脑电生物反馈训练系统等智能化康教设施设备，全力打造儿童福利工作“金名片”。 教社”及未成年人救助保护指导工作。福利院内设全景教室、律动教室、语言矫正室、多感官训练室，采用综合医疗康复系统、 金华市儿童福利院新院区于 2024 年 5 月投入使用，占地面积 1.48 万平方米，配备床位 220 张，承担着全市孤弃儿童的“养治康 （摄影 / 王巧妙）高质量发展看民政：浙江金华

2024.11总第 776 期

中国民政

中华人民共和国民政部机关刊

CHINACIVILAFFAIRS

202411总第776期2024.No.11 06上 总第 期 776

持续开创新时代民政事业

高质量发展新局面

以习近平总书记重要论述为引领

扎实推进新时代青海民政事业高质量发展

统筹把握养老服务

监管中的六对关系

推动新时代

儿童福利工作创新发展

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平 5

月 30 日给四川省南充市嘉陵区之江小学的学生们回信，对

他们予以亲切勉励，并祝他们和全国的少年儿童节日快乐。

习近平在回信中说，看到来信，我回想起 20 年前为你

们学校培土奠基的情景。得知这些年来学校越办越好，同学

们勤奋学习、热爱劳动、健康快乐成长，我很欣慰。

习近平强调，少年儿童是祖国的未来。把家乡建设好，

把我国全面建成社会主义现代化强国，需要你们这一代人接

力奋斗。希望同学们树立远大志向，珍惜美好时光，坚持德

智体美劳全面发展，争做爱党爱国、自立自强、奋发向上的

新时代好少年，努力成长为堪当强国建设、民族复兴大任的

栋梁之材。

之江小学前身是四川省南充市嘉陵区的一所山区小学，

山高路陡，校舍老旧。2004 年，学校在浙江省对口帮扶下

实施迁建，时任浙江省委书记习近平同年 5 月为学校培土

奠基。2005 年 9 月学校正式投入使用，办学条件显著改善，

现有在校小学生 287 名。近日，之江小学五年级一班全体

同学给习总书记写信，汇报学习生活情况，表达感恩之情和

争做新时代好少年的决心。

据新华社

习近平回信勉励四川省南充市嘉陵区之江小学学生

坚持德智体美劳全面发展

争做爱党爱国自立自强奋发向上的新时代好少年

祝全国小朋友们“六一”国际儿童节快乐

四川省南充市嘉陵区之江小学的同学们：

　　你们好！看到来信，我回想起 20 年前

为你们学校培土奠基的情景。得知这些年来

学校越办越好，同学们勤奋学习、热爱劳动、

健康快乐成长，我很欣慰。

　　少年儿童是祖国的未来。把家乡建设

好，把我国全面建成社会主义现代化强国，

需要你们这一代人接力奋斗。希望同学们

树立远大志向，珍惜美好时光，坚持德智

体美劳全面发展，争做爱党爱国、自立自强、

奋发向上的新时代好少年，努力成长为堪

当强国建设、民族复兴大任的栋梁之材。

　　“六一”国际儿童节就要到了，我祝你们、

祝全国的小朋友们节日快乐！

　 习近平

　　 2024 年 5 月 30 日

汇聚爱心力量

结对牵手“童”行

5 月 25 日，广西壮族自治区民政厅联合自治

区妇女联合会等部门在南宁市共同举行牵手“童”

行⸺ 万名“爱心家长”关爱帮扶农村留守儿童困

境儿童公益行动暨爱心妈妈三年行动启动仪式。启

动仪式上，与会领导向儿童督导员、儿童主任、社

工代表赠送了爱心包，“爱心家长”、爱心妈妈代

表分享了关爱帮扶经历，30 户爱心家庭与 30 名农

村留守儿童、困境儿童现场结对。启动仪式结束后，

爱心家庭的孩子和结对儿童参加集体研学活动，增

强了爱心家庭与结对儿童之间的情感联结。

2022 年以来，广西壮族自治区民政厅等单位

持续推进牵手“童”行⸺ 万名“爱心家长”关爱帮扶农村留守儿童困境

儿童公益行动。截至今年 5 月，全区共组织动员 1 万名“爱心家长”、爱

心妈妈与 1.3 万名农村留守儿童、困境儿童结对，为孩子们提供关爱帮扶

服务。同时，全区各乡镇（街道）已配备儿童督导

员 1369 人，村（居）儿童主任近 1.8 万人。爱心

力量的汇聚，为农村留守儿童、困境儿童提供了及

时、贴心的关爱，为需要帮助的孩子们搭起了一座

爱的桥梁。

报道 / 本刊 供图 / 广西壮族自治区民政厅

▼与会领导向儿童督导员、儿童

主任、社工代表赠送爱心包。

▲ 与会领导和“爱心家长”代表

共同启动本次活动。

◀ 孩子们在“爱心家长”的陪伴下，

参加丰富多彩的活动。

中国民政 2024.11 01卷首

牢记嘱托 筑梦成长

◉ 本刊评论员

在“六一”国际儿童节到来之际，习近平总书记

给四川省南充市嘉陵区之江小学的学生们回信，向

全国广大少年儿童祝贺节日，希望同学们坚持德智

体美劳全面发展，争做爱党爱国、自立自强、奋发

向上的新时代好少年。谆谆教诲，如春风瑞雨，滋

养着孩子们的心灵；殷殷嘱托，如朝露暖阳，激励

着孩子们早日成长为栋梁之材。

习近平总书记始终牵挂少年儿童的健康成长和全

面发展，对儿童工作特别是儿童福利工作作出一系列

重要论述。总书记指出，“培养好少年儿童是一项战

略任务，事关长远”，强调“各级党委和政府、社会各

方面要切实做好与儿童事业发展有关的各项工作，

关心帮助困难家庭的孩子特别是孤儿和残疾儿童”，

要求广大儿童工作者“用心用情促进儿童健康成长、

全面发展”。这些重要论述，为各级民政部门做好儿

童福利工作指明了前进方向，提供了根本遵循。

一年来，各级民政部门牢记习近平总书记教

诲和嘱托，厚植“虽非亲骨肉、依然父母心”的大爱

情怀，时刻把各类关爱服务对象的安危冷暖放在心

上、落实到行动上，履职尽责，担当奉献，扎扎实

实做好各项工作，让孩子们真切感受到党和政府的

温暖。民政部出台加强事实无人抚养儿童等困境儿

童精准保障和教育保障、加强困境儿童心理健康关

爱服务工作、促进残疾孤儿回归家庭的政策文件，

推动成立国务院妇儿工委流动儿童和留守儿童权益

保障工作小组，部署开展农村留守儿童和困境儿童

关爱服务质量提升三年行动，启动全国首批儿童福

利机构高质量发展实践基地试点。各地民政部门在

孤儿和事实无人抚养儿童保障、儿童福利机构提质

升级、留守儿童和困境儿童关爱服务、未成年人权

益保护等方面完善制度、强化落实、持续创新，成

效斐然、亮点不断。全国共有14.4万名孤儿和39.9万

名事实无人抚养儿童被纳入保障范围，儿童福利和

权益保护工作得到进一步加强。

当代中国少年儿童是实现第二个百年奋斗目

标、建设社会主义现代化强国的生力军。做好儿

童福利工作，事关强国建设、民族复兴伟业。各级

民政部门要持续深入学习贯彻习近平总书记重要论

述，聚焦职责使命和中心任务，当好儿童成长的引

路人、儿童权益的守护人、儿童未来的筑梦人，促

进儿童健康成长、全面发展。要加强立法创制，完

善儿童福利和权益保护工作顶层设计，推动解决法

律法规条文存在滞后、模糊甚至互相冲突等问题。

要加强机构建设和管理，持续推进儿童福利机构优

化提质和创新转型，以儿童福利机构业务档案信息

化建设为抓手，倒逼“精准化管理、精细化服务”质

量提升。要加强改革创新，开展流动儿童权益保障

实践探索，进一步健全完善留守儿童和困境儿童关

爱服务体系。要加强基层基础，建强儿童主任队

伍，加快构建以未成年人救助保护机构和未成年人

保护工作站为主要阵地的儿童权益保障工作网络。

百舸争流千帆竞，长江后浪推前浪。我们坚

信，有党的亲切关怀，有各级民政部门的持续努

力，有广大儿童工作者的倾心服务，广大少年儿童

一定能健康成长、全面发展，一定能堪当强国建

设、民族复兴大任。▐

1984 年创刊 · 半月刊 · 总第 776 期

ZHONGGUO MINZHENG

中国民政

主管：中华人民共和国民政部

主办：民政部政策研究中心

出版发行：《中国民政》杂志社有限责任公司

广告发布登记：京东市监广登字 20170116 号

国际标准连续出版物号 ISSN 1002—4441

国内统一连续出版物号 CN11—1042/D

出版日期：2024 年 6 月 15 日

定价：12.00 元

专家委员会（按姓氏笔画排序）

马怀德 王　名 王思斌 毛寿龙 关信平

杜　鹏 李迎生 李培林 杨宜勇 杨燕绥

郑功成 赵　曼 俞可平 姜明安 唐　钧

熊跃根

编委会主任 王克强

编委会副主任 付长良 谈志林 尹冬华

编委会成员（按姓氏笔画排序）

于建明 闫晓英 许亚敏 孙　伟 张　静

侯新毅 柴一凡 徐富海

社长 总编辑 尹冬华

总编辑助理 孙　伟

通联部主任 樊　文　

编　辑

李　雪 吴　双 张　娟 魏敬专 王玉明

宋文景 陈嘉悦 郭紫纯 张雅妮

美 编

喻　琦 张　锐

本刊常年法律顾问

北京嘉润律师事务所 丁红涛

杂志社地址

北京市朝阳区建国门外大街甲 24 号 1611 室

采编部电话

010—65155958/5634/5636

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卷首

01 牢记嘱托 筑梦成长 本刊评论员

本刊特稿

08 持续开创新时代民政事业高质量发展新局面 陆治原

学习交流

15 以习近平总书记重要论述为引领

扎实推进新时代青海民政事业高质量发展 董杰人

17 政治引领 笃行实干 倾力打造民政品牌 吴彬

特别关注

19 推动新时代儿童福利工作创新发展

策划 / 本刊编辑部 执行 / 王玉明

19 建构新时代流动儿童关爱保护服务体系 南方

21 把握好困境儿童分类保障“四个关系” 郭汉桥

22 让困境儿童关爱保障更精准 王本何

23 完善困境儿童保障的制度载体 陈良斌

24 留守儿童关爱保护要在基层落细落实 张红梅 李林

26 注重农村留守儿童关爱服务质量提升 张力丹

27 发挥好“儿童之家”的阵地作用 马晓梅

27 留守娃需要有“心灵家园” 李慈娥

28 应加快健全完善儿童收养评估制度 范篆玲

工作研究

29 新时代云南养老服务体系建设研究与思考 刘智

32 统筹把握养老服务监管中的六对关系 尹静

34 建立健全社会组织退出机制的几点建议 王松

新政解读

37 探索创新救助管理工作体制机制

推进救助管理机构优化提质和创新转型

―― 《民政部关于开展救助管理区域性中心试点工作的通知》解读

民政部社会事务司

39 解读《贵州省民政厅关于大力发展互联网慈善的指导意见》

以案说法

40 如何理解民政部门对服刑人员子女的收留抚养 张珩

温度镜头

42 润心护成长 一起向未来 执行 / 郭紫纯

目录

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经许可，任何媒体不得转载。本刊为知网、万方、维普等数据

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稿费中一并支付，如有异议，请在来稿时注明。本期封面图

片来源于视觉中国。

民政部政务微博 民政部政务微信 中国民政杂志微信

封二 习近平回信勉励四川省南充市嘉陵区

之江小学学生

封三 汇聚爱心力量 结对牵手“童”行

封底 高质量发展看民政 ：浙江金华

P43

P07

◀ 全国民政行业职业技能大赛决赛于5月29日至

31日在江苏省南京市成功举办。图为决赛开幕式

现场。

大事要览

04　 时政要闻

07　 民政要闻

▲ 6月2日，黑龙江省佳木斯市儿童福利院举办

“童心闪耀 与法同行”趣味运动会。图为运动场

上五彩泡泡下追光孩子的灿烂笑容。（供图/佳木

斯市儿童福利院）

观察记录

44 匠心生于热爱

―― 记全国民政行业职业技能大赛决赛 5 位一等奖选手

本刊记者 李雪

49 “养老”变“享老”，幸福桑榆景 王金民

试验田

51 帮扶有速度 救助有温度

―― 江苏省宿迁市探索困难群众救助帮扶新路径 本刊记者 樊文

对话养老

53 转型中的老工业城市如何做好养老服务工作

―― 对话安徽省蚌埠市民政局党委书记、局长刘雪洁

本刊记者 李雪

地名文化

55 湖北秭归 ：屈原精神辉耀千秋 向文鹏 谭子杨

经验撷英

56 山东泰安 ：锐意改革创新 激发发展活力 泰安市民政局

57 浙江杭州 ：法治保障 数字赋能 打造“幸福颐养”杭州样本

曾福明 徐媛媛

58 江西安远 ：多向发力 推动养老服务提质增效 李启斌

59 四川筠连 ：“邻里助老”提升乡村养老服务质效 李加林

60 湖北襄阳 ：引导社会组织助力高校毕业生就业 施海潮

61 宁夏 ：汇聚公益慈善力量 助推社会建设 马强 龙晟烨

62 陕西西安 ： “三点发力”推动古城地名管理迈上新台阶 李平伟

63 湖南益阳 ：强保障抓重点 推进殡葬改革 欧灿辉

一线言说

64 笑容是最好的肯定 韦艾辰

04 2024.11中国民政

大事要览

要闻

时政

5 月 26 日

中共中央党史和文献研究院编辑的《 习近平关于全面加强党的纪律建设论述摘编》一书，近日由中

央文献出版社出版，在全国发行

● 加强纪律建设是全面从严治党的治本之策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不

移全面从严治党，把纪律建设纳入党的建设总体布局，强化政治纪律和组织纪律，带动各项纪律全面从严、

一严到底，坚持纪严于法、执纪执法贯通，深化运用“ 四种形态”政策策略，党的纪律规矩鲜明地立起

来、严起来，从根本上扭转了管党治党宽松软状况。习近平同志围绕全面加强党的纪律建设发表的一系

列重要论述，立意高远，内涵丰富，思想深刻，对于全面加强党的纪律建设，把严的要求贯彻到党规制定、

党纪教育、执纪监督全过程，引导党员干部学纪、知纪、明纪、守纪，真正把纪律规矩转化为政治自觉、

思想自觉、行动自觉，确保全党目标一致、团结一致、步调一致，具有十分重要的意义

● 《 论述摘编》分 10 个专题，共计 329 段论述，摘自习近平同志 2012 年 11 月至 2024 年 4 月期间的报告、

讲话、说明、文章、指示等 130 多篇重要文献。其中部分论述是第一次公开发表

5 月 27 日

中共中央政治局召开会议，审议《 新时代推动中部地区加快崛起的若干政策措施》《 防范化解金融

风险问责规定（ 试行）》。中共中央总书记习近平主持会议

● 推动中部地区崛起是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略决策。要深刻领会党中央战略意

图，始终紧扣中部地区作为我国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地

和综合交通运输枢纽的战略定位，着力推进各项重点任务，推动中部地区崛起取得新的重大突破

● 要充分发挥科教资源集聚的优势，坚持创新驱动发展，加强原创性科技攻关。要因地制宜发展新质

生产力，加快构建现代化产业体系，做大做强实体经济，统筹推进传统产业转型升级、培育壮大新兴产业、

谋划布局未来产业。要发挥区位优势，加强现代化交通基础设施体系建设，促进要素高效自由便捷流动，

更好融入服务新发展格局。要协同推进生态环境保护和绿色低碳发展，加快建设美丽中部。要坚持城乡

融合发展，扎实推进乡村全面振兴。要大力提升粮食能源资源保障能力，实现高质量发展和高水平安全

相互促进。中央区域协调发展领导小组要加强统筹协调，细化实化各项任务，清单式推进落实。有关部

门要加大支持力度，山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等中部六省要切实扛起主体责任，凝聚强大

工作合力，奋力谱写中部地区崛起新篇章

● 防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大

（5月26日～6月10日）

中国民政 2024.11 05

大事要览

关口。制定出台《 防范化解金融风险问责规定（ 试行）》，就是要进一步推动在金融领域落实全面从严

治党要求，切实加强党中央对金融工作的集中统一领导，进一步压实金融领域相关管理部门、金融机构、

行业主管部门和地方党委政府的责任，督促各级领导干部树立正确的政绩观，落实好全面加强金融监管、

防范化解金融风险、促进金融高质量发展各项任务

● 要切实抓好《 规定》的贯彻落实，坚持严字当头，敢于较真碰硬，敢管敢严、真管真严，释放失责

必问、问责必严的强烈信号，推动金融监管真正做到“ 长牙带刺”、有棱有角，将严的基调、严的措施、

严的氛围在金融领域树立起来并长期坚持下去

5 月 27 日

中共中央政治局就促进高质量充分就业进行第十四次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学

习时强调，促进高质量充分就业，不断增强广大劳动者的获得感、幸福感、安全感

● 促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。要坚持以人民为中心的发展思想，

全面贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，持续促进就业质的有效提

升和量的合理增长，不断增强广大劳动者的获得感、幸福感、安全感，为以中国式现代化全面推进强国

建设、民族复兴伟业提供有力支撑

● 就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。党的

十八大以来，党中央坚持把就业工作摆在治国理政的突出位置，强化就业优先政策，健全就业促进机制，

有效应对各种压力挑战，城镇新增就业年均 1300 万人，为民生改善和经济发展提供了重要支撑。在实践

中不断深化对新时代就业工作规律的认识，积累了许多经验。主要包括：坚持把就业作为民生之本；坚

持实施就业优先战略；坚持依靠发展促进就业；坚持扩大就业容量和提升就业质量相结合；坚持突出抓

好重点群体就业；坚持创业带动就业；坚持营造公平就业环境；坚持构建和谐劳动关系，等等。这些经

验十分宝贵，要长期坚持并不断丰富发展

● 要坚定不移贯彻新发展理念，更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，使高质

量发展的过程成为就业提质扩容的过程，提高发展的就业带动力。要加快塑造素质优良、总量充裕、结

构优化、分布合理的现代化人力资源，解决好人力资源供需不匹配这一结构性就业矛盾。要完善重点群

体就业支持政策。要深化就业体制机制改革。要加强劳动者权益保障

● 各级党委和政府要把就业当作民生头等大事来抓，加强组织领导，健全制度机制，增强工作合力。

要加快建构中国就业理论体系，有效提升我国在就业领域的国际话语权和影响力

5 月 28 日

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平会见全国公安工作会议代表

● 中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在北京人民大会堂亲切会见全国公安工作会议代表，

向他们致以诚挚问候，勉励全国广大公安民警辅警奋力推进公安工作现代化，为推进强国建设、民族复

兴伟业作出新的更大贡献

06 2024.11中国民政

大事要览

5 月 29 日

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对进一步做好“ 四好农村路”建设作出重要指

示强调，持续发力久久为功，推动“ 四好农村路”高质量发展

● 习近平指出，近年来，交通运输部等有关部门和各地区认真贯彻落实党中央决策部署，持之以恒、

攻坚克难，“ 四好农村路”建设成效显著，农民群众获得感、幸福感、安全感不断增强，农村公路成为

老百姓家门口的致富路、幸福路、连心路、振兴路

● 习近平强调，新时代新征程，要持续发力，久久为功，进一步完善政策法规，提高治理能力，实施好

新一轮农村公路提升行动，持续推动“四好农村路”高质量发展，助力宜居宜业和美乡村建设，为促进农

民农村共同富裕、推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化步伐、推进中国式现代化提供坚强服务保障

6 月 3 日

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平致信祝贺中国工程院建院 30 周年强调，发挥

国家战略科技力量作用，为实现高水平科技自立自强建设世界科技强国作出新的更大贡献

● 在中国工程院建院 30 周年之际，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发来贺信，代表

党中央致以热烈祝贺，向全院院士和广大工程科技工作者致以诚挚问候

● 习近平在贺信中指出，30 年来，在党的坚强领导下，中国工程院团结凝聚院士和广大工程科技工作者，

大力推动工程科技发展，不断攻克科技难关，建设大国工程，铸造国之重器，为推动我国工程科技创新进步、

促进经济社会高质量发展作出了重要贡献

● 习近平强调，工程科技是推动人类社会发展的重要引擎。希望中国工程院在新的起点上，发挥国家

战略科技力量作用，弘扬科学家精神，引领工程科技创新，加快突破关键核心技术，强化国家高端智库

职能，为实现高水平科技自立自强、建设世界科技强国作出新的更大贡献

6 月 1 日

国务委员、国务院妇女儿童工作委员会主任谌贻琴在出席“ 六一”主题活动时强调，用心用情关

爱少年儿童，让孩子们健康快乐成长

● 国务委员、国务院妇女儿童工作委员会主任谌贻琴 6 月 1 日来到中国儿童中心，出席“ 大国少年筑

梦想　我与祖国共成长”主题活动，向广大少年儿童致以节日的祝贺。她指出，“ 六一”国际儿童节到

来之际，习近平总书记给之江小学学生回信，充分体现了对全国少年儿童的亲切关怀和殷切期望。希望

孩子们牢记习近平总书记的谆谆教诲，坚定理想信念，始终听党话、跟党走，争做爱党爱国、自立自强、

奋发向上的新时代好少年

● 谌贻琴强调，各级政府和有关部门要坚持儿童优先发展，深入实施儿童发展纲要，用心用情关爱少

年儿童。广大儿童工作者要当好儿童成长的引路人、儿童权益的守护人、儿童未来的筑梦人，促进儿童

健康成长、全面发展 以上内容均据新华社、《人民日报》

中国民政 2024.11 07

大事要览

要闻

民政

5 月 29 日至 31 日，全国民政行业职业技能大赛决赛在江苏省南京市举办。民政部党组书记、部长

陆治原出席开幕式并讲话，江苏省人民政府省长许昆林，中华全国总工会副主席、书记处书记、党组成

员马璐致辞。江苏省人民政府副省长方伟、南京市人民政府市长陈之常出席。民政部党组成员、副部长

唐承沛主持开幕式。

本次大赛是民政部首次联合人力资源和社会保障部、中华全国总工会举办的国家级一类职业技能大赛，

由江苏省人民政府承办，江苏省民政厅、江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省总工会、南京市人民政府协办，

是民政行业规格最高、赛项最多、参与人数最多、影响最大的标志性赛事，共设置养老护理员等 5 个竞赛项目。

经过各省级赛区层层选拔，共有来自全国各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的 32 支参赛队伍、

307 名参赛选手参加大赛决赛。经过激烈角逐，孙璇等 25 名选手获得一等奖，经人力资源和社会保障部核

准后将被授予“全国技术能手”称号，胡莹莹等 100 名选手将按规定晋升职业技能等级。大赛还评选了优

秀教练、优秀工作者、优秀组织单位、突出贡献单位。

近年来，民政部认真贯彻落实习近平总书记关于民政工作的重要论述和关于技能人才工作的重要指示

批示精神，多措并举推进民政技能人才队伍建设，不断完善政策制度，新设民政特色职业，加强人才培养

培训，健全评价激励机制，培养造就了一大批素质优良、技艺精湛的民政高技能人才，涌现出许多扎根民政、

无私奉献的“全国技术能手”和“全国五一劳动奖章”获得者，为扎实履行基本民生保障、基层社会治理、

基本社会服务等职责，推动民政事业高质量发展提供了有力人才支撑。▐

全国民政行业职业技能大赛决赛于 5 月 29 日至 31 日在江苏省南京市成功举办。图为决赛开幕式现场。

全国民政行业职业技能大赛决赛在南京成功举办

08 2024.11中国民政

本刊特稿

全国民政工作会议以习近平新时代中国特色社会主

义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大和二十届二中全

会精神，认真贯彻落实中央经济工作会议、中央农村工作

会议部署，总结 2023 年民政工作，分析面临形势，明确

2024 年思路任务，动员全国民政系统凝心聚力、真抓实干，

努力增进民生福祉、促进共同富裕，开创民政事业高质量

发展新局面，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族

复兴伟业作出新贡献。

一、全面贯彻落实党中央决策部署，在推进中国

式现代化进程中谱写民政事业高质量发展新篇章

以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，

是全党全国各族人民在新时代新征程的中心任务。党的

十八大以来，习近平总书记围绕中国式现代化作出系列重

要论述，深刻阐述了中国式现代化的中国特色、本质要求、

重大原则和实践要求，为全面推进中国式现代化提供了根

本遵循和行动指南。在中央经济工作会议上，习近平总书

记强调，必须把推进中国式现代化作为最大的政治，在党

的统一领导下，团结最广大人民，聚焦经济建设这一中心

工作和高质量发展这一首要任务，把中国式现代化宏伟蓝

图一步步变成美好现实。我们要深刻领悟这个最大的政治，

以民政事业高质量发展服务助力中国式现代化建设。

（一）牢牢把握新时代新征程民政工作的思想指引。

习近平总书记关于民政工作的重要论述，凝聚了以习近平

同志为核心的党中央领导民政工作的思想结晶，是习近平

新时代中国特色社会主义思想的民政篇，是做好新时代新

征程民政工作的根本遵循和行动指南。我们要不断推动学

习贯彻走深走实。要紧密联系新时代党和国家事业发展的

重大成就，深刻感悟习近平总书记的非凡理论勇气、卓

越政治智慧、强烈使命担当、伟大领袖魅力，深刻领悟

习近平新时代中国特色社会主义思想的时代意义、理论

意义、实践意义、世界意义，融会贯通领悟习近平总书

记重要论述的科学体系、核心要义和实践要求，深刻把

握其世界观、方法论和贯穿其中的立场观点方法，全面

提升民政系统党员干部的理论素养，强化民政工作的方

向指引。要进一步发挥各级民政机关领学促学作用，进

一步推进各级民政直属单位结合职责深化学习，进一步

推动民政业务主管社会组织将学习重要论述纳入工作日

程，进一步加强对基层一线民政干部职工的教育培训，

进一步做好对民政服务对象和社会公众的宣传普及，切

实用习近平总书记重要论述统一思想认识，明确前进方

向，凝聚各方力量。要引导党员干部紧密联系岗位职责，

深刻把握习近平总书记重要论述蕴含的领导智慧、思维

方式、工作方法，自觉运用这一科学理论把握职责定位、

研判面临形势、理清思路重点、攻克堵点障碍，不断提

高运用党的创新理论解决实际问题的能力，将学习成果

转化为促进民政事业高质量发展的实际成效。

（二）牢牢把握新时代新征程民政工作的职责使命。

2023 年党和国家机构改革，将组织拟订并协调落实积极应

对人口老龄化政策措施等职责划入民政部，将指导城乡社

区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策等职责划

入中央社会工作部，这是党中央着眼全局作出的重大调整。

机构改革后民政部门职能更聚焦，主责主业更凸显，使命

任务更艰巨。要在增进民生福祉、实现共同富裕中更好履

行兜底保障职能。通过不断完善社会救助和社会福利制度，

发展慈善事业，让广大困难群众、特殊群体共享改革发展

持续开创新时代民政事业高质量发展新局面

◉ 民政部党组书记、部长 陆治原

中国民政 2024.11 09

本刊特稿

成果，确保共同富裕路上一个都不能少。

要在实施积极应对人口老龄化国家战略中

全面履行牵头协调职责及推进养老服务体

系建设职责。深入分析我国老龄化发展趋

势，深刻把握积极应对人口老龄化工作规

律，认真借鉴世界各国经验，发挥长期负

责相关工作的优势，积极探索中国特色应

对人口老龄化的道路，不断提高广大老年

人生活品质。要在推动高质量发展中充分

履行服务保障职责。发挥社会组织服务企

业、服务行业的作用，助力建设高水平社

会主义市场经济 ；发挥行政区划在优化资

源配置中的作用，促进城乡区域协调发展

和新型城镇化建设 ；发挥养老助残事业拉

动内需、优化产业结构的作用，助力经济

实现质的有效提升和量的合理增长 ；发挥

婚姻、殡葬、地名等公共服务作用，促进提升基本公共服

务均等化水平。

（三）牢牢把握新时代新征程民政工作的根本动力。

坚持深化改革、守正创新，是推进民政事业高质量发展

的动力源泉。各级民政部门要摈弃惯性思维，主动顺应

新情况，直面新问题，以改革思路和创新办法打开工作

新局面。要强化工作谋划，加强对各项民政工作的战略性、

前瞻性、基础性研究，看远一点，谋深一层，强化制度

设计，统筹兼顾、系统谋划。要创新制度建设，多措并

举推动法律法规制修订，坚持“大块头”与“小快灵”、“小

切口”立法相结合，坚持上位立法与地方先行立法相结合，

破解法律法规体系建设滞后的问题。提高民政政策精准

度，综合考虑不同区域、不同层级、不同群体实际情况，

因地制宜完善政策，让民政工作更贴合地方实际和群众

需求。要优化体制机制，及时提请党委和政府加强对相

关难点工作的组织领导，强化部门协调，破解体制机制

不健全带来的问题。要拓展服务对象，适应人民群众的

新需求，推动社会救助对象从低保对象、特困人员向低

保边缘家庭、刚性支出困难家庭扩展，养老服务从特困

老年人向全体老年人扩展，儿童福利从孤儿、事实无人

抚养儿童向所有需要帮助的困境儿童、流动儿童扩展。

要丰富服务内容，从以物质保障为主向物质与精神兼顾

拓展，从保障基本生活为主向维护权益与促进发展拓展。

要革新工作手段，提升民政工作数字化、网络化、智能

化水平，完善跨部门、跨业务、跨层级信息共享利用机制，

依托大数据提升管理和服务效能。要壮大工作力量，从

主要依靠政府资源转向以政府为主导，积极发挥社会组

织、公益慈善力量作用，有效调动社会资源投入民政服

务。要增强基层能力，支持各地创新探索，综合运用政

府购买服务、建设服务站点、用好信息化手段、加强人

员培训等多种方式，增强基层服务能力。要完善设施保障，

既要抓紧编制完善分层分类、可落地的民政服务设施建

设规划，补齐设施短板，提升服务水平，又要积极探索

适度整合、集约利用的工作举措，防止设施闲置。

（四）牢牢把握新时代新征程民政工作的底线要求。

要把安全意识贯穿到政策制定、工作部署、任务落实的全

今年 5 月 20 日恰逢农历小满节气，各地婚姻登记机关迎来领证热潮。

江苏省 102 个婚姻登记处举办了富有特色的婚姻登记活动，深化婚俗改革，

倡导文明新风。图为苏州市相城区举办集体颁证活动。 （供图 / 苏州市民政局）

10 2024.11中国民政

本刊特稿

过程，从源头上防范重大风险。要时刻关注民政领域的苗

头性、倾向性问题，健全风险研判评估和动态监测机制，

堵漏洞、补短板、强弱项，坚决防止各类“黑天鹅”、“灰

犀牛”事件。要增强应急处置能力，对涉及民政领域的安

全生产事故以及其他突发事件，发生地民政部门要第一时

间组织核实和妥善处置，在规定时间内向上级民政部门报

告。对重大突发事件要第一时间指导处置，绝对不能有任

何拖延。要认真把各类救助保障和关爱服务政策落实到位，

出台更多惠民生、暖民心的举措，切实解决好事关民政服

务对象切身利益的问题，及时化解苗头和隐患。要强化民

政领域监管，压紧压实监管责任，加快健全养老服务、社

会组织管理、慈善管理、殡葬服务管理、福彩管理等领域

综合监管体系。要毫不松懈抓实安全生产管理，压实各类

民政服务机构设施的管理责任，加强风险隐患排查整改，

防止重特大事故发生。

（五）牢牢把握新时代新征程民政工作的文化内涵。

着力建设具有民族特色、时代特征的敬老文化，弘扬敬老

爱老助老道德风尚，开展人口老龄化国情教育，引导老年

人保持健康心态和进取精神，发挥正能量。着力传承发展

恤孤慈幼文化，引导全社会更加关心关爱儿童，共同强化

对孤儿、事实无人抚养儿童、残疾儿童、困难家庭儿童等

困境儿童的关爱保障。着力弘扬人道主义精神和扶残助残

传统美德，营造理解、尊重、关心、帮助残疾人的文明社

会氛围，鼓励残疾人自尊、自信、自强、自立。着力倡导

主动奉献、关爱他人、平等相助等理念，大力推进慈善文

化建设，鼓励更多企业、社会组织和个人投身公益慈善事

业。着力积极引导“文明向上、适度从简、内涵丰富、理

性高雅”的现代婚俗新风，倡导现代婚恋观念，弘扬优良

家风。着力引导树立正确的丧葬观，培育绿色殡葬、文明

祭扫等殡葬新风尚。着力强化区划地名文化保护利用，更

好传承中华文脉、留住美丽乡愁。着力培育现代社会组织

文化，弘扬诚信自律、依法依规运行等理念，提高公信力，

为社会组织改革发展营造良好社会氛围。着力传承发展民

政部门文化，坚守“以民为本、为民解困、为民服务”的

工作主旨，践行“民政为民、民政爱民”的工作理念，铭

记“为广大人民群众服务，为最需要帮助的困难群众服务，

为改革发展稳定的大局服务”的工作追求，传承“忠于职

守、爱岗敬业、淡泊名利、竭诚奉献”的价值取向，充分

发挥各级民政文化建设主阵地作用，讲好民政故事，增强

党员干部认同感归属感，激励新时代民政工作者展现新风

貌、新作为。

二、认真扎实履职尽责，民政事业发展取得新进

展新成效

（一）深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会

主义思想主题教育，在以学铸魂、以学增智、以学正风、

以学促干上取得明显成效。牢牢把握“学思想、强党性、

重实践、建新功”的总要求，一体推进理论学习、调查研究、

推动发展、检视整改等重点措施，党员干部深刻领悟“两

个确立”的决定性意义、坚决做到“两个维护”的自觉性

有了新提高，用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心

铸魂取得新成效，思想理论武装明显加强，调查研究取得

系列新成果，上下联动办好 9 项为民解忧实事。严格执行“第

一议题”制度，健全习近平总书记重要指示批示闭环办理

机制。持续深化领悟党的二十大精神，编写出版《深入学

习习近平关于民政工作的重要论述》，兴起学习贯彻热潮。

深入开展干部队伍教育整顿，风清气正政治生态持续巩固

和发展。

（二）完善社会救助和社会福利制度，有力有效保障

各类特殊困难群众基本生活。社会救助体系建设实现新突

破。报请国务院常务会议审议通过并以国办名义转发《关

于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的

意见》。完善全国低收入人口动态监测信息平台。强化特

困人员救助供养服务。全面推行由急难发生地直接实施临

时救助。有力保障受灾困难群众基本生活。出台《关于加

强政府救助与慈善帮扶有效衔接的指导意见》。开展中央

审计发现问题专项治理“回头看”。截至 2023 年底，全国

动态监测低收入人口 6600 多万人，保障低保对象 4063 万

中国民政 2024.11 11

本刊特稿

人；保障特困人员 472.6 万人，实施临时救助 742.3 万人次。

全年救助流浪乞讨人员等各类临时遇困群众 70.6 万人次。

儿童福利和权益保护工作进一步加强。会同相关部门

制定加强事实无人抚养儿童等困境儿童精准保障和教育保

障的政策文件。出台《关于加强困境儿童心理健康关爱服

务工作的指导意见》。制定进一步促进残疾孤儿回归家庭

政策措施。指导各地依法办理收养登记。推动成立国务院

妇儿工委流动儿童和留守儿童权益保障工作小组，部署开

展农村留守儿童和困境儿童关爱服务质量提升三年行动。

启动全国首批儿童福利机构高质量发展实践基地试点。截

至 2023 年底，全国共有 14.4 万名孤儿和 39.9 万名事实

无人抚养儿童被纳入保障范围。

残疾人福利政策有效落实。基本建立残疾人两项补贴

动态调整机制和部级数据核对与督导工作机制，普遍开展

“全程网办”、“跨省通办”、“主动服务”等便民服务。截

至 2023 年底，分别惠及困难残疾人 1180.4 万人、重度残

疾人 1584.2 万人。部署开展“精康融合行动”，印发《精

神障碍社区康复服务资源共享与转介管理办法》。推进地

级市精神卫生福利设施建设。发布《中国康复辅助器具目

录（2023 年版）》，开展康复辅助器具产业第二批国家综合

创新试点，推进康复辅助器具社区租赁服务。

（三）完善老龄工作体制机制，加快发展养老服务，

积极应对人口老龄化。老龄工作机构改革有序展开。民政

部本级设立老龄工作司，完成中国老龄协会转隶。提请调

整设立新一届全国老龄委，组织召开全国老龄委第一次全

体会议，建立全国老龄委、老龄办工作制度，强化综合协调、

督促指导、组织推进老龄事业发展职责。地方老龄工作机

构改革稳妥推进。持续协调落实老龄相关重点工作。

养老服务实现提质增量。加快基本养老服务体系建设。

组织实施居家社区基本养老服务提升行动，开展中央财政

支持经济困难失能老年人集中照护服务，实施特殊困难老

年人家庭适老化改造，组织开展基本养老服务综合平台试

点。会同相关部门组织实施积极发展老年助餐服务行动。

出台《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》。加快推

进公办养老机构护理型床位建设。截至 2023 年底，全国

各类养老机构和设施达 40.4 万个、床位 820.1 万张。会同

相关部门制定《养老机构消防安全管理规定》，出台《养

老机构重大事故隐患判定标准》，实施全国养老服务监管

效能提升年活动，严格排查整治养老机构各类安全隐患。

（四）加强社会组织管理，规范慈善事业发展，更好

发挥社会力量和慈善资源积极作用。社会组织发展质量

持续提升。坚持和加强党对社会组织工作的全面领导，规

范社会组织“登管分离”。成立登记“一带一路”绿色发

展国际联盟等一批国际性社会组织。引导全国性和东部省

（市）社会组织结对帮扶 160 个国家乡村振兴重点帮扶县。

动员社会组织助力高校毕业生就业。部署开展行业协会商

会服务高质量发展专项行动。坚决打击整治非法社会组织，

严肃查处一批社会组织违法行为，营造社会组织发展清朗

空间。

促进慈善事业规范发展。制定公开募捐方案备案工作

指引，加强慈善组织日常监管。牵头举办第十二届“中华

慈善奖”表彰大会，健全慈善表彰激励体系。开展第八个“中

华慈善日”宣传活动，联合举办第十届中国公益慈善项目

交流展示会。全国登记认定慈善组织达到 1.3 万个。加强

福建省宁德市蕉城区蕉北街道鹤峰社区和继光社区联

合开办孝老食堂，为辖区内的老年人提供暖心的助餐服务。

（摄影 / 王玉明）

12 2024.11中国民政

本刊特稿

福利彩票监督管理。2023 年销售福利彩票 1944 亿元，筹

集公益金约 580 亿元。

（五）优化专项行政管理和社会事务管理服务，有力

服务经济社会发展，更好满足群众服务需求。区划地名工

作全面加强。进一步落实党中央集中统一领导行政区划工

作的体制机制。行政区划统筹规划和战略研究形成系列重

要成果。报请党中央批准河北雄安新区正式对外使用行政

区划代码。出台《地名管理条例实施办法》、《地名备案公

告管理办法（试行）》，初步形成“统一监督管理、分级分

类负责”新格局。公布第三批增补藏南地区公开使用地名。

部署开展“乡村著名行动”，有力服务乡村振兴战略。联

合央视制播《中国地名大会》第三季，各地同步开展各具

特色地名文化保护工作。有序推进界线联检和界桩管护，

排查管控争议隐患，行政区域界线管理迈上新台阶。

婚姻和殡葬管理服务能力持续提升。有序推进婚姻登

记“跨省通办”和“区域内通办”，“跨省通办”地区扩大

到 21 个省（区、市）。深入推进婚俗改革，全国创建各类

婚俗改革实验单位 1806 家。县以上婚姻登记机关普遍开

展结婚颁证、集体婚礼、婚姻家庭辅导等特色服务。部署

开展殡葬领域跨部门综合监管试点。会同有关部门采取措

施，加大殡葬行业整治。加强殡仪馆、公墓等公益性殡葬

服务设施建设，持续推进惠民殡葬，越来越多群众选择节

地生态安葬。

（六）坚定不移推进全面从严治党，以高质量党建引

领民政事业高质量发展。压紧压实全面从严治党政治责任，

党组书记带头履行第一责任人责任，分管领导履行“一岗

双责”，推动管党治党责任全面覆盖、全面落实。对标“让

党中央放心、让人民群众满意”和“讲政治、守纪律、负

责任、有效率”的要求，创新方式方法，深化模范机关建设。

统筹开展巡视、巡察等工作，抓好中央巡视整改和各级巡

视巡察整改任务落实，巩固提升中央审计发现问题专项治

理成效。持之以恒正风肃纪，锲而不舍落实中央八项规定

精神，着力纠治形式主义、官僚主义，锤炼党员干部为民

务实优良作风。深入推进党风廉政建设和反腐败工作，深

化社会救助等领域群众身边腐败和作风问题综合治理，严

格执纪问责，巩固风清气正政治生态。

三、高质量完成 2024 年民政重点任务

2024 年是新中国成立 75 周年，是实现“十四五”规

划目标任务的关键一年。要坚持以习近平新时代中国特色

社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届

二中全会精神，认真学习贯彻习近平总书记关于民政工作

的重要论述，坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，

坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，

坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展

理念，服务加快构建新发展格局，以高质量发展为主题，

以满足人民对美好生活的向往、促进全体人民共同富裕为

目标，强化系统观念，树牢底线思维，深化改革创新，更

好统筹发展和安全，认真履行新时代新征程民政职责使命，

更好服务经济社会发展大局。

（一）加快健全分层分类社会救助体系。顺应促进共

同富裕的新要求和满足困难群众美好生活的新期待，加快

构建覆盖全面、城乡统筹、分层分类、综合高效的社会救

助格局，推动社会救助从“保生存”向“防风险”、“促发展”

转变。推进社会救助立法，为社会救助高质量发展提供法

治保障。推动完善配套政策文件，细化实化工作举措，抓

好《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助

工作的意见》落地落实。用好社会救助联席会议制度机制，

强化部门协同、政策衔接、资源统筹，形成社会救助工作

合力。研究谋划过渡期后两项政策衔接并轨工作，坚决守

住不发生规模性返贫的底线。制定发展服务类社会救助政

策措施，推动社会救助由资金救助、实物救助向服务救助

拓展，及时回应救助对象的多元需求。强化大数据等信息

技术应用，拓展低收入人口动态监测信息平台功能，加强

社会救助家庭经济状况核对平台建设。建立容错纠错机制，

落实“三个区分开来”要求，鼓励基层干部担当作为。坚

持尽力而为、量力而行，科学确定有关标准，兜住兜准兜

牢民生底线。

中国民政 2024.11 13

本刊特稿

（二）着力提升儿童福利工作水平。始终坚持儿童优

先原则，加强新时代儿童福利工作顶层制度设计。推动修

订未成年人保护相关法律法规，厘清与相关部门职责关系，

切实形成有效合力。健全完善收养政策制度，审慎稳妥做

好收养相关工作。针对孤儿，要以儿童福利机构业务档案

信息化建设为抓手，坚决落实“一人一档”硬要求，推动

儿童福利机构规范化管理、精细化服务。开展儿童福利机

构高质量发展实践基地试点工作，推进区域性中心建设。

加强儿童福利机构资金管理。针对流动和留守儿童，要切

实履行流动儿童和留守儿童权益保障牵头职责，加快建立

工作机制，组织实施有关专项行动，落实好摸底排查、建

立台账、关爱帮扶等重点任务。针对其他困境儿童，要完

善困境儿童权益保障工作网络，认真抓好《关于加强困境

儿童心理健康关爱服务工作的指导意见》落实，建立健全

心理健康关爱服务体系。要加强儿童福利队伍建设管理，

强化责任意识，提升专业能力。

（三）推动开创老龄工作新局面。完善老龄工作顶层

设计，加强党对老龄工作的全面领导，明确新形势下老龄

工作目标和重点任务，着力推动完善社会保障、养老服务、

健康支撑体系，健全老龄法规和政策体系，推动银发经济

发展，强化老龄事业发展统计监测，提升人口老龄化社会

治理水平，走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路。

健全老龄工作体制机制，完善各级老龄工作体系，充分发

挥各级老龄委议事协调机构作用，明确成员单位具体任务，

老龄办要有效履行综合协调、督促指导和组织推进老龄事

业发展职能。认真贯彻落实全国老龄委第一次全体会议精

神，部署推进落实积极应对人口老龄化的重点任务。会同

相关部门研究制定促进老年人社会参与、加强老年人权益

保障、加强人口老龄化国情教育等政策，支持中国老龄协

会发挥积极作用，组织开展好全国“敬老月”系列活动，

推进老年友好型城市和社区建设，营造敬老孝亲社会氛围。

（四）大力发展普惠型养老服务。加快推进养老服务

立法，扎实做好立法研究，制定完善草案，做好有关报审

工作。各地要主动作为，发挥地方立法优势，因地制宜完

善养老服务法规，为发展养老服务提供法治保障。加快推

进基本养老服务体系建设。动态调整国家基本养老服务清

单，指导地方落实清单制度，聚焦失能失智老年人，聚焦

中低收入群体，实施好经济困难失能老年人集中照护、孤

寡老年人探访关爱、居家适老化改造等服务，织密织牢养

老服务兜底保障网。完善社区居家养老服务。积极推动养

老服务进社区、进家庭。组织实施居家和社区基本养老服

务提升行动。健全农村养老服务体系。认真落实《积极发

展老年助餐服务行动方案》。加强养老护理员队伍建设，

推进职业水平评价，办好相关大赛，提升养老护理员能力

素质。优化综合监管体制机制，构建让老年人及其家属能

信任、养老服务机构重信用、社会公众有信心的养老服务

监管体系。

（五）规范引导社会组织发挥积极作用。加强党对社

会组织工作的全面领导，配合有关部门理顺行业协会、学

会、商会等社会组织党建工作管理体制，认真落实“六同

步”、“两纳入”、“双向进入、交叉任职”等党建协同责任，

确保社会组织发展正确政治方向。积极推动社会组织领域

法制建设，做好行业协会商会法起草工作，配合有关部门

积极推进修订《基金会管理条例》，实施《社会组织名称

管理办法》，推动健全社会组织登记管理相关政策法规。

从严从实把好社会组织登记关，切实落实登记管理机关、

业务主管单位、行业管理部门、党建工作机构审查审核职

责，加强社会组织发起人、负责人资格审查，常态化开展

“僵尸型”社会组织清理整治，探索完善社会组织退出机制。

强化社会组织综合监管，健全社会组织联合执法、资金监

管等工作机制，用好社会组织法人库、大数据监测等载体，

精准研判潜在风险，加强执法监督，推进整改和完善内部

治理。坚持常态化打击整治非法社会组织，深化以案示警，

铲除非法社会组织滋生的土壤。采取有力扶持措施，扎实

推进社会组织结对帮扶 160 个国家乡村振兴重点帮扶县，

继续做好援藏援疆和定点帮扶，持续开展行业协会商会服

务高质量发展等专项行动，引导社会组织助力现代化建设。

（六）促进慈善事业健康发展。积极宣传贯彻新修改

14 2024.11中国民政

本刊特稿

的慈善法，完善配套法规政策，制定推进新时代慈善事业

高质量发展的政策文件，健全促进慈善事业规范发展的制

度措施。采取更加有力有效的监管措施，落实落细党对慈

善事业的全面领导，深入开展“阳光慈善”工程，全面加

强慈善组织和慈善活动监管。研究慈善领域新情况新问题，

拿出可行、合理的政策举措，规范互联网公开募捐服务平

台和个人求助网络服务平台管理。守好自己的“责任田”，

加强对本领域慈善组织的监管，确保依法依规运作。完善

扶持政策，推动落实税收优惠等激励政策，通过“中华慈

善奖”、“中华慈善日”等活动载体，引导、支持有意愿有

能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。加

大对购彩行为和彩票市场发展变化的针对性研究，推进责

任彩票建设，加强福利彩票发行销售全过程监督管理，配

合做好彩票立法，夯实安全发展根基。

（七）优化专项社会事务管理服务。完善殡葬服务管理。

推动出台加强和改进殡葬服务管理工作政策文件，推进修

订殡葬管理条例，配套制定殡仪馆、公墓等殡葬服务机构

管理办法。深入开展跨部门综合监管试点。加快推进殡仪

馆、公益性公墓和骨灰堂等殡葬设施建设。制定支持海（江）

葬、加强遗体和骨灰处置工作等政策，大力推行生态安葬。

提升婚姻登记管理服务质量。加快修订婚姻登记条例，研

究完善涉外婚姻登记政策，做好婚姻登记“跨省通办”、“区

域内通办”。规范婚姻登记颁证服务，健全婚姻家庭辅导

服务体系，深化婚俗改革，倡导文明健康婚俗新风。完善

残疾人福利制度。落实残疾人两项补贴标准动态调整机制。

制定精神卫生福利机构管理办法，加快补齐地市级精神卫

生福利机构“空白点”。深入推进精神障碍社区康复服务

体系建设。推动出台重度残疾人照护服务政策，解决特殊

家庭残疾人托养照护服务难题。研究制定康复辅助器具产

业发展规划（2024―2030 年），推动康复辅助器具产业发

展。持续加强和改进流浪乞讨人员救助管理工作。完善救

助管理体制机制，探索区域一体化发展的救助新模式，做

好极端天气等条件下的救助服务工作，坚决防止冲击社会

道德底线事件发生。

（八）提高区划地名管理服务水平。坚决落实党中央

对行政区划工作的集中统一领导，高质量研究制定行政区

划总体规划思路，提升行政区划设置的科学性、规范性、

有效性。深刻把握地名的政治、文化、社会和经济属性，

抓好《地名管理条例》及其实施办法落实，完善配套制度

和标准规范，规范地名命名更名和使用管理。深入实施“乡

村著名行动”，助力乡村振兴和美丽中国建设。做好省县

两级行政区域界线联检和界桩更换，强化界线领域风险防

控，加强平安边界建设。

完成好 2024 年民政工作，必须持续推进全面从严治

党，强化政治引领和政治保障。各级民政部门党委（党组）

要认真履行全面从严治党主体责任，深入学习贯彻习近平

总书记关于党的自我革命的重要思想，全面贯彻落实二十

届中央纪委三次全会部署，坚持和加强党对民政工作的全

面领导，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，

坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”。打造忠诚

干净担当的高素质专业化干部队伍，引导党员干部以一往

无前的奋斗姿态和永不懈怠的精神状态推进民政事业高质

量发展。进一步加强党风廉政建设和反腐败工作，深化标

本兼治、系统施治，保持凡腐必查、惩腐必严的高压态势。

深化中央巡视整改和中央审计发现问题专项治理。加强新

时代廉洁文化建设，营造崇廉拒腐的良好风尚。以“严真

细实快”的工作作风狠抓落实，真抓实干、埋头苦干，确

保各项部署任务有力有效落实。

做好新时代新征程民政工作任务艰巨、责任重大。我

们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周

围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻

领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四

个自信”、做到“两个维护”，坚定信心、开拓进取，续写

民政事业高质量发展的新篇章，为以中国式现代化推进强

国建设、民族复兴伟业作出新贡献！▐

（本文系作者在 2024 年全国民政工作会议上的报告，刊

发时有删减）

来源 ：《党委中心组学习》2024 年第 2 期

中国民政 2024.11 15

学习交流

强化理论武装，

确保民政事业沿着正确政治方向前行

习近平总书记关于民政工作重要论述涵盖社会救助、

养老服务、儿童福利、残疾人权益保障等民政工作各方

面，是推进民政工作创新发展的根本遵循。做好新时代青

海民政工作，必须学深悟透做实习近平新时代中国特色社

会主义思想，认真领悟落实习近平总书记重要论述，以扎

实有效的举措推动党的创新理论在民政领域落地生根。

进一步坚定政治信仰。坚持不懈用习近平新时代中国

特色社会主义思想凝心铸魂，引导党员干部坚定共产主义

远大理想和中国特色社会主义共同理想，自觉筑牢信仰之

基、补足精神之钙、把稳思想之舵。大力加强对党忠诚教

育，教育党员干部始终把对党忠诚摆在首位，始终坚持和

做到对党心无旁骛、毫无折扣、百分之百的忠诚，自觉在

思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央

保持高度一致。

进一步强化政治领导。牢牢把握坚持和加强党的领导

这一统领民政事业发展的“纲”和“魂”，持续扎实开展

《深入学习习近平关于民政工作的重要论述》学习实践活

动，教育党员干部深刻认识“两个确立”的决定性意义，

不断增强拥护核心、跟随核心、捍卫核心的思想自觉、

政治自觉和行动自觉。健全完善对党中央重大决策部署

和习近平总书记重要指示批示贯彻落实情况的督查问责机

制，以正确的认识、正确的行动忠实践行“两个维护”。

进一步提高政治能力。坚持旗帜鲜明讲政治，着力

提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，立足新发展

阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，全力以赴兜底

线、惠民生、保稳定、促发展，更好发挥民政服务党和国

家中心大局作用，努力将党对民政工作的部署转化为人民

满意的高质量服务，确保民政工作始终沿着正确的方向不

断前行。

不忘初心使命，

忠实践行以人民为中心的发展思想

习近平总书记强调，“民政工作关系民生、连着民

心，是社会建设的兜底性、基础性工作”。这一重要论述

把民政、民生、民心关联起来，进一步阐明了新时代民政

工作的职责使命和价值所在。做好新时代青海民政工作，

必须忠实践行以人民为中心的发展思想，不断提高民生保

障服务水平，努力让各族群众的获得感成色更足、幸福感

更可持续、安全感更有保障。

加快提升基本民生保障水平。制定出台青海《关于加

强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作构建多

元参与“大救助”格局实施意见》，着力健全以社会救助

信息平台为依托，以五类政府救助为主体，以社会力量参

与为补充的“1＋5＋N”社会救助体系，切实兜住兜准兜

牢基本民生保障底线。持续发力巩固拓展脱贫攻坚兜底保

障成果，指导西宁市大通回族土族自治县、海南州共和县

以习近平总书记重要论述为引领

扎实推进新时代青海民政事业高质量发展

◉ 董杰人

党的十八大以来，习近平总书记对民政工作作出一系列重要论述。这些重要论述，深刻阐述了民政

工作的重大理论和实践问题，具有很强的政治性、思想性、指导性和针对性，为新时代民政事业发展指

明了前进方向、提供了根本遵循。青海各级民政部门要深入学习领会习近平总书记关于民政工作的重要

论述，立足省情实际，坚持改革创新，自觉把民政工作放到党和国家事业发展大局中去思考、去谋划、

去推进、去落实，真正把习近平总书记的关心关怀转化为推动高质量发展的民政实践。

16 2024.11中国民政

学习交流

扎实开展防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶

衔接并轨试点工作，为制定相关政策文件提供实践基础和

基层经验。激发全社会参与慈善事业的热情，完善慈善领

域税收等优惠政策，稳妥推进福利彩票发行销售，更好发

挥慈善在促进共同富裕中的积极作用。

持续优化“一老一小”服务供给。坚决履行好老龄工

作牵头部门职责，聚焦打造高原特色养老服务青海样板，

围绕保障一餐热饭、打造一个标杆、提升一批机构、建强

一支队伍、开展一批项目“五个一”目标，实施老年助餐

服务发展、医养融合发展增效、养老机构增能提质、老

年人关爱服务、养老人才增量提质“五项行动”，探索城

市、农村、牧区不同类型地区养老服务发展新路子。制定

完善困境儿童关爱服务政策，加大示范性儿童关爱服务阵

地建设，持续提升儿童福利工作质量和水平。

着力加强社会组织和专项社会事务管理。强化社会

组织党的建设，加大社会组织培育力度，提升社会组织监

管效能，促进社会组织健康规范发展。出台加强和改进殡

葬服务管理实施意见，大力推行节地生态安葬。全面完成

现有婚姻纸质档案电子化，加快实现婚姻登记“跨省通

办”。组织召开全省移风易俗工作现场观摩会，更好弘扬新

风正气、培育文明乡风。落实残疾人两项补贴标准动态调整

机制，开展困难残疾人康复辅具适配和集中照护。持续推动

流浪乞讨源头治理，全面规范救助机构管理和安全运行。

扎实做好灾后重建各项工作。持续加大受灾群众摸底

排查力度，及时将符合条件的家庭和人员纳入救助保障范

围，坚决做到不落一户、不漏一人；认真做好地震灾区民

和回族土族自治县1个社会福利中心、5个日间照料中心、

11个农村互助幸福院和循化撒拉族自治县1个民族敬老

院、3个老年养护院维修加固工作，坚决按要求保质、保

量、按期完成灾后重建任务。

狠抓自身建设，

不断提高服务基层群众的能力水平

民政工作事杂任重，政治性强、社会关注度高，只有

紧紧围绕“国之大者”、“省之要事”，积极作为，主动

担当，力戒官僚主义和形式主义，基层和群众的获得感和

幸福感才能不断提升。做好新时代青海民政工作，必须深

刻理解和把握围绕中心、服务大局这个关键取向，进一步

加强民政系统思想作风建设，真正做到老百姓关心什么、

期盼什么，就重点抓住什么、推进什么，努力让全省各族

群众更加紧密地团结在党和政府周围。

加强党的建设。深刻把握机关党建围绕中心、建设队

伍、服务群众的职责定位，坚持党建工作与业务工作同谋

划、同部署、同推进、同考核，下好党建工作和业务工作

“一盘棋”，把“议大事”与“抓具体”紧密结合起来，

以“党建+”为主要方式，找准党建工作与业务工作同频

共振、同题共答、同向发力的结合点，推动形成党建工作

和业务工作深度融合、相得益彰的良性发展格局，为推动

民政各项工作提质增效、走在前列提供可靠组织保证。

严明纪律规矩。坚决扛起党要管党、全面从严治党的

政治责任，深刻领会学习贯彻好新修订的《中国共产党纪

律处分条例》的重大政治意义、历史意义和现实意义，自

觉以党纪学习教育为契机，抓紧学、深入学，做学习的先

锋和主力。通过学习，进一步深化对加强党的纪律建设重

要性和忽视党纪、违反党纪问题危害性的认识，切实搞清

楚党的纪律规矩是什么，弄明白能干什么、不能干什么，

切实做到知纪、明纪、守纪。严格执行党的纪律，强化监

督执纪问责，进一步加强对民政资金、重大项目的监管力

度，切实把全面从严治党要求落到实处。

改进工作作风。对标对表新时代对民政工作的新要

求，深刻理解把握“干部要干、思路要清、律己要严”的时

代内涵和实践要求，大力弘扬“严真细实快”的工作作风，

按照省委“懂青海、爱青海、兴青海”的工作要求，聚焦实

现“力争上游”奋斗目标，自觉以“时时放心不下”的责任

意识、“件件马上就办”的鲜明导向、“处处实事求是”的

价值追求，持续推动新时代民政工作提质增效、走在前列，

努力创造出不负历史、不负人民的新业绩。▐

作者系青海省民政厅党组书记、厅长

中国民政 2024.11 17

学习交流

政治引领，注入强劲动能

深学细悟笃信笃行。徐州市民政系统把习近平总书

记关于民政工作的重要论述作为推动民政事业发展的总指

引、总遵循，坚持好运用好重要论述蕴含的世界观和方法

论，在深化、内化、转化上持续用力，迅速兴起学习热潮。

组织开展讲座、读书班等系列学习宣传活动，充分利用局

党委理论学习中心组学习、“三会一课”、每周党员学习日

等载体，采取集中授课、集中学习、个人自学、研讨交流

等方式，坚决把思想和行动统一到习近平总书记重要论述

上来，入脑入心、笃信笃行，坚定拥护“两个确立”、坚决

做到“两个维护”。大兴调查研究之风，把调研作为解决实

际问题的抓手，力求真实情况掌握在基层、实际问题解决

在基层、政策措施落实在基层。

强化党建赋能提质。深刻把握民政工作政治属性，不断

强化党的民政工作意识，提高政治判断力、政治领悟力、政

治执行力。制定党建工作责任清单、工作要点，按照分级分

层原则，全员签订全面从严治党承诺书。严格落实“第一议题”

制度，把党建工作列入党委会重要议题，每半年听取研究全

局党的建设工作情况，对基层党组织和支部书记现场评议评

分，切实将党委全面从严治党主体责任、书记第一责任人职

责、班子成员“一岗双责”落到实处，推动党建和业务工作

融合发展。扎实开展党纪学习教育，持续实施“‘五个民政’

（法治民政、阳光民政、良心民政、精准民政、智慧民政）

绘就党建‘红心圆’”书记项目，逐步完善高质量发展体系

化的“五个民政”建设，全面完成“民政党建强基”三年行

动 19 项任务，以提升基层组织力为重点，持续推进党支部

标准化、规范化建设，不断提高党组织的创造力、凝聚力、

战斗力。

围绕中心服务大局。按照习近平总书记赋予江苏的“走

在前、做示范”重大要求和“四个走在前”、“四个新”重

大任务，抢抓徐州市作为淮海经济区中心城市和国家可持

续发展议程创新示范区的机遇，依托全国社区居家养老服

务改革试点城市、国家积极应对人口老龄化重点联系城市

等 4 个国字号养老城市试点项目，把徐州市民政工作充分

融入全省、全国民政工作中系统谋划、统筹推进。以人民对

美好生活的向往为奋斗目标，把保障民政服务对象的基本权

益作为首要责任，推动社会救助扩围增效、保障内容兼顾物

质与精神、资源配置以政府为主导、工作方式运用智能化手

段，持续为民政事业高质量发展注入强劲动能。

务实担当，擦亮民生底色

聚焦精准增效，确保兜底保障更加安心。全面推出

“彭城易助 ·‘救’在身边”服务品牌，在扩围增效、兜

牢底线上持续创新，构建分层分类、更温情、更富质效的

社会救助体系。建立以低保提标为基准，困境儿童关爱保

障、特困人员救助供养、残疾人两项补贴等其他救助保障

与低保挂钩的同步增长、梯度合理的兜底保障机制。健全

低收入人口动态监测信息平台，优化社会救助管理信息系

统和低收入人口数据库，常态化开展监测预警，提升大额

医疗、遇灾罹祸等数据比对、关联分析、综合预警和推送

经办功能。大力实施群众互助金、村居互助会、群众互助

APP“三大互助”工程，弥补医保外资金保障不足的问题。

政治引领 笃行实干 倾力打造民政品牌

◉ 吴彬

今年以来，江苏省徐州市民政系统深入学习贯彻习近平总书记关于民政工作的重要论述，深化民政领域全

面从严治党，掀起 “大抓落实、大抓基层，创新工作、创造佳绩” 的干事热情，持续健全 “徐助有力、徐享颐养、

徐童优长、徐社有为、徐事利民” 5 大民政工作体系，倾力打造 “幸福 ‘徐’ 来 · 民政有爱” 品牌。

18 2024.11中国民政

学习交流

聚焦品质普惠，推动养老扶幼更加舒心。动态调整基

本养老服务清单，精准匹配“医、食、浴、行”等助老服

务包。提升家庭养老服务功能，居家适老化改造和照护能

力培训各不少于 2000 户。出台《养老服务设施布局规划》，

重点建设以护理型床位为主的机构，强化镇（街）、村（社

区）站点经营的衔接互补。今年，全市养老机构护理型床

位占比将达 80% 以上，养老机构入住率达 50% 以上，每

个街道建设不少于 1000 平方米的养老综合服务中心。大

力培育养老护理职技、专技人才，开展职业技能等级认定，

今年培训养老护理员 2000 人以上。打造“徐老‘食’惠”

品牌，构建功能完善、规模适度、覆盖全面的老年助餐格局。

制定积极应对人口老龄化的措施，推进老龄友好社会建设，

加强老龄市情宣传教育。深化“春雨润苗”行动，建立健

全基本关爱服务清单，开展农村留守儿童和困境儿童关爱

服务质量提升三年行动，落实“三步排查、四色管理、N

重关爱”工作机制，实施主动发现、精准识别、需求评估、

多元服务“四位一体”全过程保障，加强困境儿童动态监测、

留守儿童家庭监护状况评估核查。

聚焦惠民利民，实现专项事务更加贴心。强力推进殡

葬领域突出问题整治，推动落实《市区殡葬设施布局规划》，

开展“三沿六区”散坟清理，建立骨灰流向跟踪系统，健全

规范殡葬服务市场，不断提高殡葬综合治理水平。深入构建

社会组织健康有序发展格局，培育扶持社区社会组织，引导

广泛开展为民服务。全力打造“彭城慈行”、“爱满彭城”等

慈善品牌，壮大慈善主体力量，发展慈善基金会、慈善信托，

引导支持企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。深

入推进“乡村著名行动”，打造“‘码’上闻名”乡村地名新

名片，助力乡村文化繁荣。扎实开展“夏季送清凉”、“寒冬

送温暖”专项行动，做好极端天气等条件下的流浪乞讨人员

救助服务工作。加快推进婚姻登记“跨区域通办”，优化结

婚登记颁证、婚姻家庭辅导等服务，营造“甜蜜婚育”新氛围。

狠抓落实，汇聚强大合力

强化极限思维。以咬定青山不放松的韧劲、不达目的

不罢休的拼劲，不折不扣贯彻落实习近平总书记重要论述

和中央、省市决策部署，始终心怀“国之大者”，真正把

各项工作落到实处、抓出成效。紧盯实际问题，发扬钉钉

子精神，细化工作任务，明确责任单位和责任人，推行工

作项目化、项目清单化、清单节点化、节点责任化、责任

具体化“五化工作法”，一件事情接着一件事情办、一年

接着一年干。

厚植文化根基。立足职责定位，深度挖掘民政传统文

化时代价值：以“敬”为荣，传承敬老爱老文化；以“爱”

为本，厚植恤孤慈幼文化 ；以“义”为重，弘扬济困扶弱

文化 ；以“助”为乐，弘扬慈善美德文化 ；以“安”为先，

创新文明殡葬文化 ；以“俭”为尚，拓展现代婚俗文化 ；

以“史”为源，保护乡土地名文化 ；以“合”为贵，发展

社团公益文化。着眼“一老一小”、“一困一残”、“一红一

白”，丰富民政文化内涵，使民政工作更有底蕴，更有感情、

更有温度。同时把民政文化嵌入徐州彭祖养生文化、两汉

文化、山水文化、红色文化之中，唱响民政活力篇章。开

展“走进民政看民生”新闻宣传活动，广泛宣传民政系统

典型人和事，鼓舞带动全体民政人厚植为民情怀，当好为

民造福的先行者、行动派、实干家。

夯实基础保障。注重依法办事，强化法规实施、普法

宣传等工作，加快审批监管事项从“有流程”向“优流程”

转变，着力完善民政标准体系和标准宣贯，确保各项工作

在法治框架下运行。加强干部队伍建设，坚持新时代好干

部标准，把牢选人用人“方向盘”，树立“以实干论英雄、

凭实绩用干部”的鲜明导向，抓好后继有人这个根本大计，

实现民政事业继往开来、薪火相传。加强民政行业人才队

伍建设，强化政校联动，推动职业技能等级认定，加大干

部职工能力培训，发挥“传帮带”导师制作用，培养造就

充满爱心、实务能力突出的民政服务专业人才。深入开展

安全生产治本攻坚三年行动，抓实民政服务机构制度、设

施、消防、队伍、教育、执法、演练和值守“八项工作”，

不断提升本质安全水平。▐

作者系江苏省徐州市民政局党委书记、局长

中国民政 2024.11 19

特别关注

流动儿童关爱服务

建构新时代流动儿童关爱保护服务体系

◉ 南方

回首过去 10 年，我国人口流动形势发生了深刻变化。

“乡城流动”尽管依然是人口流动的主要趋势，但“城城

流动”人口规模显著提升。与之相应的则是流动儿童和流

动成年人呈现出城乡分布上的明显差异，儿童随着教育资

源向城镇流动的特点突出。这种趋势带来相关社会问题的

变化，也对当前流动儿童及其家庭的公共服务提出更高要

求。今年全国民政工作会议强调，要做好流动儿童数据监

测摸排和统计分析，组织实施有关专项行动，强化流动儿

童关爱服务。如何落实这一部署，强化流动儿童关爱服务？

我的建议是 ：需从把握新时代流动儿童的群体特征、制定

更具包容性的公共政策、锚定重点关爱服务对象、夯实社

区服务基础等方面，建构流动儿童关爱保护服务体系。

新时代流动儿童的新特征新需求

流动儿童群体特征发生深刻变化。从社会最初关注流

动儿童至今已有近 30 年，经过多年的发展变迁，流动儿

童群体的内涵和特征发生了深刻变化。第七次全国人口普

查结果显示，我国 0~17 岁流动儿童 7109 万人，占儿童总

数的比例为 23.9%。其中，省内跨市和跨省流动儿童分别

为 5647 万人和 1462 万人，分别占比为 79.4% 和 20.6%。

数据显示，流动儿童的流动距离从远距离跨省迁徙向近距

离区域内部流动转变，流动方向从“乡－城”向“乡－镇”

转变，流动频率从城乡多次切换向城市随迁常住转变。随

着时代发展变化，还出现了在父母迁移居住的城市出生和

成长的“二代流动儿童”、在流入地出生后迁到户籍地及

其他地方生活的“返迁儿童”、城市新就业形态未成年工

等新群体。这些流动儿童内部的亚群体在成长环境、社会

融合和未来期待等方面均有较大差异。

流动儿童家庭存在差异化需求。家庭经济状况和父母

的受教育程度等因素会影响流动家庭对儿童照料形式的安

儿童是祖国的未来。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视儿童工作，关心儿童成长成才。

习近平总书记多次在不同场合表达对儿童健康成长的殷切期望、浓浓关爱，多次对做好儿童工作作出重要指示批示，

为新时代儿童事业发展指明前进方向。各级民政部门牢记习近平总书记的殷殷嘱托，不断完善儿童福利保障制度，

服务对象从孤儿、事实无人抚养儿童向所有需要帮助的困境儿童、流动儿童扩展，服务内容从基本生活保障逐步

拓展至医疗、康复、教育、心理关爱等。

为深入学习贯彻习近平总书记关于儿童工作的重要指示批示精神，落实今年全国民政工作会议部署，本刊特

别策划这组报道，邀请儿童福利领域专家学者、民政部门和儿童福利机构负责人、基层儿童主任就如何推动儿童

福利工作创新发展进行专题讨论。讨论主题涵盖流动儿童关爱服务、困境儿童分类保障、留守儿童关爱保护、儿

童收养等，旨在推动新时代儿童福利工作高质量发展，共同守护祖国的未来和希望。

推动新时代儿童福利工作创新发展

◉ 策划 / 本刊编辑部 执行 / 王玉明

特别关注

20 2024.11中国民政

特别关注

排。受教育水平低、收入较低的流动人口家庭更倾向于做

出让流动儿童返回户籍地的决定。而受过高等教育的流动

人口家庭，他们对随迁子女的教育期望和教育方式，以及

对相关公共服务的内容和质量等各方面都有着较高需求。

这与近年来我国流动人口教育结构呈现的“低降高升”趋

势相吻合，即 ：小学及以下受教育水平人口的比例逐步下

降，而大学及以上受教育水平人口的比例逐步提高。这就

要求在政策设计和服务供给方面针对流动儿童及其家庭的

新特征、新变化提出新的思路与解决方式，以使流动儿童

能够在流入地获得公平公正的成长机会。

流动儿童关爱保护仍面临持续性挑战。长期追踪研

究流动儿童的《中国流动儿童教育发展报告》指出，尽

管近年来流动儿童权益保障获得长足进展，但仍面临三

大未解难题 ：一是流入地就学难问题尚未得到根本解决 ；

二是儿童的情感需求尚未得到有效满足 ；三是社会融入

问题依然突出。还有研究发现，流动儿童还面临着社会

支持体系相对薄弱、家庭支持能力有待提高、困境流动

儿童关爱保护服务总量不足且存在专业化短板、低龄城

市流动儿童照护服务严重短缺等挑战。当前开展的流动

儿童关爱保护行动，亟须将这些持续性、结构化难题作

为工作目标和攻坚重点。

流动儿童关爱保护服务体系的建设路径

拓展政策面向，提升城市流动儿童公共服务供给水平。

高品质的公共服务供给是城市体现社会公平的重要方面，

也是资源要素高效配置的重要抓手。加强流动儿童关爱保

护服务，需深化户籍制度和社会保障制度改革，破除因户

籍身份差异造成的福利差距，加速外来人口的城市融入进

程，为流动儿童获得高质量公共服务奠定社会基础。还需

推动供给侧改革，立足新时代流动儿童的新特征，逐步将

当前有关流动儿童权益保障政策面向主体从以农民工子女

为主，扩展至全部城市常住儿童 ；在教育、健康、文体休

闲、心理服务、家庭支持等公共服务供给上，面向城市所

有儿童群体提供平等享用机会和获取途径，缩小地区、城

乡、人群间的公共服务差距 ；还应针对流动儿童在社会融

合和归属感方面的需求，进一步细化流动儿童的社会情感

和心理健康支持措施，实现流动儿童公共服务从“均等化”

向“均衡性”递进。

增强社区力量，夯实流动儿童关爱保护服务的基层基

础。为满足流动儿童及其家庭对美好生活需要，城市流动

儿童关爱保护服务的思路需从应急救助、兜底保障转向常

态支持、全面发展，这就要求加强社区服务基础，为流动

儿童提供持续性服务赋能。一方面，需以社区嵌入式服务

设施为抓手，加大对城市流动人口集中区域服务设施的建

设和投入，拓展服务范围、丰富服务内容，为流动家庭提

供便捷的孕产期保健、普惠性托育、家庭教育指导、心理

健康教育和就业培训等服务，保障流动儿童在身心发展各

阶段均能获得高质量服务。另一方面，需积极发展社区支

持网络，引导和鼓励流动儿童及其家长参与社区治理，在

培养流动儿童社会能力的同时，更好地促进他们对所生活

的城市产生归属感、对周边社区负有责任感，为今后发展

奠定良好的社会情感基础。

聚焦突出风险，开展困境流动儿童关爱保护专项行动。

相对薄弱的家庭监护和社会支持状况，使流动儿童遭受照

料疏忽、校园欺凌、暴力侵害的风险更高。此外，当前困

境儿童救助保护政策多与户籍挂钩，困境流动儿童在流入

地获得持续性关爱保护服务难度较大，有时会面临从户籍

地和居住地社会救助体系“双重脱嵌”的窘境。因此，需

围绕困境流动儿童面临的主要风险开展专项行动 ：在内容

上，将社会工作个案服务范围拓展至社区常住儿童，强化

困境流动儿童的风险排查与跟进服务，加强对家庭监护不

当或监护缺失流动儿童的巡视探访，建立重点关爱服务对

象台账 ；在机制上，建立多部门协同的信息交流、线索移

送、联合调查、案件通报、专业咨询等机制，加快推动各

部门之间未成年人数据的对接，加强对流动儿童身心健康、

权益保障、家庭抚育等动态监测和研究，为政策优化提供

数据支撑。▐

作者系北京市社会科学院综合治理研究所副研究员

中国民政 2024.11 21

特别关注

困境儿童分类保障是儿童福利工作的重要组成部分，

保障困境儿童权益，增加困境儿童福祉，是全社会共同的

目标。按照困境儿童类别，根据儿童所处困境情形和具体

需求，予以不同项目、内容和标准的福利保障是困境儿童

分类保障的基本要求。近年来，随着经济社会的发展，北

京市的困境儿童分类保障政策不断完善、保障水平持续提

升、保障范围不断拓展，逐步构建起家庭尽责、政府主导、

社会参与的困境儿童保障工作格局。结合北京市的实践，

困境儿童分类保障工作要注重把握好四个关系。

一是把握好政府保障与家庭尽责之间的关系。2016年，

《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》进一步明确

了困境儿童的概念范畴，从家庭经济困境、自身困境和监

护困境三个维度界定了困境儿童。困境儿童从传统的孤儿、

弃婴等群体扩展到生理性困境、心理性困境及社会性困境

儿童，事实无人抚养儿童、低保家庭重病儿童、艾滋病病

毒感染儿童等社会家庭养育儿童，陆续纳入困境儿童保障

范围。这就要求我们在实际工作中，要把握好政府保障与

家庭尽责之间的关系，既要发挥政府对困境儿童的兜底保

障职能，更要压实家庭养育儿童的第一责任。近年来，北

京市修订完善了《北京市未成年人保护条例》，进一步细

化家庭保护责任，强调了未成年人的父母、其他监护人应

当承担的监护义务。制定了《北京市未成年人家庭监护能

力评估办法》，对未成年人的监护人履行家庭监护责任情

况和监护能力进行评估，有效防止未成年人因家庭监护缺

失、监护不当以及监护侵害等情况陷入困境。建立了困境

儿童巡视探访制度，通过“专业社工 + 儿童主任 + 志愿者”

工作模式，对困境儿童家庭定期走访，全面掌握困境儿童

状况，及时为有需求的家庭提供医疗、教育、护理等方面

支持，降低其由于疾病、先天性缺陷而造成的经济压力、

日常照顾的压力以及专业知识技能不足所产生的物质和精

神压力，改善困境儿童所处的家庭系统，为困境儿童成长

创造良好条件。

二是把握好应保尽保与精准保障之间的关系。困境儿

童保障应做到应保尽保、精准保障，及时将党和政府的关

心关爱送至每一名困境儿童。为解决部分困境儿童家庭申

请保障方面的实际困难，北京市建立了主动发现机制，通

过“铁脚板 + 大数据”的方式，主动发现并积极帮助困境

儿童家庭办理保障申请。实施“先救助后确认”保障政策，

对确实处于无人抚养照料状态、需要紧急庇护或生活照料

的儿童，先行救助保障，再补办确认手续，做到应保尽保。

同时，关注困境儿童的个体差异，认识到每名困境儿童

的自身情况、家庭背景、关爱需求都不尽相同，有的需要

解决监护问题，有的需要解决就医或特殊教育问题等。比

如，同样是事实无人抚养儿童，服刑人员子女主要是监护

缺失、解决好谁来管的问题，也有部分同时有家庭经济困

难问题，所以在政策制定及落实上应有所区别，不能一个

标准、一个待遇、一个政策。北京市始终坚持“儿童利益

最大化”原则，充分考虑到每一类困境儿童需求的特殊性，

分层、分类、分标准施策，变“大水漫灌”为“精准滴灌”。

如根据事实无人抚养儿童需求，在全国率先实施事实无人

抚养儿童助学工程，为符合条件的事实无人抚养儿童发放

助学补贴每人 8000 元 / 年，资助其顺利完成学业。再如，

建立困境儿童动态管理机制，通过每月的走访摸排、信息

比对等方式，及时完成困境儿童准入、退出工作，做到保

障对象精准。

三是把握好保基本与促发展之间的关系。传统的困境

把握好困境儿童分类保障“四个关系”

◉ 郭汉桥

困境儿童分类保障

22 2024.11中国民政

特别关注

儿童保障是基本保障，是救助层面的保障，注重满足困境

儿童的基本生存需求。新时期，困境儿童保障更加注重儿

童的发展，对基本生活、教育、康复、医疗、心理等进行

全方面保障，由救助型保障转为发展型保障。北京市在困

境儿童基本生活保障方面，建立了困境儿童基本生活费自

然增长机制，解决了困境儿童基本生活费制度化同步增长

的机制问题。如 2023 年，根据北京市统计部门公布的上

两年度城镇居民人均消费支出的增长幅度确定孤儿生活费

提标额度，参考孤儿生活费提标额度将北京市困境儿童生

活费调整到每人 2650 元 / 月，保障困境儿童及时共享社

会经济发展成果。在为困境儿童提供基本生活保障的同时，

北京市越来越重视困境儿童的心理、精神关爱，对其可能

存在的认知偏差、心理障碍、行为偏激等问题进行提前干

预。特别是对儿童福利机构集中养育的困境儿童，不再仅

仅停留在吃饱穿暖层面，更注重儿童的身体、精神和心理

健康，更注重儿童能力培育。近两年，北京市开展了儿童

福利机构“精准化管理，精细化服务”提升行动，以特教

和康复为重点，做精做细机构儿童日常养育、医疗、教育、

康复、社会工作和心理服务，实现个性化专业化养育。近

5 年，北京市深入开展社会适应能力教育和职业技能教育，

服务近 200 名成年孤儿就业安置、回归社会。

四是把握好政府保障与社会参与之间的关系。在困境

儿童分类保障工作中，政府发挥着主导作用，制定困境儿

童分类保障政策，为困境儿童家庭提供基本的生活救助金

以及教育资助、康复救助等服务。在具体实践中，应引导

社会组织等专业力量参与，实现困境儿童服务保障提供主

体的多元化，解决困境儿童福利保障政策落地“最后一公

里”问题。专业社会力量参与不仅能为困境儿童保障带来

资金支持，更重要的是有专业的人和组织，能更有针对性

地为困境儿童开展个案辅导、社会化引导和家庭教育辅导，

还能帮助提升基层儿童督导员及儿童主任业务能力和关爱

服务水平。近两年，北京市市、区两级每年通过政府购买

服务或依托基金会实施困境儿童关爱服务项目 30 多个，

投入资金高达 3000 余万元。如通州区依托春晖博爱慈善

基金会，开展“春晖妈妈”项目，为儿童福利机构内孤残

儿童开展回应式抚育，促进儿童综合发展；实施“春晖守望”

项目，为困境儿童及其家庭提供情感支持、家庭教育指导

和社区融合，开展心理疏导、关系疗愈和家庭融合等关心

关爱服务。延庆区探索“政府 + 慈善”困境儿童保障方式，

设立困境儿童慈善基金，为困境儿童购买商业保险、提供

照料护理、心理疏导等服务，解决了困境儿童保障经济压

力大、专业力量不足的难题。目前，北京市以政府承担责

任为主体、家庭照顾为基础、社会专业力量为补充的多元

化困境儿童服务保障格局日趋完善，逐步为全市困境儿童

提供精准、科学、高效的保障服务。▐

作者系北京市民政局党组成员、副局长

南充是四川省人口第二大市，现有未成年人 118.6 万

人，农村留守儿童近 10 万名，事实无人抚养儿童 1527 名，

孤儿 891 名，困境儿童数量居全省前列。近年来，南充市

不断完善政策制度，强化兜底保障功能，困境儿童分类保

障工作取得明显成效。

结合南充市的具体实践，困境儿童分类保障工作仍有

一些关键问题需要进一步明确 ：一是保障制度需进一步健

全。在角色定位上，政府、社会、家庭三者权责划分不够

清楚，社会组织、社会力量作用发挥不够明显。在政策的

刚性上，现有的保障制度缺乏系统性和整体性，部门之间

让困境儿童关爱保障更精准

◉ 王本何

中国民政 2024.11 23

特别关注

的权责界定不够清楚、联动配合不够紧密。在监督和评估

机制上，存在重政策制定、轻执行监督的现象，由于缺乏

相应评估机制，政策执行效果难以量化。二是保障标准不

够精准。因信息收集不完整、发现报告机制不完善，可能

存在部分困境儿童未及时纳入保障范围的情况 ；因困境成

因复杂，部分对象同时符合多个困境类别，在实施过程中

归类较为困难，难以达到精准有效施策目的。三是保障资

源分配不够均衡。由于经济社会发展不平衡，困境儿童的

保障资源分配不均衡，导致不同地区、不同类别的困境儿

童保障力度存在差异。四是保障要素需进一步加强。在力

量保障方面，从事儿童工作的人才队伍与现有困境儿童需

求之间存在较大缺口，在人员配备、能力培训、保障服务

流程、保障服务时效性等方面都亟待加强制度化建设。基

层儿童主任、儿童督导员多为兼职，无专项经费保障，专

业能力、经验水平参差不齐，作用发挥不明显。在服务保

障内容方面，重基本生活保障，对精神生活保障不足，且

忽略了儿童参与的重要性和必要性。

如何让困境儿童分类保障和关爱服务更精准、更具针

对性？提出以下建议 ：

加紧完善政策法规。一是适时出台儿童福利法。通过立

法的方式，将政策的刚性、保障的要素、部门的权责进行明确，

确保有法可依、有章可循。二是逐步完善政策标准。进一

步厘清困境儿童的概念和分类标准，明确保障对象和范围，

为政策落实提供清晰的指引 ；进一步明确各部门的职责和

权限，建立跨部门、跨领域的困境儿童保障机制，形成困

境儿童分类保障工作合力 ；鼓励社会组织、专业机构积极

参与困境儿童保障工作，并明确其角色和定位。三是建立

考评机制。将困境儿童保障纳入党委、政府工作考评体系，

确保政策有效落地；结合考评机制，根据经济社会发展情况，

实施相应保障标准的动态调整，以适应儿童发展需求。

不断提升保障水平。一是加大整体资金和项目的投入。

将儿童工作经费纳入财政专项预算，提供必要的资金保障。

根据需求开展困境儿童关爱保护项目，吸纳社会力量积极

参与，形成全社会共同关注支持困境儿童的良好氛围。二

是加大心理健康和成长方面关爱力度。加大投入力度，并

将心理健康关爱纳入困境儿童保障体系，明确具体内容、

保障标准。加大对困境儿童教育、就业等方面的投入，注

重困境儿童个性化成长需要，助力困境儿童成长成才。三

是重视基层工作队伍建设。建立儿童主任、儿童督导员考

评标准，落实儿童主任补贴制度，确保基层儿童工作队伍

的积极性和稳定性。定期组织基层工作队伍培训，提升基

层工作队伍的业务水平和专业素养。

重视强化家庭责任。政府提供相关政策支持，加强对

家庭监护职责的监督和指导，帮助家庭更好履行主体责任。

注重加强宣传教育引导，引导家长充分认识到家庭教育的

主体责任，以在学校、社区开设家长课堂等方式，提升家

庭教育水平。鼓励社会组织和志愿者积极参与，通过资源

链接为家庭提供更多支持，增强家庭的功能和能力，确保

儿童权益得到保障。▐

作者系四川省南充市民政局二级调研员

近年来，安徽省肥东县创新服务载体，按照有场所、

有队伍、有管理、有服务的标准，在全县 249 个村（社区）

建设留守儿童、困境儿童“家―校―社”保护网络，配备

专职儿童主任 318 名，持续在个案服务、特色课程、团队

辅导等方面下功夫，以动态监管服务满足儿童身心发展方

面的需求。结合肥东县的工作实践，困境儿童分类保障工

作应在以下几方面进一步加强 ：

健全困境儿童档案信息，完善工作体系。农村留守儿

完善困境儿童保障的制度载体

◉ 陈良斌

24 2024.11中国民政

特别关注

童、困境儿童分布区域广、散，存在监护人溺爱、心理疏

导缺失、关注度不高、安全意识不强等现实困境，给儿童

工作带来一定难度。在县级层面，应将儿童事业纳入国民

经济和社会发展规划及工作绩效评价，依托县级未成年人

工作专班开展工作调度。建立健全农村留守儿童、困境儿

童信息库，组织开展重点未成年人摸排与统计工作，将相

关数据录入全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统进

行动态监测，推动实现成员单位信息通报共享。在乡镇层

面，依托村（社区）未成年人保护工作站，由政府购买服

务方式，为社区配备专职儿童主任，健全考核激励机制，

落实公益性活动场所和设施的建设运行。

健全发现报告制度，完善困境儿童分类保障。建立发

现报告制度，对未成年人脱离监护单独居住生活或失踪、

监护人能力缺失或不履行监护责任等情形，第一时间向公

安机关强制报告。依托 12345 政务服务便民热线，及时接

听、记录、评估、转介和报告家庭经济困难、家庭监护缺

失或监护不当等困境儿童信息和求助需求。建立监护困境

儿童风险评估等级指标和分级干预措施，落实农村留守儿

童委托照护责任、属地管理责任以及部门监督责任。统筹

做好困境儿童个案帮扶工作，建立个案会商制度和部门会

商机制，推动网信、法院、检察院、教育、公安、民政等

部门政策完善、信息共享。设立奖励机制，鼓励公民和社

会组织积极参与困境儿童主动发现。

创新服务载体，发挥社会工作专业优势。在乡镇层面

配备专职儿童督导员，在村（社区）设立专职儿童主任，

并通过专业社工为儿童主任赋能，推动基层儿童工作队伍

专业化、职业化。依托基层儿童工作队伍，加大宣传培训

和健康教育力度，指导儿童父母或其监护人依法履行监护

职责 ；对 3 岁以下婴幼儿家庭，开展家庭照护支持服务 ；

对残疾和大病儿童及其家庭，提供上门探访、政策宣传、特

殊教育和康复指导、精神慰藉等服务。推动社会力量参与困

境儿童关爱帮扶工作，支持专业社会组织为困境儿童开展法

治宣传、心理健康服务和自护教育，呵护他们健康成长。▐

作者系安徽省肥东县儿童和社会福利中心主任

留守儿童在成长过程中面临着情感缺失、教育滞后、

安全隐患等问题，这些问题还会随着经济社会发展出现一

些新情况。结合湖北省恩施市的具体实践，对做好留守儿

童关爱保护工作进行如下探讨。

农村留守儿童工作面临的新情况和新问题

基础教育和素质教育有差距。在留守儿童成长中，祖

辈成为孩子们的监护和教育主体，而受祖辈传统教育理念

的影响，留守儿童在基础教育、素质教育、心理健康教育

等方面存在缺失 ：一是重温饱，轻教育。祖辈致力于解决

孩子温饱问题，从物质上给予孩子满足，容易产生过度溺

爱。同时，因为自身文化素质限制，在儿童的基础教育辅

导、个性化能力培养等方面缺乏有效引导和经济投入。二

是重眼前，轻长远。祖辈多数未能接受良好教育，对教育

重视程度不够，无法正确理解教育工作的长远意义，早工

作、早挣钱的观念根深蒂固。三是重表象，轻内心。青春

期的孩子心理处于敏感状态，心理防线薄弱，父母常年缺

席，祖辈不重视心理健康引导，留守儿童易产生心理问题。

留守儿童关爱保护要在基层落细落实

◉ 张红梅 李林

留守儿童关爱保护

中国民政 2024.11 25

特别关注

监护责任和监管义务难落实。一是父母陪伴缺失。因

务工等原因，农村地区存在父母与子女离合状态，监护责

任落实主要靠电话、视频等方式，日常监督缺失，监护主

体责任落地有难度。二是亲情关爱缺失。农村地区尤其是

经济欠发达的山区，留守儿童家庭原生环境差。父母离异，

留守家庭变单亲家庭的情况时有发生，父母更多履行抚养

义务，儿童长期处于亲情缺失状态。三是监护能力缺失。

留守儿童的监护人主要是祖辈或其他亲属，他们多数时间

忙于农活，监护内容局限于生活照料，监护责任落实主要

取决于监护人的责任感和教育理念，多数留守儿童在健康

成长教育方面差距明显。

安全成长的风险因素出现新变化。一是教育资源覆盖

面窄，交通隐患突出。乡镇教育资源多数集中在集镇，山

区存在山大人稀的特点，学生上学交通不便，多数由祖辈

或其他监护人驾驶三轮车、摩托车接送，存在安全隐患。

二是易沉迷于网络，约束引导手段不足。受手机、网络等

新媒体影响，青春期儿童生理和心理发育不健全，自制力

较差，家长约束与科学引导缺失。三是宣传教育力度不够，

成长护航缺失。对性教育普及、健康教育、监护人监护义务、

未成年人保护法等宣传力度不够，留守儿童自我保护意识

不强，监护人对儿童的性教育缺乏重视，致使留守儿童被

侵害事件时有发生。

社会关爱保护力量分散，合力不够。一方面，关爱保

护措施不完善。关爱服务留守儿童的“童伴妈妈”、“爱心

妈妈结对关爱留守儿童”、“公益木兰”、“彩虹行动”等均

属于活动性项目，支持地区、服务人数、资金投入均有限，

受益人群覆盖面窄 ；部分社会组织关爱服务受资金、人员

等因素制约，关爱服务内容、时长有限，系统性和持续性

不够。另一方面，关爱保护合力不够。政府部门、社会组织、

志愿者、爱心人士等力量分散，加之留守儿童关爱保护大

数据信息平台未搭建融通，信息共享不及时，工作成效不

明显。

儿童托管方面出现新业态、新问题。一方面，托管机

构建设和运营标准不明晰。为解决留守儿童日常接送和学

习辅导等问题，留守儿童托管机构应运而生。这类机构通

过全日托服务管理，既满足孩子日常生活照料需求，又给

予基础教育辅导。目前，这类托管机构负责人通过租赁民

房开办，无规范性建设标准，消防安全管理薄弱，基础设

施建设不完善，服务人员能力参差不齐，存在安全隐患和

监管压力。另一方面，租房陪读新增家庭负担。部分居住

偏远的家庭，为解决接送孩子难题，选择在学校附近租房

陪读，从而产生新的经济压力，增加家庭负担。

加强留守儿童关爱保护的对策建议

做好分类关爱和持续保护的平衡。留守儿童需求有共

性和个性，一方面，要确保活动性关爱项目的可持续性，

充分满足留守儿童特殊需求。另一方面，应在单个活动性

项目基础上，出台普惠性关爱保护项目，保障资金投入，

强化服务队伍培育和专业指导，确保留守儿童关爱保护工

作在基层落细落实。

将家庭教育置于关爱保护工作前端。家庭是第一学校，

父母是孩子第一任老师，农村留守儿童是社会发展的必然

产物，需要通过设立家庭教育辅导站等措施，引导父母树

立正确的家庭观和教育观，提升父母在孩子成长过程中的

教育引导水平，督促父母切实履行好监护责任。

从国家层面规范留守儿童关爱保护机构的建设和管

理。一方面，在每个乡镇或街道集中区域建设“留守儿童

之家”，完善服务内容，着力解决留守儿童生活、学习等

多方面需求。另一方面，出台“留守儿童托管机构”等相

关衍生机构的建设标准和管理规范指引，从政策层面加以

保障。

加强偏远农村地区的精神文明、乡风文明建设。一方

面，丰富文化娱乐形式。在农村地区加大优秀传统文化故

事宣讲、书法会展、文艺汇演等的宣传力度，营造浓厚的

文化氛围，转变农村地区祖辈固有观念。另一方面，优化

育人环境。在农村地区加大精神文明、乡风文明建设力度，

形成科学文明氛围，树立正确导向，优化育人环境。

加大对中西部偏远山区的支持力度。一方面，从政策

26 2024.11中国民政

特别关注

近年来，山西省闻喜县聚焦未成年人特别是农村留守

儿童和困境儿童的关爱工作，组建协调关爱儿童工作机构，

出台加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见，建立起

强有力的农村留守儿童保护领导协调机制，形成了部门横

向联动，县、乡、村三级纵向指导的服务网络，全面建立

家庭、政府、学校尽职尽责、社会力量积极参与的工作体系。

目前，闻喜县在 12 个乡镇和社区建设“儿童之家”60 所，

有儿童督导员 18 名，儿童主任 195 名，解决了留守儿童

亲情失落、学习失教、心理失衡及特殊困难等问题，走出

一条具有闻喜特色的留守儿童关爱服务之路。

结合闻喜县的具体实践，留守儿童工作当前也面临一

些新情况 ：一是部分留守儿童人身安全监管不够到位。因

教育体制改革和乡村学校撤并，部分留守儿童离开居住地

到乡镇（县城）上学，寄住学校或租房、投亲成了流动儿童，

由祖辈监护。因隔代教育祖辈对安全重视不够，儿童溺水、

触电、车祸等安全事故时有发生。二是部分留守儿童网络

安全监管不够到位。随着互联网的快速发展，留守儿童使

用手机和电脑的时长不断增加，但由于缺少家长的指导和

约束，易沉迷于网络游戏并产生厌学心理，甚至遭受网络

欺凌、色情诱导、网络诈骗等侵害。三是部分留守儿童的

心理健康出现问题。留守儿童心智不成熟，由于环境变化

和监护缺失，特别是青春期没有得到充足的父母关爱和陪

伴，易产生羞怯、焦虑、孤僻、自卑等不良情绪，甚至产

生逃避现实、轻生自残等心理健康问题。四是留守儿童关

爱服务体系作用发挥不够充分。目前，县、乡、村关爱服

务体系已基本构建到位，但作用发挥不够好，具体表现在：

有政策支撑，但执行力不够强，部分政策执行效果不好，

尤其是近年来各地压缩财政支出，政府购买服务费用难以

得到保证 ；有关爱服务网络，但儿童督导员、儿童主任待

遇低，激励政策乏力，致使队伍不稳定 ；有人员，但专业

化程度不高，缺乏专业技能。

结合留守儿童工作的新情况、新问题，提出以下对策

建议 ：

一是宣传造势，加大对留守儿童安全知识的普及力度。

一方面，由相关部门牵头组织，链接社会组织资源，定期

或在节假日等重要节点加大安全知识的宣传力度，使安全

教育进学校、进家庭，做到防患于未然 ；另一方面，联合

留守儿童关爱服务工作相关单位，加大风险隐患的排查力

度，做到早发现、早提醒、早预防。

二是加强法治建设，加大《未成年人网络保护条例》

等相关法律法规的宣传和执法力度。相关部门要加强对未

成年人使用网络行为的教育、示范、引导和监督。支持社

会组织开展形式多样、丰富多彩的主题活动，教育引导留

守儿童正确使用网络。规范上网行为，依法严惩互联网违

法，清理网络不良信息，净化网络生态环境。

三是注重质量提升，加大对留守儿童关爱服务质量提

升三年行动的实施力度。将留守儿童关爱工作列入政府重

点民生实事，加大部门协作配合力度，强化留守儿童关爱

资金保障，对 5 方面 18 项内容实行项目化、清单化管理，

通过人大、政协监督以及适时评估反馈等方式方法，确保

留守儿童权益得到更加有效保障。▐

作者系山西省闻喜县民政局党组书记、局长

上予以倾斜。丰富留守儿童关爱保护项目内容，加大项目

资金支持力度，确保项目具有可持续性、覆盖面广。另一

方面，聚焦解决农村就业问题。建议合理规划就业岗位，

加大就业培训力度和本土就业补贴力度，从根源上解决农

村儿童留守问题。▐

作者单位 ：湖北省恩施市民政局

注重农村留守儿童关爱服务质量提升

◉ 张力丹

中国民政 2024.11 27

特别关注

留守儿童的父母常年外出务工，由爷爷奶奶照顾，虽

然孩子的饮食起居得到了保障，但在其他方面却面临着一

些新的问题和挑战。

在学习方面，一些留守儿童缺乏自律意识，学习态度

消极，成绩难提高，且随着电子产品和新媒体教学普及，

易沉迷网络，家校共育难度加大。在生活方面，留守儿童

自理能力较差，难以养成良好的生活习惯和行为习惯 ；由

于祖辈的溺爱骄纵和父母的补偿心理，易形成懒散的性格

和生活状态 ；安全隐患多，孩子人身安全面临挑战。在心

理方面，一些留守儿童容易产生性格和行为偏差的现象，

看似调皮活泼内心却敏感脆弱，缺乏自信，恰处在青春期，

叛逆心理和逆反心理较为突出。

“儿童之家”是留守儿童周末及节假日学习活动的阵

地，在留守儿童关爱保护方面发挥了一定的作用。但当前

一些“儿童之家”设施简陋，没有专职、专业人员管理，

影响了其作用发挥。建议尽量设置专职儿童主任，并对儿

童主任进行包括心理、社会救助等方面的专业培训，同时

完善“儿童之家”的设施设备，常态化组织开展一些关爱

服务活动，补足农村留守儿童工作短板。

总之，保护好留守儿童非一日之功，需要家庭、学校、

社会共同而长期的不懈努力。▐

作者系云南省永平县龙门乡龙门村儿童主任

我所在的湖北省孝感市孝南区新铺镇星火村，除部分

孩子跟随外出务工父母到城市学习生活外，长期居住在村

里的孩子中，留守儿童和困境儿童占到近 80%。这些孩子

的监护人要么是老年人，要么是文化程度偏低的留守妇女

或残障人士，他们只能提供生活层面的基本照料。由于缺

乏良好的学习环境和正向榜样，孩子们普遍缺乏学习自觉

性，学习困难比例达到 30% 以上。

青少年时期是孩子的身体发育、性格养成、知识积累

的关键期，而农村留守儿童多在情感关爱缺失的环境中长

大，可能背负着一定的心理创伤，导致性情敏感、自卑、

不爱与人交流，有的还会存在性格障碍、心理偏差失衡等

问题。在入户走访时，我们还发现，留守儿童的家长普遍

欠缺家庭教育知识，不陪孩子阅读，更不可能开展亲子活

动促进孩子能力发展。缺少引导和关爱的孩子，极易受到

社会不良影响而“走偏”。

于是，我们以“儿童之家”为阵地，推出“四点半课堂”

托管服务。“四点半课堂”主打爱心陪伴，兼顾课业辅导，

引导习惯养成，受到学生和家长欢迎。后来，我们还增加

了周末及寒暑假等时段的托管服务。特别是寒暑假，我们

对接本地大学支教团队给孩子们提供学习辅导，开展益智

活动和安全健康教育，带孩子们去了解本地非遗雕花剪纸，

到烈士陵园开展红色主题教育，一起读书看科普漫画，都

收到不错的效果。以前内向的孩子敢上台发言了，总是紧

绷的小脸开始有笑容了，坐不住的孩子也能静下来看书了。

农村留守儿童服务应由基本生活保障向外拓展，根据

每个孩子的不同需求有针对性地提供多元化服务。可考虑

由民政部门牵头，有效链接社工组织、志愿团队、爱心单

位等社会资源，通过义卖等方式解决“儿童之家”运营资

金问题。同时，借助专业力量提供社会监护、心理咨询、

亲子关系调适、人际关系改善等多种服务，让孩子们的未

来具有更多可能性，成长有更大的空间。▐

作者系湖北省孝感市孝南区新铺镇星火村儿童主任

留守娃需要有“心灵家园”

◉ 李慈娥

发挥好“儿童之家”的阵地作用

◉ 马晓梅

28 2024.11中国民政

特别关注

收养评估制度是民政部门为贯彻落实民法典，进一步

加强收养登记管理，持续深入规范收养评估工作而建立的

规范性管理办法。目前，我国儿童收养评估制度，主要是

由民政部门主导，强化监督、管理和指导，鼓励第三方评

估机构参与的方式开展评估。评估工作通过约见、面谈、

调查、走访等方式，全面评价收养人的收养动机、经济状况、

经济能力、健康状况、养育安排等，以此判断收养人的收

养能力。这种由行政机关委托第三方进行独立评估的方式，

同国际上的行政主导模式相近。但从具体实践来看，落实

收养评估制度仍有一些方面需要进一步明确，即明确收养

评估指标、规范收养评估程序、培养评估人才队伍、建立

评估运行保障机制、加强评估档案管理等。

为全面促进我国儿童收养工作高质量发展，加快健全

完善儿童收养评估制度，提出以下对策建议 ：

明确收养评估指标。上海、黑龙江、江苏、宁夏等地

先后出台了收养评估相关政策，制定的评估指标基本包括

了家庭基本情况、收养动机和准备、职业与经济状况、婚

姻状况、健康状况、抚育教育能力、家庭居住状况、品德

品行以及共同生活成员的状况等方面内容，而且赋予的分

值不同，合格线不同。笔者建议分类细化评估指标，如否

决性指标、一般性指标和加分性指标等。由于各地制定的

指标普遍缺少融合评估相关内容，应依据收养评估指标明

确收养家庭提供的证明材料具体内容，避免各评估机构对

证明材料要求不一致，进而影响评估结果。建议完善相关

指标，确保评估结果的客观性和公正性。

规范收养评估程序。明确评估主体，在收养前评估、

收养能力评估、融合评估、收养跟进评估等阶段，规范评

估人、评估形式、内容、流程、时限等内容。拓宽评估范围，

研究将送养人是否符合送养条件纳入评估范围，可由民政

部门会同相关部门评估确定，但不得委托第三方评估。完

善收养评估不合格的反馈制度，明确反馈主体、反馈形式

等内容。确保评估程序有章可循、有规可依、有据可查。

培养评估人才队伍。不断提升评估人员的专业素养是

完善收养评估制度的关键。建议以民政部门自主评估为主，

委托第三方机构评估为辅。一是施行评估人资格准入机制，

对于开展评估的工作人员进行评估前培训、资格筛选 ；二

是建立收养评估专家库，定期进行筛选、考核 ；三是加强

业务能力培训，每年组织评估工作人员进行相关业务培训，

明确培训时长和频次，确保收养评估人员能及时了解和掌

握国家相关法律法规政策。

建立评估运行保障机制。评估实施主体的专业能力和

视角直接影响到评估结果。目前，各地评估模式基本分为

福利机构自行组织、社会组织评估、民政部门自行组织三

种。建议建立评估运行保障机制，保障收养人及送养人的

合法权益。具体包括 ：强化收养评估工作经费保障，确保

评估工作的顺利开展 ；组建收养评估专家组，实施评估时

抽调专家组成员参加，保障评估的公平公正 ；建立跨专业

联席机制，评估后可通过召开跨专业联席会议，协商评估

结果 ；建立跟踪回访机制，开展定期和不定期的跟进回访。

加强评估档案管理。收养评估工作可分为资料收集阶

段、实施评估阶段、出具报告阶段、整理档案阶段。建议

规范每个阶段应收集的资料、应归档的资料范围和内容，

遵从依法依规存档、注重隐私保护、规范工作程序等原则，

完善评估档案建立制度，明确收养评估资料收集、整理、

归档等工作要求。

儿童收养评估制度建设涉及行政部门、司法部门和社会

福利机构等多个部门，这必然涉及多部法律，受到相关法律

制度约束。需要不断健全完善法律规范及制度保障，规范

收养及送养行为，全面保障好被收养儿童的各项权益。▐

作者系宁夏儿童福利院党总支书记、院长

应加快健全完善儿童收养评估制度

◉ 范篆玲

儿童收养

中国民政 2024.11 29

工作研究

2015―2023年，云南省60岁及以上老年人口数量从

560.4万人增至792万人，增幅为41.3%，占总人口的比重

从11.82％提升至16.95％，老龄化程度日益加深。由于城

市家庭的小型化和农村劳动力向城市转移，目前，全省

30%以上的老年人处于空巢和留守状态，而且这一比例还

在持续升高。同时，随着低龄老年人逐步高龄化，需要长

期照护的老年人比例也在不断攀升。让老年人老有所养、

老有所依，是全社会关注的热点问题，也是云南省面临的

全局性、长期性、战略性问题。

养老服务体系建设现状和成效

（一）加强制度设计，养老服务制度框架进一步完善

云南省委、省政府高度重视养老服务工作， 把养老

服务政策落实情况纳入对市（州）党委政府的综合考评

事项，建立由常务副省长任总召集人、27个部门参与的

养老服务联席会议制度。制定出台全面放开养老服务市

场、加强新时代老龄工作、推进基本养老服务体系建设

等10余个制度性文件，为加快云南养老服务发展提供了

有力的政策支撑。

（二）加大资金支持力度，养老服务供给持续增加

云南省持续加大一般公共预算资金投入。2020年以

来，中央、省级累计投入养老服务体系建设补助资金54.7

亿元，全面推进城镇地区“街道―社区―小区―家庭”

四级服务网络和农村地区“县―乡―村”三级服务网络

建设。目前，全省建成和在建各类养老机构1148个，运

营的养老机构840所，机构运营床位9.46万张，护理型床

位5.9万张，护理型床位占运营养老床位的62.31%，比

“十三五”末增长了15.91个百分点。全省建成和在建街

道级养老服务中心222个，城乡社区居家养老服务中心

4751个，农村老年活动室8476个，社区养老服务设施覆盖

率达88.7%，比“十三五”末增长了38.6个百分点。社会

参与、功能齐全、服务多样、可持续发展的养老服务网络

初步形成，有效供给持续增加。

（三）加大政策扶持力度，养老事业与产业协同发展

云南省持续加大政策扶持力度。自2020年起，省级

每年筹集资金1.58亿元，建立了社会兴办养老机构每床

6000~12000元的一次性建设补助、每床每月最高280元

的运营补助、在运营补助基础上再上浮20%的运营困难

补助、每床每年80%的综合责任保险补助、民办养老机

构消防改造补助等扶持政策，撬动社会资本40.55亿元。

实施公办养老机构社会化改革，引导社会资本投入基础

设施和专业服务能力建设。积极推动养老领域新增专项

债券项目申报，争取专项债券资金7.68亿元。目前，全

省社会力量经营养老机构284家，实现养老事业与产业协

同发展。

（四）抓牢关键环节，基本养老服务质量明显提升

组织开展养老院服务质量建设专项行动、民办养老机

构消防安全达标提升行动，完成1.08万个隐患点整治。实

施“康养云师傅”培训工作计划，培训养老护理人员7.4

万人次，所有养老机构负责人轮训一遍。推广“医养结

合”模式，医养结合的养老机构达166家，养老机构与医

疗机构签约率达98%，养老机构照护服务能力大幅提升。

开展新时代“老年幸福食堂”建设行动，全省开展老年助

餐服务的机构（站点）达499个。开展困难老年人居家适

老化改造行动，全省已完成适老化改造5.4万户。成立省

级养老服务标准化委员会，制定一批省级养老服务行业标

新时代云南养老服务体系建设研究与思考

◉ 刘智

30 2024.11中国民政

工作研究

准，对327家获得相应等级的养老院进行表彰、授牌，给

予资金激励。

养老服务领域存在的主要问题及原因分析

云南省养老服务体系建设虽然取得了一定成绩，但是

作为“未富先老、未备先老”的省份，与国家的发展目标

要求相比，仍有一定差距。

（一）对养老服务形势认识不足，重视不够

一些地方对日益严重的人口老龄化带来的重大社会

影响认识不足，养老工作还停留在对特困老年人养老的兜

底性保障，对普惠性的基本公共服务提供重视不够。部分

地方对老龄化加速发展所带来的传统家庭结构深刻调整、

家庭功能弱化，以及养老专业服务需求不断增长的机遇和

问题认识不足，理念不新、合力不足、投入不多、督导不

力，导致养老服务供给侧结构性矛盾较为突出。

（二）老年人消费能力不足，消费意愿不强

一是困难老年人基数大，基本养老保险收入较低。

云南省现有85.18万名低保老年人、7.3万名特困供养老年

人。部分农村老年人的收入主要是自己生产经营所得，外

加子女赡养费用，随着年龄增长，用于医疗卫生等方面支

出增大，养老负担较重。目前全省企业平均养老金总体不

高，老年人消费支出前三位分别是食品烟酒、医疗保健和

居住支出等日常生活类支出，合计占比约为70%，能用于

购买养老服务的支出十分有限。二是有效需求不足。由于

家庭规模不断小型化、少子化、空巢化，全省家庭户均人

口从2000年的3.96人降至2021年的2.88人。但从调研来

看，依赖子女照顾的传统养老思想仍占主导地位，“养儿

防老”观念使老年人及其子女对福利院、敬老院等养老机

构接受度不高。群众尚未充分认识到社区居家养老服务发

展的积极作用，服务需求多集中在无偿、低偿的服务上。

（三）民办养老机构成本投入大，经营困难

从整体来看，目前养老服务业属于高投入、高付出、

低收益的行业。一是高投入。以昆明市区中档养老机构为

例，购地新建或购房改建的床位建设成本约为30万元~45

万元/床，租房改建的床位建设成本约为3.5万元~7万元/

床。二是用工难。养老护理员劳动强度大、工资收入低、

社会认可度不高，养老服务行业存在人才短缺、队伍不稳

定等问题。三是成本高。以昆明某养老机构为例，养老护

理员的月平均工资为3000元，加上吃住、社保等支出，一

个养老护理员的用工成本为3900~5400元，可服务4个护

理床位或8个自理床位，此成本还不包括管理和后勤辅助

人员成本。四是没有形成规模效益。现运营的民办养老机

构大多入住老年人少、入住率低，约40%的养老机构经营

收益覆盖不了支出。

（四）服务体系不完善，基层基础薄弱

一是社区养老设施功能单一。城市社区老年人照

料设施有30%服务项目齐全，农村老年人照料设施仅有

10%服务项目齐全。二是护理型床位供给不足。全省共

有失能老年人约136万名，其中完全失能老年人约26万

名，但全省养老机构护理型床位仅有5.9万张。三是养老

服务设施建设进度缓慢。部分地区因地制宜统筹改扩建

养老服务设施的力度不够。四是养老设施结构不合理。

目前，大部分养老机构仅提供简单的吃住和日常生活照

料服务，服务供给能力较弱。五是多元化服务尚不成

熟。目前满足老年人旅游休闲、健康保健、文化娱乐、

社会交往、家务协助等领域的基本公共服务提供不足，

老年人健康管理率不高。

（五）人才队伍建设不足，专业管理护理人员缺乏

一是专业管理人员缺乏。绝大多数农村敬老院无专职

法人代表、财会人员。二是护理人员缺乏。按照国家要求

测算，护理全省失能老年人需配备护理员6万人，目前，

全省养老机构仅有护理人员5338人。三是护理人员专业化

程度不高。护理人员大多年龄偏大，农村敬老院临时招聘

的多为留守妇女，10%以上未经过专业培训，护理人员流

动性大。

云南省养老服务发展中存在的这些短板和不足，既

有自然地理条件、原有经济基础等方面的客观原因，也有

个别地区和部门思想认识上的主观原因；既有社会历史的

中国民政 2024.11 31

工作研究

原因，也有发展进程中出现的新情况、新问题。把问题找

实、把根源查清，才能进一步明确努力方向和改进措施，

全力以赴做好各项工作。

下一步工作措施

新时代养老服务工作，必须以习近平新时代中国特色

社会主义思想为指引，不折不扣贯彻落实习近平总书记关

于人口老龄化和养老服务工作的重要指示批示精神和党中

央决策部署，争取再用几年时间，云南省全面建成居家社

区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。当前和

今后一个时期，重点抓实抓好以下几个方面工作：

（一）优化结构，着力健全养老服务体系

一是强化家庭养老服务主体责任。推动失能失智和高

龄老年人家庭成员照护培训。加快推进特殊困难老年人家

庭适老化改造。大力发展家庭养老床位，引导养老机构参

与居家上门服务。二是完善社区养老服务网络。加快构建

“街道―社区―小区”衔接有序、功能互补的社区养老服

务网络。严格落实新建居住小区与配套养老服务设施同步

规划、同步建设、同步验收、同步交付使用“四个同步”

机制。盘活各类闲置资源，无偿或低偿提供给市场主体运

营，补齐老旧小区的历史欠账，确保到2025年实现街道综

合养老服务中心全覆盖。依托社区养老服务设施，大力发

展助餐、助医、助洁等“十助”社区养老服务。三是拓展

优化养老机构服务。发挥公办养老机构及公建民营养老机

构兜底保障作用。重点扶持发展满足基本养老服务需求、

服务失能失智老年人、方便可及的养老机构，引导社会力

量适度建设面向中高收入家庭的养老机构，满足多层次、

个性化服务需求。增加养老机构护理型床位供给。四是提

升医养结合服务能力。支持养老机构开展医疗服务。把上

门护理与医疗服务作为居家和社区养老重点服务内容，落

实老年人家庭医生签约服务，构建失能老年人长期照护服

务体系。

（二）补齐短板，着力提升养老服务质量水平

一是补齐农村养老服务短板。加快建设县级失能

供养服务设施、乡镇区域性养老服务中心、村级互助养

老服务设施，构建互联互通、功能互补、统筹衔接的

“县―乡―村”三级养老服务网络。加强特困老年人兜

底保障，发展农村互助养老服务。公办养老机构空余床

位向社会开放。二是补齐养老服务人才队伍短板。建立

多层次的养老服务培训机制，探索建立养老护理员入职

补贴、岗位津贴制度，建立养老服务褒扬机制，逐步提

高养老护理员的工资薪酬和社会认同。积极扶持发展各

类为老志愿服务活动。三是补齐规划引领的短板。将民

政部门纳入同级国土空间规划委员会，编制完善养老服

务设施布局专项规划或建设计划，纳入国土空间总体规

划和详细规划。

（三）完善制度，着力强化养老服务发展政策支撑

一是加快养老服务立法。加快推进《云南省养老服

务条例》立法工作，为推进养老服务发展提供法治保障。

二是建立健全政府购买养老服务制度。尽快形成各方衔接

配套、操作性强的政府购买养老服务政策体系，通过政府

购买服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务。三是

强化养老服务政策支撑。健全土地、金融、税费等支持政

策，加大民办养老机构补贴政策落实力度。

（四）深化改革，着力推动养老服务产业发展

一是推动基本养老服务改革。稳妥推进公办养老机构

改革。推动党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构

改革转型，发展普惠养老服务。二是加强养老科技应用。

推动高新技术和先进适用技术在养老服务领域的应用。积

极争取国家级老龄康养智算中心建设。加快“云南互联

网+智慧健康养老服务平台”建设。三是促进老年用品开

发。鼓励企业采用新技术、新工艺、新材料和新装备，重

点发展智能养老设备。实施康复辅助器具应用推广工程，

开展辅助器具社区租赁和回收再利用服务。四是加快布局

养老产业链。推动“养老+行业”多元融合，探索发展新

兴业态。打造一批在养老服务领域具有影响力和竞争力的

行业品牌。▐

作者系云南省民政厅党组书记、厅长

32 2024.11中国民政

工作研究

伴随养老服务需求总量的急剧增加，养老服务监管工

作面临着空前的历史使命，肩负着党和国家的重托，承载

着老年人的信任，改革任务艰巨繁重。我们要统筹把握六

对重要关系，更有针对性、创造性、主动性地开展工作，

使养老服务监管政策制定更加科学有效，手段方法更加

创新优化，质量评价更加客观公正，服务供给更加安全多

元，推动中国特色养老服务发展不断取得新成就。

把握好政府监管和服务市场的关系

政府监管，就是该“管”的要“管”住“管”好，

严格养老服务质量安全管理，严禁欺老虐老和打击非法

集资诈骗，加强事中事后监管，确保行政、刑事、司法

程序衔接顺畅。服务市场，就是充分发挥市场在资源配

置中的决定性作用，该“放”的“放”到位，激发和释

放活力，营造市场诚信生态，支撑银发经济发展行稳致

远。政府监管是养老服务监管工作的基本要求，服务市

场是民政部门“放管服”改革的重要任务。把握好两者

关系，既要制定养老服务市场的基本规则，查处违法违

规经营行为，维持市场健康良好运行，又要激活市场

动力、优化营商环境、维护市场主体合法权益。注重

“管”、“放”结合，充分尊重秩序和活力的辩证统一

关系，推动政府监管和市场主体作用更好结合，做到活

而不乱、活跃有序的动态平衡。

把握好确保安全和推动发展的关系

确保安全，就是要更加注重防范服务过程中的安

全事件，化解养老服务消防、经营、照护、资金、纠纷

等各类风险隐患，为中国特色养老服务体系建设稳健运

行筑牢坚实的安全底座。推动发展，就是要加快建设功

能完善、规模适度、覆盖域广的县乡村衔接的三级养老

服务网络，推动养老事业和养老产业协同发展，健全社

区居家机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，

做好城市养老、农村养老、养老金融的大文章，提高养

老服务行业的治理能力水平，满足老年人多元化、多层

次、体验感好、满意度高的养老服务需求。确保安全是

养老服务发展的保障，推动发展是确保安全的目标。把

握好两者关系，实现高水平安全和高质量发展的良性互

动，既要顺应群众多元化养老需求、回应社会关切、增

加优质养老服务可持续供给，又要增强底线思维和风险

意识，坚定维护国家制度安全、社会环境安全和重点领

域安全。不能因工作推进不合理而引发养老服务机构和

群众不满，避免因养老服务监管政策调整引发社会不稳

定因素，也不能因风险防控和服务质量不过关而影响养

老服务发展全局。

把握好行政执法和日常监管的关系

行政执法，就是政府部门依照法定职能和程序要求对

养老服务行业中的违法违规行为进行行政处罚，督促养老

服务机构整改到位，保证养老服务主体合法合规。日常监

管，就是要综合运用规则引导、行政检查、行政指导、约

谈警示、附条件备案等手段，通过科技、大数据、信用手

段创新监管方式，借力事业单位和委托第三方充实养老服

务监管力量，做好养老服务“双随机、一公开”检查、等

级评定、服务质量监测，确保及时发现和纠正违法违规行

为。行政执法是养老服务行业行政管理的最后一道防线，

日常监管是养老服务行业发展的质量控制检测仪器。随着

统筹把握养老服务监管中的六对关系

◉ 尹静

中国民政 2024.11 33

工作研究

“大综合一体化”行政执法体制改革的推进，执法力量进

一步整合，部分地方的执法从传统意义的监管业务中剥

离。把握两者关系，既要运用法治思维，明确执法和监管

职责边界，又要分级分类，规范细化移交标准和期限、证

据标准和补充等的具体要求和操作流程。同时，加强数据

共享，开展协同管理，避免管理真空。

统筹把握行业主管和综合监管的关系

行业主管，就是国务院民政部门履职尽责，深耕细

作，压实责任，指导地方民政部门切实承担起养老服务质

量、安全、运营的行业监管责任，同时承担起牵头责任，

将整个养老服务行业纳入国家经济社会发展大局，组织实

施养老机构“一业一册”告知制度，一次性告知养老机

构合规经营要求，稳定养老服务机构的监管预期。综合

监管，就是不断健全工作机制，推动健全养老服务监管

与综合监管部门政策相协调，与市场监管、金融监管、

公共信用监管、食品安全监管、非法集资打击整治相联

动，与社会福利、社会救助、社会保险相配套，与医疗

服务、健康服务、市场服务的监管政策相联通，为老年

人安全养老提供舒心、静心、安心环境。民政部门依法

承担养老服务的行业主管职责，同时养老服务发展离不开

相关职能部门的综合监管。把握两者的关系，要按照法律

法规、“三定”规定和权责清单确定相关部门的职责清

单，并进行动态调整管理，对职责范围内的事各负其责，

同时通过联合检查抽查，联合监测、联合处置问题线索，

将周期长、跨区域、跨行业等复杂问题纳入共同监管轨

道，互相弥补执法力量不足，减少对市场主体的干扰，共

享执法数据信息，提高整体工作效率。

把握好统一规范和改革创新的关系

统一规范，就是要遵循并持续推进根本性基础性

养老服务监管规则，增强制度的刚性约束，更好做到全

国一盘棋。改革创新，就是要在维护监管制度统一规范

的前提下，鼓励针对新业态、新场景、新情况、新问

题，在具体政策落实、服务方式、资源聚集上积极探索

创新性政策措施，形成可复制可推广的经验做法，小范

围、小区域、小切口实践，不断增强养老服务监管的灵

活性、包容性、适应性，条件成熟的及时转化为统一规

范。统一规范、统一标准、统一尺度是监管制度的基本

要求，改革创新是与时俱进保持合理监管的重要途径。

把握好两者关系，既要严格执行国家统一的制度规范，

又要尊重基层探索实践，坚持原则性和灵活性有机结

合，避免国家和地方推进养老服务监管主体责任不明、

事权不清，业务指导和属地责任割裂扭扯。

把握好系统推进和问题导向的关系

系统推进，就是要站在积极应对人口老龄化国家

战略高度，统筹涉老各部门监管职责，围绕养老服务高

质量发展、可持续发展主题，借助规划编制、交办任务

落实、年度建议提案办理等机会，汇聚执法队伍人员力

量、资金投入、政策倾斜等监管资源，有计划、有步骤

扎实配置。问题导向，就是要在发展进程中，时刻关注

暴露出来的问题，聚焦解决群众的急难愁盼问题，聚焦

舆情反映、群众来信来访、网络留言，深入调查研究，

分析深层次原因，寻找解决问题的“最优解”，有效减

少人民群众的养老焦虑，提高养老安全感。系统推进是

养老服务监管工作在制度设计上的长远目标，问题导向

是推进养老服务监管工作立足现实的大胆探索。把握好

两者关系，既要瞄准长远规划布局，也要理性看待实践

中的问题，不能无视现实基础而设计远期任务，更不能

没有方向目标而陷入具体问题。

养老服务监管是带动养老行业整体提升的牵引器。高

质量的发展政策，离不开监管工作的保驾护航。超大规模

养老市场的形成，需要深入研究服务行业监管规律，既要

活市场，又要保基本，还要增供给，艰巨任务和历史使命

要求我们必须凝聚形成养老服务监管的合力，统筹利用各

种监管资源，坚持不懈提高监管效能。▐

作者单位：民政部养老服务司

34 2024.11中国民政

工作研究

社会组织的退出，是当前社会组织监管的难题，也是

社会组织高质量发展必须跨越的关口。在实地调查和分析

相关资料的基础上，本研究对社会组织退出政策和模式加

以阐述，分析社会组织退出存在的主要问题，并就健全社

会组织退出机制提出建议。

为何退出难

社会组织退出主要有注销登记和撤销登记两种情形，

其退出难的主要原因如下。

（一）社会组织法人治理不完善

社会组织无法正常履行内部终止决议程序，无法按

要求办理注销登记手续。一是组织成员流失。部分社会

团体因行业协会商会脱钩、多年未开展换届等原因造成

会员流失严重，无法满足理事会或会员大会召开条件，

不能形成终止决议。甚至有社会组织多年未正常参加年

检，登记管理机关无法与相关负责人取得联系。二是决

策机构不完善。部分社会组织会员大会或理事会形同虚

设，会员、理事无法有效参与决策，更不会主动参与决

策和注销登记。三是资料管理不善。部分社会组织原始

档案、财务凭证等资料因保管不善而丢失，即便采取必

要的法律手段，其财务、财产状况仍然不清，无法满足

清算审计条件。

（二）社会组织退出清算程序繁杂

社会组织办理注销登记时，应在业务主管单位、登

记管理机关和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完

成清算工作。但实际操作中，相关规定不清晰且操作性不

强。一是缺乏注销行为约束。“僵尸型”社会组织被撤销

后，相关负责人因程序复杂，不办理注销登记手续。二是

缺乏注销登记资金。部分社会组织没有资金来源，业务活

动开展基本靠发动组织成员，缺乏资金聘请会计师事务所

出具清算申报报告与登报公示。三是缺乏特定情形的清算

经验。出现资不抵债时，缺乏规范的债务清偿程序与方

式，导致清算工作中止。

（三）社会组织剩余财产处置困难

根据法律规定，社会组织清算后的剩余财产要转移到

目的相同或者相近的其他公益项目，但具体执行中，清算

后剩余财产处置存在困难。一是转移时间很难把握，是在

清算报告前转移还是清算报告后转移不清楚，并由此延伸

出是由清算小组负责转移还是民政部门负责转移的问题。

二是转移对象模糊，按照宗旨相同或相近的原则，是否转

移给同一登记管理机关所管辖的社会组织，以及具体转给

哪家社会组织，对此缺乏具体的操作规定。三是对财政资

金、国有资产等特定财产的处置存在困难。

各地探索实践

目前，一些地方将健全社会组织退出机制作为

“十四五”民政事业发展规划的一项任务，进行了创制试

点和实践探索。

（一）山东省社会组织注销登记弹性审计制度

2019年，山东省民政厅出台《关于优化社会组织登记

管理服务的十条意见》，对社会组织注销难提出针对性意

见，即在确保不发生债务纠纷和社会风险的前提下，采取

特定程序予以解决。一是推行弹性审计制度。社会组织法

定代表人离任审计、注销清算审计，可选择登记管理机关

委托的审计机构，费用由登记管理机关承担；也可以自主

委托其他审计机构，费用则由社会组织自行承担。二是推

建立健全社会组织退出机制的几点建议

◉ 王松

中国民政 2024.11 35

工作研究

行债权债务承诺制度。社会组织3年以上不开展活动且无

法组织召开理事会、会员（代表）大会进行表决的，在提

交清算审计报告、履行规定公告程序、法定代表人书面承

诺不存在债权债务纠纷后，可以办理注销手续。

（二）江苏省苏州市社会组织承诺制容缺办理注销登记

2022年，苏州市民政局印发《关于试行社会组织承

诺制容缺办理注销登记的指导意见》。在简化社会团体、

民办非企业单位的注销登记流程上，有3点创新做法。一

是因会员、理事流失而无法形成终止决定的，采用书面征

集剩余成员意见，以剩余成员共同意愿代替会员大会和理

事会决议。二是申请注销前无债权债务关系，或自证名下

无任何财产且无债权债务的社会组织，可申请豁免清算工

作报告和清算审计报告，并承诺由社会组织全体清算义务

人承担未清算注销登记与己相关的一切法律责任。三是经

业务主管单位主持合并，由合并后的社会组织享有和承担

“僵尸型”社会组织所有权利义务的，可采取承诺承担未

清算注销登记的法律责任。

（三）浙江省温州市社会组织注销登记“一件事”改革

温州市民政局的做法：一是将注销分为简易注销、

一般注销、特殊注销3类，分类按时办结注销。如未办

理过涉税事宜、未开立过银行账户、无债权债务与财务

问题的社会组织，可按照简易注销方式直接进入注销流

程，1个工作日内办结。二是提供登报公告“帮代办”服

务。民政部门购买服务，提供通知债权债务人申报债权

债务的登报公告服务。三是建立社会组织离任和清算审

计政府买单制度。

（四）湖南省湘潭市社会组织注销登记多方循证探索

湘潭市某协会注销登记时，因2004～2016年财务资料

不全，无法正常进行注销审计。湘潭市民政局探索多方循

证方式，推动该协会有序退出。一是由原业务主管单位出

具书面证明，确认该协会在2017年脱钩、换届时，因交接

不到位致资料丢失，并出具证明材料。二是查阅历年年检

资料，以往年检均为“合格”或“基本合格”，未发现违

反非营利性有关规定的情形。三是查阅组织负责人及相关

人员的征信并调查走访，发现社会组织不存在债权债务关

系后，以情况说明的方式代替缺失的财务凭证资料。

意见建议

推动社会组织高质量发展，要按照市场化、法治化原

则优化退出程序，按照高效、安全的要求建立健全社会组

织的退出机制。

（一）精准施策，建立社会组织注销分类管理体系

根据社会组织注销登记流程，综合考虑社会组织退出

意愿和具体情况，将需要注销登记的社会组织划分为法定

义务型社会组织、主体缺陷型社会组织、客观障碍型社会

组织三类。法定义务型社会组织，是指按照章程规定终止

或无法按照章程规定继续从事业务活动或被撤销登记，相

关负责人无退出意愿，不办理注销登记或不履行清算义务

的社会组织。主体缺陷型社会组织，是指有退出意愿，

但因成员流失无法达到章程规定履行民主决策程序，无

法作出有效终止决议的社会组织；或有退出意愿，但因

资料遗失导致财务、财产状况不清，无法满足清算审计

条件，不能正常履行清算程序的社会组织。客观障碍型

社会组织，是指有退出意愿，但因名下无任何财产，无

力承担注销登记的审计费用和登报公示费用，无法开展

清算程序的社会组织；或有退出意愿，但剩余财产存在

处置困难的社会组织。

在对退出社会组织进行分类基础上，逐步建立健全

社会组织注销分类管理体系。一是明确分类时机，对年

检为“基本合格”和“不合格”，并未按要求进行整改

或整改不到位的社会组织，向其征集退出意愿并申报所

属的退出社会组织类型；对拒不配合的，由登记管理机

关征求业务主管单位意见或查证历年年检材料，直接认

定相关的类型。二是注重分类标识，对列入异常名单的

社会组织，增加退出意愿栏，并进行类型标识。三是推

行分类注销，根据不同类型社会组织提供精准化、个性

化注销方案，法定义务型社会组织实行强制除名注销，

主体缺陷型社会组织实行循证承诺注销，客观障碍型社

36 2024.11中国民政

工作研究

会组织实行主动支援注销。

（二）简化流程，畅通社会组织依法有序退出渠道

按照社会组织注销分类管理体系有关条件适当、程序

简约的要求，分类优化登记流程。

一是法定义务型社会组织实行强制除名注销。对法人

进行信用惩戒，纳入联合惩戒备忘录。同时，借鉴企业商

事主体除名和依职权注销制度，对法定义务型社会组织采

取除名政策，并在权威媒体或网络平台发布除名通告，若

3个月内社会组织未提供仍存续的证据，在登记管理系统

中予以除名。除名6个月内，仍未申请办理注销登记的，

由登记管理机关依职权实施强制退出予以注销。

二是主体缺陷型社会组织实行循证承诺注销。在流程

再造中坚持便利化，采用多种形式简化注销程序，包括：

对于成员流失的社会组织，采用书面征询其会员大会或理

事会全体剩余成员意见，并经业务主管单位审查同意，实

施决议解散；对于财务财产不清，通过查阅过往年检资

料、征询业务主管单位意见、核查社会组织相关利益人的

征信，并在权威媒体进行无债权债务公告后，申请豁免清

算工作报告和清算审计报告；对于清算组在清理财产、编

制资产负债表和财产清单后，发现财产不足清偿债务的即

自行中止清算，根据民法典第七十一条“法人的清算程序

和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照

适用公司法律的有关规定”，参照企业破产法，实行公益

破产出清制度。

三是客观障碍型社会组织实行主动支援注销。坚持以

人为本，创新社会组织注销服务载体与形式。包括：推行

购买第三方审计服务和权威媒体登报公示服务，支持名下

无任何财产的社会组织开展清算程序；推行剩余财产第三

方托管，支持各地慈善总会规范化建设，接受社会组织剩

余财产，由登记管理机关根据当地公益慈善事业发展统筹

剩余财产的处置，整体提高使用效率。

（三）搭建平台，完善社会组织注销服务支持体系

根据社会组织注销分类特征，搭建平台，打通堵点，

构建社会组织注销服务支持体系。

一是搭建社会组织注销登记服务指导平台。可探索指

定专人作为社会组织注销登记服务专员，主动与社会组织

注销登记经办人联系，负责政策解读、部门沟通、材料流

转、事项协办、进度跟踪等。

二是搭建社会组织注销登记专业清算平台。可采取购

买服务形式选聘常态化财务审计类专业服务机构，专门对

社会组织法定代表人任职期内的会计报表、相关账簿进行

审计，对注销社会组织的财产等进行清算，编制清算审计

报告等。

三是搭建社会组织注销登记财产托管平台。由政府

引导，以社会组织为主体，社会化运作，严格执行法律

法规和政策规定。可考虑由社会组织登记管理部门授权

本级慈善总会，为有需要的社会组织退出提供剩余财产

托管和处置。

（四）统筹推进，强化社会组织注销风险防范力度

社会组织的退出是一项系统性工程，要深刻领会党

中央对维护安全工作的新部署，准确把握社会组织领域的

新情况，依靠党的领导，法治的力量、政府部门协同的力

量、综合治理的力量，依法、依规、依申请退出，切实防

范逃废债、非法转移财产等风险。

一是加强组织领导，推进部门协同。在各级社会组

织管理工作协调机制下，加强统筹协调，民政、税务、

人社、医保、银行、大数据管理中心、政务服务中心、

报社等部门（单位）各司其职、密切配合，确保社会组

织办理注销登记规范统一、稳妥推进。同时，加强培训

宣传，明确各方责任，业务主管单位、登记管理机关和

相关社会组织应当充分了解注销登记有关法律责任，完

善异议处置程序。

二是加强资金保障，推进主动服务。登记管理机关应

将社会组织退出经费纳入年度部门预算，有条件的设立专

项经费用于购买第三方审计、登报公示及托管平台建设等

服务，降低社会组织退出成本。▐

作者单位：长沙民政职业技术学院、湖南省现代民政研

究院

中国民政 2024.11 37

新政解读

为进一步加强和改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作（以下简称“救助管理工作”），着力推动新时代

新征程救助管理工作高质量发展，民政部近日印发《关于开展救助管理区域性中心试点工作的通知》（以下简称

《通知》），决定在全国部分地区开展救助管理区域性中心试点（以下简称“试点”）工作。这是针对当前救助管

理工作面临的新形势新问题进行的必要探索，是全面贯彻落实党中央、国务院有关决策部署的重要举措。

一、试点意义

（一）贯彻落实党中央、国务院决策部署的必然要求。

党的十八大以来，习近平总书记始终关心惦记着流浪乞讨

人员等特殊困难群体的安危冷暖，关注着救助管理工作所

发挥的制度效能，对救助管理工作作出一系列重要指示批

示。2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于加

强和改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的重要政

策文件，为做好新时代救助管理工作提供根本遵循。2020

年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善

社会救助制度的意见》，明确要求对遭遇突发性、紧迫性、

灾难性困难，生活陷入困境，靠自身和家庭无力解决，其

他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后生活仍有困难的

家庭或个人，通过临时救助或生活无着的流浪乞讨人员救

助给予应急性、过渡性生活保障。2023 年，国务院办公厅

印发《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救

助工作的意见》，进一步明确救助管理是急难社会救助的

重要组成部分。开展试点工作，就是要创新体制机制，落

实落细政策要求，构建起符合我国国情、城乡一体、更加

专业、更高质量、更有效率的新时代救助管理工作服务体

系，让包括流浪乞讨人员在内的特殊困难群体受益。

（二）回应我国经济社会发展需求的现实需要。首先，

城乡一体化加快推进，迫切要求基本公共服务要实现城乡

全覆盖。从“寒冬送温暖”、“夏季送清凉”专项救助工作

实践看，广大农村地区，特别是县区交界地带、城乡结合

部位，容易成为救助管理服务的“真空地带”和“隐蔽角落”，

迫切需要织密救助服务网络，实现救助管理服务城乡全覆

盖。其次，乡村振兴战略全面启动和脱贫攻坚成果持续巩

固深化，同样要求优化救助管理服务供给。国家统计局发

布信息显示，2023 年全国农民工总量近 3 亿人，省内流

动占比 61.8%，跨省流动占比 38.2%。随着人员加速流

动，带来务工不着等临时遇困人员增加的情况，他们不仅

仅需要临时食宿、接送返回等传统救助服务，更需要技能

培训、就业帮扶、心理咨询、法律援助等多元救助帮扶。

再次，共同富裕背景下，扎实推进中国式现代化，要求

我们不能落下一个群体，不能让任何一个人掉队。必须

研究优化第二次、第三次分配中的相关社会政策，在分

层分类救助体系中找准定位，解决流浪乞讨等各类临时

遇困人员的基本生活和关爱服务问题，让他们不因自身

或家庭原因而掉队，也能像其他群体一样享有应享的权

利。开展试点工作，就是要紧扣救助对象变化和急难需求，

拓展服务范围，织密服务网络，丰富服务内容，建立城

乡一体、资源均衡、响应及时、优质高效的救助服务网络，

让每一个已经或者即将陷入生活困境的群众都能得到应

急性、过渡性的生活保障。

（三）推进救助管理机构优化提质和创新转型的重要

途径。当前，市县两级救助管理机构在服务对象类型增加、

探索创新救助管理工作体制机制

推进救助管理机构优化提质和创新转型

―― 《民政部关于开展救助管理区域性中心试点工作的通知》解读

◉ 民政部社会事务司

38 2024.11中国民政

新政解读

服务对象需求多样的形势下，职能“趋同”与能力“不均衡”

的矛盾更加突出。目前，与县级救助管理机构相比，市级

救助管理机构硬件设施更完善，人员配备更充足，但市、

县两级救助管理机构衔接不够顺畅，市级救助管理机构在

站内照料、救助寻亲、医疗救治等方面的优势资源无法及

时、有效延伸到县级救助管理机构，县级救助管理机构在

身份甄别溯源、返乡人员源头帮扶等方面的优势也没有充

分发挥，呈现资源闲置和资源紧张并存的局面。开展试点

工作，就是要建立区域一体化运行的有效制度，针对救助

寻亲、站内照料、医疗救治、落户安置、跨省护送等关键

环节，通过提级办理、下沉协助和协同会办等方式拓展救

助服务模式、创新救助服务机制，实现救助管理资源配置

更加优化、权责关系更加明晰、工作运转更加顺畅、服务

保障更加高效。

二、试点内容

（一）积极探索完善救助服务网络的有效形式。《通知》

从扩大救助服务网络覆盖范围、提升救助服务网络应急处

置能力、提升救助服务网络社会参与度三个方面进行了明

确。目的是引导各地探索建立多层次、全天候、全区域、

立体化的救助服务体系，包括覆盖全域的主动发现、专业

精细的快速救助、协同高效的部门联动、规范有序的社会

参与、衔接有效的回归稳固等要素，为各类临时遇困人员

提供更专业、更精准、更温馨的救助服务，妥善解决他们

面临的困难，帮助他们摆脱生存困境，重新回归正常生活。

（二）积极探索优化救助服务供给的有效路径。《通知》

明确，要拓宽救助服务范围，针对当前服务对象中的务工

不着人员、被家暴人员、流浪及涉案未成年人、因灾因祸

临时遇困人员、易流浪走失人员等，探索建立应急性、过

渡性、便利性救助庇护服务体系。要创新救助服务机制，

针对站内照料、医疗救治、救助寻亲、跨省护送、落户安

置等救助关键环节，探索建立多级办理、协调会办机制，

由区域性救助中心统筹基层民政部门和救助管理机构力量

资源，根据救助对象需求，将救助服务分级处理，提高救

助服务专业性。要提升救助资源利用水平，针对救助资源

整合，探索搭建综合型或专业型服务平台，统筹区域救助

管理资源要素分配，补齐城乡服务供给短板，有效解决各

级救助管理机构雷同性、空心化、资源闲置的问题。

（三）积极探索提升救助服务保障能力的有效方法。《通

知》明确，要建立教育实训基地，统筹开展区域内业务指导、

培训学习、政策研究、标准制定等工作，提高全体人员解

决实际问题能力。要科技赋能救助管理，加强信息技术在

指挥调度、发现报告、街面巡查、寻亲服务等环节的深度

应用，深化救助信息系统的数据归口和创新运用，实现实

时的位置信息和数据分析，建构数字化模型和关键人员数

据库，更快速、准确地调度救助资源，提高街面救助的效率。

要补齐设施短板，充分利用现有资源，科学规划设施建设，

依托“十四五”时期社会服务设施兜底线工程等政策支持，

积极争取各方资金投入，新建、改造一批与试点工作相匹

配的救助管理机构。

（四）积极探索总结救助管理提质创新的有效制度。《通

知》明确，要探索救助管理区域一体化的制度体系，涵盖

完善组织架构、优化工作流程、规范工作标准、理顺职能

权限、健全责任体系、规范资金管理等方面的规章制度。

要探索救助管理制度与多种制度的有序有效衔接，通过试

点，拓展救助管理工作在社会救助体系中的功能定位，推

动救助管理制度与落户安置、源头治理、回归稳固、临时

救助、特困供养、未成年人保护、反家庭暴力等相关社会

救助制度有序衔接，更好地维护流浪乞讨等各类临时遇困

人员的合法权益。要将救助管理中源头治理、回归稳固等

工作纳入“网格化”管理的相关制度，加强救助管理与治

安管理、城市管理制度以及灾害救助等突发公共事件应急

管理机制的衔接，实现多元共治，保障社会和谐稳定。

三、试点要求

（一）加强组织领导。各地要按照《通知》要求，系

统谋划好试点工作，研究制定试点工作方案，主动向党委

政府领导汇报。在试点工作的组织推进中，（下转第 41 页）

中国民政 2024.11 39

新政解读

贵州省民政厅关于大力发展互联网慈善的指导意见

近日，贵州省民政厅印发《关于大力发展互联网慈善的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

这是全国首个省级民政部门出台的互联网慈善发展政策性文件，有利于完善贵州省互联网慈

善监管机制、提升互联网工作能力、规范互联网慈善行动、提升公众慈善参与度。

◉《指导意见》是首个省级民政部门出台的互联网慈善发展政策性文件，完善了互联网慈善培育、监管、人才队伍建

设等方面的制度，为贵州省互联网慈善发展提供了重要遵循。

◉《指导意见》明确，进一步加强党对慈善工作的领导，要求各地、各慈善组织将发展互联网慈善作为慈善工作的

重要内容，坚定慈善事业正确发展方向。充分发挥慈善组织党组织作用，强化对互联网募捐活动的指导和监管，

推动慈善事业紧紧围绕服务党委和政府中心任务开展工作，增强慈善事业的凝聚力。

◉《指导意见》对培育发展互联网慈善提出了具体任务。一是提出加大彩票公益金投入互联网

慈善的力度，采取孵化培育、人员培训、项目指导、公益创投、购买服务等方式，为慈善组

织互联网募捐提供资金支持和能力建设服务。二是省民政厅将互联网慈善工作作为每年慈善

工作评估的重要内容，对工作成效明显的予以表扬鼓励。三是支持慈善组织对互联网募捐工

作成绩突出的个人和组织给予激励。

解读

《指导意见》提出了哪些具体工作举措？

《指导意见》提出 4 个方面 12 项具体工作举措。

◉ 培育互联网慈善多元化主体。通过大力发展慈善组织、加强行业组织建设、搭建基层慈善平台，培育、建立和发展省、

市、县、乡、村五级慈善工作体系，丰富拓展互联网慈善参与主体。

◉ 积极拓宽互联网募捐渠道。加快建设全省互联网慈善管理平台，全方位推进信息公开，数字化开展慈善活动管理。

加快建立互联网募捐协作机制，统筹整合慈善力量和资源，形成抓互联网募捐的工作合力。积极拓宽互联网募捐

合作渠道，支持慈善组织利用支付宝、字节跳动、阿里巴巴等公益平台募捐，提升互联网慈善流量和捐赠转化率。

◉ 加强慈善组织互联网募捐能力建设。加强互联网人才队伍建设，要求每个慈善组织至少培养 1 名互联网募捐骨干

人才，省级慈善组织要建立互联网募捐小专家和志愿者团队。提升互联网募捐项目设计能力，进一步推动慈善募

捐从线下走向线上、慈善救助与政府救助有效衔接，更好满足困难群体、特殊群体等多层次、多样化、差异性救

助需求。提升互联网慈善宣传推介能力，多渠道宣传推介互联网募捐项目，营造人人关注、人人参与的浓厚氛围。

◉ 加强互联网募捐监督管理。组织实施“阳光慈善”工程，健全完善监管体系，进一步规范公开募捐活动。将各级

慈善组织“互联网 + 慈善”项目募捐资金监管列为社会组织抽查审计、执法监督、年报年检的重要内容，实施动

态监管和跟踪检查，加强互联网募捐项目资金管理。支持捐赠者、受益者、志愿者对互联网募捐项目进行监督，

保障捐赠人对捐赠财产使用情况的知情权，着力提升互联网募捐活动公信力。

《指导意见》有哪些特点亮点？

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40 2024.11中国民政

以案说法

如何理解民政部门对服刑人员子女的收留抚养

◉ 张珩

小彬（化名），男，2016年8月出生，一直与母

亲一起生活，其生父信息无法查明。2024年1月，小彬

母亲因犯诈骗罪被判处有期徒刑十年。经多方查找核

实，小彬没有其他依法具有监护资格的监护人，公安

机关遂将其送至当地儿童福利机构。对于父母服刑且

无其他监护人的未成年人，应由民政部门及时收留抚

养，实践中大家对此并无异议。但在工作中，基层民

政部门也有自己的困惑：小彬的母亲在服刑期间是否

具有监护能力，她依旧是小彬的监护人吗？民政部门

收留抚养小彬属于什么性质，应当履行什么手续？

目前，法律对于如何判定父母或其他监护人的监护能

力并没有明确的标准。《中华人民共和国民法典》（以下

简称民法典）第三十九条规定：监护人丧失监护能力，监

护关系终止，被监护人仍然需要监护的，应当依法另行确

定监护人。笔者认为，长期服刑人员丧失的只是履行监护

职责的条件，如若认为他们在服刑期间丧失监护能力，其

与未成年子女间的监护关系就要终止，这与服刑人员在服

刑期满后应继续履行监护义务相悖。因此，小彬母亲在服

刑期间具有监护能力，仍然是小彬的法定监护人。

《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未成

年人保护法）第九十四条规定了民政部门应当承担长期监

护的几种情形，笔者认为，民政部门对服刑人员子女的收

留抚养行为不属于其中的任何一种情形。实践中，基层民

政部门往往参照第九十四条第三项的规定，即“监护人丧

失监护能力且无其他人可以担任监护人”，认为民政部门

对服刑人员子女的收留抚养属于长期监护。但如前所述，

在承认小彬母亲服刑期间具有监护能力，她仍然是小彬监

护人的前提下，民政部门对小彬的收留抚养就不符合长期

监护的条件。

对于服刑人员子女，民政部门的职责究竟在法律上如

何界定？目前主要有以下几种理解：

属于委托监护。民法典没有明确规定委托监护，但是

部分条文的表述肯定了委托监护制度的存在。如第三十六

条第一款第二项规定：“怠于履行监护职责，或者无法

履行监护职责且拒绝将监护职责部分或全部委托给他人，

导致被监护人处于危困状态”，人民法院可以依申请撤销

其监护人资格。第一千一百八十九条规定：“无民事行为

能力人、限制民事行为能力人造成他人损害，监护人将监

护职责委托给他人的，监护人应当承担侵权责任”。本案

中，小彬母亲在服刑期间无法履行监护职责，可以将监护

职责全部委托给民政部门，而监护资格由于具有人身属性

不能委托，小彬母亲仍然是其监护人。

属于委托照护。未成年人保护法第二十二条规定：

“未成年人的父母或者其他监护人因外出务工等原因在一

定期限内不能完全履行监护职责的，应当委托具有照护能

力的完全民事行为能力人代为照护”，“等”字涵盖了父

母或其他监护人外出务工以外的不能完全履行监护职责的

其他情形，其中应当包含因长期服刑而暂时无法履行监护

职责的情况。法律明确被委托人应是具有照护能力的完全

民事行为能力人，没有提及法人单位和组织，但也无相关

禁止性规定。委托照护是对父母和其他监护人设定的义

务，当他们因客观原因无法履行监护职责时，有义务为孩

子寻找合适的照护者（若因服刑等原因无法履行监护职

责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使未

成年人处于困境或者危险状态的，依据《关于依法处理监

护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》第35条的规

【典型意义】

【案情简要】

中国民政 2024.11 41

以案说法

【案件启示】

无论是委托监护还是委托照护，都将民政部门等

同于一般的民事主体，弱化了民政部门承担国家监护的

法定职责。因此，笔者认为，民政部门的收留抚养应界

定为临时监护，不仅体现了国家亲权的理念，也体现了

民政部门主动履行国家监护职责的担当作为。当小彬因

母亲服刑而处于监护缺失状态时，民政部门应依法承担

临时监护职责，将小彬送至儿童福利机构或未成年人救

助保护机构收留、抚养。在入院手续方面，可参照《儿

童福利机构管理办法》的规定，登记保存公安机关出具

的经相关程序确认查找不到其生父的证明、人民法院关

于其母亲的生效判决书、小彬户籍所在地乡镇人民政府

（街道办事处）提交的没有其他依法具有监护资格的人

的情况报告等证明材料。▐

作者单位：中国儿童福利和收养中心

定，人民法院可以判决撤销其监护人资格）。委托照护的

本质是合同关系，父母和民政部门作为平等的民事主体，

有权利缔结民事合同确立委托关系，委托民政部门对未成

年人代为照护。本案中，小彬母亲在服刑期间无法履行监

护职责，可以与民政部门签订协议，委托民政部门代为照

护，小彬母亲仍然是其监护人。

属于临时监护。民法典第三十四条第四款规定：

“因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监

护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护

人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当

为被监护人安排必要的临时生活照料措施。”未成年人

保护法第九十二条第三项规定：“监护人因自身客观原

因或者因发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突

发事件不能履行监护职责，导致未成年人监护缺失”，

民政部门应当依法进行临时监护。未成年人保护法进一

步明确了当监护人因客观原因无法履行监护职责时，民

政部门应给予临时监护，临时监护的内容包括紧急情况

下先行提供临时生活照料措施。本案中，小彬的母亲因

为服刑在一定时期无法履行监护职责，小彬的生父无法

查明，也没有其他依法具有监护资格的人，处于监护缺

失状态，符合应当由民政部门承担临时监护的条件。未

成年人保护法第九十三条规定：“对临时监护的未成年

人，民政部门可以交由未成年人救助保护机构或者儿童

福利机构进行收留、抚养”，据此民政部门可以将小彬

送至儿童福利机构收留抚养。此时，民政部门的临时监

护与小彬母亲的法定监护同时存在，临时监护是对法定

监护的补充，能够确保未成年人在父母或其他监护人缺

位时得到及时有效的庇护。

要夯实地方党委政府的属地管理责任，强

化政府在政策制定、设施建设、资金保障、人员配备和监

督管理等方面的主导作用。

（二）加强部门协同。试点地区民政部门要切实发挥

好统筹、协调、联络作用，主动加强与其他部门的政策衔

接、信息共享、资源统筹，共同推动试点工作取得实效。

试点过程中要加强与政法、发改、财政、公安、人社、卫健、

城管等部门的协作联动，推动依法履行职责，强化政策支

撑，保障试点工作有序开展。

（三）加强跟踪指导。省级民政部门要发挥好统筹指

导作用。指导试点地区结合自身实际，聚焦重点难点，突

出探索创新，合理确定试点任务。坚持问题导向、目标导

向、效果导向，细化务实举措，探索针对性的改革路径方法。

全过程跟踪评估，适时总结验收，边试点、边总结、边推广，

发挥出试点工作的最大效应。

（四）加强宣传引导。要借助和运用新闻媒体的舆论导

向作用，广泛宣传救助法规政策、生动实践和先进典型，提

高救助管理政策知晓度，为开展试点工作创造有利条件。广

泛宣传救助途径渠道和规范程序，引导志愿服务力量提供救

助线索，形成全社会关心关爱流浪乞讨人员的良好氛围。▐

（上接第 38 页）

42 2024.11中国民政

温度镜头

润心护成长 一起向未来

◉ 执行/郭紫纯

温度镜头

在农村留守儿童的心中播下爱的种子，让他们感受到温暖；为事实无

人抚养儿童点燃希望的灯火，让他们的世界不再孤单；为流浪乞讨儿童构

建温馨安全的港湾，让每一个梦想都有机会起飞……这是民政工作者孜孜

以求的目标。

今年“六一”国际儿童节前后，各地民政部门开展形式多样的儿童关爱

服务活动，让留守儿童、困境儿童和其他孩子一起迎接美好的未来。

42 2024.11中国民政

6月2日，内蒙古自治区赤峰市翁牛特旗第二届“向日葵·心向党”关爱留守儿童和困境儿童救助保护公益行动主题系

列活动开幕式在翁牛特旗演艺中心举行。此次活动共募集善款10万余元，现场为30名困境儿童发放助学金。图为来自社会

组织的青少年以艺之名，用灵动的舞蹈传递爱与希望。（供图/翁牛特旗民政局）

中国民政 2024.11 43

温度镜头

1

2

3

1. 6月2日，黑龙江省佳木斯市儿童福利院举办“童心闪耀

与法同行”趣味运动会。图为运动场上五彩泡泡下追光孩

子的灿烂笑容。（供图/佳木斯市儿童福利院）

2. 6月1日，陕西省西安市儿童福利院迎来搬家后的首个

“六一”国际儿童节。图为福利院集中养育区儿童班组的

“妈妈们”同孩子们一起庆祝节日。（供图/西安市儿童福

利院）

3. 5月29日，江西省赣州市安远县民政局开展“润心伴成

长，同心护未来”关爱活动。图为工作人员看望安远县东

江翡翠小学在校的留守儿童，并送去学习用品和运动器

材。（供图/安远县民政局）

4. 5月23日，重庆市荣昌区民政局开展“妙趣童年 欣动

六一”关爱农村留守儿童活动。图为关爱留守儿童志愿者带

领荣昌区棠香小学高店教学点的孩子们开展“壶中求胜”游

戏。（供图/荣昌区民政局）

5. 6月1日，山东省日照市五莲县民政局联合日照灯塔孤困

儿童志愿服务中心，组织39名困境儿童到潮河镇刘家坪村

开展茶文化研学活动。（供图/五莲县民政局） 4

5

44 2024.11中国民政

观察记录

5 月 29 日—31 日，南京国际博览中心飘起了一抹民政蓝，全国民政行业职业技能大赛决赛在这里举办。本

次大赛共设置养老护理员、公墓管理员、遗体火化师、假肢装配工、矫形器装配工 5 个赛项，来自全国的 32 支

参赛队伍、307 名参赛选手站上决赛舞台。经过 3 天激烈角逐，25 名选手获得了一等奖。

本刊专访了江苏民康老年服务中心孙璇、河北省石家庄市殡仪服务中心董苹进、广西壮族自治区崇左市殡

仪馆彭浚铧、辽宁艾格美假肢矫形康复辅具有限公司袁野、中国康复研究中心（北京博爱医院）郭曼婷 5 位一等

奖选手。他们经历不同、个性迥异，既有新兵也有老将，但他们又是相似的，以专业极致对待每一个细节，将

如磐初心熔铸于为民服务的事业。

得知自己获奖后，孙璇第一时间给爷爷奶奶打电话报

喜。“从小学到初中，爷爷奶奶照顾我比较多。后来我在外

地上学，每次开学离家的最后一餐饭，都是在爷爷奶奶家吃

的。此次备赛集训压力非常大，爷爷奶奶不时打电话安慰我。”

正是长辈的疼爱，让孙璇发自内心地喜欢与老年人相

处。选择老年服务与管理专业，成为江苏民康老年服务中

心的一名工作人员，孙璇说“源于爱”。换纸尿裤、洗澡、

扎尿袋、人工排泄……让不少人望而却步，孙璇是如何走

过来的？一位患有高血压的老人，数次努力后依旧无法自

主排便，再用力恐怕有危险，孙璇提出帮他人工排泄。一

开始，老人拒绝了，孙璇知道，老人的拒绝既是害羞，更

多则是怕给她添麻烦。“在和他相处中，我已经把他当作

我自己的爷爷了。”最终，在她的劝说下老人同意了。

什么样的老年人照护难度最大？无疑是患有认知障碍

的老年人。“目前，对于认知症照护的认知很多停留在书本上，

有不同病症的症状变化，但没有相应的照护和沟通技巧。”

工作中，孙璇有意识地在认知症照护方面进行探索总结。

认知症照护的基础是了解，了解服务对象的过往、爱

好、需求。有对老年夫妇，其中爷爷患有中度阿尔茨海默

病，连自己的女儿都不认识。孙璇在网络上输入老人的名

字，网页上跳出 ：中国科学院院士、物理学教授……每次

进入房间，孙璇都会和老人打招呼 ：“院士，我是孙璇。”

半年后的一天，她说 ：“院士，我是孙……”短暂停顿后，

老人接下去 ：“孙璇。”就这样，老人终于认识了她。老人

不愿意吃饭，孙璇说起他过去从事的凝聚态物理，老人开

心地讲着，孙璇一边耐心地听，一边喂老人吃饭。老人不

喜欢运动，但和奶奶感情很好，总是形影不离。孙璇就让

奶奶到户外散步，她则带着爷爷去找奶奶，哄着他走路。

匠心生于热爱

―― 记全国民政行业职业技能大赛决赛 5 位一等奖选手

◉ 本刊记者 李雪

孙璇 ：走进老年人的世界

孙璇在比赛过程中评估老年人肢体活动。

中国民政 2024.11 45

观察记录

说起自己的经历，电话那头的董苹进洒脱不羁，但他

的文字又细腻深情⸺ 看似矛盾却又统一，洒脱因见惯生

死，深情也因见惯生死。

2007 年，从长沙民政职业技术学院现代殡葬技术与

管理专业毕业后，董苹进开始从事殡葬工作。在石家庄市

殡仪服务中心，他主要从事遗体防腐、整容、火化，这需

要与遗体长时间、近距离接触。董苹进这样描述最初的感

受 ：“值夜班检查遗体冷存设备，腿肚子总是发软。”

一年后的一天，董苹进将一名完成整容的老年逝者推

进告别厅，出来时感觉像是被扶了一把。他笑说 ：“很奇

怪，从那以后再不会感觉腿软了。”这冥冥之中的命运之手，

是日复一日认真工作带来的技术自信以及坚定信念。

“这是他留在这个世上的最后一面，也是到另一个世界

的第一面。”无论面对怎样的逝者，董苹进都会尽己所能，

让逝者呈现出安详的状态。一位逝者高坠而亡，他带领同事

一起将逝者的碎骨接好，将脏器放回原位，然后一针一针缝

合。国际间遗体转运因涉及逝者国家风俗信仰、检验检疫相

关审批以及航班时长等因素，对遗体防腐要求极高。可在防

腐过程中，问题出现了，地上出现了一摊防腐液。董苹进一

面协调各方，一面查找防腐液流出原因。查明逝者被抢救时

进行了动脉穿刺情况后，他们随即对动脉作了缝合处理并重

新做防腐，逝者被送抵家乡时和刚逝去时一样安详。

一位逝者的女儿辗转找到董苹进，表示想将老人的心

脏起搏器留作纪念。董苹进说“我尽力”，短短三个字的

背后，有着亲属不了解的难。心脏起搏器在火化过程中会

出现不同程度的爆炸，受引风、鼓风和炉膛与炉板缝隙的

影响，找出心脏起搏器很难。巧的是，心脏起搏器受到爆

炸和引风的影响，卡在了炉板与炉膛的连接分离处，出灰

时掉到了炉膛地面。怎么办？董苹进找来工具，一点一点

认知症照护的宗旨是尊重。“认知症老人有自己的世

界，我们要做的不是把他们拉出来，而是走进去。”孙璇说。

一位老人患有日落综合征，一到晚上就要收拾东西回家。

孙璇就带着老人到病区前台“买车票”，然后在楼道里“等

车”，等到老人情绪正常和认知恢复后，再带老人回房间。

还有一位老人经常躺在地上，在他的认知中，那不是地面，

而是床铺。这时，孙璇通常会在做好防护措施后，一起躺

下来。躺一会儿，孙璇会说：“老师，咱们起来取教案吧。”

老人退休前是一名老师，听到此立马起身。在实践中，她

引入音乐、园艺，为患有阿尔茨海默病、焦虑症、抑郁症

等症状的老年人提供专业照护。

孙璇觉得，养老院的工作让她收获颇多。“自理区有

位奶奶收纳做得特别好，每个抽屉上贴一张纸，方便寻找。

他们的人生态度，让我觉得生活是美好的事。失能区的工

作让我认识到，照护是一项技术活，特别是要帮很重的老

人翻身、扎尿袋，技巧很重要。认知症照护区，充满了温

情与敬意，我体验到了老人不同的世界。”

此次大赛，坚定了孙璇的认识 ：养老事业是服务夕阳

人群的朝阳事业。“这次来参赛的选手从事养老之前有学

计算机的、学工程的，还有一名男选手曾是厨师。我们来

自四面八方、各行各业，但都选择了养老行业。我将继续

用心用情，以岁月坚守、精湛技艺呵护老年人幸福晚年。”

董苹进 ：以敬畏之心对待逝者

董苹进获得大赛遗体火化师赛项一等奖。

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观察记录

彭彭，与彭浚铧相熟的人大多这样称呼她。正如叠字

这一修辞手法带来的韵律美，她身上有种温婉坚韧、向阳

生长的力量。“殡葬，是最温柔的职业。”

“填写志愿时，殡葬专业引起了我的好奇心，所以报

考了长沙民政职业技术学院的现代殡葬技术与管理专业。”

彭浚铧的妈妈很支持，爸爸虽然有点担心，但也接受了。

3 年的学习，让彭浚铧对殡葬的态度从好奇转变为敬畏。“殡

葬工作就是用自己的专业知识和力量，让逝者更有尊严、

更体面地离开这个世界，为生者带来心灵的慰藉，帮助他

们度过人生最艰难的时刻。”

从学校毕业后，彭浚铧入职崇左市殡葬管理中心，成

为一名殡仪服务员。到了工作岗位上，她发现仅靠书本的

知识已不能满足实际工作的需求，因此，她像一块海绵如

饥似渴地学习着，观摩前辈的工作，模仿、学习、求变、

创新、积累 ；看到优秀的文案，立马抄记下来，笔记本满

满当当全是摘录的文章和句子，以便灵活运用在合适的场

景里 ；跟着《感动中国》、《主持人大赛》、《朗读者》等学

习主持 ；发现自己气息不足，她又自学了呼吸技巧。

在为一位逝者举办送行仪式时，彭浚铧和家属沟通后

得知，这是一个命运多舛的家庭。母亲早早就离世，留下

两个十来岁的儿子，如今父亲也撒手人寰。为了把这位父

亲的送行仪式办好，她利用休息时间多方面了解父子之间

的故事。最终，她将送行仪式场地布置成父子一起踢球的

场馆模样，取消了传统的花圈、挽联，用鲜花在父亲身边

摆出绵延的“高山”，并利用灯光效果使“高山”渐行渐远，

再用孩子们折叠的千纸鹤摆出爱心造型，寓意孩子的爱伴

其远行。仪式结束后，两个孩子向彭浚铧深深地鞠了一躬。

那一刻，她深深感受到了这份工作的价值。

去年，彭浚铧在全国民政行业职业技能大赛公墓管理

员赛项广西选拔赛中获得第一名，拿到进入国赛的“门票”

后，就由有 22 年殡葬工作经验的万静担任她的强化训练

教练员。为了达到训练的最佳效果，两人在训练期间同吃

同住，研读竞赛技术文件，撰写策划方案、模拟实操过程

中有可能遇到的问题并提出应对措施，循环往复地修改了

又推翻。针对彭浚铧有的操作流程不规范和多余动作，万

静采用了分模块计时方法 ；训练后期，彭浚铧出现了自我

怀疑和否定，万静便邀请她亲密的小伙伴参与训练，帮她

缓解焦虑情绪、重新找回信心。

往外钩……时间一分一秒过去，炉膛的高温早就将他烘烤

得满身汗水。10 分钟后，他将已经清洁并消毒的起搏器交

到了家属手上，家属含着泪鞠躬道谢。

此次参赛，董苹进一来是开心遇到了曾经的同班同学，

俩人赛场上是拼尽全力的对手、赛场下是意气相投的朋友 ；

二来根据大赛要求，结合工作实际，针对每个火化工作流程

提出建议。目前，董苹进想得最多的，还是平板火化机骨灰

整理机的研发，“我考虑是不是将链条传动改成齿轮传动”。

16 年，从最初的迷茫到如今的坚定，初心未改。董苹

进说 ：“我总想，如果逝者是我的亲人，我会怎样做？《尚

书》中有个词叫如丧考妣，意思是说像自己父母去世那样。

我们要以敬畏之心对待每一位逝者。”

彭浚铧 ：这是最温柔的职业

彭浚铧主持逝者追思会。