目 录 房地产与建设工程月报·04 月

目 录

1. 行业动态......................................1

国家发展改革委修订印发《固定资产投资项目节能审查办法》

自然资源部：严格防范以生态修复名义违法采矿、破坏耕地财政部：今年将着力纾解企业困难，遏制地方

政府隐性债务增量

国家开发银行：支持海南开展保障性租赁住房等项目

自然资源部：关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知

我国全面实现不动产统一登记

2. 海南政策......................................5

教育部 海南省人民政府关于印发《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学暂行规定》的通知

海南省住房和城乡建设厅关于严格落实建设工程施工现场消防安全有关要求的通知

海南省住房和城乡建设厅

关于 2023 年海南省装配式建筑示范基地的公示

3. 市县动态......................................7

海口市人民政府令第 122 号海口市人民政府关于废止《海口市土地储备办法》的决定

海口建立住宅小区违建发现登记报告制度

三亚市住房和城乡建设局关于开展清理全市房屋市政工程领域历史沉淀保证金的通知

澄迈县自然资源和规划局

关于公开征求《澄迈县关于进一步加强商业、办公类建设项目管理的通知（修订版征求意见稿）》意见的

公告

4. 法律速递......................................12

最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复

海南自由贸易港土地管理条例

5. 法律案例............................ .........28

建设工程价款优先受偿权的 18 个权威观点

行业动态 房地产与建设工程月报·04 月

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国家发展改革委修订印发《固定资产投资项目节能

审查办法》

为全面贯彻党的二十大精神，完善能源消耗总量和强度调控，进一步促进固定资产投资项目科学

合理利用能源，近日，国家发展改革委修订印发《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改

革委员会令 2023 年第 2 号，以下简称《办法》）。

修订印发《办法》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的一项重要工作，有利于进一步提升节能

审查工作效能，将对各地区扎实有序推进节能降碳工作形成有力支撑。《办法》加强与能源消耗总量

和强度调控政策的有效衔接，突出重点控制化石能源消费的导向，补充完善节能审查变更、节能验收、

不单独进行节能审查项目条件等制度要求，调整优化省级节能审查权限、强化节能审查服务指导等重

点环节，并进一步加强节能审查事中事后监管，明确了相关违法违规行为的法律责任。

《办法》自 2023 年 6 月 1 日起施行，原《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改

革委员会令 2016 年第 44 号）同时废止。自然资源部：严格防范以生态修复名义违法采矿、破

坏耕地

4 月 6 日，自然资源部印发《加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》，通知坚

持“谁主管、谁负责”原则，聚焦由各级财政资金支持并由自然资源部门牵头组织实施的国土空间生

态修复项目规范实施和监督管理，目前主要包括山水林田湖草沙一体化保护修复、历史遗留矿山生态

修复、海洋生态保护修复等工程项目，着力提高项目的科学性、规范性、时效性，进一步有效发挥财

政资金示范效益。其中明确要坚持先规划、后实施，严格防范以生态修复名义违法采矿、破坏耕地，

对以生态修复名义违法采矿、破坏耕地、违规销售采出矿产资源或者超出批准的项目范围采挖矿产资

源等违法行为的，要移交执法机构调查处理。

严格用海用岛规定，严禁借海洋生态保护修复之名，变相实施、造成事实性填（围）海或人工促

淤。在海岛修复项目中，严禁实施各类违反法律法规规定的采石、挖海砂、采伐林木等破坏无居民海

岛的行为，严格限制填海连岛、严重改变海岛自然地形地貌等对生态环境有较大影响的用岛活动。涉

及滩涂高程或湿地微地貌改造的（含沙滩补沙、植被种植等），不得将潮间带、潮下带改造为潮上带。

实施生态保护修复项目，不得违背自然规律，采用人工干预方式建设人造沙滩；不得改变自然岸线的

海岸形态和生态功能；人工岸线生态化建设应尽量达到生态恢复岸线的认定标准。

行业动态 房地产与建设工程月报·04 月

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国家开发银行：支持海南开展保障性租赁住房等项

目

4 月 12 日，据国家开发银行官网微信公众号消息，近 5 年来国家开发银行累计发放超 900 亿元

贷款支持海南自贸港建设。

国家开发银行印发《国家开发银行支持海南自由贸易港建设指导意见（2023 年版）》提出，服

务构建与自贸港发展目标相适应的现代基础设施体系，重点围绕网络型交通、产业升级、城市、农业

农村和国家安全领域基础设施，支持综合立体交通网、高速公路骨干网、主线辅线机场、智慧水网、

新型电力系统等重点基础设施项目建设。支持根据当地特色开展保障性租赁住房等住房保障项目。支

持国家重大水利工程及农村供水保障等民生水利项目建设。自然资源部：关于严守底线规范开展全域土地综合

整治试点工作有关要求的通知

自然资源部办公厅 4 月 25 日发布《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求

的通知》，明确严禁以土地综合整治名义调整生态保护红线。严禁破坏生态环境砍树挖山填湖，严禁

行业动态 房地产与建设工程月报·04 月

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违法占用林地、湿地、草地，不得采伐古树名木，不得以整治名义擅自毁林开垦。

严禁在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田。严守城镇开发边界，锁定城镇

空间。原则上不得以土地综合整治的名义调整城镇开发边界。城镇开发边界范围内的耕地，以“开天

窗”方式划为永久基本农田的，原则上应予以保留，充分发挥其生态和景观功能。

此外，在切实维护群众合法权益方面提出，试点地区要切实做好整治区域内地籍调查、不动产登

记工作，确保土地权属清晰无争议。在编制相关规划和实施方案时，要充分听取和尊重当地群众意愿；

有关规划、实施方案经批准后要及时公布并长期公开，接受群众监督。实施整治活动时，要运用好村

民议事决策机制，坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题。试点地区的全域土地综合整治原则

上不得开展合村并居，对承载当地传统历史文化内涵的特色村庄要坚决予以保留。严禁违背群众意愿

搞大拆大建，不得强迫农民“上楼”。对因环境条件差、生态脆弱、自然灾害频发等原因确需搬迁撤

并村庄的，要严格落实党中央、国务院关于严格规范村庄撤并工作的有关要求。确属农民自愿对住宅

拆旧建新的，腾退的宅基地指标应优先保障本村农民住宅建设。确有节余的，方可按照增减挂钩相关

规定进行流转。（链接：http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2023-04/26/content_5753236.htm）

我国全面实现不动产统一登记

新华社成都 4 月 25 日电（记者 王立彬）自然资源部部长王广华 25 日说，经过十年不懈努力，

我国全面实现不动产统一登记，不动产统一登记制度体系基本成型。王广华在此间召开的全国自然资

源和不动产确权登记工作会议上说，2013 年 3 月，党中央、国务院决定建立不动产统一登记机构，

提出将分散在多个部门的不动产登记职责整合，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四

统一”改革任务。各级不动产登记机构坚决贯彻党中央、国务院决策部署，以踏石留印、抓铁有痕的

劲头，把蓝图变成了现实，如今，在新中国历史上第一次全面实现不动产统一登记。

据介绍，目前全国约 3000 个大厅、4 万个窗口、10 万人的登记队伍，每天为 40 万群众和企业提

供各类登记服务，10 年来累计颁发不动产权证书 7.9 亿多本、不动产登记证明 3.6 亿多份，电子证

书证明 3.3 亿多本；通过推行“跨省通办”“交房即交证”“带押过户”等便民利民举措，实现“一

窗、一网、一次”甚至“不见面”办证，一般登记和抵押登记实现 5 个工作日内办结，较 2015 年压

缩 83%。

我国全面完成易地扶贫搬迁安置住房不动产登记，全国 258.18 万套建档立卡户安置住房实现“应

登尽登”，960 万搬迁群众拿到“红本本”，吃下“定心丸”；推动化解历史遗留问题，解决了 1100

多万套房屋办证问题，惠及 2600 多万群众；基本完成农垦国有土地确权登记，登记面积 4.13 亿亩，

登记率达 96.2%，释放了国有农垦改革发展活力。

海南政策 房地产与建设工程月报·03 月

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教育部 海南省人民政府关于印发《境外高等教育机构

在海南自由贸易港办学暂行规定》的通知

4 月 23 日，教育部联合海南省人民政府研究制定了《境外高等教育机构在海南自由贸易港办学

暂行规定》。《规定》明确，境外高水平大学、职业院校在海南自由贸易港设立理工农医类学校或者

校区，在海南自由贸易港探索了一种新的办学模式。设立的办学机构在学校治理、学术管理、师资配

备、收费制度等多方面都实行更加自主、灵活的政策。《规定》要求办学机构按照中国对同级同类教

育机构的要求开设包括中国宪法、法律、公民道德、国情等内容的课程。

（https://www.hainan.gov.cn/hainan/szfwj/202304/a9a51362099245e6a81a0f9ffb55a76c.sh

tml）

海南省住房和城乡建设厅关于严格落实建设工程施工

现场消防安全有关要求的通知

近年来，随着一大批重点项目集中开工，新建、改建和扩建的建设工程项目大量增加的同时，建

筑工地火灾隐患也在激增。建设工程施工现场因违章动火作业、安全技术措施缺乏、临时建筑防火性

能偏低、消防设施配备不足、施工安全管理不到位等问题，导致施工现场火灾多发，不仅可能造成严

重的人员伤亡和财产损失，也会影响全省重点项目建设和经济社会发展。

建设工程施工现场消防安全有关要求明确，建设工程施工现场的消防安全管理应当由施工单位负

责，施工单位应当按要求组建施工现场消防安全管理组织机构，明确消防安全负责人、消防安全管理

人及其责任，制定并落实消防安全教育与培训管理、可燃及易燃易爆危险品管理、用火用电用油用气

管理、消防安全检查和应急预案演练等制度，编制施工现场防火技术方案和灭火应急疏散预案。

同时，建设工程施工现场严禁吸烟，重点防火部位或区域应设置防火警示标识，施工现场管理方

应定期清理可燃杂物，严防火灾发生。施工单位应加强建设工程施工现场施工材料存放仓库防火管理，

严格落实易燃易爆和可燃物品分类存储和安全使用管理。

此外，建设工程施工现场应设置灭火器、临时消防给水系统和应急照明等临时消防设施。临时消

防设施应与在建工程的施工同步设置。房屋建筑工程中，临时消防设施的设置与在建工程主体结构施

工进度的差距不应超过 3 层。

（http://zjt.hainan.gov.cn/szjt/0503/202304/8ee28a94259f4cc2b43d3be72dc378d9.shtml）

海南政策 房地产与建设工程月报·03 月

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海南省住房和城乡建设厅

关于 2023 年海南省装配式建筑示范基地的公示

根据《海南省住房和城乡建设厅关于组织申报 2023 年度装配式建筑示范基地的通知》，我厅组

织专家进行实地踏勘、集中评审申报资料，完成了 2023 年度装配式示范基地的评审工作。现将通过

评审的 13 个装配式建筑示范基地（见附件）予以公示，公示时间为 4 月 28 日至 5 月 8 日，公示期 5

天（不含节假日）。

2023 年海南省装配式建筑示范基地名单

序号

示范基地类

型

项目名称

项目所在

地

申请单位 备注

1 集成应用类

热带新型建筑产业化基

地

海口

热带建筑科学研究院（海

南）有限公司

2

部品部件

生产类

建华建材（海口）绿色建

筑科技园

建华建材（海南）有限公

司

混凝土

3

中铁建设集团海南装配

式

建筑产业园

临高

中铁建设建筑发展（海

南）

有限公司

混凝土

4 海南志特新材料有限公

司

海南志特新材料有限公

司

混凝土

5 海南全景装配式建筑基

地

海南全景装配式建筑科

技

有限公司

混凝土

6 北汇绿建装配式智造

产业基地

北汇绿建（海南）有限公

司

钢结构

7 龙庆东南装配式建筑数

字化产业基地

龙庆东南（海南）绿色建

筑

有限公司

钢结构

市县动态 房地产与建设工程月报·03 月

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海口市人民政府令第 122 号海口市人民政府关于

废止《海口市土地储备办法》的决定

4 月 21 日，海口市人民政府令第 122 号，《海口市人民政府关于废止＜海口市土地储备办法＞的

决定》已经 2023 年 3 月 15 日十七届市政府第 36 次常务会议审议通过，现予发布，自公布之日起施

行。海口建立住宅小区违建发现登记报告制度

为有效、稳妥地处置违法建设现象，充分释放住宅小区空间，海南省海口市坚持“预防为主、防

控结合”的原则，建立住宅小区违法建设发现登记报告制度，要求街道（镇）、属地执法部门和物业

服务企业加强联防联控，维护居民合法权益和小区和谐稳定。

据介绍，海口市实行“三个一”工作机制，即一个工作流程——住宅小区违法建设发现登记报告

制度工作流程、一本登记簿——住宅小区违法建设物业服务企业发现报告制度登记簿和一处公开栏—

—住宅小区违法建设防控信息公开栏，推动落实物业服务企业对物业管理区域内违法建设行为的预防、

制止和报告责任。

在已实施专业化物业管理的住宅小区内，对于未办理《建设工程规划许可证》进行翻建、扩建、

改建以及在房屋顶部、公共空间、公共绿地、露台上乱搭乱建、开挖地下室等疑似违法建设行为，物

业服务企业应当予以劝阻制止，并第一时间向违法当事人发出《违法行为劝阻（制止）告知书》，做

好相应劝阻和登记，及时向属地执法部门报告。

海口市要求属地执法部门根据住宅小区违法建设发现登记报告制度工作流程，加强住宅小区巡查

管控力度，落实专人对小区进行动态巡查，重点检查施工作业情况，做好相关巡查记录，确保及时发

现小区内正在实施的违法建设行为。同时，物业服务企业应对进入小区从事房屋装修的人员进行登记

管理，宣传并告知禁止违法建设的相关规定。三亚市住房和城乡建设局关于开展清理全市房屋

市政工程领域历史沉淀保证金的通知

为加快推动招标投标交易担保制度改革，优化招标投标领域营商环境，根据《三亚市发展和改革

委员会关于完善招标投标交易担保制度进一步降低招标投标交易成本的通知》（三发改函〔2023〕153

号）文件要求，请各招标人、各招标代理机构以及其他受委托提供保证金代收代管服务的平台和服务

机构，对房屋市政领域（含园林绿化）还未办理退还或者转出手续的投标保证金、履约保证金、工程

市县动态 房地产与建设工程月报·03 月

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质量保证金等各类历史沉淀保证金进行一次认真细致的梳理，摸清底数，建立台账，尽快确定应清退

对象及清退时间，确保清理工作落到实处。三亚市住房和城乡建设局关于进一步提升建筑工地实

名制管理水平的通知

各区住建局、市建设工程质量安全监督站、各建设项目参建单位：

为进一步贯彻落实《保障农民工工资支付条例》，切实保障农民工工资权益，规范建筑市场秩序，

根据《海南省住房和城乡建设厅关于进一步提升建筑工地实名制管理水平的通知》（琼建管〔2022〕

217 号）文件精神和有关法律法规、政策规定，现就进一步提升我市建筑工地实名制管理水平要求如

下：

一、从严压实主体责任

（一）严格落实施工现场封闭管理

项目施工现场原则上实施封闭式管理。施工现场有多个过人通道的，必须在每个通道安装考勤及

门禁设备。实名制管理设备配备是开展实名制管理的基础与前提。建筑工地应在取得施工许可证后 1

个月内配备安装实名制管理设备，最迟不得晚于工地实际开工时间。

实行门禁与考勤联动，建筑工人应严格通过实名制系统考勤进入施工现场，未实施考勤的人员不

得进入施工现场。大中型工地（按照《注册建造师执业工程规模标准》中的划分标准执行）应在门禁

处配备保安等专职人员，对工人考勤进行管理监督。对无特殊原因未实施封闭的工地，按照《建设工

程安全生产管理条例》、《大气污染防治法》等规定进行处罚，且视同未落实实名制管理，依法予以

处理。

（二）全员实施实名制管理

凡是进入施工现场作业的建筑工人应全部进行实名制登记考勤。按照“谁用工，谁负责”的原则，

对不实施建筑工人实名制管理的施工企业（包括总承包、专业承包、分包企业等），根据《保障农民

工工资支付条例》等法律规定予以处理。加强关键岗位人员考勤监管，严格按照《海南省建筑工程施

工现场关键岗位人员配备和在岗履职管理办法》第十七条、十八条、十九条等规定执行。承包单位项

目经理、工程总承包项目的施工项目负责人及设计现场负责人，其在岗履职时间不得少于应到岗时间

的 80%，总监理工程师每项目在岗履职时间不得少于应到岗时间的 40%。除上述人员外的项目其他关

键岗位人员应在管理职责内全勤在岗。

项目经理、工程总承包项目的施工项目负责人及设计现场负责人、总监理工程师应到岗时间为工

程实际施工时间扣除法定节假日时间，其他关键岗位人员应到岗时间为其任职专业工程实际施工时间

扣除法定节假日时间，每月应到岗时间原则确定为 22 天。

市县动态 房地产与建设工程月报·03 月

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（三）制定并报备内部管理制度

各施工、监理企业应建立实名制内部管理制度，明确项目实施实名制管理的要求，必须要有对实

名制落实不到位项目的项目部、项目经理、总监理工程师、劳资专管员等责任人的惩处措施。各相关

企业以企业为单位将各自的内部管理制度按要求扫描上传至实名制监管系统。

各施工企业应自行对劳资专管员开展培训，培训合格方能上岗。施工现场的关键岗位人员全员应

每年至少接受 1 次企业组织的实名制管理培训，并留存相关培训记录。

（四）建立实施向主管部门报告制度

施工企业未对入场工人进行登记考勤，关键岗位人员到岗考勤不符合要求的，建设单位应责令其

整改，逾期未改正的，应及时报告行业主管部门。未报告的，依法依规追究建设单位及相关责任人责

任。

建设单位未按合同约定或者有关规定拨付人工费的，未按规定提供工程款支付担保的，施工企业

应及时向住建部门报告。对已报告的，相关部门及时督促建设单位整改，建设单位逾期未改正的，按

照《保障农民工工资支付条例》第五十七条予以处理。

建设单位未及时拨付人工费，施工企业未实行工资代发、未落实实名制管理的，监理单位应责令

其整改，逾期未改正的，监理单位应及时报告行业主管部门，已报告的免除监理单位该项监理责任，

未报告的依法依规追究监理单位相关责任。

（五）及时调整工程施工状态

建设项目有未开工、在建、中止、停工、完工、验收和撤销许可等 7 种工程状态。各建设项目参

建单位要高度重视，及时根据本项目实际情况在“海南省建设领域施工现场人员（农民工）实名制监

督管理系统”申请动态调整。未及时调整，视同未落实实名制管理，对建设项目参建单位进行严肃处

理。

（六）公开通报曝光违法违规行为

实名制管理中的违法违规行为由行业主管部门向其主管部门进行通报，抄报上级行业主管部门，

并通过网站、公众号、报纸等媒体进行曝光。

二、严肃查处实名制管理中的违法违规行为

（一）加强对工人登记考勤不到位的惩处

对在日常监督检查中发现施工企业未落实劳动用工实名制管理的，依据《保障农民工工资支付条

例》第五十五条予以处罚。对多次未落实实名制管理，以及发生农民工工资纠纷且未落实实名制管理

的项目，从重处罚。

建立实名制管理专项信用评价指标体系（详见附件 1）。在按海南省建筑市场信用评价管理办法

开展实名制信用评价管理的同时，实施信用专项评价。对施工企业未落实劳动用工实名制管理的进行

信用扣分，企业 1 个自然年内实名制管理累计扣分达到一定分值的，责令整改。整改期内，暂停企业

信用档案手册使用，限制企业在三亚承揽新工程。

市县动态 房地产与建设工程月报·03 月

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（二）加强关键岗位人员不到岗考勤的惩处

1.对关键岗位人员到岗考勤不符合要求的，按照有关法律法规以及《海南省建筑工程施工现场关

键岗位人员配备和在岗履职管理办法》第二十条、二十一条、二十二条、二十四条给予责任企业及个

人整改、约谈、记不良行为记录、限制评奖评优、行政处罚等处理。

2.注册建造师、注册监理工程师以及安全生产管理人员考勤连续 2 个月不符合要求，视为未履行

岗位职责义务或未履行安全生产管理职责，按照《注册建造师管理规定》、《注册监理工程师管理规

定》、《安全生产法》、《建设工程安全生产条例》对其个人予以行政处罚。

3.施工企业、监理企业及其人员存在以下行为的，一经发现，按未到岗履职处理，并按规定追究

企业和人员责任：

（1）虚假考勤；

（2）以代签等方式虚假签署工程文件资料的；

（3）未经主管部门同意擅自变更人员或自行变更人员不符合要求；

（4）在主管部门现场检查时冒充顶替；

（5）在主管部门现场检查时不在岗且未请假、无正当理由的。

4.企业每季度所有在建项目的项目施工关键岗位人员综合平均考勤时间低于应到岗时间 50%的，

对企业在建项目质量安全生产情况进行检查，对项目是否存在转包挂靠等市场行为违法违规问题进行

核查。

（三）加强不及时配备实名制管理设备的惩处

实名制管理设备配备是开展实名制管理的基础与前提。建筑工地应在取得施工许可证后 1 个月内

配备安装实名制管理设备，最迟不得晚于工地实际开工时间。

1.对于开工后未配备连接实名制监管系统考勤设备的，根据《保障农民工工资支付条例》第五十

五条，给予整改、记信用不良记录、罚款、限制承接新项目、降低或者吊销资质证书等处罚。

2.对于项目已经验收仍未配备实名制管理设备的，不再要求其配备设备，并根据项目不同情形给

予以下处罚：

（1）合同额在 400 万元以下的项目，根据《保障农民工工资支付条例》第五十五条，对施工企

业处罚款 10 万元；出现工资拖欠或者发生质量安全事故的，从严处罚。

（2）合同额在 400 万元及以上的项目，根据《保障农民工工资支付条例》第五十五条，对施工

企业处罚款 10 万元，限制施工企业在我省承接新工程 6-12 个月，情节严重的，给予降低资质等级、

吊销资质证书等处罚。

（3）存在未办理施工许可证擅自施工等其他违法行为的，依据相关规定进行处罚。

3.严厉打击施工企业使用人员照片、视频考勤、异地考勤、篡改数据考勤，以及擅自关停远程视

频监控设备等行为。一经查实，考勤记录无效，视同未落实实名制管理，对施工企业进行严肃处理，

并作为严重失信行为对外公布，予以惩戒。

市县动态 房地产与建设工程月报·03 月

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澄迈县自然资源和规划局

关于公开征求《澄迈县关于进一步加强商业、办公类建

设项目管理的通知（修订版征求意见稿）》意见的公告

2021 年 10 月 12 日，海南省自然资源和规划厅联合海南省住房和城乡建设厅和海南省市场监督管

理局联合印发了《关于加强商业、办公类建设项目全过程管理的意见》，为进一步建立健全我县商业、

办公类建设项目管理长效机制，结合我县实际，我局联合澄迈县住房和城乡建设局、澄迈县行政审批

服务局、澄迈县市场监督管理局、澄迈县住房保障与房产管理局于 2022 年 10 月 14 日印发了《澄迈

县关于进一步加强商业、办公类建设项目管理的通知》文件。此文件出台后有效遏制了“类住宅”“防

范越红线”等行为，但考虑到针对零售商业用地、批发市场用地的项目最小分割面积进行限制，可能

导致企业后期销售经营困难，为推进自贸港建设，维护我县良好的营商环境，我局启动修订《澄迈县

关于进一步加强商业、办公类建设项目管理的通知（修订版）》工作，主要修订内容为：取消对零

售商业用地、批发市场用地的项目产权分割销售最小单元建筑面积 150 ㎡限制要求；

现将全文向社会公布并广泛公开征求意见。

（ http://chengmai.hainan.gov.cn/cmgtzyj/gsgg/202304/c76f3c85315a46168b50c2856cc5c38

9.shtml）

法律速递 房地产与建设工程月报·04 月

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最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复

（2023 年 2 月 14 日最高人民法院审判委员会第 1879 次会议通过，自 2023 年 4 月 20 日起施行）

法释〔2023〕1 号

中华人民共和国最高人民法院公告

《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》已于 2023 年 2 月 14 日由最高人民法院

审判委员会第 1879 次会议通过，现予公布，自 2023 年 4 月 20 日起施行。

最高人民法院

2023 年 4 月 20 日

河南省高级人民法院：

你院《关于明确房企风险化解中权利顺位问题的请示》（豫高法〔2023〕36 号）收悉。就人民法

院在审理房地产开发企业因商品房已售逾期难交付引发的相关纠纷案件中涉及的商品房消费者权利

保护问题，经研究，批复如下：

一、建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权之间的权利顺位关系，按照《最高人民法院

关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第三十六条的规定处理。

二、商品房消费者以居住为目的购买房屋并已支付全部价款，主张其房屋交付请求权优先于建设

工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。

只支付了部分价款的商品房消费者，在一审法庭辩论终结前已实际支付剩余价款的，可以适用前

款规定。

三、在房屋不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费者主张价款返还请求权优先于建设

工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。

法律速递 房地产与建设工程月报·04 月

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海南自由贸易港土地管理条例

(2023 年 4 月 16 日海南省第七届人民代表大会常务委员会第三次会议通过)

第一章 总 则

第一条 为加强土地管理，保护土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，改善生态环境，促进

社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》的规定，遵循《中华人民共和国

土地管理法》等法律、行政法规的基本原则，结合海南自由贸易港实际，制定本条例。

第二条 各级人民政府应当贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚持绿色

发展理念，科学规划，落实土地用途管制制度，加强生态保护和修复，推动节约集约用地，制止非法

占用土地和破坏土地资源的行为。

第三条 国有土地使用权可以依法出让、划拨、租赁、转让、承包、抵押和继承等。

集体所有土地使用权可以依法出让、出租、转让、承包、联营、作价出资(入股)、抵押等。

第四条 省和市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门统一负责本行政区域内土地管理

和监督工作。

市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门可以在市辖区或者乡镇设立自然资源和规划派

出机构，实行垂直管理，负责市辖区或者乡镇的土地管理工作。

省和市、县、自治县人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内农村宅基地改革和管理有关工

作，做好耕地质量管理相关工作。

第五条 县级以上人民政府自然资源和规划主管部门应当加强土地管理数字化建设，建立统一的

国土空间基础信息平台，形成全省国土空间规划“一张图”。国土空间基础信息平台应当包括国土空

间规划、土地调查监测、耕地保护、国土空间用途管制、土地储备、土地征收、土地开发利用、国土

空间生态修复、自然资源(不动产)登记、执法监督等内容。

县级以上人民政府应当依托国土空间基础信息平台整合相关空间数据，实施机器赋码、一地一码、

一码管地等制度，实现土地管理全流程数字化管理和国土空间智慧治理；建立土地信息归集、发布查

询、智能选址、政策指引和招商地图等功能为一体的土地超市，构建规范高效的土地市场服务监管体

系；开展国土空间规划动态监测评估预警和监管，实施规划和用地全过程管理。

县级以上人民政府自然资源和规划、发展改革、生态环境、住房和城乡建设、林业、农业农村等

部门应当按照国土空间规划建立土地管理信息共享机制，实现数据共享和业务协同。

第二章 土地所有权、使用权和土地登记

第六条 土地所有权和使用权依法实行登记发证制度。

流转期限为五年以上的土地经营权，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不

得对抗善意第三人。

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第七条 省和市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门负责本行政区域内城乡地政、地

籍的统一管理工作。

土地权属登记由土地所在地的市、县、自治县人民政府不动产登记机构依照不动产登记相关法律、

法规办理。

第八条 土地权属争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府依照法律规定的权限组织

调解，调解未达成协议的，按照分级负责的原则处理。

土地所有权和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人

民政府根据具体情况决定其归属。

第三章 国土空间规划

第九条 海南自由贸易港按照国家和本省规定建立国土空间规划体系。国土空间规划包括总体规

划、详细规划、相关专项规划。下级国土空间规划应当服从上级国土空间规划；详细规划、相关专项

规划应当服从总体规划；相关专项规划应当相互协同，并与详细规划相衔接。

经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

第十条 省国土空间总体规划由省人民政府组织编制，经省人民代表大会常务委员会审议后，报

国务院批准。国家规定需报国务院批准的城市国土空间总体规划，由本级人民政府组织编制，经本级

人民代表大会常务委员会审议后，由省人民政府审核并报批。其他市、县、自治县国土空间总体规划

由本级人民政府组织编制，经本级人民代表大会常务委员会审议后，报省人民政府批准。乡镇国土空

间总体规划的编制、报批，按国家和本省的有关规定办理。

城镇开发边界内的详细规划由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门组织编制，报本

级人民政府批准。城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇人民政府以一个或者几个行政村为单元，组织

编制村庄规划作为详细规划，报上一级人民政府批准。法律、法规另有规定的，从其规定。编制村庄

规划时，应当留足农村集体经济组织成员的生产、生活用地。

自然资源和规划主管部门负责编制的涉及空间利用的相关专项规划，报本级人民政府批准。涉及

空间利用的交通、能源、水利等其他专项规划，由相关主管部门组织编制，书面征得同级自然资源和

规划主管部门同意后，报本级人民政府批准。专项规划与总体规划不一致的，相关部门应当进行修改。

本省对重要规划控制区、重点产业园区的国土空间规划编制、审批另有规定的，从其规定。

第十一条 经依法批准的国土空间规划，任何组织和个人不得擅自修改；确需修改的，由规划编

制机关组织修改，报有权限的批准机关批准。其中，国土空间总体规划确需修改的，应当符合下列情

形之一：

(一)国家战略、重大政策调整；

(二)行政区划调整；

(三)国家和省重大能源、交通、水利等基础设施以及其他重大工程建设项目需要；

(四)不可预见的重大国防、军事、抢险救灾、疫情防控等建设项目需要；

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(五)法律、法规规定或者省人民政府认定的其他情形。

国土空间详细规划、相关专项规划的修改，按国家和本省有关规定执行。

第十二条 国土空间总体规划、详细规划编制、修改报送审批前，组织编制机关应当依法将国土

空间规划草案予以公示，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。

经批准的前款国土空间规划应当及时公布，法律、法规规定不得公开的内容除外。

第十三条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理。没有新增建设用地计划指标的，不得批准

农用地转用和未利用地转用。

省人民政府对土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。

县级以上人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况

的内容，向本级人民代表大会报告。

第四章 耕地保护

第十四条 各级人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。

县级以上人民政府应当建立耕地保护网格化监管机制，实现耕地保护责任全覆盖；确保本行政区

域内耕地总量不减少、质量不降低；采取措施防止耕地闲置、荒芜。

省人民政府应当组织自然资源和规划、农业农村、统计等部门对市、县、自治县人民政府耕地保

护责任目标落实情况进行考核。考核结果作为领导干部考核、自然资源资产离任审计等的重要依据。

第十五条 严格控制各项建设占用耕地。建设项目能利用荒地、劣地的，不得占用耕地；能利用

现有建设用地的，不得新增建设用地。

经依法批准的非农业建设占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责

开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当依法

缴纳耕地开垦费用于开垦新的耕地。

省人民政府自然资源和规划主管部门建立补充耕地指标统筹调剂机制。市、县、自治县人民政府

未落实耕地保护年度责任目标任务、年度耕地垦造任务的，省人民政府可以核减其下一年度农用地转

用计划指标。

耕地开垦费、补充耕地指标的相关费用，应当作为建设用地成本列入建设项目总投资，并及时足

额缴纳或者兑付。

第十六条 经依法划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自变更。经依法批准占用永久基

本农田的，应当按照永久基本农田数量不减少、质量不降低的要求进行补划，并按照法定程序修改相

应的国土空间规划；缴纳耕地开垦费的，占用单位应当按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。

市、县、自治县人民政府应当根据国家和本省有关要求，将永久基本农田范围以外一定数量的优

质耕地划为永久基本农田储备区，作为补划永久基本农田的后备资源库。对永久基本农田储备区应当

加强管理，保证耕地质量不降低。

第十七条 禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养殖。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、

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蔬菜等农产品生产，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地的，市、县、自治县人民政府

负责编制方案，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地整治为耕地等方式，

补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，落实耕地保有量任务。

第十八条 开垦耕地应当制定耕地开垦方案，报请市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管

部门批准。市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门应当将批准的开垦方案相关信息予以公

示。

新开垦的耕地由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门会同同级农业农村主管部门验

收，并在验收结束后七个工作日内报省人民政府自然资源和规划主管部门备案，同时公示耕地验收情

况。经验收合格的新开垦耕地，由市、县、自治县人民政府登记造册，负责保护管理。

市、县、自治县人民政府应当加强新开垦耕地的后期管护，制定实施方案，明确管护职责、措施、

标准等要求，落实项目实施主体、乡镇、村以及土地承包经营者的管护责任。

第十九条 土地复垦实行“谁破坏、谁复垦”的原则。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用

地单位和个人不能自行复垦或者复垦不符合要求的，应当按照有关规定交纳土地复垦费，由土地所在

市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门统一组织复垦。

第二十条 实行耕地保护激励性补偿。

市、县、自治县人民政府可以建立耕地保护激励机制，对承担耕地保护任务的集体经济组织、农

户等主体予以奖补。

第二十一条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。

土地承包经营权人可以采取转包、出租、入股等方式进行土地经营权流转，以及代耕代种、联耕

联种、托管等方式，恢复闲置、荒芜耕地耕种。

经土地承包经营权人同意，乡镇人民政府、街道办事处可以将农业标准地集中对外与土地经营权

人签订投资建设协议，对亩均投入产出、机械化种植面积、农业投入品使用、农产品安全和环境保护

等控制性指标，相应奖励以及撂荒耕地等行为的违约责任作出约定。

第二十二条 县级以上人民政府应当加强国土空间生态保护和修复，建立健全生态保护补偿制度，

推进山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理。

县级以上人民政府应当按照国土空间规划组织实施土地整治和生态修复，优化城乡生产、生活、

生态空间，保护和改善生态环境。对社会投资主体从事生态和保护修复工作的，可以按照“谁修复、

谁受益”的原则，通过依法赋予一定期限的自然资源资产使用权等方式予以激励。

因自然灾害造成耕地损毁的，市、县、自治县人民政府应当及时组织耕地复垦或者修复。

第五章 农用地转用与土地征收

第二十三条 非农业建设涉及农用地转用、土地征收的，由市、县、自治县人民政府拟定方案，

向省人民政府自然资源和规划主管部门提出申请，经省人民政府自然资源和规划主管部门审核后，按

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照国家有关规定报请批准。

未利用地转为建设用地的，报省人民政府批准。

农业综合开发用地中的非农业建设项目占用的土地按建设用地报请批准。

第二十四条 征收集体所有土地，由被征收土地所在市、县、自治县人民政府组织实施。但国务

院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目，跨市、县、自治县的建设项目，以

及国家、本省确定的其他重点建设项目，其土地征收由省人民政府自然资源和规划主管部门组织实施。

第二十五条 征收农村集体土地的程序、补偿安置标准和方式等，按照《中华人民共和国土地管

理法》以及海南自由贸易港征收的有关规定执行。

第六章 国有土地使用权市场管理

第一节 国有土地供应

第二十六条 国有建设用地使用权出让、划拨、租赁，应当以宗地为单位，坚持以项目带土地的

原则，且符合下列条件：

(一)符合省和市、县、自治县国土空间规划以及土地利用年度计划；

(二)土地权属清晰；

(三)没有法律纠纷；

(四)土地征收补偿安置落实到位；

(五)出让、划拨的国有土地地块位置、使用性质、容积率、绿地率、建筑密度等规划条件明确；

(六)符合相应的土壤环境质量要求；

(七)具备动工开发所必须的其他基本条件。

国有建设用地使用权出让和租赁的最高年限依照国家有关规定执行。

第二十七条 国有土地使用权出让、划拨、租赁用于非农业建设的，由市、县、自治县人民政府

批准。

国有土地使用权出让用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，由市、县、自治县人民政府批准。

但依法应当由国务院批准的除外。

建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由市、县、自治县人

民政府自然资源和规划主管部门批准。

国有土地不得承包用于非农业建设。国有土地使用权承包用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产

的，由市、县、自治县人民政府批准。国家所有依法由农民集体使用的农用地承包，依照农村土地承

包有关法律、法规执行。

第二十八条 省人民政府自然资源和规划主管部门应当会同有关主管部门按照节约集约用地的原

则，在满足功能和安全要求的前提下，区别产业和项目功能，确定和调整各类项目建设用地标准，报

省人民政府批准后公布执行。

市、县、自治县人民政府应当根据各类项目建设用地标准进行用地审批。

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第二十九条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门根据本地区国民经济和社会发展

计划，产业政策，省和市、县、自治县国土空间规划、土地利用年度计划和土地市场状况，编制国有

土地使用权供应计划，报经本级人民政府批准后，在省人民政府自然资源和规划主管部门指定的媒介

上公布。

需要使用土地的单位和个人可以在公布的时限内向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管

部门提出意向用地申请。

第三十条 市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门应当按照国有土地使用权供应计划，

会同有关部门拟定土地供应方案，报本级人民政府批准后组织实施。

土地供应方案应当包括拟出让、租赁地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、

规划设计条件、供地方式、供地时间等。

第三十一条 国有土地使用权出让、租赁、承包的，应当纳入土地超市，并进入政府公共资源交

易平台进行供应。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一地块有两个以上意向用地者的，应

当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让。国家对海南自由贸易港土地出让方式另有规定的，从

其规定。

以招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让、租赁、承包国有土地使用权的，应当在省人民政府自

然资源和规划主管部门指定的媒介上发布公告，公布拟出让、租赁、承包地块的基本情况和招标、拍

卖、挂牌等公开竞价的时间、地点。

第三十二条 市、县、自治县人民政府可以采取弹性年期、先租后让、租让结合、招挂结合等方

式供应土地。

市、县、自治县人民政府供应混合用地可以按照主导用途对应的用地性质实行差别化的方式供应

土地。

市、县、自治县人民政府对产业链关键环节、核心项目涉及的多宗土地可以实行整体供应。

土地供应的具体办法由省人民政府另行制定。

第三十三条 实行基准地价、标定地价和国有土地供应最低价标准公示制度。市、县、自治县各

类用地的基准地价、标定地价和国有土地供应最低价标准由市、县、自治县人民政府组织测算，经省

人民政府自然资源和规划主管部门审核并报省人民政府批准后，由省人民政府公布执行，并定期调整。

出让、租赁、承包土地使用权的价格不得低于公布的国有土地供应最低价标准。

出让、租赁、承包土地使用权，应当委托有资质的土地评估机构对土地使用权价格进行评估，土

地估价报告应当报省人民政府自然资源和规划主管部门备案。未经价格评估、备案的土地使用权，不

得出让、租赁、承包。

以招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让、租赁、承包土地使用权的底价或者以协议方式出让、

租赁、承包土地使用权的价格，由市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门根据土地估价结

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果和产业政策等因素确定。

出让、租赁、承包土地使用权的结果应当在省人民政府自然资源和规划主管部门指定的媒介上公

布。

第三十四条 国有建设用地土地使用权受让人、承租人从出让、租赁合同约定的动工开发之日起，

满两年未完成项目投资总额百分之二十五的，由市、县、自治县人民政府无偿收回土地使用权，但因

政府原因或者不可抗力等其他法定原因造成土地闲置的除外。

第三十五条 非农业建设闲置土地按下列标准征收土地闲置费，但因政府原因或者不可抗力等其

他法定原因造成土地闲置的除外：

(一)以出让方式取得土地使用权，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未满两年不动工开发

的，以及已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占

总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的，按土地使用权出让金百分之二十征收；

(二)以租赁方式取得土地使用权，超过租赁合同约定的动工开发日期满一年未满两年不动工开发

的，按当年的租金百分之二十至百分之五十征收；

(三)已经办理征地划拨审批手续的非农业建设项目，占用耕地一年以上未动工开发建设的，按该

地块标定地价的百分之五至百分之二十征收。

以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工的，按照海南自

由贸易港闲置土地处置的有关规定征收土地闲置费。

第三十六条 国有土地使用权出让、租赁期限届满，除住宅建设用地使用权自动续期外，其他国

有土地使用权需要续期的，土地使用者应当在期满前一年提出申请，经批准后重新签订出让、租赁合

同，按规定的地价标准支付土地使用权出让金、租金。土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依法

未获批准的，土地使用权由市、县、自治县人民政府无偿收回。

国有土地使用权受让人、承租人对原受让、租赁的土地使用权享有优先受让、租赁权。

承包期限届满，承包人对原承包的土地享有优先承包权，承包合同到期后未续期的，由发包方收

回承包土地，地上附着物按承包合同约定处理，没有约定的，归发包方所有。国家所有依法由农民集

体使用的农用地的承包期限届满，依照农村土地承包的有关法律、法规执行。

第三十七条 土地使用权受让人、承租人应当按照合同约定的用途使用土地；需要改变用途的，

必须经市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门同意后，报市、县、自治县人民政府批准。

市、县、自治县人民政府批准改变土地用途的，应当符合国家和本省的有关规定，并在批准后报省人

民政府自然资源和规划主管部门备案，同时予以公示。

第三十八条 土地使用权人应当按照土地出让合同或者用地批准文件规定的条件进行土地开发利

用，不得擅自改变容积率；确需改变的，应当依法报经市、县、自治县人民政府批准。市、县、自治

县人民政府批准改变土地容积率的，应当符合国家和本省的有关规定，并在批准后报省人民政府自然

资源和规划主管部门备案，同时予以公示。

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经批准调整容积率的，土地使用权人应当与自然资源和规划主管部门签订变更协议或者重新签订

土地使用权出让合同，并依法补缴土地使用权出让金。

第三十九条 鼓励合理利用地下空间，统筹地上地下开发利用，促进城镇土地复合利用、立体利

用、综合利用。

开发利用地下空间，应当符合国土空间规划要求，依法取得地下空间建设用地使用权。使用权的

取得方式和使用年限，参照建设用地使用权相关规定执行。

地下空间建设用地使用权和地下建(构)筑物应当依据不动产登记的法律、法规规定依法登记。

第四十条 建设使用土地应当优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地。

鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。

第四十一条 经省人民政府批准，可以将不符合省和市、县、自治县国土空间规划或者零星分散

的国有存量建设用地，与规划为建设用地的农用地进行置换。

按照省和市、县、自治县以及乡镇国土空间规划的要求，农村住宅向中心村和集镇集中，或者乡

镇企业向工业小区集中，确需占用永久基本农田以外的土地的，经市、县、自治县人民政府批准，可

以与腾出来的旧址土地进行置换。

自然保护地体系建设、饮用水水源保护区管理需要使用移民迁出所腾挪的建设用地的，可以在自

愿有偿并落实拆迁补偿安置的基础上，以国有安置用地与所腾挪的集体建设用地进行等价置换，依照

有关规定办理审批手续。

土地置换的具体办法由省人民政府制定。

第二节 国有土地使用权交易

第四十二条 以出让方式取得的土地使用权可以依法转让、入股、出租、抵押、继承。

以租赁方式取得的承租土地使用权，在土地使用者按规定支付租金并完成开发建设后，经市、县、

自治县人民政府自然资源和规划主管部门同意或者根据租赁合同约定，可以出租、转让或者依法抵押。

国有土地承包后，可以依法转让、转包、入股或者抵押。

国有土地使用权转让、出租、转包、入股、抵押的，当事人应当签订合同。转让、出租、转包、

入股、抵押合同不得违反出让、租赁、承包合同的约定。土地使用权转让价格明显低于市场价格的，

市、县、自治县人民政府有优先购买权。

地上建筑物、其他附着物与土地使用权应当同时出让、转让、抵押。地上建筑物、其他附着物转

让需办理产权转移登记手续的，必须持有该建筑物、附着物所涉及的土地使用权和其他产权证书。

第四十三条 有下列情形之一，土地使用权不得转让、出租：

(一)未持有合法不动产权属证书及其他产权证书的；

(二)未依照土地使用权出让合同约定的期限和条件投资开发的；

(三)县级以上人民政府依法决定收回的；

(四)土地使用权有争议的；

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(五)未征得土地使用权共有人同意的；

(六)司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制土地使用权转让、出租的；

(七)法律、法规规定禁止转让、出租的其他情形。

第四十四条 国有土地使用权转让、抵押、入股或者企业改制、改组等，涉及国有土地使用权转

移的，当事人应当委托土地评估机构对土地使用权价格进行评估。土地估价报告应当报县级以上人民

政府自然资源和规划主管部门备案。

第三节 划拨土地使用权交易

第四十五条 划拨土地使用权报市、县、自治县人民政府批准后，可以转让、承包、出租、抵押、

作价出资、授权经营或者与他人联合举办企业，并办理土地登记手续。但依法应当收回的除外。国家

和本省另有规定的，从其规定。

划拨土地使用权不得承包用于非农业建设。

第四十六条 划拨土地使用权转让、出租、抵押或者与他人联合举办企业的，应当同时具备下列

条件：

(一)已依法办理土地使用权登记手续，取得不动产权属证书；

(二)须征得土地及地上建筑物等产权共有人的同意。

第四十七条 划拨土地使用权转让的，由受让方与市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管

部门补签土地使用权出让合同，补办土地使用权出让手续，并按该宗地经确认的评估价格百分之四十

补交土地使用权出让金；划拨土地使用权出租，出租方应当按经确认的租金的百分之四十向县级以上

人民政府交纳土地收益。

以划拨土地使用权与他人联合举办企业的，以经评估确认的土地入股额依照前款规定的比例补交

土地使用权出让金。

划拨土地使用权转让符合划拨用地目录的，可以不补交土地使用权出让金，办理转移登记手续。

划拨土地使用权人经市、县、自治县人民政府批准，并按经确认的评估价格百分之四十补交土地

使用权出让金后，可以办理土地使用权出让手续。

第四十八条 以划拨土地使用权设定抵押权的，因债务清偿或者其他原因终止抵押关系时，办理

注销登记后可以保留划拨土地使用权性质；抵押人债务到期未能偿还或者在抵押合同期间宣告解散、

破产，依法处分已抵押的划拨土地使用权的，应当从所得价款中按经确认的评估价格百分之四十补交

土地使用权出让金后，抵押权人方可优先受偿，并由取得土地使用权的单位或者个人与市、县、自治

县人民政府自然资源和规划主管部门签订出让合同，依照法定程序报请批准。

第四十九条 国有企业以国有划拨土地使用权作为出资条件与他人联合举办企业、入股或者企业

改制、改组等，涉及国有划拨土地使用权转移的，应当拟定国有划拨土地使用权处置方案，经市、县、

自治县人民政府自然资源和规划主管部门审核后，报本级人民政府批准，并依照国有资产管理的相关

规定办理审批手续。

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第五十条 国有划拨农用地不得擅自改变用途用于非农业建设，确需转为建设用地的，应当依法

办理农用地转用审批手续，由市、县、自治县人民政府收回国有土地使用权，并按规定供应土地。省

人民政府对农垦国有划拨农用地转为建设用地另有规定的，适用其规定。

第七章 集体所有土地使用权市场管理

第五十一条 集体所有土地使用权出让或者与他人联合举办企业用于农业开发的，由农村集体经

济组织向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门提出书面申请，经市、县、自治县人民政

府自然资源和规划主管部门审查后，报市、县、自治县人民政府依法办理。

农村集体经济组织利用国土空间规划确定的建设用地举办企业或者与他人联合举办企业的，应当

持有关批准文件，向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门提出申请，由市、县、自治县

人民政府批准；其中，涉及占用农用地的应当依法办理审批手续。

乡(镇)村公共基础设施、公益事业等乡(镇)村建设需要使用集体所有土地的，经乡镇人民政府审

核，向市、县、自治县人民政府自然资源和规划主管部门提出申请，报请同级人民政府批准，其中涉

及农用地转为建设用地的，应当按照规定权限办理农用地转用审批手续。

集体所有土地的承包经营，依照农村土地承包经营的有关法律、法规执行。

第五十二条 国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用

地，土地所有权人可以通过出让、出租、作价出资(入股)等方式交由单位或者个人使用，优先用于发

展集体所有制经济和乡村产业。

通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法

律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

农村集体经济组织可以委托土地储备机构承担集体经营性建设用地的前期开发、管护和交易等工

作。

第五十三条 土地所有权人出让、出租集体经营性建设用地的，应当符合国家和本省有关规定，

按照下列程序进行：

(一)土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县、自治县人民政府自然资源和规

划主管部门应当根据国土空间规划对拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件提出意见，并会

同同级发展改革、生态环境等有关主管部门一并提出产业准入和生态环境保护等要求。

(二)土地所有权人应当根据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用

地出让、出租方案，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县、自治县人民政府。

(三)市、县、自治县人民政府应当及时组织自然资源和规划、发展改革、生态环境等有关主管部

门对方案进行研究，并在收到方案后五个工作日内提出意见。认为集体经营性建设用地出让、出租方

案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，市、县、自治县人民政府应当提出修改意

见，土地所有权人应当按照修改意见进行修改。

(四)土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议

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等方式确定土地使用者，双方应当参照国家合同示范文本签订书面合同，并报市、县、自治县人民政

府自然资源和规划主管部门备案。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合

同无效；造成损失的，依法承担民事责任。

(五)集体经营性建设用地出让、出租合同双方应当按照合同约定交付土地和支付价款，并依法缴

纳相关税费，持有效合同、价款支付凭证以及纳税证明等向集体经营性建设用地所在地的不动产登记

机构依法申请办理不动产登记。

第五十四条 县级以上人民政府应当依据国土空间规划，统筹安排集体经营性建设用地入市的规

模、布局和用途等，并纳入土地利用年度计划。零星分散的存量集体经营性建设用地依照有关规定整

治后，腾挪出的建设用地指标可以异地入市。

省人民政府应当规范集体经营性建设用地入市流程，完善入市规则。集体经营性建设用地使用权

出让、出租的，应当纳入土地超市，并进入政府公共资源交易平台进行供应。

省人民政府应当按照公开透明、合理平衡利益的原则建立土地增值收益分配机制。

第五十五条 集体经营性建设用地使用者应当按照法律、法规有关规定和合同确定的规划条件、

开发期限、产业准入以及生态环境保护要求等使用土地。

第五十六条 集体所有土地使用权出让、出租或者举办企业、与他人联合举办企业，应当经本集

体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并进行村务公开。

第五十七条 投入开发资金未达到合同约定标准的，集体所有土地使用权不得转让、入股、出租。

集体所有土地使用权转让、入股、出租的，必须签订合同，依法办理转移登记手续。

第五十八条 集体所有土地使用权出让、出租或者与他人联合举办企业的，应当依照合同约定的

用途使用土地。转让、出租后不得改变土地用途。需要改变用途的，应当报请市、县、自治县人民政

府批准。

第五十九条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户用地面积不得超过一百七十五平方米，具

体标准由市、县、自治县人民政府规定，报省人民政府批准后执行。

通过合法方式占有宅基地并建成房屋，但不符合前款规定的，可以探索实行宅基地有偿使用。有

偿使用费由农村集体经济组织收取和使用。具体办法由省人民政府制定。

第八章 监督检查

第六十条 县级以上人民政府应当加强用地审查报批信息化建设，推行网上申报和审批，并对审

批事项的受理、办理、办结情况实行网络全程监控。

县级以上人民政府应当将土地审批事项范围、条件、申请材料目录、示范文本、程序、期限、审

批结果、投诉方式等在政府门户网站公示，接受公众查询和监督。但涉及国家秘密的信息除外。

第六十一条 自然资源和规划主管部门应当建立内部会审和重大事项集体决策制度，明确内部审

批职责权限，规范土地审批工作程序，健全内部监督制度，加强对土地审批实施情况的监督。

第六十二条 县级以上人民政府应当加强对土地监督管理工作的领导，建立和完善土地违法行为

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查处协调机制。

县级以上人民政府自然资源和规划主管部门负责土地执法工作，依法查处土地违法行为。

县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规、规章的行为进行监督检

查，适用本条例关于自然资源和规划主管部门监督检查的规定。

县级以上人民政府发展改革、住房和城乡建设、生态环境等部门应当按照各自职责协同做好查处

土地违法行为的相关工作。

第六十三条 县级以上人民政府自然资源和规划主管部门应当依法对下列事项进行监督检查，并

依法公开监督检查情况和处理结果：

(一)省和市、县、自治县国土空间规划的编制、审批、实施、修改和土地利用年度计划执行情况；

(二)耕地开垦、占补平衡和保护情况；

(三)农用地转用、土地征收情况；

(四)国有土地使用权划拨、出让、租赁、承包以及土地使用权转移等情况；

(五)改变土地用途和容积率的情况；

(六)农民集体所有土地用于非农业建设情况；

(七)集体经营性建设用地入市情况；

(八)土地有偿使用费和耕地开垦费、土地闲置费、土地复垦费等有关费用的收缴、使用情况；

(九)土地权属变更和登记发证情况；

(十)盘活存量土地情况；

(十一)依法应当监督检查的其他事项。

第六十四条 土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格，取得行政执法证件后，方可从

事土地管理监督检查工作。

土地监督检查人员执行监督检查公务时，应当向被监督检查单位和个人出示土地监督检查证件。

第六十五条 省人民政府自然资源和规划主管部门发现市、县、自治县人民政府或者自然资源和

规划主管部门非法批准用地的，应当责令市、县、自治县人民政府或者自然资源和规划主管部门限期

改正；市、县、自治县人民政府或者自然资源和规划主管部门逾期不改正的，由上级机关依法追究相

关责任人的责任。

第六十六条 自然资源和规划主管部门在履行监督检查职责时，可以提请监察机关、银行、审计、

税务等单位予以协作，有关部门应当予以配合。

第六十七条 自然资源和规划主管部门应当建立举报投诉制度，在办公场所以及相关网站公布举

报投诉的电话号码、通信地址或者电子邮件信箱，及时受理公民、法人和其他组织对土地违法行为的

举报和投诉，并依法查处违法行为。

第六十八条 县级以上自然资源和规划、住房和城乡建设、税务、市场监管等主管部门应当加强

对涉地股权转让的联合监管。

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未满足法律、法规规定和土地出让合同约定转让条件的，受让人不得通过擅自变更出资比例、股

权结构、实际控制人等方式变相转让建设用地使用权。受让人变相转让建设用地使用权的，依照法律、

法规的规定和合同约定采取限期整改、支付违约金、解除合同收回土地等方式处置并纳入信用监管。

第九章 法律责任

第六十九条 违反本条例规定，有下列行为之一，批准文件无效；已办理土地登记手续的，由市、

县、自治县人民政府依法收回非法批准使用的土地，由市、县、自治县人民政府不动产登记机构注销

土地登记，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事

责任：

(一)无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准用地的；

(二)不按照省和市、县、自治县国土空间规划确定的用途批准用地，或者未依法批准擅自改变省

和市、县、自治县国土空间规划后批准用地的；

(三)没有土地利用计划指标擅自批准用地，或者没有新增建设用地指标擅自批准农用地和未利用

地转为建设用地的；

(四)超越权限或者违反法定程序批准征地、农用地转用、未利用地转用和土地使用权出让、租赁、

承包的；

(五)未按规定落实社会保障费用而批准征地，未按照法律、法规规定的标准支付征地补偿费或者

未全额支付征地补偿费而办理供地手续的；

(六)违反本条例第二十八条规定的项目建设用地标准进行用地审批的；

(七)超越权限或者违反法定条件、程序非法进行土地登记的；

(八)化整为零审批土地的；

(九)在办理农用地转用或者土地征收申报、报批等过程中，有谎报、瞒报用地位置、地类、面积

等弄虚作假行为的。

前款所列非法批准登记土地行为对当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第七十条 国有土地使用权出让、划拨、租赁、承包，有下列行为之一，合同或者划拨文件无效；

已办理土地登记手续的，由市、县、自治县人民政府依法收回非法使用的土地，由市、县、自治县人

民政府不动产登记机构注销土地登记，并依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；

构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)应当采取出让方式而采取划拨方式的；

(二)应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式而采取协议方式的；

(三)在招标、拍卖、挂牌等公开竞价过程中，采取与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理

的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的；

(四)低于国有土地供应最低价标准的；

(五)国有土地使用权出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的。

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第七十一条 有下列情形之一，按非法占地处理，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门

责令退还非法占用的土地，对违反省和市、县、自治县国土空间规划擅自将农用地改为建设用地的，

限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合省和市、县、自治县

国土空间规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米一百元以上一千元

以下的罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成

犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；

(二)超过批准用地数量或者用地界限占用土地的；

(三)拒不归还非法批准、使用的土地的。

非法占用建设用地、未利用地的，由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门责令退还非法占

用的土地，可以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以按照非法占用土地每平

方米一百元的标准处以罚款。涉及违反城乡规划法律、法规的，依照相关法律、法规处理。

第七十二条 有下列行为之一，其有关协议、合同、文件、图纸无效，由县级以上人民政府自然

资源和规划主管部门没收违法所得，对违反省和市、县、自治县国土空间规划擅自将农用地转为建设

用地的，限期拆除新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，符合省和市、县、自治县国土空间规划的，

没收新建的建筑物和其他设施，可以并处违法所得百分之十以上百分之五十以下罚款；对直接负责的

主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)未经依法批准擅自出让、转让、租赁、承包、抵押土地使用权的；

(二)不符合法律、法规规定的条件，非法转让建设用地使用权或者通过变更出资比例、股权结构、

实际控制人等方式变相转让建设用地使用权的；

(三)以联营、合作、合资等名义倒卖土地批准文件和用地图纸的；

(四)农村集体经济组织将不属于本集体经济组织所有的土地出让或者与他人联合举办企业的；

(五)法律、法规规定禁止的其他形式非法转让土地的。

第七十三条 擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，

或者违反法律、法规规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，

由县级以上人民政府自然资源和规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得百分之十

以上百分之三十以下的罚款。

集体经营性建设用地使用者擅自违反法律、法规有关规定和合同确定的规划条件、开发期限、产

业准入以及生态环境保护要求等使用土地的，依照有关法律、法规的规定处理。

第七十四条 自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门及其工作人员有下列行为之一，由所

在单位或者监察机关依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)对符合规定的用地申请，无正当理由不予受理或者超过规定期限未予办理的；

(二)发现土地违法行为或者接到对土地违法行为的举报后不制止、不依法查处的；

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(三)未依法实施行政处罚或者采取行政强制措施的；

(四)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第七十五条 违反土地管理法律、法规，阻挠国家征收土地的，由市、县、自治县人民政府自然

资源和规划主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行；违反《中华人民共和

国治安管理处罚法》的，由公安机关依法处理。

第七十六条 本条例规定的违法行为，根据国家和本省规定已实施综合行政执法管理的，由市、

县、自治县综合行政执法机构处理。

违反本条例的行为，本条例未设定处罚，相关法律、法规另有处罚规定的，从其规定。

第十章 附 则

第七十七条 本条例自 2023 年 5 月 1 日起施行。《海南经济特区土地管理条例》同时废止

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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建设工程价款优先受偿权的 18 个权威观点

1.享有优先权保护的建筑工程价款范围如何界定？包括利润吗？

问题：实践中,对于享有优先权保护的建筑工程价款不包括承包人因发包人违约造成的损失一项

没有争议,但对于是否包括承包人的应得利润存有争议,请问,享有优先权保护的建筑工程价款范围应

如何界定,是否包括承包人的应得利润?

关于享有优先权保护的建筑工程价款范围的界定,应结合《民法典》第八百零七条和最高人民法

院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第四十条加以确定。最高人民法

院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第四十条第一款规定:“承包人

建设工程价款优先受偿的范围依照国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定确定。”本

条规定了承包人建设工程价款优先受偿权的保护范围,但没有列举优先受偿的范围的组成,而是对工

程价款范围采用援引式的规定,即依照国务院有关行政主管部门对建设工程价款范围的规定。依据《建

设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》第五条规定,建设工程价款由直接成本、间接成本、利润(酬

金)和税金构成根据该条规定,一般来说,工程价款可分为四个部分:一是直接成本,又称直接费,包括

定额直接费、其他直接费、现场管理费和材料价差。其中,定额直接费又包括人工费、材料费和施工

机构使用费三部分。二是间接成本,或称企业管理费,包括管理人员工资、劳动保护费等十多项。三是

利润(酬金),由发包人按工程造价的差别利率计付给承包人。四是税金,包括营业税、城市建设税、教

育费附加税三种。这四部分构成工程价款的整体,缺一不可。在实践中,建设工程价款的表现形式有工

程估算价、设计概算价、施工图预算价、施工预算(概算)价和竣工结算价五种。《民法典》第八百零

七条中所称工程价款,如指已竣工工程,应指竣工结算价;如指未竣工工程则应以施工预算价为基础进

行评估确定工程价款。《民法典》第八百零七条的立法精神是保护建筑施工企业被拖欠的工程款,主

要是工人的工资、承包人的管理费和正常的利润。因此,承包人利润是工程价款的重要组成部分,显然

应享有优先受偿权。

综上所述,享有优先保护的建筑工程价款的范围可以界定为如指已竣工工程,应指竣工结算价,如

指未竣工工程,则应以施工预算价为基础进行评估确定工程价款;包含承包人的正常利润,但不包括承

包人因发包人违约造成的损失。

（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 66-67 页）

2. 建设工程价款优先受偿的范围包括利息或违约损失吗?

承包人只能对建设工程价款行使优先受偿权，其因发包人违约所造成的损失不属于建设工程价款

优先受偿的范围，不包括欠付工程款的利息。

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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就发包人欠付工程款的利息是否属于优先受偿权的行使范围，实践中有争议。有的法院认为迟延

利息属于法定孽息，属于优先受偿权行使的范围；有的法院则认为迟延利息属于损失范围，不属于可

以行使优先受偿权的范围。对此我们认为，利息虽然属于孽息，但是建筑工程价款利息是在发包人违

约拖欠工程款的前提下产生，因此该利息属于发包方逾期付款给承包人造成的损失，不属于《建设工

程价款优先受偿权批复》第 3 条规定中的承包人“实际支出的费用“范围，不能纳入优先受偿权的范

围。

（《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》第 73-77 页）

3.建设工程价款优先受偿的范围包括停窝工损失和材料价差吗？

最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第三条规定：“建设工程价款包括承

包人为建设工程应当支付的工作人员报酬、材料款等实际支出的费用，不包括承包人因发包人违约所

造成的损失”。承包人诉讼请求中所主张的因发包人违约造成的停窝工损失和材料价差损失，不属于

建设工程价款优先受偿权的权利行使范围，承包人请求对上述两部分款项行使优先受偿权的，人民法

院不予支持。

（中铁二十二局集团第四工程有限公司与安徽瑞讯交通开发有限公司、安徽省高速公路控股集团

有限公司建设工程施工合同纠纷案，《最高人民法院公报》2016 年第 4 期）

4.建设工程价款优先受偿权行使期限的起算点如何确定？

建设工程价款优先受偿权行使期限的起算点,不应早于当事人之间约定的工程价款支付期限。

（《最高人民法院第三巡回法庭新型民商事案件理解与适用》，(2017)最高法民申 356 号民事裁

定书）

5.实际竣工日期能否作为建设工程承包人行使工程价款优先受偿权除斥期间的起

算点？

答案是否定的。在建设工程合同的实际履行过程中,工程通常要经过竣工、验收、结算之后才能

付款。但实践中,建设工程结算周期长,流程复杂,6 个月期限双方难以达成结算。若以建设工程竣工

之日或者建设工程合同约定的竣工之日作为优先权行使期限的起算时间,此时承包人尚不知道发包人

是否会拖欠工程款,甚至可能出现优先权行使期限已经届满,而发包方的付款期限尚未届至的情形。这

显然不利于对承包人权益的保护。因此,最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法

律问题的解释(一)》(本文以下简称《解释(一)》)第四十条的规定:“承包人应当在合理期限内行使

建设工程价款优先受偿权,但最长不得超过十八个月,自发包人应当给付建设工程价款之日起算”该规

定将优先权行使期限的起算时间规定为“发包人应当给付建设工程价款之日起算\"”。实践中,对于“应

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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当给付建设工程价款之日”的认定需要根据具体实际案件作客观判断,现仅提出以下观点以供参考：

首先,合同对工程款的支付时间有约定的,应当遵从当事人约定。其次,在合同无效,但建设工程经竣工

验收合格的情况下,可参照合同约定确定应付工程款的时间。理由是,《民法典》第七百九十三条第一

款规定,建设工程施工合同无效,但是建设工程经验收合格的,可以参照合同关于工程价款的约定折价

补偿承包人。承包人可参照合同约定请求支付工程价款,亦可参照合同约定的支付工程价款的方式和

日期请求发包人支付工程价款。再次,合同解除或者终止履行,应区分具体情况认定应付工程款日。合

同解除后,已经完成的建设工程质量合格的,可依照《民法典》第八百零六条第三款的规定,即优先受

偿权行使的起算时间也应当遵从合同约定。实践中,大多数合同解除或者终止履行时,工程尚未完工,合同约定的工程价款结算条件尚未成就。若发包人与承包人就合同解除后的工程价款的支付另行达成

合意,则应当尊重当事人的意思自治,以该协议约定确定工程款的支付时间作为优先受偿权的起算时

间。若双方对工程款的数额有争议,可能需要进行鉴定,如当事人向司法机关或仲裁机构正式主张权利,人民法院及仲裁机构确认发包人欠付承包人工程款,应付款之日应为当事人提起诉讼之日起。最后,当事人对付款时间没有约定或者约定不明的,可借鉴《解释(一)》第二十七条关于发包人向承包人支

付工程价款利息起算时间的规定。具体来说:第一,建设工程实际交付的,以建设工程交付之日为应付

款时间。第二,建设工程没有交付,但承包人已经在建设工程工验收合格后按照合同约定的时间提交了

竣工结算文件,应当认定提交竣工结算文件之日为应付款时间。第三,建设工程价款未结算,建设工程

也未交付,大多数为工程未完工或者完工后未经验收的情形。此时,合同约定的工程价款结算条件尚未

成就,应当规定一个拟制的应付款时间,以一审原告起诉时间作为应付款时间是适当的。

（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 64-65 页）

6.发包人与承包人串通，以支付工程款的名义申请建工程抵押贷款，承包人收到工

程款后又将款项转回发包人，还可以就该部分款项主张在建工程价款优先受偿吗？

发包人以在建工程抵押向银行申请贷款用于支付工程款，承包人收到银行贷款资金后，按照与发

包人事先商定将工程款转付至发包人指定账户的，承包人不得再以未收到该部分工程款为由主张建设

工程价款优先受偿。

（《最高人民法院第一巡回法庭民商事主审法官会议纪要（第 1 卷）》第 112-119 页）

7.实际施工人享有建设工程优先受偿权吗

建设工程价款优先受偿权是指在发包人经承包人催告支付工程款后的合理期限内仍未支付工程

款的情况下，承包人享有的与发包人协议将该工程折价或者请求人民法院将该工程依法拍卖，并就该

工程折价或者拍卖的价款优先受偿的权利。《中华人民共和国民法典》第 807 条规定：“发包人未按

照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该

工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”《建工解释一》第 35 条

规定：“与发包人订立建设工程施工合同的承包人，依据民法典第八百零七条的规定请求其承建工程

的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。”依据上述规定，只有与发包人

订立建设工程施工合同的承包人才享有建设工程价款优先受偿权。实际施工人不属于“与发包人订立

建设工程施工合同的承包人”，不享有建设工程价款优先受偿权。

（最高人民法院民事审判第一庭 2021 年第 21 次专业法官会议纪要，载《民事审判指导与参考》

第 87 辑）

8.建设工程优先受偿权的行使是否受合同效力的影响？

建设工程的优先受偿权的行使是否受合同效力的影响,这问题理论界存在很大争议。

一种观点认为,建设工程优先受偿权的行使受到合同效力的影响。这是因为,若建筑施工合同无效,发包方应当支付工程款的约定也应无效。虽然承包人付出了相应的劳动,应当获得相应的报酬,否则有

违民法的公平观念;但施工合同无效后,承包人获得报酬的权利性质发生了改变,不再是依据合同享有

的约定之债,而成为依法享有的获得损失赔偿的权利,该项权利是法定的权利。一方面,从担保物权的

权利特性来看,建筑工程款优先受偿权作为担保物权的一种,具有对主债权——建设工程款的依附性,约定的建筑工程款债权随着合同无效而自始不发生,优先受偿权也不应当继续存在;另一方面,从建筑

工程款优先受偿权制度的立法目的来看,其是希望通过设置担保物权,保障承包人约定债权的实现,施

工合同无效后,承包人约定债权亦不存在,对约定债权担保的优先受偿权同样不应当继续存在。

另一种观点则认为建设工程施工合同无效,但工程质量合格的,承包人可以依照《民法典》第七百

九十三条“建设工程施工合同无效,但是建设工程经验收合格的,可以参照合同关于工程价款的约定折

价补偿承包人”主张工程款,故其当然享有工程价款优先受偿权。

我们倾向认为,建设工程施工合同无效,不应影响优先受偿权的行使。建筑工程款优先受偿权的立

法目的是保护劳动者的利益。因为在发包人拖欠承包人的工程款中,有相当部分是承包人应当支付给

工人的工资和其他劳务费用。在无效建筑工程合同中,上述有关费用也已实际支出,应当由发包人予以

支付。即便合同无效,认定承包人就该笔费用享有优先受偿权,依然有利于促进劳动者利益的保护,符

合建设工程优先权制度的立法目的。最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问

题的解释(一)》第三十八条规定:“建设工程质量合格,承包人请求其承建工程的价款就工程折价或者

拍卖的价款优先受偿的,人民法院应予支持。”该条明确规定承包人的工程价款优先受偿权与建设工

程质量是否合格相关,不与合同效力直接相关。

（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 60-61 页）

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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9.施工人在建设工程施工合同无效的情况下是否还享有工程价款优先受偿权?工程

无法如期竣工的情况下,工程价款优先受偿权的法定期间如何认定？

问题：建设工程施工合同被认定无效,承包人还能不能依据《民法典》第八百零七条之规定,主张

工程款的优先权?在工程因多次停工而无法如期竣工的情况下,发包人有关承包人行使优先权超过 6

个月的法定期限的抗辩理由能否得到支持？

建设工程施工合同被认定无效,并非排除适用《民法典》第八百零七条的条件。理由是:工程款优

先权是《民法典》第八百零七条赋予建设工程承包人的一项法定优先权,其立法目的是保障承包人能

够及时取得工程款。在无效建设工程施工合同中,上述有关费用也已实际发生,应当由发包人予以支付。

因此,只要建设工程质量合格而且工程款数额能够确定且不违反法律规定,施工人的优先权即受法律

保护。发包人以建设工程施工合同无效为由,主张施工人对工程款不享有优先权的观点不能成立。关

于工程价款优先受偿权的法定期间,依据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法

律问题的解释(一)》第四十一条的规定:“承包人应当在合理期限内行使建设工程价款优先受偿权,但最长不得超过十八个月,自发包人应当给付建设工程价款之日起算。

（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 63-64 页）

10.建设工程优先受偿权的行使是否以工程竣工为条件?

建设工程优先受偿权的行使不以建设工程是否竣工为限。《民法典》第八百零七条规定,发包人

未按照约定支付价款的,承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的,除根据

建设工程的性质不宜折价、拍卖外,承包人可以与发包人协议将该工程折价,也可以请求人民法院将该

工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。据此规定可知,建设工程价

款的优先受偿权是以发包人欠付工程款为前提的,所以即使工程未竣工,只要发包人有欠付工程款的

事实,承包人就可以依照法律规定的程序主张工程价款优先受偿权。与之相符,最高人民法院《关于审

理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第三十九条也规定:“未竣工的建设工程质

量合格,承包人请求其承建工程的价款就其承建工程部分折价或者拍卖的价款优先受偿的,人民法院

应予支持。”这样理解,有利于保护工人的利益,也符合立法本意。

（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 61-62 页）

11.建设用地使用权是否为建设工程优先受偿权的客体?

建设用地使用权不是建设工程优先受偿权的客体。由于在我国实行“房地一体主义”,如果承包

人行使工程款的优先受偿权对某个建设工程进行拍卖,则建设工程及占用范围内的建设用地使用权是

一体拍卖的,那么拍卖的全部款项是不是都可以作为承包人工程价款的补偿,保证其受偿的范围。这是

在司法实践中比较常见的问题。要对这一问题作出准确的回答,我们必须结合《民法典》第八百零七

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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条的立法目的以及建设工程优先受偿权的性质来进行考察。《民法典》第八百零七条规定:“发包人

未按照约定支付价款的承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的,除根据

建设工程的性质不宜折价、拍卖外,承包人可以与发包人协议将该工程折价,也可以请求人民法院将该

工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”由此可知建设工程优先受

偿权是法定优先权,原因在于,承包方在整个建设的过程当中,承包人的建筑材料和劳动力已经被物化

在建设工程当中,它的所有投入已经转化为建设工程,与建设工程不可分离。因此根据添附制度的原理,承包人对建设工程的价款享有优先受偿的权利。建设用地是建设工程的一个载体,但是承包人对在建

工程本身没有任何的投入,或者说承包人的建筑材料与劳动力并没有被物化在建设用地上。从这个角

度来讲,建设用地使用权不应该作为建设工程优先受偿权的客体。

（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 62-63 页）

关于建设工程价款优先受偿权的客体，依据《合同法》第 286 条的字面规定，针对的是“建设

工程”本身，不包括建筑物所占用的土地价值部分，即其仅对建筑物价值部分享有优先受偿的效力，

就建筑物所占用的建设用地使用权价值部分不发生优先清偿的效力。从建设工程价款优先受偿权的法

理基础分析，承包人以提供劳务、投入材料等方式创造或增加了建筑物的价值，这是赋予其优先受偿

权的法理基础。但土地使用权的价值不是承包人的施工行为所创造，故建设用地使用权不应成为建设

工程价款优先受偿权的标的物。尽管根据“房地一体处分“原则，实践中要将建筑物和建设用地使用

权一并进行处分，但在处理变卖价款时还要区分建筑物的价值和建设用地使用权的价值，建设工程价

款优先受偿权仅对建筑物的价值部分有优先受偿的效力。

（《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》第 75-76 页）

12.建设工程优先受偿权的行使范围是否包括装饰装修工程？

建设工程优先受偿权的行使范围包括装饰装修工程。首先,国务院《建设工程质量管理条例》第

二条第二款和《建设工程安全生产管理条例》第二条第二款均规定,本条例所称建设工程,是指土木工

程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。即装饰装修工程属于建设工程的范畴。其次,最高人民法院给福建省高级人民法院《关于装修装饰工程款是否享有合同法第二百八十六条规定的优

先受偿权的函复》也指出,“装修装饰工程属于建设工程可以适用《中华人民共和国合同法》第二百

八十六条关于优先受偿权的规定,但装修装饰工程的发包人不是该建筑的所有权人或者承包人与该建

筑物的所有权人之间没有合同关系的除外。享有优先权的承包人只能在建筑物因装修装饰而增加价值

的范围内优先受偿”。此外,最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解

释(一)》第三十七条也明确规定:“装饰装修工程具备折价或者拍卖条件,装饰装修工程的承包人请求

工程价款就该装饰装修工程折价或者拍卖的价款优先受偿的,人民法院应予支持。

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 55 页）

13.建设工程债权转让后，受让人是否享有优先受偿权？

对建设工程债权转让后,受让人是否享有优先受偿权这问题,存在两种不同的观点。

第一种观点认为,建设工程债权转让后受让人也应享有优先受偿权。建设工程承包人转让其在施

工中形成的债权,受让人基于债权的转让而取得工程款债权,因而其应当享有该工程款的优先受偿权。

法定优先权属于担保物权,具有一定的追及效力,其功能是担保工程款优先支付,该权利依附所担保的

工程而存在,即使被担保的工程发生转让,也不影响承包人优先受偿权的行使。

第二种观点认为,建设工程债权转让后,受让人不应享有优先受偿权。结合《民法典》第八百零七

条原为(《合同法》第二百八十六条,已废止)的立法背景和目的来看,其主要是为了切实解决发包人拖

欠工程款,导致承包人无法及时进行各项费用和工资的结算,最终损及作为劳动者的建筑工人利益的

问题。最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第四十二条更

是明确了建筑工人利益保护在优先受偿权制度中的重要地位:“发包人与承包人约定放弃或者限制建

设工程价款优先受偿权,损害建筑工人利益,发包人根据该约定主张承包人不享有建设工程价款优先

受偿权的,人民法院不予支持。”建设工程债权转让后依然肯定受让人享有优先受偿权,无涉建筑工人

等的利益,对该制度本欲实现的目的并无促进作用。因此,不应一概肯定受让人享有优先受偿权。

我们倾向认为,前述第一种观点更合理。肯定受让人享有优先受偿权,也有利于建设工程债权的流

转。虽然债权受让人享有优先受偿权与承包人和建筑工人的利益看似无直接关系,但承包人在债权转

让中获得的对价亦可用于结算建筑工人的工资,建设工程债权的流转能够间接促进承包人和建筑工人

加速获偿。

（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 54-55 页）

14.承包人对违章建筑是否享有建设工程价款优先受偿权？

建设工程价款优先受偿权制度系以建设工程的交换价值优先清偿承包人享有的建设工程价款债

权。承包人享有建设工程价款优先受偿权的前提是其建设完成的建设工程依法可以流转。对此，《中

华人民共和国民法典》第 807 条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合

理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与

发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或

者拍卖的价款优先受偿。”根据该条规定，承包人享有建设工程价款优先受偿权的条件是建设工程宜

折价、拍卖。违章建筑不宜折价、拍卖，故承包人对违章建筑不享有建设工程价款优先受偿权。

（最高人民法院民事审判第一庭 2021 年第 21 次专业法官会议纪要，载《民事审判指导与参考》

第 87 辑）

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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15.如果同一建设工程由多个施工方施工的，各施工方的建设工程优先受偿权如何

计算？

案例：2010 月，乙公司与丙公司签订《建设工程施工合同》，约定由丙公司承建乙公司的案涉建

设工程施工项目：某楼盘 1-7 号楼及相应地下室工程。签订合同后，丙公司首先进场对 6-7 号楼进行

施工，该两幢楼土建工程已经完工，但未进行竣工验收；而 1-3 号楼施工至三层，因工程施工及工程

款支付问题，双方发生争议，该工程于 2012 月起至诉讼发生时一直处于停工状态。

2013 年，丙公司因工程款问题将乙公司诉至市中级人民法院，请求法院判令乙公司支付案涉工程

（其中不含 6-7 号楼）的工程款，并对相应工程折价或拍卖价款享有优先受偿权。该院判决乙公司向

丙公司支付工程款 4648 万元及利息，丙公司在工程欠款 4648 万元范围内就案涉工程 1-3 号楼工程折

价或拍卖价款享有优先受偿权。A 省高级人民法院二审维持原判。在该案诉讼过程中，双方确认，截

至起诉之日，乙公司就本案诉争工程已支付工程款 1434 万元，一审法院对此予以确认。生效裁判同

时认定，相关款项为乙公司支付的 1-3 号楼工程款。（以下简称判决一）

2015 年 1 月，丙公司再次将乙公司诉至市中级人民法院，请求法院判决解除双方就案涉建设工程

1-7 号楼及相应地下室工程签订的《建设工程施工合同》等系列合同，丙公司对案涉建设工程 1-3 号

楼、6-7 号楼及相应地下室工程价款享有优先受偿权。该院判决，解除案涉《建设工程施工合同》等

系列合同，丙公司在乙公司的工程欠款 560 万元范围内就案涉建设工程 1-3 号楼、6-7 号楼工程折价

或拍卖价款享有优先受偿权。A 省高级人民法院二审维持原判。（以下简称判决二）

2012 年 4 月，甲公司、乙公司及某银行签订《委托贷款借款合同》，约定甲公司委托该银行借款

1700 万元给乙公司，甲公司与乙公司签订抵押合同，以乙公司的案涉建设工程项目 6-7 号楼抵押给

甲公司，为 1700 万元借款提供担保，并办理了抵押登记手续。借款到期后，乙公司未按约定还款，

甲公司起诉至市中级人民法院，该院于 2013 年作出民事判决，判决主文内容包括：甲公司对乙公司

以其抵押的财产优先受偿。因乙公司未履行该生效判决确定的义务，甲公司申请强制执行。（以下简

称判决三）

由此，甲公司向 A 省高级人民法院提出本案的第三人撤销之诉，请求撤销 A 省高级人民法院针对

判决二作出的终审判决，对其中关于丙公司就案涉工程项目 6-7 号楼价款享有优先受偿权的内容予以

改判，改判为丙公司在欠收工程款范围内对 1-3 号楼工程折价或拍卖价款享有优先受偿权。

《建设工程价款优先受偿权批复》第条中明确规定：“人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执

行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优

先受偿权优于抵押权和其他债权。”因工程款优先受偿权与抵押权之间的顺位是法定的，工程款优先

受偿权一旦确定，则当然优先于抵押权，从而使抵押权人的权益在法律上受到影响，因此抵押权人为

了争取己方的抵押权能够实现，在第三人撤销之诉中的诉讼思路通常是主张并证明施工人的建设工程

价款优先受偿权并不成立，或以不合理的价格拍卖、变卖建设工程以至于损害了抵押权人享有的抵押

法律案例 房地产与建设工程月报·04 月

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权。本案就是第一种情况：作为抵押权人的甲公司主张并力图证明丙公司对案涉 6-7 号楼的优先受偿

权并不成立。甲公司为了证明这一点，主张作为发包人的乙公司虽然仍欠付丙公司整体工程的部分工

程款，但已支付的部分工程款中，已将案涉 6-7 号楼的工程款付清。换言之，因该两栋楼并不欠付工

程款，不符合《合同法》第 286 条（《民法典》第 807 条）中“发包人未按照约定支付价款”的条件，

丙公司不能依照该条规定，享有对该两栋楼工程价款的优先受偿权。若优先受偿权不存在，自然也谈

不上甲公司的抵押权受到妨碍的问题，本案中，从乙公司与丙公司签订的《建设工程施工合同》及

6-7 号楼的《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《工程开工报审表》与《开工报告》等

证据综合判断，可以认定在整个案涉工程中，6-7 号楼单独规划、先行施工，且根据《建设工程施工

合同》的约定，6-7 号楼工程进度在先，应当先行支付工程进度款。在案涉《建设工程施工合同》中，

双方约定采用可调价格合同，并约定了相应的合同价款调整方法。在 6-7 号楼主体工程完工但未进行

竣工验收，案涉工程并未整体完工的情况下，双方因工程款问题发生争议，引发判决一案件。在该案

诉讼过程中，乙公司与丙公司确认，截至 2013 月，乙公司已向丙公司支付工程款 1434 万元，但每笔

付款时，双方并未就相应款项系针对哪部分工程的支出作出专门约定，双方同时达成一致意见，确认

将乙公司已支付的 1434 万元全部计入 1-3 号楼地下结构及地上三层工程的工程款，该事实已经由生

效判决确认，且不违反法律规定，应当予以认可。因此，从乙公司已支付 1434 万元工程款的事实，

无法推断出该款项系针对 6-7 号楼的付款，甲公司关于乙公司不拖欠该两栋楼工程款的主张不能成立。

不能由此认定，6-7 号楼的工程款巳经付清，丙公司由此丧失对该两栋楼工程价款的优先受偿权。

综上，如果同一建设工程施工合同项下有多个单位工程，对各单位工程的欠付工程款无法区分的，

建设工程价款优先受偿权不宜针对各个单位工程分别计算，而应作为一个整体统一计算。

（《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》第 67-73 页）

16.对于房屋已经办理网签的，承包人是否仍有权就工程折价或者拍卖的价款优先

受偿？

建设工程价款优先受偿权不因工程建成的房屋已经办理商品房预售合同网签而消灭，如符合建设

工程价款优先受偿权的成立要件，承包人仍有权就工程折价或者拍卖的价款优先受偿。《中华人民共

和国民法典》第 807 条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内

支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协

议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的

价款优先受偿。”《建工解释一》第 35 条至第 42 条进一步明确了行使建设工程价款优先受偿权的条

件。由此可见，建设工程价款优先权是承包人的法定权利，在符合法律及司法解释规定的条件时，建

设工程价款优先受偿权就已经成立。商品房预售合同网签是为规范商品房预售而采用的行政管理手段，

并非法律规定的不动产物权设立、变更、转让和消灭的公示方式，不能产生物权变动的效力，亦不导

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致承包人原本享有的建设工程价款优先受偿权因此不成立或者消灭。如承包人行使建设工程价款优先

受偿权时与房屋买受人之间发生权利冲突的，属于权利顺位问题，可另行解决。

（最高人民法院民事审判第一庭 2021 年第 21 次专业法官会议纪要，载《民事审判指导与参考》

第 87 辑）

17.未经诉讼可以直接在执行程序中主张建设工程优先权吗？

最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第三十五条规定: “与发包人订立建设工程施工合同的承包人,依据民法典第八百零七条的规定请求其承建工程的价款

就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的,人民法院应予支持。”该司法解释第三十六条进一步规定: “承包人根据民法典第八百零七条规定享有的建设工程价款优先受偿权优于抵押权和其他债权。”因

此,法院在执行程序中收到承包人要求行使未经生效法律文书确认的建设工程优先权申请的,可分两

种情况予以处理:一是如果被执行人对其申请的工程款金额无异议,且经法院审查承包人提供的建设

工程合同及相关材料合法有效,亦未发现承包人和被执行人恶意串通损害国家、集体和第三人利益的,应准许其优先受偿；二是如果被执行人对其申请的工程款金额有异议,法院应当告知承包人另行诉讼,但法院对工程变价款的分配程序须待诉讼有结果后方可继续进行。建设工程优先权覆盖的工程款具体

金额应由审判机构或仲裁机构确定。这是因为,根据审执分立的原则,除非法律或司法解释特别授权,执行机构一般不得对实体问题进行裁判。从法律性质来看,承包人是否享有建设工程优先权以及优先

权部分的具体金额属于实体问题,本质上应由审判机构通过诉讼程序或者由仲裁机构通过仲裁程序予

以确认。值得一提的是,在司法实践中,更常见的情况并非当事人之间就建设工程价款未经诉讼即申请

执行,而是当事人经过了纠纷解决程序并获得了有关工程款的执行名义(法院的判决、仲裁机构的裁决

等),但这些执行名义或者根本不确认承包人是否享有建设工程优先权,或者不对工程款中优先受偿权

部分的具体金额加以明确。面对此种执行名义,执行机构往往陷入窘境。一方面,由执行机构在执行程

序中确认承包人享有建设工程优先权及其具体金额,有“以执待审”“自审自执”之嫌,不符合审执分

立的基本原则,也不能给当事人的权利提供充分的救济。另一方面,如果由执行机构确认优先权部分的

具体金额,必然需要另行委托审计机构或者鉴定机构对工程造价及其中的优先权部分进行审计或鉴定,这将导致如下问题:一是增加当事人诉累;二是影响执行效率;三是容易出现审计结果相互矛盾的情形。

事实上,审判机构在关于工程款纠纷的裁判文书中,应当根据当事人的诉请,确认承包人是否享有建设

工程优先权;如果享有,则应确认其具体金额。因此,当前在执行对建设工程优先权未予明确的执行名

义时,执行机构可首先告知承包人申请再审或另行诉讼,经审判机构对有建设工程优先权的债权数额

进行确认后,依确定的金额执行。

（最高人民法院民一庭编《民事审判实务问答》第 58-59 页）

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18.建设工程优先受偿权的行使方式有哪些？

诉讼不是建设工程承包人行使建设工程价款优先受偿权的唯一方式。承包人不仅可以通过诉讼的

方式行使建设工程价款优先受偿权，还可以通过与发包人协商折价的方式行使建设工程价款优先受偿

权。在执行法院根据发包人的其他债权人或抵押权人的申请对建设工程采取强制执行措施时，承包人

向执行法院主张其对建设工程享有建设工程价款优先受偿权的，属于承包人行使建设工程价款优先受

偿权的合理方式。

（《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》第 48-52 页）

编辑：傅诚瀚

校对：傅诚瀚