投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动；招标代理机构与行政机关和其

他国家机关不得存在隶属关系或其他利益关系；任何单位和个人不得非法干

预、影响评标过程和结果。

《招标投标法》作为我国市场经济法律体系的一部基本法，规范了市场主体

在市场经济活动中的基本准则，这种国际通行的市场准入和市场运作规则，必

将加速经济全球化，使我国经济进一步融入世界经济之中。 我国改革开放的进

一步深化，将使国内市场经济更加规范和完善，招标投标法规的建立和实施也

将有助于创造出更为有利的社会条件。

五、招标投标法实施条例

２０１１ 年 １１ 月 ３０ 日，国务院常务会议审议通过了《招标投标法实施条例》并

于 ２０１９ 年 ３ 月 ２ 日完成第 ３ 次修订。 针对当前招标投标领域一些项目规避招

标或者搞“明招暗定”的虚假招标、一些领导干部利用权力插手干预招标投标、

当事人互相串通投标等突出问题，在总结实践经验基础上，该条例对《招标投标

法》作出进一步细化，起到保障公开公平公正、预防和惩治腐败、维护招标投标

正常秩序的作用。

一是进一步明确了应当公开招标的项目范围。 凡属国有资金占控股或居

主导地位的依法必须招标的项目，除法律、行政法规规定的特殊情形外，都应当

公开招标。

— １５ —

? 第二章 招标投标法概述

二是充实细化了防止虚假招标的规定。 禁止以不合理条件和不规范的资

格审查办法限制、排斥投标人。 不得对不同的投标人采取不同的资格审查或者

评标标准，不得设定与招标项目具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行

无关的资格审查和中标条件，不得以特定业绩、奖项作为中标条件，不得限定特

定的专利、商标、品牌或供应商等。

三是完善了评标委员会成员选取和规范评标行为的规定。 除《招标投标

法》规定的特殊招标项目外，评标委员会的专家成员应当从评标专家库内相关

专业的专家名单中以随机抽取的方式确定。 国家工作人员以任何方式非法干

涉选取评标委员会成员的，依法追究法律责任。 评标委员会成员不得私下接触

投标人，不得收受投标人给予的财物或者其他好处，不得向招标人征询确定中

标人的意向，不得接受任何单位及个人提出的倾向或排斥特定投标人的要求，

不得有其他不客观、不公正履行职务的行为；收受财物或者其他好处的处以罚

款、取消资格，构成犯罪的依法追究刑事责任。

四是进一步明确了防止招标人串通搞权钱交易的规定。 招标结束后依法

订立合同的主要条款应当与招标文件、中标人投标文件的内容一致，招标人和

中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

五是强化了禁止利用权力干预、操纵招标投标的规定。 禁止国家工作人员

以任何方式非法干涉招标投标，违反规定的依法给予处分，构成犯罪的依法追

究刑事责任。

六是完善了防止和严惩串通投标、弄虚作假骗取中标行为的规定。 有这些

行为的，中标无效，没收违法所得，处以罚款，情节严重的取消一定期限内的投

标资格，直至吊销营业执照，构成犯罪的依法追究刑事责任。

第二节 招标投标法的调整对象和适用范围

一、招标投标法的调整对象

招标投标法的调整对象是招标投标活动，即招标人对货物、工程和服务事

先公布采购条件和要求，吸引众多投标人参加竞争，并按规定程序选择交易对

象的行为。 货物，是指各种各样的物品，包括原材料，产品设备，固态、液态或气

态物体，电力，以及货物供应的附带服务。 工程，指各类房屋和土木工程建造、

设备安装、管道线路敷设、装饰装修等建设以及附带的服务。 服务，是指除货物

和工程以外的任何采购对象，如勘察、设计、咨询、监理等。 另外，《招标投标

法》第 ７ 条对行政监督作了规定，因此，加强对招标投标活动的监督也是非常

重要的一个内容。 总之，《招标投标法》的调整对象既包括招标、投标、开标、

— １６ —

? 招标投标操作实务

评标、定标等各个环节的活动，也包括政府部门对招标投标活动的行政监督、

规范。

二、《招标投标法》的适用范围

明确规定法律的调整范围，即法律所调整和规范的社会关系，是立法的基

本原则之一。 每一部法律因调整和规范的社会关系不同，也就有其各自不同的

调整范围。 从《招标投标法》的规定看，《招标投标法》适用于在中华人民共和

国范围内进行的一切招标投标活动。 不仅包括《招标投标法》列出必须进行招

标的活动，而且包括必须招标以外的所有招标投标活动。 也就是说，凡是在中

国境内进行的招标投标活动，不论招标主体的性质、招标采购项目的性质如何，

都要遵循《招标投标法》的有关规定。

（一）关于招标主体范围

在我国，从保护国有资产的原则出发，将国家机关、国有企事业单位及其控

股的公司作为招标的主体，已被各种招标投标法规所确定。一般来讲，国家机

关、国有企事业单位（包括其控股的公司）在进行国家基本建设大中型项目建设

时，都是招标的主体。 目前，在我国某些招标投标规定中，也会视情况将其他性

质的企业列入招标主体的范围。

（二）关于招标标的范围

招标标的涉及的范围广，而且各国经济和贸易的发展状况各有千秋，招标

标的往往会随着各国现实情况的变化而不断被修正。一个共同的发展趋势是，

招标标的的范围逐渐扩大，从过去单一的实物形态项目转向全方位的实物形态

和知识形态项目，新产品开发、设备改造、科研课题、勘察设计、科技咨询等知识

形态的服务项目招标不断拓展。 从我国的情况来看，在货物方面，招标标的主

要是机电设备和机械成套设备；在工程方面，招标标的主要是建筑安装；在服务

方面，招标标的主要是科研课题、工程监理、招标代理等。

在国际范围的招标中，各国法律都对招标标的的范围特别是服务项目范

围，根据其参加的条约、协议规定或根据互惠、对等原则进行一定的限制，以保

护投标人的利益。 例如，欧盟在加入《政府采购协议》时，承诺适用于协议条款

的服务范围是银行和金融、保险、卫生服务、道路运输、铁路运输、城市运输、海

洋运输、内陆水运、港口、机场、旅游、客货运输、宾馆和餐饮、维修、研究和开发、

健康、住房等；美国也提出了与之对应的报价单。 除此之外的服务，谈判双方根

据对等原则都不对外开放。 我国在这方面尽管还未作出明确的例外或保留，但

也作了原则性规定。 例如，《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规

定》提到，建设项目经批准采取国际招标的，“除按本规定招标外，还应遵从国家

— １７ —

? 第二章 招标投标法概述

有关对外经济贸易的法律、法规”。

（三）关于招标限额

目前，我国对货物和服务项目的招标限额基本没有法规规定，而对工程施

工招标限额的规定则不尽一致。 实践情况是，在工程招标限额方面，全国平均

控制在建筑面积 １ ０００ 平方米或投资额 １００ 万元人民币以上；在货物方面，据统

计，国内机电设备的招标采购合同额大部分在 ５０ 万 ～ １００ 万元人民币；至于服

务，也基本上与货物适用一个限额标准。 因此，我国目前通行掌握的招标限额

大致为：①合同估价在 ５０ 万元人民币以上的货物和服务；②建筑面积在 １ ０００

平方米以上或投资额在 １００ 万元人民币以上的工程；③法律、法规规定的其他

必须实行招标的货物、工程或服务。 需要说明的是，这些招标限额是指单项合

同的金额，而且不可能一成不变，应在一定时期内由政府作出适当调整。

三、《招标投标法》的效力范围

《招标投标法》的调整范围，仅限于在中华人民共和国境内发生的招标投标

活动。 对这一规定，主要应从以下几个方面理解。

（一）《招标投标法》的空间效力

《招标投标法》适用于中华人民共和国全部领域。 但是，有几点需要特别

注意：一是这里的“境内”从领土范围上说包括香港、澳门特别行政区，但是根

据《香港特别行政区基本法》第 １８ 条、《澳门特别行政区基本法》第 １８ 条之规

定，全国性法律除列入“基本法”附件三者外，不在特别行政区实施，所以《招

标投标法》不在其实施之列。 二是《招标投标法》只适用于在中国境内进行的

招标投标活动，包括国家机关（各级权力机关、行政机关和司法机关及其所属

机构） 、国有企事业单位、外商投资企业、私营企业等各类主体进行的各类活

动，其在招标立法体系中居于最高的地位，部门性和地方性的法规、规章不得

与其相抵触。

（二）《招标投标法》的时间效力

《招标投标法》的时间效力涉及以下几个方面：何时生效？ 何时失效？ 是否

适用于其生效前的行为，即是否有溯及力？

法律生效的时间有几种不同的情况：有的法律自颁布之日起生效；对于某

些较为重要和复杂的法律，为了保证公众对其有一个熟悉的过程，往往自颁布

后的一段时间开始生效。 根据《招标投标法》第 ６８ 条的规定，《招标投标法》自

２０００ 年 １ 月 １ 日起生效。

法律的生效时间还涉及法律的溯及力问题，即新颁布的法律对于其生效前

发生的行为是否适用。一般说来，法律以不具有溯及力为原则，以具有溯及力

— １８ —

? 招标投标操作实务

为例外。 具体到《招标投标法》，我们认为《招标投标法》不具有溯及力。 对于

本法生效前发生的行为，适用原有的法律规定；原有的法律没有规定的，可参照

本法。 本法生效前判决的案子，在本法生效后当事人提出上诉的，法院应按照

原有的法律进行审理。

法律在时间上的效力范围还涉及法律何时失效的问题。 有的法律在条文

中明确规定了其适用的期间，期间届满自动失效。 但大多数法律并未在条文中

明确规定其失效的时间，法律自何时失效，一般由新颁布的相关法律规定。 也

有些法律会因客观情况发生了变化而自然失效。 可以认为，在被新法律代替或

明确宣布废止前，《招标投标法》将一直有效。

四、强制招标范围

《招标投标法》第 ３ 条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项

目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等

的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公

众安全的项目；（二） 全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；

（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。 前款所列项目的具体

范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院

批准。 法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规

定。”《招标投标法实施条例》第 ３ 条进一步明确规定：“依法必须进行招标的工

程建设项目的具体范围和规模标准，由国务院发展改革部门会同国务院有关部

门制订，报国务院批准后公布施行。”

从以上可以看出，《招标投标法》中规定的强制招标范围，主要着眼于“工程

建设项目”，而且是工程建设项目全过程的招标，包括从勘察、设计、施工、监理

到设备和材料的采购。 工程勘察，指为查明工程项目建设地点的地形地貌、土

层土质、岩性、地质构造、水文条件和各种自然地质现象而进行的测量、测绘、测

试、观察、地质调查、勘探、试验、鉴定、研究和综合评价工作。 工程设计，指在正

式施工之前进行的初步设计和施工图设计，以及在技术复杂而又缺乏经验的项

目中所进行的技术设计。 工程施工，指按照设计的规格和要求建造建筑物的活

动。 工程监理，指业主聘请监理单位，对项目的建设活动进行咨询、顾问、监督，

并将业主与第三方为实施项目建设所签订的各类合同履行过程，交其负责管

理。 法律之所以将工程建设项目作为强制招标的重点，是因为当前工程建设领

域发生的问题较多，在社会生活中产生了很坏的影响。 其中很重要的一个原

因，就是招标投标推行不力，程序不规范，由此滋生了大量的腐败行为。 据有关

部门调查，在工程建设项目中，勘察、设计、监理单位的选择采取指定方式的占

— １９ —

? 第二章 招标投标法概述

有一定的比例；设备、材料采购中只有部分进行了招标，其余均由业主或承包商

直接采购；施工环节虽然大部分采取了招标投标的形式，但许多未严格按公开、

公平、公正原则进行。 因此，实行规范招标投标制度是十分迫切的。 基于资金

来源和项目性质方面的考虑，法律将强制招标的项目界定为以下几项。

（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目

这是针对项目性质作出的规定。 通常来说，所谓基础设施，是指为国民经

济生产过程提供基本条件的设施，可分为生产性基础设施和社会性基础设施。

前者指直接为国民经济生产过程提供的设施，后者指间接为国民经济生产过程

提供的设施。 基础设施通常包括能源、交通运输、邮电通信、水利、城市设施、环

境与资源保护设施等。 所谓公用事业，是指为适应生产和生活需要而提供的具

有公共用途的服务，如供水、供电、供热、供气、科技、教育、文化、体育、卫生、社

会福利等。 从世界各国的情况看，由于大型基础设施和公用事业项目投资金额

大、建设周期长，基本上以国家投资为主，特别是公用事业项目，国家投资更是

占了绝对比重。 从项目性质上说，基础设施和公用事业项目大多关系社会公共

利益和公众安全，为了保证项目质量，保护公民的生命财产安全，各国政府普遍

要求制定相关的法律，即使是私人投资于这些领域，也不例外。

（二）全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目

这是针对资金来源作出的规定。 国有资金，是指国家财政性资金（包括预

算内资金和预算外资金），国家机关、国有企事业单位的自有资金。 其中，国有

企业是指全民所有制企业、国有独资公司及国有控股企业，国有控股企业包括

国有资本占企业资本总额 ５０％以上的企业以及虽不足 ５０％，但国有资产投资者

实质上拥有控制权的企业。 全部使用国有资金的项目，是指一切使用国有资金

（不论其在总投资中所占比例大小）进行建设的项目。 部分使用国有资金的项

目，是指部分使用国有资金进行建设的项目。 国家融资的建设项目，是指使用

国家通过对内发行政府债券或向外国政府及国际融资机构举借主权外债筹集

资金进行建设的项目。 这些以国家信用为担保筹集，由政府统一筹措、安排、使

用、偿还的资金也应视为国有资金。

（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目

如前所述，这类项目必须招标，这也是世界银行等国际金融组织和外国政

府的普遍要求。 我国在与这些国际组织或外国政府签订的双边协议中，也对这

一要求给予了认可。 另外，这些贷款大多属于国家的主权债务，由政府统借统

还，在性质上应视为国有资金投资。 从我国目前的情况看，使用国际组织或外

国政府贷款，基本上用于基础设施和公用事业项目。 基于上述原因，《招标投标

法》将这类项目列入强制招标的范围。

— ２０ —

? 招标投标操作实务

需要指出的是，上述项目只是一个大的、概括的范围。 项目的具体范围和

规模标准，即投资额多大的项目需要招标，何种性质的工程需要招标，采购额多

大的设备、材料需要招标，什么品种的设备、材料需要招标，由国务院发展计划

部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后发文公布施行。

（四）法律或者国务院规定的其他必须招标的项目

随着招标投标制度的逐步建立和推行，我国实行招标投标的领域不断拓

宽，强制招标的范围还将根据实际需要进行调整。 因此，除《招标投标法》外，其

他法律和国务院对必须招标的项目有规定的，也应纳入强制招标的范围。

第三节 招标投标活动的原则

“公开、公平、公正和诚实信用”，是招标投标活动必须遵循的最基本的原

则，违反这一基本原则，招标投标就失去了本来的意义。 《招标投标法》有关招

标投标的各项规定，都是为了保证这一基本原则的贯彻而制定的。

从国际上来看，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原

则。 如《联合国货物、工程及服务采购示范法》规定应给予所有供应商和承包商

公正和平等的待遇。 《世界银行采购指南》规定了采购过程应当有高度的透明

度，所有世界银行成员的投标商都可参加由世界银行资助的项目投标活动，并

应给予平等待遇。 关税与贸易总协定乌拉圭回合达成的世界贸易组织《政府采

购协议》也规定了透明度原则，并规定非歧视原则是政府采购适用的重要原则。

《欧盟指令》将在共同体范围内增加采购程序和活动的透明度作为指令促进的

目标之一，还规定非歧视原则是政府采购适用的重要原则。

一、公开原则

公开原则就是要求招标投标活动具有高的透明度，实行招标信息、招标程

序公开，公开开标，公开中标结果，使每个投标者获得相同的信息，知悉招标的

一切条件和要求。 公开原则是招标投标应当遵循的最主要的原则。

（一）招标的信息要公开

招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告，必须通过国家指定的报

刊、信息网络或其他公共媒介发布；需要进行资格预审的，应当发布资格预审公

告；采用邀请招标方式的，招标方应当向三个以上的特定的法人或其他组织发

出邀请书。 招标公告、资格预审公告和招标邀请书应当载明的信息通常应当包

括：招标方的名称、地址；招标采购货物的性质、数量和交货地点；拟定工程的性

质、地点，或所需提供服务的性质和提供服务的地点；提供招标文件的时间、地

— ２１ —

? 第二章 招标投标法概述

点和收取的费用；等等。 在发布招标公告、发出招标邀请书的基础上，还应按照

招标公告或招标邀请书中载明的时间和地点，向有意参加投标的承包商、供应

商提供招标文件。 招标文件应当载有为供应商、承包商作出投标决策、进行投

标准备所必需的资料，以及其他与保证招标投标过程公开、透明有关的信息，通

常应当包括：关于编写投标文件的说明，以避免投标者因其提交的投标文件不

符合要求而失去中标机会；投标者为证明其资格而必须提交的有关资料；采购

项目的技术、质量要求，交货、交工或提供服务的时间、地点；投标有效期，即投

标者应受其投标条件约束的期间；开启投标书的时间、地点和程序；对投标书的

评审程序和确定中标的标准；等等。 招标人对已发出的招标文件进行必要的澄

清或修改的，应当以书面方式通知所有招标文件收受人。

（二）开标的程序要公开

开标应当公开进行，所有的潜在投标人或其代表均参加开标，开标的时间

和地点应当与事先提供给所有投标人的招标文件上载明的时间和地点相一致，

以便投标人按时参加。 开标时应当由投标人或其选出的代表检查投标文件的

密封情况，经确认无误后，由工作人员当众拆封，以唱读的方式报出各投标人的

名称、投标价格等投标书的主要内容，并作好记录，存档备查。 招标人在招标文

件中载明的提交投标文件的截止日期前收到的所有投标文件，开标时都应当众

予以拆封、宣读。 对在投标截止日期以后收到的投标书，招标人应当拒收。

（三）评标的标准要公开

评标的标准和办法应当在提供给所有投标人的招标文件中载明，评标应当

按照招标文件载明的办法和标准进行，不得采用招标文件未列明的任何标准和

办法。 招标人不得与投标人就投标价格、招标方案等实质性内容进行谈判。

（四）中标的结果要公开

确定中标人后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果

通知所有未中标的投标人。 未中标的投标人对中标结果有异议的，有权向招标

人提出或向有关行政监督部门提出投诉。

应当把招标投标的信息在新闻媒体和招标文件中公开，表明招标工程的技

术要求、投标资格、活动程序等，做到公开透明，以便各方面监督，使所有符合条

件的承包商都有机会参与投标竞争。

二、公平、公正原则

公平原则要求给予所有投标人平等的机会，使他们享有同等的权利并履行

相应的义务，不歧视任何一方。

公正原则要求评标时按事先公布的标准对待所有的投标人。 对招标方来

— ２２ —

? 招标投标操作实务

说，要求客观地按照事先公布的条件和标准对待各位投标人，必须严格按照公

开招标的条件和程序办事，同等地对待每一个投标者，不得厚此薄彼。 例如：招

标方应向所有的投标人提供相同的招标信息；招标方对招标文件的解释和澄清

应提供给所有的投标人；对所有投标人的资格审查应适用相同的标准和程序；

提供招标投标担保的要求应同样适用于每一个投标者；对采购标的的技术、质

量要求应尽可能采用通用的标准，不得以标明特定的商标、专利等形式倾向某

一特定的投标人，排斥其他投标人；所有投标人都有权参加开标会；所有在投标

截止日期前收到的投标都应当在开标时当众打开；对所有在投标截止日期以后

送到的投标书都应拒收；与投标人有利害关系的人员不得作为评标委员会成

员；中标标准应当尽可能量化，并严格按既定的评标程序对所有的投标进行评

定，按既定的中标标准确定中标者；不得向任何投标人泄露标底或其他可能妨

碍公平竞争的信息。 对投标方来说，应当以正当的手段参加投标竞争，不得串

通投标，不得有向招标方及其工作人员行贿、提供回扣或给予其他好处等不正

当竞争行为。 对招标方与投标方之间的关系来说，双方在采购活动中地位平

等，任何一方不得向另一方提出不合理的要求，不得将自己的意志强加给对方。

总之，公平、公正原则是指对待所有的投标人的条件和标准公平、公正，只

有这样，才能真正体现市场经济的公平性，才能公平地对待每一个投标人。

三、诚实信用原则

诚实信用原则要求招标投标当事人应以诚实、守信的态度行使权利、履行

义务，以维持双方的利益平衡以及自身利益与社会利益的平衡。 在当事人之间

的利益关系中，诚信原则要求尊重他人利益，以对待自己事务的态度对待他人

事务，保证彼此都能得到自己应得的利益。 在当事人与社会的利益关系中，诚

实信用原则要求当事人不得通过自己的活动损害第三人和社会的利益，必须在

法律范围内以符合其社会经济目的的方式行使自己的权利。

招标投标是以订立采购合同为目的的民事活动，必须遵守诚实信用这一民

事活动原则和民事基本法律原则。 招标投标各方在招标投标中都要诚实守信，

不能有欺诈、失信行为。 对违反诚实信用原则给他方造成危害或损失的，应该

承担赔偿责任或法律责任。

第四节 招标投标的程序

根据国际社会有关招标规则和我国一系列招标法规，一般来说，招标投标

需经过招标、投标、开标、评标和定标等程序。

— ２３ —

? 第二章 招标投标法概述

一、招标

招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。 依法必须招标的项目的

招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。

依据《招标公告和公示信息发布管理办法》 （国家发展改革委令第 １０ 号），

依法必须招标项目的招标公告和公示信息应当在“中国招标投标公共服务平

台” 或者项目所在地省级电子招标投标公共服务平台发布；依据政府采购信息

发布管理办法 （财政部令第 １０１ 号）第八条，中央预算单位政府采购信息应当

在中国政府采购网发布，地方预算单位政府采购信息应当在所在行政区域的中

国政府采购网省级分网发布。 除中国政府采购网及其省级分网以外，政府采购

信息可以在省级以上财政部门指定的其他媒体同步发布，依法必须招标的国际

招标项目的招标公告应在机电产品招标投标电子交易平台上发布。 招标公告

应当载明招标人的名称、地址和招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获

取招标文件的办法等事项。 招标人采用邀请招标方式的，应当向 ３ 个以上具备

承担招标项目能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书；投

标邀请书应当载明的事项与招标公告相同。 招标人可以根据招标项目本身的

要求，在招标公告或投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和

业绩情况，并对潜在投标人进行资质审查；国家对投标人的资格条件有规定的，

依照其规定。 招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜

在投标人实行歧视待遇。

招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件，载明招标项目的技

术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要

求和条件，以及拟签订合同的主要条款等事项，并且按照招标公告或投标邀请

书规定的时间、地点出售。 招标文件售出后不得退还。 除不可抗力原因外，招

标人在发布招标公告或发出投标邀请书后不得终止招标。 招标文件应当采用

国际或者国内公认的技术和标准，不得要求或标明特定的生产供应者以及含有

倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。 国家对招标项目的技术标准有规定的，

招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。 招标项目需要划分标段、

确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。

招标人可以根据项目的具体情况，组织潜在投标人踏勘项目现场，但不得

向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争

的有关招标投标的其他情况。 招标人设有标底的，标底必须保密。 招标人对已

发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，一般至少应在招标人要求提交投

标文件截止日期前的 １５ 日内，以书面形式通知所有招标文件收受人。 该澄清

— ２４ —

? 招标投标操作实务

或者修改的内容为招标文件的组成部分。 招标人应当确定投标人编制投标文

件所需要的合理时间。 《招标投标法》规定：“依法必须进行招标的项目，自招标

文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止， 最短不得少于

２０ 日。”

对于同一招标项目，招标人可以分为两个阶段进行招标。 第一阶段，招标

人应当要求有兴趣投标的法人或者其他组织先提交不包括投标价格的初步投

标文件，列明关于招标项目技术、质量或者其他方面的建议。 招标人可以与投

标人就初步投标文件的内容进行讨论。 第二阶段，招标人应当向提交了初步投

标文件并没有被拒绝的投标人提供正式招标文件。 投标人根据正式招标文件

的要求提交包括投标价格在内的最后投标文件。

二、投标

投标人应当具备承担招标项目的能力。 如果国家对投标人资格条件或者

招标文件对投标人资格条件有规定，那么投标人应当具备规定的资格条件。 投

标人应当按照招标文件的要求编制投标文件，对招标文件提出的实质性要求和

条件作出响应。 招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的

项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备的

情况等。 投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件

送达投标地点。 招标人收到投标文件后，应当签收保存，不得开启。 投标人少

于 ３ 个的，招标人应当重新招标。 在招标文件要求提交投标文件的截止时间后

送达的投标文件，招标人应当拒收。 投标人在招标文件要求提交投标文件的截

止时间前，可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件，并书面通知招标人。 补

充、修改的内容为投标文件的组成部分。

投标人根据招标文件载明的项目实际情况，拟在中标后将中标项目的部分

非主体、非关键性工作进行分包的，应当在投标文件中载明。 《招标投标法》规

定：两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共

同投标。 联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者

招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格

条件。 由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等

级。 联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，

并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。 联合体中标的，联合体各方

应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。 招标人不得

强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。

《招标投标法》规定：“投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会

— ２５ —

? 第二章 招标投标法概述

公共利益或者他人的合法权益。 禁止投标人以向招标人或者评标委员会成员

行贿的手段谋取中标。 投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义

投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。”

三、开标、评标和定标

开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行，

开标地点应当为招标文件中预先确定的地点。 开标由招标人主持，邀请所有投

标人参加。 开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也

可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆

封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。 招标人在招标文

件要求提交投标文件的截止时间前收到的所有投标文件，开标时都应当当众予

以拆封、宣读。 开标过程应当记录，并存档备查。 评标由招标人依法组建的评

标委员会负责。 招标人应当采取必要的措施，保证评标在严格保密的情况下进

行。 任何单位和个人不得非法干预、影响评标的过程和结果。 评标委员会可以

要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明，但是澄清

或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。 评标委

员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；

设有标底的，应当参考标底。 评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面

评标报告，并推荐合格的中标候选人。

招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中

标人。 招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。 《招标投标法》规定：

“中标人的投标应当符合下列条件之一：（１）能够最大限度地满足招标文件中规

定的各项综合评价标准；（２）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审投标

价格最低，但是投标价格低于成本的除外。”评标委员会经评审，认为所有投标

都不符合招标文件要求的，可以否决所有投标。 依法必须招标项目的所有投标

被否决的，招标人应当重新招标。 在确定中标人前，招标人不得与投标人就投

标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。

中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果

通知所有未中标的投标人。 中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。 中

标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，须承担

法律责任。 我国法律规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起 ３０ 日

内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。 招标人和中标人不得再

行订立背离合同实质性内容的其他协议。 招标文件要求中标人提交履约保证

金的，中标人应当提交。

— ２６ —

? 招标投标操作实务

中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目，不得向他人转让中标

项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。 中标人按照合同约定或者经

招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。

接受分包的人应当具备相应的资格条件，并不得再次分包。 中标人应当就分包

项目向招标人负责，接受分包的人就分包项目承担连带责任。

第五节 招标投标活动的行政监督

以及行政监督的具体内容

《招标投标法》规定的强制招标制度主要是针对关系社会公共利益、公众安

全的基础设施和公用事业项目，利用国有资金或国际组织、外国政府贷款及援

助资金实施的项目等。 由于这些项目关系国计民生，政府必须对其进行必要的

监控，招标投标活动便是其中重要的一个环节。 同时，强制招标制度的建立，使

当事人在招标与不招标之间没有自治的权利，也就是说，赋予当事人一项强制

性的义务，使之必须主动、自觉接受监督。 这就使《招标投标法》带有一定的行

政色彩。

一、招标投标活动的行政监督

《招标投标法》第 ７ 条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的

监督。 有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活

动中的违法行为。 对招标投标活动进行行政监督的有关部门的具体职权划分，

由国务院规定。

第一，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。 行政监督部门

依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。 行政监

督部门可根据监督检查的结果或当事人的投诉，依法查处违反《招标投标法》的

行为。 需要指出的是，监督必须依法实施，不能成为变相的行政干预；处罚也必

须依法进行，不能没有法定依据或不遵守法定程序。 招标投标当事人有权拒绝

行政部门违法实施的监督，或者违法实施的行政处罚，并可依照《中华人民共和

国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》 《中华人民共和国国家赔偿法》

等的有关规定获得救济和补贴。

第二，对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院

规定。 由于实行招标投标的领域较广，有的专业性较强，涉及不少部门，不可能

由一个部门统一进行监督，只能根据不同项目的不同特点，由有关部门在各自

的职权范围内分别负责监督。 根据宪法和国务院组织法的规定，划分国务院各

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? 第二章 招标投标法概述

部门职责的权力属于国务院。 另外，由于各个部门的管理权限划分会随着政府

机构改革的深化而有所调整，在法律中规定各个部门的具体管理职责会影响法

律的稳定性。 基于以上考虑，《招标投标法》第 ７ 条最后一款规定，“对招标投标

活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”。

二、行政监督的具体内容

我国的行政监督实行分级负责制，一般情况下，国务院行政主管部门负责

全国工程招标投标活动的监督管理，县级以上地方人民政府建设行政主管部门

负责本行政区域内招标投标活动的监督管理，有的地方则把具体的监督管理工

作委托给工程招标投标监督机构负责实施。

行政监督的具体内容包括：依照《招标投标法》及其他法律、法规的规定，必

须招标的那些项目是否进行了招标；是否按照《招标投标法》的规定，选择了有

利于竞争的招标方式；在已招标的项目中，是否严格执行了《招标投标法》规定

的程序、规则，是否体现了公开、公平、公正和诚实信用原则；招标投标主体身份

是否符合规定；必要时可派人监督开标、评标、定标等活动。

（一）备案或报告事项

根据有关法律、法规的规定，招标过程中应当向有关行政监督部门备案或

报告的事项主要有：

第一，依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关

行政监督部门备案。

第二，依法必须进行招标的工程，招标人应当在招标文件发出的同时，将招

标文件报工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。

第三，招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改的，应以书面

形式报工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。

第四，订立书面合同后一定时日内，中标人应当将合同送工程所在地的县

级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。

第五，重新招标的，招标人应当将重新招标方案报有关主管部门备案，招标

文件有修改的，应当将修改后的招标文件一并备案。

第六，评标委员会完成评标后，应当将书面评标报告抄送有关行政监督

部门。

第七，依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起 １５ 日

内，向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。

（二）审批事项

根据有关规定，依法必须进行招标的项目，在招标过程中涉及的审批事项

— ２８ —

? 招标投标操作实务

主要有：

第一，可以进行邀请招标的项目的招标，应当按照规定报有关主管部门批

准。 例如： 国家重点建设项目和地方重点建设项目不适宜公开招标的，须经国

务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准；项目总投资额在

３ ０００ 万元人民币以上，但分标单项合同估算价低于规定标准的水利工程建设

项目，须经水利行政主管部门批准。

第二，可以不进行招标的项目的发包，须经主管部门批准。 例如：涉及国家

安全或者有特殊保密要求的；建设项目的勘察、设计采用特定专利或者专有技

术的，或者其建筑艺术造型有特殊要求的。

第三，承包者、供应者或服务提供者少于 ３ 家，不能形成有效竞争的应重新

招标的；不具备招标条件的公益性水利工程建设项目的项目建议书和可行性研

究报告；停建或者缓建后恢复建设的单位工程的施工，且承包人未发生变更的；

施工企业自建自用的工程，且该施工企业资质等级符合工程要求的。

— ２９ —

? 第二章 招标投标法概述







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第一节 招标投标活动的主要参与者

一、招标投标活动的主要参与者

招标投标活动中的主要参与者包括招标人、投标人、招标代理机构和政府

监督部门。 招标投标活动的每一个阶段，一般既涉及招标人和投标人，也需要

监督管理部门的参与。

（一）招标人

招标人是指依照法律规定提出招标项目，进行工程建设的勘察、设计、施

工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等招标的法人或者其他组织。

提出招标项目，是指根据实际情况和《招标投标法》的有关规定，提出和确定拟

招标的项目，办理有关审批手续，落实项目的资金来源等。 进行招标，是指提出

招标方案，拟定或决定招标方式，编制招标文件，发布招标公告，审查潜在投标

人资格，主持开标，组建评标委员会，确定中标人，签订书面合同，等等。 这些工

作既可由招标人自行完成，也可委托招标代理机构代而行之。

招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。 也

就是说，招标人自行办理招标必须具备两个条件，一是有编制招标文件的能力，

二是有组织评标的能力。 这两个条件不能满足的，必须委托代理机构办理。 这

是因为，如果让那些对招标程序不熟悉、自身也不具备招标能力的项目单位组

织招标，会影响招标工作的规范化、程序化，进而影响招标质量和项目的顺利实

施。 此外，也可防止项目单位借自行招标之机，行招标之名而无招标之实。

招标人自行办理招标的能力要求，具体包括：①具有项目法人资格（或者法

人资格）；②具有与招标项目规模和复杂程度相对应的工程技术、概预算、财务

和工程管理等方面的专业技术力量；③有从事同类工程建设项目招标的经验；

— ３３ —

④设有专门的招标机构或者拥有 ３ 名以上专职招标业务人员；⑤熟悉和掌握

《招标投标法》及有关法规、规章。

（二）投标人

投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。

招标公告或者投标邀请书发出后，所有对招标公告或投标邀请书感兴趣并

有可能参加投标的人，称为潜在投标人。 那些响应招标并购买招标文件参加投

标竞争的潜在投标人称为投标人。

所谓响应招标，是指潜在投标人获得了招标信息以后，接受并通过资格审

查，购买招标文件并编制投标文件，按照招标人的要求参加投标的活动。 参加

投标竞争是指按照招标文件的要求并在规定的时间内提交投标文件的活动。

投标人应当具备承担招标项目的能力，并且符合招标文件规定的资格条

件。 也就是说，参加投标活动必须具备一定的条件，不是所有感兴趣的法人或

经济组织都可以参加投标。

投标人通常应当具备下列条件：①与招标文件要求相适应的人力、物力和

财力；②招标文件要求的资质证书和相应的工作经验与业绩证明；③法律、法规

规定的其他条件。

（三）招标代理机构

招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介

组织。 招标代理机构受招标人委托，代为办理有关招标事宜，如编制招标方案、

招标文件及工程标准，组织评标，协调合同的签订等。 招标代理机构在招标人

委托的范围内办理招标事宜， 遵守法律关于招标人的规定。

《招标投标法实施条例》第 １１ 条规定：“国务院住房城乡建设、商务、发展改

革、工业和信息化等部门，按照规定的职责分工对招标代理机构依法实施监督

管理。”该实施条例第 １３ 条规定：“招标代理机构代理招标业务，应当遵守招标

投标法和本条例关于招标人的规定。 招标代理机构不得在所代理的招标项目

中投标或者代理投标，也不得为所代理的招标项目的投标人提供咨询。”

我国是从 ２０ 世纪 ８０ 年代初开始进行招标投标活动的，最初主要是利用世

界银行贷款进行项目招标。 由于一些项目单位对招标投标知之甚少，缺乏专门

人才和技能，一批专门从事招标业务的机构便产生了。 １９８４ 年成立的中国技术

进出口总公司国际金融组织和外国政府贷款项目招标公司（后改名为中技国际

招标有限公司）是我国第一家招标代理机构。

代理作为一种独立的法律制度，是商品经济发展的结果。 代理是指代理人

以被代理人的名义，在其授权范围内向第三人作出意思表示，所产生的权利和

义务直接由被代理人享受和承担的法律行为。 代理行为具有以下特征：①代理

— ３４ —

? 招标投标操作实务

人以自己的技能为被代理人的利益独立为意思表示。 换句话说，代理人是代他

人为法律行为，如订立合同、履行债务、请求损害赔偿等。 ②代理人必须以被代

理人的名义实施法律行为，即所谓的“直接代理”。 ③代理行为的法律效果直接

归属于被代理人。

《中华人民共和国民法典》 （简称《民法典》）规定，代理包括委托代理和法

定代理。 委托代理人按照被代理人的委托行使代理权。 法定代理人依照法律

的规定行使代理权。 委托代理是一种最常见、最广泛适用的代理形式。 代理人

必须在委托的权限范围（代理权限范围）内实施代理行为，也只有在此范围内进

行的民事活动才能被视为被代理人的行为，被代理人对代理行为的法律后果承

担民事责任。 从法律意义上说，招标代理属于委托代理的一种，应遵守法律有

关规定。

根据有关规定，招标代理机构应当具备下列条件：①必须依法取得国务院

建设行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设行政管理部门认定的

工程招标代理机构资格；②有从事招标代理业务的营业场所和相应资金；③有

能够编制招标文件和组织评标的相应专业力量；④有符合规定条件、可以作为

评标委员会成员人选的技术、经济等方面的专家库。

招标代理机构在招标人委托的权限范围内，以招标人的名义办理招标事

宜。 因此，在招标投标活动中，尽管投标人是与招标代理机构联系的，但其代表

的是招标人的利益，行为后果也由招标人承担。

招标代理机构作为社会中介组织，应独立于政府和个人之外，客观、公正地

履行职责，提供各项服务。 在现实生活中，由于一些历史上的原因，一些招标代

理机构直接隶属某一行政机关，在与其他招标代理机构开展业务竞争的同时，

还行使行业管理者的职能，为其他代理机构确定行为规范。 这种政企（事）不分

的状况，违背了市场经济条件下建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理

体系的基本原则。 此外，这些代理机构与主管行政机关之间有着千丝万缕的关

系，在竞争中处于绝对的优势地位，对其他代理机构而言显失公平。 为此，法律

明确规定：招标代理机构不得隶属任何行政机关或国家机关，或者与其有其他

利益关系。 隶属，即受管辖或从属；隶属行政机关或国家机关，即受行政机关或

国家机关管辖，其主要负责人由行政机关任命，以行政机关的名义发布文件等。

有利益关系，是指虽不直接隶属行政机关，但与行政机关之间有着经济上或其

他方面的联系，受行政机关的影响。 例如：挂靠在行政机关名下，成为“联系单

位”；按业务额向行政机关缴纳管理费，接受其管理；依据行政机关发布的文件，

对行政机关审批的项目实行垄断招标代理；等等。 从这个意义上讲，任何政府

部门及所属机构以及行政、事业单位，均不得成为招标代理机构。

— ３５ —

? 第三章 招标投标主体

（四）政府监督部门

在我国，由于实行招标投标的领域较广，有的专业性较强，涉及众多部门，

目前不可能由一个部门统一进行监督，只能根据不同项目的特点，由有关部门

在各自的职能内分别负责监督。

２０１２ 年 ４ 月 １４ 日，国务院办公厅转发国家发展和改革委员会法制办监察

部《关于做好招标投标法实施条例贯彻实施工作意见》的通知，通知要求加强和

改进对招标投标的行政监督管理工作，主要内容有：

１? 加强监督管理。 项目审批、核准部门应当严格履行招标内容核准职责，

在审批、核准项目时审批、核准招标范围、招标方式和招标组织形式。 严格规范

国有企事业单位特别是中央企业的招标投标活动，落实监管责任，切实改变监

督缺位状况。 严格执行招标从业人员职业资格制度，有关部门在认定招标代理

机构资格时，要确保招标代理机构拥有一定数量的取得招标职业资格的专业人

员。 有关行政监督部门要加强对评标委员会成员确定方式、评标专家抽取以及

评标活动的监督，规范评标专家自由裁量权，确保评标行为客观、公正、科学；加

强对合同签订和履行的监督，防止签订“阴阳合同”、违法转包和违规分包；加强

对依法必须招标项目合同变更的监督约束，防止“低中高结”等违法违规行为的

发生；加强过程监督，及时依法查处违法违规行为，对如不及时纠正将造成难以

弥补损失的，可以责令暂停招标投标活动。

２? 加大执法力度。 有关行政监督部门要进一步强化执法意识，加大行政监

督执法力度。 要以政府投资项目、国有投资占控股和主导地位的项目为主，重

点检查招标人规避招标、虚假招标、限制或者排斥潜在投标人、泄露标底等信

息，投标人串通投标、以他人名义投标、弄虚作假，招标代理机构不规范代理，评

标委员会成员不客观公正履行职责，中标人不严格履行合同、非法转包和违规

分包等违法违规行为。一经认定，要严肃查处，并公布违法行为记录。 涉嫌犯

罪的，移送司法机关处理。

３? 规范监督行为。 各部门在履行好各自职责的同时，要加强协调配合，形

成监管合力。 有关行政监督部门要依法受理符合条件的投诉，并及时作出处理

决定。 有关部门及其工作人员应当依法履行监督管理职责，不得违法设置审批

事项、增加管理环节；应当合理确定行政监管边界，不得非法干涉招标人自主编

制招标文件、组建评标委员会、确定中标人、发出中标通知书，不得非法干涉投

标人自主投标和评标委员会独立评审。 招标代理机构可以依法跨区域开展业

务，任何地区和部门不得以登记备案等方式加以限制。 各级监察机关要加强对

行政监督部门及其工作人员的监督检查，严肃查处不依法履行职责、非法干涉

招标投标活动等问题。 各级审计机关要依法加强对招标投标行政监督部门、招

— ３６ —

? 招标投标操作实务

标投标当事人招标投标活动的审计监督。

４? 创新管理模式。 县级以上地方人民政府可以结合本地实际，积极探索建

立分工明确、责任落实、执行有力、运转协调的招标投标行政监督管理制度。 具

备条件的市级以上地方人民政府，可以结合当地实际，建立不隶属任何行政监

督部门、不以营利为目的、统一规范的招标投标交易场所，为行政监督和市场交

易提供服务。

二、招标投标参与者的权利和义务

一般而言，招标投标作为当事人之间达成协议的一种交易方式，必然包括

两方主体，即招标人和投标人。 某些情况下，还可能包括他们的代理人，即招标

投标代理机构。 这三者共同构成招标投标活动的参与者和招标投标法律关系

的基本主体。

（一）招标人

招标人享有的权利一般包括：①自行组织招标或者委托招标代理机构进行

招标；②自由选定招标代理机构并核验其资质证明；③委托招标代理机构招标

时，可以参与整个招标过程，其代表可以进入评标委员会；④要求投标人提供有

关资质情况的资料；⑤根据评标委员会推荐的候选人确定中标人。

与此同时，招标人应该履行下列义务：①不得侵犯投标人的合法权益；②委

托招标代理机构进行招标时，应当向其提供招标所需的有关资料并支付委托

费；③接受招标投标管理机构的监督管理；④与中标人签订并履行合同。

（二）投标人

投标人参加投标时，必须首先具备圆满履行合同的能力和条件，包括与招

标文件要求相适应的人力、物力和财力，以及招标文件要求的资质、工作经验与

业绩等。 投标人享有的权利一般包括：①平等地获得招标信息；②要求招标人

或招标代理机构对招标文件中的有关问题进行答疑；③控告、检举招标过程中

的违法行为。

与此同时，投标人应该履行下列义务：①保证所提供的投标文件的真实性；

②按招标人或招标代理机构的要求对投标文件的有关问题进行答疑；③提供投

标保证金或其他形式的担保；④中标后与招标人签订并履行合同，非经招标人

同意不得转让或分包合同。

（三）招标投标代理机构

招标投标代理机构，在我国是独立核算、自负盈亏的从事招标代理业务的

社会中介组织。 招标投标代理机构必须依法取得法定的招标投标代理资质等

级证书，并依据其招标投标代理资质等级从事相应的招标代理业务。 招标投标

— ３７ —

? 第三章 招标投标主体

代理机构受招标人或投标人的委托开展招标投标代理活动，其行为对招标人或

投标人产生效力。 作为一种民事代理人，招标投标代理机构享有的权利包括：

①组织和参与招标投标活动；②依据招标文件规定，审查投标人的资质；③按照

规定标准收取招标代理费；④招标人或投标人授予的其他权利。 招标投标代理

机构也应该履行相应的义务：①维护招标人和投标人的合法权益；②组织编制、

解释招标文件或投标文件；③接受招标投标管理机构和招标投标协会的指导、

监督。

（四）政府监督部门

依照《招标投标法》 及相关法律、法规规定， 政府监督部门的权力包括：

①审查必须招标的那些项目是否进行了招标；②审查招标是否按照《招标投标

法》的规定，选择了有利于竞争的招标方式；③审查在已招标的项目中，是否严

格执行了《招标投标法》规定的程序、规则，是否体现了公开、公平、公正和诚实

信用原则；④审查招标投标主体身份是否符合规定，必要时可派人监督开标、评

标、定标等活动。

三、投标联合体

所谓投标联合体，是指以一个投标人的身份共同投标的两个以上法人或者

其他组织组成的联合体。 对于投标联合体可作如下理解：

第一，联合体承包的联合各方为法人或者法人之外的其他组织。 形式可以

是两个以上法人组成的联合体、两个以上非法人组织组成的联合体或者是法人

与其他组织组成的联合体。

第二，联合体是一个临时性的组织，不具有法人资格。 组成联合体的目的

是增强投标竞争能力，减少联合体各方因支付巨额履约保证金而产生的资金负

担，分散联合体各方的投标风险，弥补有关各方技术力量的相对不足，提高共同

承担的项目完工的可靠性。 共同注册并进行长期的经营活动的“合资公司”等

法人形式的联合体，不属于《招标投标法》所称的联合体。

第三，联合体可以组成，也可以不组成。 是否组成联合体由联合体各方自

行决定。 对此，《招标投标法》第 ３１ 条第 ４ 款也有相应的规定。 这说明联合体

的组成属于各方自愿的、共同的、一致的法律行为。

第四，联合体对外“以一个投标人的身份共同投标”。 也就是说，联合体虽

然不是一个法人组织，但是其对外投标应以所有组成联合体各方的共同的名义

进行，不能以其中一个主体或者两个主体（多个主体的情况下）的名义进行，即

联合体各方共同与招标人签订合同。 这里需要说明的是，联合体内部之间权

利、义务、责任的承担等问题需要以联合体各方订立的合同为依据。

— ３８ —

? 招标投标操作实务

第五，联合体共同投标的联合体各方应具备一定的条件。 根据《招标投标

法》的规定，联合体各方均应具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者

招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格

条件。

第六，联合体共同投标一般适用于大型建设项目和结构复杂的建设项目。

对此，《建筑法》也有类似的规定。

《招标投标法》第 ３１ 条规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联

合体，以一个投标人的身份共同投标。 联合体各方均应当具备承担招标项目的

相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各

方均应当具备规定的相应资格条件。 由同一专业的单位组成的联合体，按照资

质等级较低的单位确定资质等级。 联合体各方应当签订共同投标协议，明确约

定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标

人。 联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招

标人承担连带责任。 也就是说，不能以联合体中某一投标人的名义与招标人签

订合同，联合体中的某一方违反合同时，招标人有权要求其中的任何一方承担

全部责任。 组成联合体投标是联合体各方的自愿行为，招标人不得强制投标人

组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争。 大型复杂的项目，一般靠

一个投标人的能力是不可能独自完成的。 例如，大型 ＢＯＴ 项目，一般都由多家

实力雄厚的公司组成一个投标联合体，共同参与投标。 把有关法人或其他组织

组成的联合体当作一个整体，是指把该联合体作为一个独立的投标人看待，而

不是指联合体中的某一个成员。

联合体各方均应当具备本法或者国家规定的资格条件和承担招标项目的

相应能力。 这是对投标联合体资质条件的要求。 联合体各方均应具有承担招

标项目必备的条件，如相应的人力、物力、资金等。 如果国家或招标文件对招标

人资格条件有特殊要求，那么联合体各个成员都应当具备所要求的相应资格条

件。 同一专业的单位组成的联合体，应当依据资质等级较低的单位确定联合体

的资质等级。 例如，在 ３ 个投标人组成的联合体中，有两个是甲级，一个是乙

级，则只能定为乙级。 之所以这样规定，是促使资质优等的投标人组成联合体，

保证招标质量。

为了规范投标联合体各方的权利和义务，联合体各方应当签订书面的共同

投标协议，明确各方拟承担的工作，并将共同投标协议连同投标文件提交招标

人。 如果中标的联合体内部发生纠纷，可以依据共同签订的协议加以解决。

— ３９ —

? 第三章 招标投标主体

第二节 主体资格审查制度

供应商或承包商的投标是否真实或其是否具有履行采购合同的能力，直接

关系到采购项目能否顺利进行以及采购目标是否能够得以顺利实现。 因此，对

投标人的资格进行审查是采购实践的要求。 同时，由于在资格审查过程中，存

在着采购机构利用资格审查，尤其是资格预审限制竞争和歧视某投标人的可

能，所以政府采购法律必然需要对供应商资格审查程序进行必要的规制，附加

一些重要的限制条件予以约束，以确保采购机构以充分的非歧视的条件来进行

资格预审，确保至少有最低限度的透明度。

一、资格审查的类型

无论从采购实践还是从世界上主要的政府采购法律规范的规定来看，政府

采购中的资格审查程序可以根据进行资格审查的时间分为三种类型：资格预审

程序、资格中审程序和资格后审程序。 其中，以资格预审程序和资格中审程序

最为常见。

（一）资格预审

１? 资格预审及其功能。 资格预审是政府采购机关通过审查潜在投标人的

商业及非商业条件，正式确定许可哪些潜在投标人参与政府采购的一个过程。

资格预审是政府采购过程中的一个重要步骤， 特别是在大型或复杂的招标采购

项目中，资格预审是必不可少的。 资格预审程序实际上是对所有投标人的一次

粗筛，目的是在采购过程的早期，剔除资格条件不适合履行合同的供应商或承

包商。 因此，资格预审的法律意义在于，采购机构以合法的程序和条件限制那

些没有通过资格预审的供应商进一步参加与采购竞争的权利。 资格预审具有

以下功能：

（１）资格预审可以减少招标人的费用，符合政府采购的经济效益原则。 资

格预审对于采购复杂或高价值货物或工程特别有用。 对于价值较低但却涉及

高度专业化的货物或工程采购来说，比较和评审投标书、建议书和报价的工作

要复杂得多，费用要高得多，而且也更加耗费时间。 采用资格审查程序可缩减

采购实体评审和比较投标书、建议书和报价的数目，从而减少招标人的管理费

用、评标费用等。

（２）资格预审能吸引力量雄厚的供应商或承包商前来投标。 有能力的供应

商和承包商有时不愿意参与竞争性强的采购合同，因为如果竞争过大，编写投

标书、建议书的费用可能会比较高，而且也可能有不合格或名声不好的供应商

— ４０ —

? 招标投标操作实务

或承包商提交不现实的投标建议书与之进行竞争。 通常情况下，实力雄厚的国

际性供应商或承包商如果得不到将投标仅仅限制在少数合格的投标人中的保

证，往往是不会参加的，通过资格预审可以增加其前来投标的可能性。

（３）通过资格预审，招标人可以了解潜在投标人对采购项目的投标有多大

兴趣。 这一信息对采购人是非常有用的。 如果投标人的投标兴趣大大低于招

标人的预期，那么招标人可以通过检查并修改招标条款，以吸引更多的投标人，

扩大竞争范围。

（４）资格预审能使不合格的投标人节约准备投标的费用。 在大型项目尤其

是大型土木建设工程的招标投标中，投标人为准备投标要花费相当大的人力和

财力，其费用是相当高的。 如果招标人预先淘汰一部分对该采购项目显然不具

备投标竞争力的投标人，那么，就可以使这些投标人省下一笔不必要的开支。

正是因为资格预审制能促进采购经济性目标的实现并在一定程度上促进

竞争，所以资格预审在政府采购中得到了广泛的应用。 正如《世界银行采购指

南》所认为的，通常对于大型或复杂的工程，或在准备详细的招标文件成本很

高、不利于竞争的情况下，对投标人进行资格预审是必要的。 要确保招标公告

只发售给那些有足够能力和资源的厂商。 在允许有国内优惠时，资格预审还有

助于确定承包商是否有资格享受国内优惠。 资格预审应该完全以投标人圆满

履行具体合同的能力和资源为基础，考虑其以下情况：①经历和过去履行类似

合同的情况；②人员、设备、施工或者制造设施方面的能力；③财务状况。 《联合

国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》关于供应商与承包商资格的第 ６

条与关于资格预审程序的第 ７ 条都对与资格预审有关的问题作出了规定。 世

界贸易组织《政府采购协议》第 ８ 条也规定了供应商资格审查程序。

２? 资格预审的步骤。 就采购实务而言，资格预审一般包括以下三个步骤：

（１）发出资格预审公告或资格预审邀请书。 发出资格预审公告通常有两种

做法：一种做法是在招标公告中声明将要进行投标资格预审，并公告领取或购

买投标资格预审文件的地点和时间；另一种做法是在报纸等媒体上另行刊登资

格预审公告。 资格预审公告的主要内容包括：所需采购货物或工程的简介、合

同条件、项目资金来源、参加资格预审的资格、获取资格预审文件的时间和地点

以及递交投标申请书的时间和地点。

（２）出售资格预审文件。 资格预审文件应提供采购人及采购项目的全部信

息，其内容应比资格预审公告所提供的更为详细。 该文件一般包括以下内容

（以工程项目为例）：业主和工程师的名称和地址；工程的性质和主要工程内容，

包括主要工程数量、工程所在地点的基本条件；项目的时间、进度；技术规格及

主要合同条件的简单介绍；投标保证金及履约保证金要求；项目融资情况；支付

— ４１ —

? 第三章 招标投标主体

条件；价格调整条款；承包合同使用的语言；合同应遵循的法律；本国投标人的

优惠条件；组成联合体投标的要求；指定转包人的作业范围；合同估计造价。

资格预审文件中也可以规定申请资格预审的基本条件，并列出限制性条

款。 招标人也应在资格预审文件中规定资格预审申请表和资料递交的份数、时

间和地点，预审文件所使用的语言，以及规定投标人是否必须有当地代理人，是

否必须报送代理协议和提供代理人的基本情况。

（３）资格评审。 资格预审申请书的开启不必公开进行，开启后由招标机构

组织专家进行评审。 如系特大项目，则应召开资格预审准备会议，包括组织现

场访问，以便申请人取得有关项目情况的第一手资料。 评审后，应通知所有通

过资格预审的申请人前来购买招标文件。

（二）资格中审

资格中审是采购机构在比较和评审投标人的投标书时对投标人是否具有

履行合同能力所进行的审查。 资格预审所要解决的是采购机构将邀请谁参与

特定采购过程的问题，如果供应商或承包商在资格预审中被排除，则它就没有

机会参与该次采购投标。 与资格预审不同的是，资格中审是采购机构在采购过

程中对投标人进行的审查。 但就审查的实质内容来看，它们却是相同的，都是

对供应商或承包商是否具有履行合同能力所进行的审查。 当然，在资格审查时

也可以考虑对供应商或承包商的非商业因素进行审查。 因此，如果采购机构没

有对供应商或承包商进行资格预审，则可以在评标阶段对其进行资格中审。

（三）资格后审

资格后审是在确定中标商后，对中标商是否有能力履行合同义务进行的进

一步审查。 这种程序既可以在没有对投标人进行早期资格预审的情况下采用，

也可以在已经进行了资格预审的情况下采用。 在后一种情况下，重新进行资格

审查的目的是使采购实体能够要求中标的供应商或承包商重新确认其资格。

对于为期较长的采购过程来说，这一规则尤其有用，因为采购实体可能希望核

实早先提交的资格材料是否仍然有效。

二、资格审查的内容要求

资格审查的目的是确定承包商是否具有承担采购项目、履行相应的合同义

务的能力，因此在资格预审或进行其他资格审查时，采购机构主要考虑的是承

包商履行政府合同的财务和技术能力。 同时，采购机构也会考虑一些非商业因

素，比如，考虑供应商和承包商是否有犯罪或其他不轨行为，如做假账、违约或

作弊等。 就任何类型的资格审查而言，采购法律关于资格审查的这一内容要求

都是一样的。 如《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》 第 ６ 条

— ４２ —

? 招标投标操作实务

（１）（ａ）规定，本条（供应商或承包商资格）适用于采购实体在采购过程的任何

阶段对供应商或承包商资格的审查。

（一）资格审查的财务和技术标准

对供应商或承包商进行资格审查的具体财务和技术标准取决于采购项目

的具体性质。 采购法律通常也赋予采购机构以必要的权利来评估供应商或承

包商的财务技术能力。 如《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》

第 ６ 条（１）（ｂ）要求，供应商或承包商应该满足采购实体在特定采购中认为适

当的标准。 供应商或承包商必须具有履行采购合同所需的专业和技术资格、专

业和技术能力、财力资源、设备和其他物质设施、管理能力、可靠性、经验、声誉

和人员。 但采购法律同时也要求采购机构所采用的标准应该与其所进行的采

购有关。 如《世界银行工程采购标准资格预审文件》 规定，采购机构所采用的

（资格预审）标准必须与圆满履行合同有关。 所选择的标准不能限制竞争，也不

能事先预定资格合格者的数量，所有符合标准的承包商都应该被邀请参与投

标。 就具体的财务标准和技术标准而言，可参考《公共采购指令》的以下规定。

根据《公共采购指令》第 ２０ 条的规定，投标人的财务和经济能力一般可由下述

证明材料的一种或多种证明：①银行报表；②若供应商营业所在地国家公司法

要求公布资产负债表，则提供资产负债表或资产负债表摘要；③企业在前三个

财政年度的全部营业额和相关产品（服务或工程）营业额报表。

采购机关应在采购公告或投标邀请中具体规定其要求投标人提供的证明

材料。 如果投标人出于正当理由而不能提供采购机关要求的证明材料，则其可

以提供采购机关认为适当的任何其他文件证明其经济和财务能力，但这些文件

是否适当则应由采购机关认定。 对于投标人的技术能力，《公共采购指令》在有

关条款中详细列举了采购机关可以要求投标人提供的证明材料。 这些要求在

《公共供应指令》、《公共工程指令》和《公共服务指令》之间有所差别。

《公共供应指令》第 ２３ 条规定，供应商技术能力的证据可以视所提供产品

的性质、数量和目的，由下列一种或多种方法证明：①过去 ３ 年中主要产品交付

清单，并附交付数量、日期和交付接受者；如产品是向采购机关提供的，提供主

管机构签发或会签的证明；如产品是向私人采购者提供的，由采购人作出产品

交付证明，或者无此证明，仅由供应商作出产品交付声明；②对供应商的技术能

力，其保证质量的措施及其研究能力进行说明；③说明所涉及的技术人员或技

术团体，尤其是负责质量控制者，而无论他们是否直接隶属该供应商；④需要供

应的产品的样品、说明书和照片，如果采购机关要求证明产品的真实性，必须予

以证明；⑤由官方质量控制机构或公认的有权代理机构起草的证明书，证明其

产品已经参照某特定技术规格和标准；⑥如果提供的产品很复杂或很特别，或

— ４３ —

? 第三章 招标投标主体

产品用于特别目的， 则应由采购机关或由供应商营业地国的有权官方机构（须

经其同意）代理采购机关进行核查，核查供应商的技术能力，必要时还应核查其

研究设施和质量控制措施。

《公共工程指令》第 ２７ 条规定，承包人的技术能力可由下述材料证明：①承

包人的教育和专业证明，以及（或）企业管理人员的资格证明，特别是负责施工

的人员资格证明。 ②过去 ５ 年中承担工程的清单，并附有最重要工程施工质量

令人满意的证明。 这些证明应说明工程的价值、日期和地点，并应详细说明它

们是否按照行业的规则施工和已适当完工。 必要时，有权机构应直接把这些证

明提交给采购机关。 ③说明承包人施工所使用的工具、设备和技术装备。 ④说

明最近 ３ 年企业的营业额和管理员工人数。 ⑤说明承包人为了施工而能随时

使用的技术人员或技术团体，而不管他们是否属于该承包人企业。

基于服务产品之特殊性，《公共服务指令》第 ２２ 条首先强调了评价服务提

供者技术能力的一般原则，即应特别通过服务提供者的技能、效率、经验和可靠

性来评估其提供服务的能力。 同时，该条也对服务提供者技术能力的证明方法

作出规定。 服务提供者的技术能力也就是提供服务的性质、数量和目的，由下

列一种或多种方法证明：①服务提供者的教育和专业资格和（或）企业管理人员

的教育和专业资格，特别是负责提供服务的人员的有关资格。 ②过去 ３ 年中提

供的主要服务清单，并附上所提供服务的营业额、日期和服务接受者；如服务是

向采购机关提供的，则提供主管机构签发或会签的证明；如服务是向私人采购

者提供的，则由采购人作出的服务提供证明，或者无此证明，仅由服务提供者作

出服务提供的声明。 ③说明所涉及的技术人员或技术团体，尤其是负责质量控

制者，而无论他们是否直接隶属该服务提供者。 ④服务提供者最近 ３ 年每年平

均使用的劳动力和管理人员数量一览表。 ⑤服务提供者可用来提供服务的工

具、成套设备或技术设备一览表。 ⑥说明服务提供者确保质量的措施及其研究

设施。 ⑦如果拟提供的服务很复杂，或基于特别目的，则应由采购机关或由服

务提供者营业地国的有权官方机构（须经其同意）代理采购机关进行核查，核查

服务提供者的技术能力，而且要随时核查其研究设施和质量控制措施。 ⑧说明

服务提供者可能打算向外分包的合同比例。

（二）资格审查中的非商业标准

政府采购机构还可以在资格审查时采用一些与供应商或承包商履行合同

的能力没有直接关系的一些非商业标准，包括社会经济标准，也包括与供应商

或承包商的廉洁性和履约记录等。 《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采

购示范法》第 ６ 条（１）（ｂ）规定：“为参加采购过程，供应商或承包商必须在资格

上符合采购实体认为适合于特定采购过程的下列标准：……（三）并非处于无清

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? 招标投标操作实务

偿能力、财产被接管、破产或结业状态，其事务目前并非由法院或司法人员管

理，其业务活动未中止，也未因上述任何情况而成为法律诉讼的主体； （四）履

行了缴纳本国税款和社会保障款项的义务；（五）在采购过程开始之前几年期间

（由颁布国规定一段时限）未被判犯有、其董事或主要职员也未被判犯有与其职

业行为有关的参与假报或虚报资格骗取采购合同的任何刑事犯罪，也未曾在这

些方面由于行政部门勒令停业或取消资格程序而被取消资格。”

三、资格审查的程序要求

资格审查程序的目的是评价供应商或承包商是否具有履行采购合同的能

力，以排除不合格的供应商或承包商。 资格审查特别是资格预审程序的效果将

决定采购实体是否能够参加政府采购投标。 因此，资格预审将影响到供应商或

承包商进一步参与政府采购及获得政府合同的权利，是政府采购过程中的一个

关键环节。 同时，由于政府采购项目的情况是千差万别的，采购法律不可能对

采购机构在具体采购过程中的资格审查行为作出具体规定。 实际上，供应商或

承包商是否合格，在很大程度上是由采购机构决定的。 因此，在客观上就存在

着滥用资格审查程序，特别是资格预审程序，限制竞争和歧视某投标人的可能。

采购法律对政府采购中的资格审查行为作最低限度程序上的要求，将能够确保

采购机构以充分的非歧视的条件来进行资格预审，确保至少有最低限度的透明

度。 同时，如果采购法律赋予落选的供应商或承包商提出异议和要求复查的权

利，那么采购法律规定最低限度的程序要求，也有利于预审不合格的供应商或

承包商行使其要求复查的权利。

国际采购法律对资格审查（以资格预审为典型） 的程序要求主要有以下

几点。

（一）资格预审不能被用来限制竞争

进行资格预审是为了确定供应商或承包商履行政府合同能力的最低标准，

而不是为了减少投标人的数量，从而造成事实上的限制供应商参与采购过程的

后果。 世界银行贷款项目采购资格预审文件对此有明确要求：“资格预审程序

不能被用以限制投标人的数量，并且所有通过资格审查的投标人都应被允许参

与投标。”

（二）资格预审的公告要求

资格预审公告可以在投标邀请公告中作出，也可以以预审公告的形式单独

发布。 若单独发布资格预审公告，则其发布方式与投标邀请相同。 资格预审公

告的内容也要满足法律的最低要求。 对于资格预审公告的要求，《联合国贸易

法委员会货物、工程和服务采购示范法》 第 ２４ 条规定：①采购实体应通过

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? 第三章 招标投标主体