Journal of Guangxi

Normal University

学报

双月刊

1957年创刊

Philosophy and Social

Sciences Edition

主 管 广西师范大学

主 办 广西师范大学

编辑出版 广西师范大学学报编辑部

发行范围 公开发行

总 发 行 桂林市邮政局

订 购 处 全国各地邮政局

出版日期 2023年9月

印 刷 广西广大印务有限责任公司

国外发行 中国出版对外贸易总公司（北京782信箱）

主编：孙杰远

副主编：林春逸 苏曦凌 刘文俊

特约委员（按姓氏笔画顺序排列）

王岳川 石中英 吕世伦 乔全生

孙昌武 陈先达 邵敬敏 林超民

周晓林 葛晓音 蒋述卓 曾繁仁

蓝庆新

编辑委员会

哲学社会科学版

地 址 桂林市育才路15号

邮 编 541004

电 话（0773）5857325

传 真（0773）5857325

在线投稿 http://gxss.cbpt.cnki.net

网 址 http://xuebao.gxnu.edu.cn

本期执行编辑 刘文俊

封 面 设 计 何平静 任家琦

第59卷 第5期

总第280期

Vol. 59 No. 5

Sum No. 280

Guangxi Shifan Daxue Xuebao

Zhexue Shehui Kexue Ban

委员（按姓氏笔画顺序排列）

王 晞 王进芬 韦冬雪 邓 军 田旭明

刘 涛 刘文俊 刘玉红 刘祥学 汤文辉

汤志华 孙杰远 苏良亿 苏曦凌 李冬梅

杨茂庆 杨树喆 肖富群 吴大顺 旷永青

陆奇岸 陈 兵 陈宗波 陈洪波 林春逸

贤成毅 周长山 周劲波 赵 铁 侯莉敏

姜革文 贺祖斌 徐 毅 黄轩庄 梁 君

谢世坚 靳书君 蔡 韧 樊中元

[期刊基本参数] CN45-1066/C * 1957 * b * A 4 * 132 * z h * P * ¥12.00 * 2000 * 1 2 * 2023-09 * n

： 邓 军 贺祖斌

：苏桂发 孙杰远

：苏曦凌

：苏良亿 王龙杰

主任委员

副主任委员

秘书长

副秘书长

广西师范大学学报

哲学社会科学版

第59卷第5期

2023年9月

目 次

马克思主义理论与实践

人工智能时代的劳动价值与中国治理方案 ……………………………… 葛 伟,肖 涵(1)

治理现代化研究

地方机构改革的困境:人口小县大部制改革思考 ……………………………… 竺乾威(12)

整体性治理视域下基层治安防控体系何以实现“要素联动”?

———以 Y 区 B街道“平安联盟”为例 …………………………………………… 盛明科,贺清波(22)

科层还是自治:任务专业化、治理情境与自治组织运行机制 …………… 管 兵,张 宇(32)

纵向治理结构中的基层行政:结构坍缩、行动裂解与协调进路 ………… 董伟玮,秦 音(45)

教育科学

跨学科主题教学的应然指向与实施建议 ………………………………… 王 佩,黄友初(57)

新课标引领下的教研活动:方向、路径与模式

———基于义务教育课程标准(2022)的政策文本分析 ……………………………………… 张鸿儒(64)

经济与管理

国家财政与疫后重振中国经济的战略构想 ……………………………………… 贾根良(74)

数字经济发展对我国税收收入的影响机制研究 ………………………… 席卫群,杨青瑜(87)

人文评论

引进与反思:中国特色哲学社会科学学科体系的成长 ………………………… 胡 键(102)

孔德的实证主义及“工业社会”的学理省思 …………………………… 周亚平,王力行(114)

ChatGPT与人类的相互超越

———后人类时代的雏形已经到来 …………………………………………………… 尚 杰(123)

JournalofGuangxiNormalUniversity

PhilosophyandSocialSciencesEdition

Vol.59 No.5 2023

CONTENTS

LaborValueintheAgeofArtificialIntelligenceandChina’sGovernancePlan

…………………………………………………………………………………… GE Wei,XIAO Han(1)

TheDilemmaofLocalInstitutionalReform:ReflectionsontheReformofLargeDepartmentSystem

inCountieswithSmallPopulation …………………………………………… ZHU Qian-wei(12)

HowCanthePrimary-levelPublicSecurityPreventionandControlSystem Achieve“element

linkage”fromthePerspectiveofHolisticGovernance?

—Takingthe“PeaceAlliance”ofBStreetinYDistrictasAnExample

……………………………………………………………………… SHENG Ming-ke,HEQing-bo(22)

HierarchyorAutonomy:TaskSpecialization,GovernanceContext,andAutonomousOrganization

OperatingMechanism ……………………………………………… GUANBin,ZHANGYu(32)

Primary-levelAdministrationinVerticalGovernanceStructure:StructuralCollapse,Action

Splitting,andCoordinatedApproaches ………………………… DONG Wei-wei,QIN Yin(45)

ProperDirectionandImplementationSuggestionsofInterdisciplinaryTheme-basedTeaching

……………………………………………………………………… WANGPei,HUANGYou-chu(57)

TeachingandResearchActivitiesGuidedbytheNewCurriculumStandards:Direction,Path,

andMode

—PolicyTextAnalysisBasedonCompulsoryEducationCurriculumStandards (2022)

……………………………………………………………………………………… ZHANG Hong-ru(64)

TheStrategicConceptionofNationalFinanceandPost-epidemicRevitalizationofChina’sEconomy

……………………………………………………………………………………… JIA Gen-liang(74)

ResearchontheInfluenceMechanismofDigitalEconomyDevelopmentonChina’sTaxRevenue

………………………………………………………………………… XIWei-qun,YANG Qing-yu(87)

IntroductionandIntrospection:theGrowthoftheDisciplineSystemofPhilosophyandSocial

ScienceswithChineseCharacteristics ……………………………………………… HUJian(102)

Comte’sPositivismandtheDoctrinalReflectionofthe“IndustrialSociety”

………………………………………………………………… ZHOU Ya-ping,WANGLi-xing(114)

ChatGPTandHumans,OneTranscendstheOther

—TheArrivalofEmbryonicFormofthePostHumanEra ………………… SHANGJie(123)

第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.001

[收稿日期]2023-05-12

[基金 项 目]国 家 社 会 科 学 基 金 青 年 项 目 “公 共 服 务 赋 能 生 育 友 好 型 社 会 的 影 响 机 理 及 优 化 策 略 研 究”

(22CZZ025);湖南省教育厅重点项目“湖南省返乡农民工就业质量评价及其提升路径研究”(19A468)

[作者简介]葛伟(1989—),男,兰州大学政治与国际关系学院副教授,研究方向:人工智能;肖涵(1989—),女,兰州

大学政治与国际关系学院副教授,政治学系主任,研究方向:人工智能与政府治理。

① 学界普遍根据技术革命来划分工业革命,第一次工业革命主要是以产业革命、蒸汽和铁路时代为主要内容的

第一次和第二次技术革命,第二次工业革命主要是以钢铁、电力、重化工业、石油、汽车和大规模生产为主要内容的第三

次和第四次技术革命,第三次工业革命主要是以信息、远程通讯、新能源、纳米、3D 打印机、新材料、生物技术和生物电

子为主要内容的第五次和第六次技术革命。

人工智能时代的劳动价值与中国治理方案

葛 伟,肖 涵

(兰州大学 政治与国际关系学院,甘肃 兰州 730000)

[摘 要]随着信息技术驱动现代化进程不断向前推进,ChatGPT 等前沿人工智能技术对劳动力的

替代引发人们对于技术的焦虑,并重新思考人工智能时代下的劳动价值。在近代工业化过程中,人们通过

作为商品的劳动实现其价值,而技术通过延长劳动时间、扩大剩余劳动时间比例、生产相对过剩劳动人口

等方式产生了不自由的劳动时间、劳动过程和劳动成果。在新型工业化阶段,人工智能为劳动者提供极大

的物质基础和自由时间,否定了通过作为商品的劳动来证明人的价值,但也对劳动成果的共享提出了更大

的挑战。伴随着人工智能发展成熟,尽管作为商品的劳动逐渐退出、共享性再分配方案不断完善可能造成

陷入逃避工作、追求虚无与消费主义的路径依赖,但人的价值依旧来源于劳动,只不过这一阶段的劳动需

要在创造性基础上实现具有多样性、自由性和他在性。我国也应该在不断优化政府投资结构和市场出清

中发展人工智能,将促进创造性劳动作为未来治理的重点,实现政府治理引导、个体治理能力提升、全民共

建共享治理格局下的劳动价值。

[关键词]新型工业化;人工智能;技术焦虑;劳动价值;中国治理

[中图分类号]F49;F249.2 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0001-11

一、问题的提出

党的二十大报告指出,要加快建设网络强国、数字中国,在经济新常态下走出以信息

化数字化驱动引领中国式现代化道路,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融

合,尤其在第三次工业革命及其第六次技术革命① 影响下,构建以智能化为主要内容的现

代化工业新形态。人类历史已经先后经历了三次工业革命,第四次工业革命在21世纪发

起,其影响程度可能超越以往工业革命,因为它并非简单的技术革命,而是一场影响广泛

的社会改革。近代资本主义工业化时期,人们必须通过作为商品的劳动(有偿劳动)证明

1

其价值,但却导致人与“劳动”站在了对立面。那么伴随着人工智能的发展与成熟,人工智

能时代大规模的技术性失业使得许多人通过有偿劳动去证明价值的道路已然走不通了,

诸如ChatGPT等前沿人工智能技术介入公众生活并替代人工劳动,引发了有关技术造成

失业的焦虑。替代劳动的技术发展对劳动成果的共享和再分配方案的完善都提出了前所

未有的挑战,生产力发展为劳动者提供极大的物质基础和更多的自由时间,那么人的价值

是否还来源于劳动? 如果是,这一阶段的劳动有何不同? 会不会如同1968年动物学家约

翰·卡尔霍恩构建的一个乌托邦实验(即在一定空间内保证实验对象充足食物、水源、时

间)中的小鼠一般,停止了活动? 而这在国际社会上已有先例,目前生活水平较高、社会保

障水平良好的日本已率先进入低欲望社会,即大多数年轻人、老年人都进入低消费、低婚

育、除有偿劳动外活动半径不超过5公里的低欲望陷阱[1]。这一实验和这类先兆现象引

起了人们的恐慌与猜想:未来当人工智能极大助力和提升了生产力时可能大范围出现“机

器换人”的情况,当人工智能进一步对生产关系提出挑战时,政府应该如何应对? 当人工

智能减轻了以往时代人作为商品的劳动,在物质较为丰厚、时间较为充沛及新型再分配治

理方案保障条件下,人的价值是什么?

本文以现实问题为导向,观察到诸如ChatGPT等前沿人工智能技术对劳动力的替代

在社会中引起了较大范围的技术焦虑,并反思这一现象背后社会对人的价值的忧虑,即人

类社会实践发展揭示了劳动是人的价值来源,到了人工智能时代是否依然如此? 会有哪

些挑战和机遇? 会产生哪些新的劳动内涵和方案? 本文对这一问题做了前沿性分析。同

时,人工智能这一具体技术的出现并不在以往理论的预测中,它给劳动所带来的挑战也是

始料未及的,这需要站在实践发展的具体视角去分析新的问题。不同于已有研究仅仅为

了将马克思劳动理论与人工智能相匹配,本文从实践发展视角分析新的挑战和问题,以证

明马克思有关劳动的论述在新时代下仍是科学的。我们摆脱了对劳动价值的模糊抽象界

定,从创造性劳动、劳动成果共享、自由劳动归宿等方面,环环相扣地分析人工智能时代如

何实现人的劳动价值内涵,也摆脱了实现整个人类社会劳动价值的落脚,而探寻具有新型

再分配方案、个人治理和共治共享结构多个维度的具体的中国治理方案。

二、人工智能时代对作为商品的劳动的改造

在历史发展过程中,劳动因为受到社会发展程度和性质的影响,其价值内容和认同程

度也不尽相同。工业化之前,劳动首先是人类处理与自然关系的中介,人类从劳动中获得

生存和物质保障,在此过程中,人类也因劳动的使用价值获得了不同于自然必然性的类特

征而创造了属于人类的自然空间。随着社会生产力的提升和原始分工的发展,劳动在人

类创造的社会空间中是依附性的,譬如奴隶社会和封建社会中一般劳动者除了满足自身

生存从事的劳动,还要满足上层阶级的需求而从事非有偿劳动,劳动具有强迫的性质。

“奴隶就不是把他自己的劳动出卖给奴隶主,正如耕牛不是向农民卖工一样。奴隶连同自

己的劳动一次而永远地卖给自己的主人了。……奴隶本身是商品,但劳动却不是他的商

品。农奴只出卖自己的一部分劳动。不是他从土地所有者方面领得报酬;相反地,土地所

有者从他那里收取贡赋。农奴是土地的附属品,替土地所有者生产果实”[2]478。

工业化创造了作为商品的劳动,即雇佣劳动,并且作为商品的劳动在技术进步中获得

了空前发展,但没有使劳动者自由。技术在西方工业化过程中可以通过延长劳动时间、扩

2

大剩余劳动时间比例、生产相对过剩劳动人口等方式进行劳动剥削。即使在机器零星被

采用的最初时期,机器占有者使用的劳动会被转化为高效率的劳动,把机器产品的社会价

值提高到它的个别价值以上,从而使资本家能够用产品中较小的价值来补偿劳动力的价

值,因此这一时期利润特别高,资本家也希望尽量延长工作日。在被迫缩短工作日的情况

下,通过机器缩短的也只是工人劳动时间的有酬部分,借此延长无偿劳动时间,改变工作

日中必要劳动和剩余劳动的时间比例。在机器被普遍使用时,机器产品的社会价值会降

低到个别价值水平,那么剩余价值就来源于雇佣使用机器的劳动力,即减少一定资本所使

用的工人人数,生产了相对过剩的劳动人口,反过来制造了一种无限循环的劳动剥削。于

是,随着劳动者与生产资料的分离和现代分工的深入,劳动对于人而言是外在的、不属于

他们的东西,在单一机械的劳动中肉体和精神都在遭受摧残,丧失了学习和劳动的兴趣,

这种被迫的劳动使他们成为畸形的人。并且,“劳动为富人生产了奇迹般的东西,但是为

工人生产了赤贫。……劳动用机器代替了手工劳动,但是使一部分工人回到野蛮的劳动,

并使另一部分工人变成机器”[3]93。这一切都根源于资本主义私有制,生产关系是人们在

物质生产中结成的社会关系,而资本主义实现了社会化大生产,即产品的物资供应、生产、

消费等都由整个社会有机完成,这要求生产资料由整个社会占有,但当劳动变为商品,资

产阶级的货币也就转化为资本,由资产阶级独占生产资料也就能够获取越来越多的剩余

价值,造成劳动中的不自由和不平等。①

随着新型工业化进程中技术与社会的发展,人工智能时代是否能够实现自由的劳动?

如今全世界都争先恐后地想抓住以人工智能为主要内容的工业化新形态机遇,那么它有

何不同? 对自由劳动的发展有何影响? 我们认为它给自由劳动带来的是更为复杂的

条件。

第一,人工智能会带来社会生产力的极大提升,甚至实现经济持续高质量发展(即经

济奇点)[4],为自由劳动提供物质基础。真正的自由劳动是通过消灭或扬弃资本主义私有

制实现人的真正价值,而这首先需要生产力的发展,无论是在资本主义发达国家还是欠发

达国家,而不是一下子消灭私有制,这在理论方面和实践发展中都佐证了这一道理。人工

智能对生产力的影响与此前技术引致性增长都不相同,人工智能中的深度学习技术使得

机器可按一定逻辑利用庞大数据集完成从输入到输出的整个映射过程。深度学习技术赋

予机器具有人类拥有的知觉和认知能力,可在有限的时间带来无限智慧,一旦人工智能快

速发展突破了该界限,生产力便可依赖源源不断的设备和技术资本投资,不受劳动力限制

保持持续性稳健增长。以运输业为例,运输设备的发明,极大提高了运输效率,司机驾驶

汽车在固定时间内运输货物量远多于马车在同等条件的运量,而马车的运量大于手推车,

手推车运量大于纯体力的肩挑背扛。作为资本的马车和汽车通过提高运输效率来补充劳

动力,降低运输成本,但单个司机最多仅能驾驶一辆汽车,无论汽车多么先进,受限于司机

数量,货物运输能力并不随汽车的增加而提高,经济将陷入停滞状态。随着无人驾驶技术

的发展,运输业务则可以完全摆脱劳动力投入不足的困境,仅靠设备和技术资本的持续投

3

① 虽然人类凭借作为商品的劳动与动物区分开,创造属于自己的自然空间和社会空间,并创造价值,但这种劳动

的价值一般通过货币来衡量和表现,包含在剥削制度中的人的本质力量的对象化物(价值)也自然需要消灭,因为人劳

动的过程也就是人的本质异化的过程。当然即使劳动的价值和货币相匹配也并不表明劳动是自愿、自由和自觉的,因

为货币本身就不应该是劳动价值的唯一衡量标准,所以纵使劳动者为高薪而斗争并取得成功也没有改变货币对劳动的

根本否定。

入以及少量的维护人员,即可实现运输能力的持续加强。

第二,人工智能会史无前例地降低作为商品的劳动数量,节约劳动时间。传统经济增

长模型认为技术创新虽能提高劳动者技能进而节约劳动力,劳动力作为重要的生产资源,

不可被替代,也即经济持续性增长仍依赖于劳动力的数量与质量。但人工智能造成的技

术性失业是不可逆的,这使得近代以来通过有偿劳动证明人的“价值”这条路行不通了,甚

至意味着人们从作为商品的劳动领域退出。人工智能是对作为商品的劳动的大规模替

代,由以往替代劳动者的体力将进一步替代劳动者的脑力,其产生的冲击将达到以往无法

比拟的速度与规模。有数据显示,到2030年,全球有4亿到8亿劳动者因自动化失业,中

国有多达1600万工作机会净消失,1亿多工人面临职业转换。① 人工智能提高的生产率

降低了消费品成本,需求增加刺激了更大范围的机器替代,但技术红利并不由劳动者享

有,反而降低整体劳动力需求(降低工资、就业以及两者兼而有之)。与此同时,人工智能

使作为商品的劳动者获得大量可支配的自由时间,这是人能够直接用于发展自身各种本

质力量的时间,是使“个人得到充分发展的时间”[5]225。人工智能能够使人们摆脱某些低

劣的劳动环境和枯燥乏味的工作,甚至能够摆脱对资本的过分依赖,也为人的自由全面发

展提供自由时间。

第三,人工智能的技术发展可能会恶化劳动成果共享问题,滞后自由劳动实现进程。

尽管技术创新是生产力长期发展的重要影响因素,工业化过程中资本主义私有制国家在

第一次、第二次和第三次工业革命中也一直保持领先地位,但并未给人们在劳动时间、劳

动过程和劳动结果等方面带来自由,而是造成劳动时间过长、劳动异化和劳动结果分配不

公等。人工智能在被不同国家制度和社会性质采用,并且发展市场经济就存在资本累进

问题,那么随着人工智能技术成本降低,资本回报率将提高,技术产生的由少数人掌握资

本红利和劳动结构极化向生产关系提出挑战,加剧社会不平等。有学者发现,由于人工智

能可以自我复制,廉价劳动力与普遍资本均不具有可比性,财富会流向具有创新能力和新

服务、新商业模式的群体[6]。并且人工智能会导致作为商品的劳动结构极化,大量中低技

能岗位消失,而高技能工资岗位受天赋、学历、知识结构限制会相对稀缺,劳动力涌向低技

能工作岗位导致竞争加剧,降低了低技能工人的实际工资。群体间收入不平等也极易扩

展到地区间的不平等,拥有优质教育、医疗等资源的城市能吸引到优秀的创新人才,形成

智力集聚。也就是说,当社会越来越富裕,一些个体却感到生活越来越艰难,作为生产资

料的人工智能并不能够自然地使人们摆脱支配和异化。正如有学者指出,人们应该保持

警惕,要将“人先于资本”置于任何分析的中心,首先需要检查新技术在实现社会目标方面

的作用,其次才是经济目标[7]。人工智能至多只能实现自由劳动的物质基础(社会生产力

和劳动时间等),但劳动的价值应该是包含道德和伦理维度的,需要对人予以关照,“不能

因为整个国家在跑步前进,就忽略了那些被撞倒的人”。

三、人工智能时代人的劳动价值的内涵

在历史发展中,人的价值与劳动是密切相关的,首先在人类与自然关系中,人的价值

4

① 数据来源于麦肯锡咨询公司于 2017年发布的《Jobslost,jobsgained:Workforcetransitionsinatimeof

automation》报告。

在于自然被劳动改造形成自然空间,但并不是超然于自然;其次在人类社会关系中,人的

价值在于通过劳动创造社会空间,不断从生产力提高和生产关系变革中获得相对的自由,

而人工智能的发展会极大促进这一变革的实现。但在人工智能替代下,伴随着作为商品

的劳动数量减少甚至消失,同时闲暇或自由时间增加,人的价值是否还来源于劳动? 如果

是,彼时的劳动有何不同? 人工智能本质上是对作为商品的劳动的大规模替代,越来越多

的有偿劳动正在科技进步带来的淘汰浪潮中消失,传统方案和思维①已无法解决这个问

题,在这样的阵痛中,需要从三个主要方面去看待新的境况中人的劳动价值问题:人工智

能赠予人类的第一层解放,使人们为了谋生的不自愿、不自由和不自觉的劳动减少,从事

以创造性为第一步的自由劳动;人工智能时代,由人生产的剩余价值确实在减少,但这并

不能掩盖相对剩余价值仍旧存在的本质问题,因此共享是实现人的劳动价值的第二步;最

终,具备多样性、自由性和他在性的自由劳动是人工智能时代劳动价值的落脚之处。

第一,人工智能时代,从作为商品的劳动领域退出,减少了单一、重复、简单机械劳动

的人们要做什么? 我们认为第一步应该是促进创造性劳动。人作为劳动力在历史发展中

多充当生产工具角色,尽管近代社会技术条件不断更新提升,很多人也一直在从事重复

性、机械性生产,这种作为商品的劳动是人们生产和换取必要生活资料的手段,并未给劳

动者带来真正的乐趣和幸福。而人工智能代替了作为商品的劳动者去创造物质财富,生

产力极大提升,人们的工作时间也不断减少,闲暇时间不断增多,这是人工智能赋予人类

的第一层解放。在此基础上,从事创造性劳动显得尤为重要,因为即使是在人工智能时

代,人类在生产领域也不会达到物质的极大丰厚,资源不是无限的,无限的是人类创造性

的劳动价值,创造性使智能渗透到生产要素、生产过程和结果等各个环节。总之,人的劳

动推动着历史社会发展,人工智能加快了将人类从乏味且有压力的工作中解放出来,拥有

大量的非必要劳动时间、具备自由劳动的个体条件。但人类的物质活动在客观上是有限

的,并不能追求无限奢靡使之成为心灵慰藉,创造性劳动应该在新的境况中成为经济社会

进步的主要源泉。

在人工智能发展的早中期,智力劳动一定占据着更重要的地位,也是创造性劳动的重

要内容,但是脑力劳动并不是自由劳动的全部内容。“创造性劳动是探索、发现、使用人类

不曾使用过的知识、技能、手段、材料、工具,创造新的产品或新的生产方式从而以更高的

效率从事商品生产的劳动”[8],“是以智力消耗和知识创新为主要特征,需要经过长期严格

训练的非重复性的劳动形式。这种劳动是一种高级劳动,其本质特征在于探索和创新。

如科学家、高级工程技术人员、艺术家、作家、高级经理人才等”[9]。创造性劳动并非仅仅

是灵光乍现或智慧闪现,它甚至比重复性劳动更耗费劳动时间,需要更大的劳动强度和长

期积累与沉淀,但却能给人类知识与实践带来巨大转变和价值。但自由劳动不完全是体

力劳动与脑力劳动、高效率劳动与低效率劳动、简单劳动与复杂劳动的简单区分,最重要

的依据是每个个体全面自由发展的价值实现。当然,这离不开创造性劳动在此之前为人

类社会带来的重要社会积累和转机,也离不开生产关系的调节和变革———实现劳动成果

的共享,即被人工智能替代的人如何实现再分配权利的问题,否则劳动依旧在划分高低,

5

① 近年来经济学领域涌现了大量对人工智能如何增加就业的研究,认为治理重点应该是提供支付足额工资的有

偿劳动;也有社会学和政治学研究指出人工智能时代自由时间的增加会引起更多社会问题,因此需要强制保留一些传

统甚至低效率的就业来保障社会稳定。但这并非长久之计,因为人工智能是对必要劳动的大规模替代。

所有人也并非都能具备自由劳动的能力。

第二,人工智能时代,在以创造性为第一步的自由劳动基础上,劳动是否实现了价值?

我们认为共享劳动成果应该是实现劳动价值的第二步。当人工智能大范围地替代作为商

品的劳动时,劳动剥削、剩余价值是否还存在? 有观点认为:“当科学技术的进步变成了一

种独立的剩余价值来源时……同这种独立的剩余价值来源相比较,马克思本人在考察中

所得出的剩余价值来源,即直接的生产者的劳动力,就愈来愈不重要了。”[10]68但正如前文

所述,存在于生产关系层面的社会不平等问题愈演愈烈,而传统社会保障方案已经不再适

应人工智能时代的生活①,在国际上出现了一些新方案,例如具有定期、普遍、无条件等特

征的针对个人的现金转移政策[11]。这类再分配共享政策在人工智能下的价值是十分明

显的。首先,当人工智能取代了人们的必要劳动时,它可以提供一种确保生计、防止贫困

甚至刺激劳动创新的方式,这对于富人来说不会有太大吸引力,但对于弱势群体来说将是

变革性的;甚至将成为创新引擎,把劳动从一种仅被视为交换价值的商品转变成一种更具

包容性的结构,允许个人在不担心失去福利的情况下与劳动力市场进行非 剥 削 性 谈

判[12],可以花更多的时间在必要劳动以外的劳动上。其次,有助于缓解社会不平等问题,

提升社会劳动成果的共享性。真正的自由和平等反对迫使个人在生存或不想要的生活中

不得不做出选择[13],它不仅是一个人自由劳动的权利,更是自由劳动的实际能力,尤其是

在生产力极大发展的人工智能条件下,而共享性再分配方案有助于提高人们从事自由劳

动的能力。

不过,目前国际应对人工智能冲击的治理实验中未曾深入探究的是,人工智能时代,

依据国际治理经验,在具有共享性再分配方案保障下,人们会不会像日本的低欲望群体或

者像卡尔霍恩的“美丽小鼠”一样陷入虚无甚至灭亡? 即人的劳动价值在哪里? 因为当

下,在生活水平较高、社会保障水平良好的日本,低欲望群体除了必要的有偿劳动之外,处

于低消费、低婚育、无过多外交的状态,劳动对于他们的意义仅仅是为了生存和养老,没有

其他价值可言。在深圳龙华三和人才市场,存在“三和大神”这样一个容纳了各个年龄阶

段(甚至有“00后”)的群体,他们以日结工作生存,更多的时间都无所事事,有人称“三和

是一座庇护城,庇护没有梦想的人”。与“三和大神”不同的是,北上广深的“蹲族”是一群

有房有车有储蓄的人,但他们依然选择不工作不社交。那么人工智能时代在共享性再分

配方案保障下的人们,是否会和上述群体一样无处安放自身的价值? 因此需要进一步考

虑在人类社会具备共享发展能力时是否会陷入消费主义或虚无主义境地的问题。

第三,人工智能时代,如果社会能够实现较充分的共享,人类是否还有继续劳动的必

要? 答案是肯定的,自由劳动应该是人们的最终归宿。历史上存在很多反对“自由劳动”

的观点,譬如海德格尔认为,在以劳动和技术支配的社会中,人类是以消费为目的的,那么

这个资源化的世界也就将人虚无化了;阿仑特提出,自由时间必然会被消费占据,因为人

的闲暇时间越多,欲望就越贪婪,即会陷入过度消费主义中去,那么这个生产—消费的劳

动世界就没有持存性而陷入虚无主义。从马克思的思想来看,以上被反对的“自由劳动”

是要消灭的劳动,但不是自由劳动,而是仅为谋生的不自愿、不自由和不自觉的劳动,是生

6

① 例如,西方的失业补助往往是临时的,而且常常用来鼓励劳动力进入增长中的行业。所得税抵免只适用于有

收入的人,也就是有工作的人。福利和食品券计划也有工作方面的要求。美国现有的一系列政策旨在帮助人们度过短

暂的失业期,并促使人们就业,但无法帮助4/5的成年人应对永久性失业。

产剩余价值的劳动。人类的大多数生命时间被作为商品的劳动填充,也在分工中从事着

单一的劳动,很少能够寻求到劳动价值,因此常常沦为消费主义甚至虚无主义,以消极反

抗繁重、乏味的异化劳动。因为在这种境况中,“人(工人)只有在运用自己 的 动 物 机

能———吃、喝、性行为,至多还有居住、修饰等等的时候,才觉得自己是自由活动,而在运用

人的机能时,却觉得自己不过是动物。动物的东西成为人的东西,而人的东西成为动物的

东西。……吃、喝、性行为等等,固然也是真正的人的机能。但是,如果这些机能脱离了人

的其他活动,并使它们成为最后的和唯一的终极目的,那么,在这种抽象中,它们就是动物

的机能”[3]94。消费成为异化劳动的一种补偿和避难所,所以才有“劳动—闲暇”二元论,

“自由和快乐”只存在于“劳动”之外,而闲暇的主要内容就是动物机能式消费和虚无。当

人们依附消费来获得生命中大多数的满足和幸福时,人类的创造性、自觉性就会被泯灭,

甚至遗忘自我和他人。

在自由劳动中,人们不是将劳动当作谋生的手段,而是自我实现的需要,因此过度闲

暇并不比劳动更能让人获得幸福,更让人觉得有意义,这种劳动具备多样性、自由性和他

在性。首先,异化劳动之所以让人排斥和逃避,它的单一性难辞其咎。自由劳动是在社会

化过程中不断培养劳动的多样性,这种多样性不仅在培养自由劳动的过程中存在,例如工

作轮换,也是劳动最终形式的一项主要特征:“任何人都没有特定的活动范围,每个人都可

以在任何部门内发展,社会调节着整个生产,因而使我有可能随自己的心愿今天干这事,

明天干那事,上午打猎,下午捕鱼,傍晚从事畜牧,晚饭后从事批判,但并不因此就使我成

为一个猎人、渔夫、牧人或批判者”[14]37。其次,目前学界很多观点将脑力劳动界定为未来

自由劳动的主要内容,但在生产力和生产关系双重保障下的人工智能时代,分工并不是强

制的。人们从事劳动的动机和目的都是自由的,这是人的本质力量的选择,当然,这并不

意味着劳动就沦为过度休闲,“真正自由的劳动,例如作曲,同时也是非常严肃,极其紧张

的事情”[5]113。最后,自由劳动是具有他在性的,社会之所以存在的根基在于我们共享这

一空间,劳动的属性除了满足自我的全面自由发展,也需要利他,“人们只有为同时代人的

完美、为他们的幸福而工作,才能使自己达到完美……如果一个人只为自己劳动,他也许

能够成为 著 名 的 学 者、大 哲 人、卓 越 诗 人,然 而 他 永 远 不 能 成 为 完 美 无 疵 的 伟 大 人

物”[15]7。

四、人工智能时代我国如何实现劳动价值

消灭对劳动的剥削并实现人的自由劳动价值,以技术为核心内容的生产力进步尽管

不是唯一要求,但确是至关重要的条件,并不是要等到实现共产主义之后才能去消灭它,

而是一个渐进过程。我国于1956年完成了生产资料私有制的社会主义改造,并将农民、

手工业个体所有的私有制转变为集体所有的公有制,确立了社会主义经济制度。但是消

灭资本主义私有制、实现自由劳动并不是一步到位的,尤其是生产力的发展具有客观的规

律,国营经济、集体经济和个体经济都具有促进生产力发展的价值,因此十一届三中全会

以来我们坚持社会主义初级阶段的正确定位,认识到市场经济的巨大潜力,而如今人工智

能就是这一过程中的重要机遇。“十四五”规划中指出要瞄准人工智能、量子信息、集成电

路等前沿领域,实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目。同时,在人工智能所

7

能达到的生产效率基础上,我国同样需要相匹配的社会再分配方案。共富共享一直是我

国再分配追求的目标,从1997年党的十五大开始,我国就提出要“保证国民经济持续快速

健康发展,人民共享经济繁荣成果”,到2020年我国实现所有贫困地区和人口脱贫,进入

小康社会,为共享提供了现实基础。2021年7月29日浙江省更是成为国家支持的高质

量发展建设共同富裕示范区,正式发布共同富裕行动计划,希望基本达到生活富裕富足、

精神自信自强、环境宜居宜业、社会和谐和睦、公共服务普及普惠等目标。可见,抓住人工

智能的发展机会将会提升共富共享的物质基础,而积极构建新型社会再分配治理方案是

实现共富共享的保障,在此基础上进行必要的政府和个人治理也是促进人们走出异化劳

动路径依赖、实现人工智能下人的劳动价值的有力措施。具体而言:

第一,抓住人工智能发展机遇,提升劳动生产率,在此基础上完善再分配共享机制。

我国对人工智能的发展早已高度重视,从2017年党的十九大至今,提出要在经济、管理、

治理、军事、教育等方面加快人工智能发展:“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深

度融合”,“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规

则”,“提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平”,“加快军事智能化发展”,“发挥

网络教育和人工智能优势,创新教育和学习方式”,等等。在发展人工智能的过程中,需要

不断优化和完善政府投资结构,平衡供需变化,在此基础上提升劳动生产率。人工智能可

通过深度学习等技术辅助人类工作,实现生产、管理的智能化,提升企业竞争力,通过改善

技术性能与创新过程、改善经济精细化发展方式等途径提高社会生产效率,甚至在有限时

间内能带来无限智慧,实现经济奇点。但人工智能发展离不开5G 网络、数据中心等“新

基建”,也需要教育、医疗等公共物品与服务来提升人工智能所需的社会人力资本,这种高

风险、大融资、长时期的投资建设并不是任何企业能够单独承担的,需要政府的引导和投

资。如今我国在政府投资方面依然存在效率低、挤出效应等问题,需要不断优化投资结

构。同时,投资与经济发展必须维系良好平衡,供需平衡才能实现市场出清,否则投资过

剩、挤出私人投资和消费只会让人工智能产生的社会生产效率变成过剩产能。

人工智能时代会产生大量失业和社会不平等问题,为维持社会良性共生关系,政府应

该拓宽筹资渠道、制定再分配治理方案,提升所有公民的生活质量,使得整个社会均能受

益。人工智能时代对社会公平提出了挑战,我国政府治理目标应该是实现所有公民对劳

动成果的共享,构建共享发展成果的治理方案显得尤为紧迫和必要。这种优化治理体系

和能力的方案有助于调整社会市场经济,使经济效率和社会公正和谐地结合在一起,相互

补充;致力于平等和自由,促进社会基本价值的增长;通过优化资源配置,提高政府资源动

员、配置和有效使用能力,实现公共财政在不同社会需求领域和央地之间的合理配置,从

而在满足不断发展的需求基础上更大程度地降低行政成本,提升国家治理能力。不过,尽

管我国在体制和资源配置上具有天然优势,但在治理过程中也同样会面临就业、平等问

题,并且如今我国的社会保障制度还停留在传统治理理念下,面临诸如筛选成本较高、筛

选误差较大,最低收入保障覆盖不到需求群体,缴费门槛等问题。当然,完善社会再分配

体系还需要结合人工智能对社会的冲击力度,灵活运用“开源”型和“节流”型再分配政策,

因为对财政和劳动力市场的影响在很大程度上取决于社会保障政策的规模,何时实施政

策,某一阶段该政策的转移力度是多少,都需要进一步的科学研究。并且这种围绕再分配

政策资金来源的创新需要与国际社会展开合作,才能监管不合理的资本流出。

8

第二,在人工智能带来社会劳动生产率极大提升和政府引导的再分配共享机制完善

的基础上,未来我国较长时间的治理重点是促进创造性劳动,为自由劳动建构坚实的基

础。在中国,劳动是世代人民的传统美德,那么当人们被替代而空闲时应该如何自处,又

应该如何治理? 首先,劳动价值应该是政府治理的追求,国家及其社会需要通过治理让人

们能够有基础、有尊严、平等地发展。人类过渡到自由劳动是一个过程,在这个过程中作

为有意识和思想的人,摆脱了近代以来单一压抑的工作以后,需要被引导如何实现人的劳

动价值。国家及其政府掌握更为宏观和前沿的信息,相对而言,更多个体的视野和思维较

为狭窄和局限,在人工智能发展问题上,前者更能及时和准确地掌握它所带来的长短期效

益和挑战,因此政府具有引导人们进行创造性劳动、增强人们创造性劳动能力的责任。政

府以多大力度引导人们从事创造性行动,在人们劳动中有多大程度的促进性,如果这不是

人工智能下社会治理思考的重点,那么当新的挑战来临时,很多人就会沦陷在基本生存与

过度休闲这两个极端之中,逃避工作也就会成为未来逃避真正劳动的一种路径依赖。

第三,劳动价值应该也具有个人治理的维度。全球物质生产资源永远达不到人类一

切需求,在有限的生产领域面前,个人治理显得尤为重要,从他律演变为自律,从作为商品

的劳动转变为真正的自由劳动。个体在无须从事单一乏味的必要劳动并得到治理保障基

础上,需要不断提升创造能力实现人的价值,在不断接近自由劳动的过程中,要拒绝可能

发生的一个新阶段的异化。但是有人会提出质疑,实施具有共享性质的再分配方案,穷人

确实直接受益更大,但是从客观消费需求来看,就如同市场经济的一般规律一样,钱最终

会流回少数人手里,那么这类方案会不会只是临时掩盖了中心—边缘型的社会不平等矛

盾? 这就回到了关于人的劳动价值问题,人是具有主观能动性的反思性生物,撇开客观消

费需求或者说物质需求,人类就没有其他价值追求了吗? 当然不是。在这样的境况中需

要未雨绸缪,在不断提升自我和自觉行动中拒绝特权,不仅要具备拒绝不平等的意识,也

需要具备拒绝不平等的能力,因此个人治理首先要实现的是对抗不平等的能力,但最重要

的还是在此基础上不断创新劳动,寻找人之为人的真理,也实现社会整体效益,而不是在

共享性再分配制度下只有消费价值。

第四,创造性劳动离不开马克思所讲的“真实的集体”,即共治共享的治理结构。自由

劳动所在的社会是在必要劳动的彼岸,一切控制性常规治理都是存在于必要劳动范畴内

的,自由劳动的最终目的在于人的自由自觉行动。这与斯蒂福斯在21世纪开端对人类社

会未来图景所做的构想一致:人们都是“有意识的流放者”(theconsciouspariah),在不需

要放弃群体成员资格的情况下,成为一个平等而有差异的政体成员。“有意识的流放者”

仅仅承认自由是临界生活的先决条件,也就是说在自由中我们仍然对这个社会负有责任。

思考是我们行动的武器,因此能够辨识不合理并表示拒绝,我们相互陪伴,陪伴意味着差

异和对话,在需要时相互声援[16]。这也就是马克思所说的美好的社会首先是“各个个人

自己的联合”,每个人就因为他是社会中一员而具备参与这个社会的各项活动。党的十九

大提出的人民共建共治共享的社会治理格局也符合这层内涵,通过自身意志选举的公仆

是保障自由的目的,联合是为了自由,政治或政府本身并不是目的,而是个人获得全面发

展的手段。

总之,人类通过劳动创造了不同于自然必然性的自然空间与社会空间,但劳动在大多

数历史时间中都是依附性的。工业化过程创造了作为商品的劳动,在技术发展中不断提

9

高社会生产力,但也在资本主义私有制中通过延长劳动时间、扩大剩余劳动时间比例、生

产相对过剩劳动人口等对人类进行了残酷的剥削。当劳动变为商品,货币转化为资本,由

资产阶级独占生产资料的资本主义必然造成劳动中的不自由和不平等,劳动成为人们唯

一想逃避的。以技术为核心的生产力发展是消灭或扬弃资本主义私有制的重要基础,只

是资本主义私有制国家在前几次工业化革命中一直保持领先地位,如今以人工智能为主

要内容的新型工业化形态能给劳动的平等与自由发展带来什么影响呢? 人工智能带来社

会生产力的极大提高,为自由劳动提供物质基础,是对作为商品的劳动的大规模替代,一

方面使人们摆脱了单一、乏味的有偿劳动,具有自由行动的时间,但另一方面技术创新时

限压缩,很难在这么短时间内创造出有偿劳动机会,当技术产生的资本由少数人掌握并造

成劳动结构极化时,如果毫无治理举措,距离自由劳动甚至会越来越远。因此需要通过促

进创造性劳动、保障共享机制等路径来渐进实现具有多样性、自由性和他在性的自由劳动

目标,否则人类要么不能拥有自由劳动的实际能力,要么可能陷入消费主义与虚无主义之

中。我国于20世纪50年代完成了生产资料私有制的社会主义改造,改革开放以来不断

发展生产力,完善社会再分配方案,如今更是希望抓住人工智能发展机遇,全面投入“新基

建”建设,不断优化资源配置,在全面完成脱贫攻坚任务后提出共同富裕目标。企业和社

会利用人工智能等新技术提高生产效率,降低产品成本,增加社会财富,而政府需要开源

节流,筹集治理方案所需资源,保障公民的有效需求与社会公平,在此基础上人们进行创

造性劳动和治理,如此才能为社会在人工智能时代良性运行提供一定基础。

[参 考 文 献]

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10

LaborValueintheAgeofArtificialIntelligenceand

China’sGovernancePlan

GE Wei,XIAOHan

(SchoolofPoliticsandInternationalRelations,LanzhouUniversity,Lanzhou730000,China)

Abstract:AsChinesepathtomodernization,drivenbytheinformatizationanddigitaledges,strides

forward,thereplacementoflaborforcebycutting-edge AItechnologiessuchas ChatGPT has

arousedpeople’sanxietyabouttechnology,thusreconsideringthelaborvalueinthenewera.Inthe

processofmodernindustrialization,peoplerealizedtheirvaluethroughlaborasacommodity,while

technologygeneratedunfetteredlabortime,laborprocesses,andlaboroutcomesbyextendinglabor

time,expandingtheproportionofsurpluslabortime,andproducingarelativelysurpluslabor

population.Asanewstageofindustrialization,artificialintelligence,ononehand,providesworkers

withagreat materialfoundationandfreetime;ontheother,itdeniestheuseoflaborasa

commoditytoprovehumanvalue,andposesgreaterchallengestothesharingoflaborresults.With

the maturity ofartificialintelligence,laborasacommodity gradually withdrawsand sharing

redistributionschemescontinuetoimprove,whichmayleadtoapathdependenceofavoidingwork,

pursuingnihilityandconsumerism.Evenso,humanvaluestillcomesfromlabor-thisstageoflabor

needstoachievediversity,freedom,andothernessonthebasisofcreativity.Chinashouldalso

developartificialintelligencethroughcontinuousoptimizationofgovernmentinvestmentstructure

andmarketclearance,andmakethepromotionofcreativelaborakeyfocusoffuturegovernance,

thusachievinglabor value guided by governmentgovernance,relying ontheenhancementof

individualgovernancecapabilities,andfollowingthepatternofsharedgovernanceamongthewhole

people.

Keywords:newindustrialization;artificialintelligence;technicalanxiety;laborvalue;China’sgovernance

[责任编辑 阳 欣]

11

第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.002

[收稿日期]2023-06-10

[作者简介]竺乾威,复旦大学国际关系与公共事务学院教授,博士生导师,研究方向:公共行政理论、比较公共行

政、当代中国公共行政等。

地方机构改革的困境:人口小县大部制改革思考

竺乾威

(复旦大学 国际关系与公共事务学院,上海 200433)

[摘 要]地方大部制改革的动因是减少行政开支、提高行政效率,将党政或政府的一些职能相同或

相近的部门合并,从而精简机构精简人。陕西、湖北、广东等省一些县区开展了相似的大部制试点改革,未

能取得预期效果,究其原因在于,改革后新的政府部门和机构与上级政府的部门和机构不对应,导致运作

成本超过了原有结构产生的成本,以至于后来大多回归到原有体制。从制度变迁的角度分析,环境压力、

路径依赖和利益补偿共同决定了地方大部制改革的行动逻辑;地方机构改革实质上是一种制度变迁,必须

符合成本效益原则才能使改革生成的制度持续运转。这也就决定了机构改革只能采取边际递进而非另起

炉灶的方法。

[关键词]人口小县;地方大部制改革;制度变迁;边际递进

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0012-10

一、地方大部制改革再现:人口小县机构改革案例简述

2020年4月,山西省河曲和浮山两个人口小县根据省委部署要求,按照“大部制、扁

平化、强基层、重实战、高效率”的原则进行了试点改革,这一改革被认为是机构改革的下

半章。事情的起因是山西省在2019年对全省人口小县进行了一次摸底调研,结果发现人

口小县财政普遍入不敷出,财政支出主要依靠政府转移支付,且财政供养入不敷出,比例

不合理,党政机关和事业单位人浮于事,普遍存在“等、靠、要”的思维惯性,事业单位“小、

散、弱”现象突出[1]。改革因此而起。

人口小县的改革目标是建立一个新的,以目标、结果和问题为导向,以职能优化为核

心,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的县域行政运

行体系。显然,这一改革顺应了2018年第八次机构改革中提出的“允许地方根据本地区

经济社会发展实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”的原则。为此,河曲县

成立了县委书记任组长的改革领导小组,领导小组先后召开多次会议,“征求干部群众意

见建议425人次,组织专家学者论证5次,与省、市编办沟通8次,党政机构和事业单位

《改革方案》分别修改16次和35次,反复推敲、仔细斟酌,确保了方案既体现省、市要求,

12

又符合河曲实际”[2]。到2020年12月,河曲县民政和人力资源社会保障局、县发展改革

和科技商务局、县规划和自然资源局(县林业局)、县城乡建设和交通运输局、县农业农村

和水利局(县扶贫开发办公室)、县市场监督管理局(县综合行政执法局)等多家新组建部

门相继揭牌亮相。2022年8月,河曲县人口小县机构改革各项任务基本完成,并被认为

“取得了阶段性的成果”[3]。其改革举措主要有:

(一)组织结构的改革。改革采用了大部制式的方法精简机构精简人,将36个党政机

构精简为22个,将改革涉及的186个事业单位整合为40个,1964名事业编制核减为

659名。比如,整合民政、人力资源和社会保障等部门职能,组建县民政和人力资源社会

保障局。整合自然资源、林业部门职能,组建县规划和自然资源局,加挂县林业局牌子,县

规划和自然资源局干部管理体制调整为属地管理。整合县住房和城乡建设管理局、县交

通运输局,组建县城乡建设和交通运输局。对于事业单位,对职责任务相近的机构进行跨

部门整合,原则上不再设立10名编制以下的事业单位,县委、县政府直属事业单位不超

10个,“大部制目标基本实现”[3]。

(二)重新组合职能相近的党政机构。按照优化协同高效的原则,将职能相近的党政

机构重组整合。比如县委办与县政府办、县委宣传部与县文化和旅游局等实行合署办公,

两块牌子,一套班子。县委编办、县老干部局并入县委组织部,加挂县委机构编制委员会

办公室牌子。县政府办公室承担的外事、对台、港澳工作职能划入县委统战部。

(三)改革领导体制。改革后的22个党政机构均为正科级建制;减少科级职数75个。

领导职数从135名领导精简为114名;县委常委或政府副县长兼任党委工作机关、政府主

要工作部门负责人。副县长兼任局长的,同时担任局党组第一书记,由主持日常工作的副

职担任党组书记。

(四)改革领导的运行机制。凡涉及“三重一大”等重要事项,由党组第一书记召集党

组会议,集体做出决定,其他事项由党组书记主持。副县长兼任局长的政府工作部门,明

确由局长负总责;常务副局长主持日常事务,做好分管工作,重要情况向局长汇报;其他副

职做好分管工作,对局长负责。

(五)改革后的一些部门采取了新的工作机制,根据工作实际,建立了周例会、公文审

签、民主决策等日常运行制度,规范了日常管理。对上制定了与省市部门的对应关系表,

对下建立了对乡镇的指导机制。在部门内成立了若干工作组,组长由分管副局长担任,组

员由内设股室和对应事业单位人员组成,具体对接省市相应部门,负责相应领域的工作任

务落实,以解决“一对多”衔接不到位的问题。

2022年5月11日,山西省召开深化人口小县机构改革试点动员部署会,确定太原市

娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县4个县为第二批改革试点县。“原本

选定的第二批试点为12个,后减少为8个,最后仅有4个县接受改革指导意见并愿意推

进改革”[4]。

二、似曾相识的改革:历时性比较

事实上,类似于河曲县这种地方政府大部制改革,早在20世纪90年代就已经发生

过,比较典型的地方是陕西黄龙县。2000年以来又有湖北随州市和广东顺德区的改革。

从改革的方式上讲,它们共同的特点是:其一,改革的出发点是精简机构精简人,减少行政

13

开支和提高行政效率(顺德的出发点主要是提高政府效率);其二,都是在上级授意或进行

试点的情况下展开的(黄龙县是唯一的例外);其三,采用的都是大部制式的改革方式(黄

龙县和随州的改革那时还没有大部制的说法,当时流行的说法是精简机构精简人,大部制

改革是从2008年开始的),将党政或政府一些职能相同或相近的部门合并;其四,改革后

新的政府部门和机构与上级政府的部门和机构不对应,一个部门要应对上面好几个部门;

其五,改革的最终结果是回归原有体制,主要原因是大部制式的改革导致了机构部门上下

不对应,与单一的集中体制的组织结构体系不相称。

把河曲县改革的做法与上面几个县做一比较,就可以看出,河曲县的方法与这几个县

如出一辙。比如,20世纪90年代黄龙县改革的主要做法是:将职能相近的局委合并,比

如将科委、体委与文化局合并为科教文体局;对有经济收入的单位分3年逐年减少财政供

给,直至全部脱钩。通过努力,全县最终撤并了党政事业单位58个,仅县直机关就减少了

228个吃财政饭的人员[5]。湖北随州市2000年的改革也采取了几乎同样的做法,机构合

并采用“合并同类项”的做法:职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置,职能衔接较紧

的单位采取挂牌设置不变,比如保留文化局、文物局、体育局、新闻出版局几个职能相近的

局被合并为“文体局”。职能衔接较紧的在合并后原有部门挂牌设置不变,比如保留市档

案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子,但班子成了一套。内设机构

设置时,也不搞“上下对口”,而是综合设置科室,统一确定机关人事、财务,不单设科室,工

作由各单位办公室负责承担;科室领导职数统一定为一科(室)一职,绝大多数单位纪检、

工会和机关党委(党组)也没有配专职干部。

河曲县的大部制改革除了将政府的一些职能相近或相同的部门合并外,这一合并还

跨越了党政的边界,比如县政府办公室承担的外事、对台、港澳工作职能划入县委统战部,

这一改革显然遵照了2018年机构改革中党中央三大职能部门直接管理相关行政事务的

做法(比如中央统战部管宗教和民族事务),这种做法在2009年顺德的改革中则是一个亮

点。顺德的大部制改革就是党政联动,跨越党政边界,将党政职能相近的部门合并(这是

以往几次机构改革没有的,有媒体把这一改革称为“石破天惊”的做法),把41个党政机构

合并成16个局,减少了近三分之二。党委部门全部与政府机构合署办公,区委办和区政

府办合署办公,区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委。区委宣传部同时也是文体旅

游局,区政法委和司法局合署办公。而区统战部、农村工作部、工会、共青团区委、妇联、工

商联、残联组成了新的党委“社会工作部”。随着党政机构的合一,领导人党政兼顾。新成

立的“部局”一把手大多由区委副书记、区委常委和副区长兼任,而原“部局”的正职全部成

了副职。此外,在运作机制上,将决策权上移、执行权下移,并将监督权外移,纪检人员由

纪委直管,且不从事所在局内的其他任何行政事务,保持独立。

纵观这些县的机构改革,改革要达到的目标同河曲县一样,无非是减少财政支出和提

高行政效率(顺德的出发点更多在于后者)。从改革的结果来看,改革在短期内产生了一

些成果。比如,河曲县的大部制改革在打破横向阻隔、提升政府工作效率方面也有一定的

成就。例如,在农田建设方面,改革前农业部门负责高标准农田建设、水利部门负责坡改

梯、农机部门负责农田宜机化改造;改革后,由农业农村和水利局负责,更好统筹政策。特

别是副县长兼任局长后,减少了请示层级,落实时间大大缩短[6]。这样一种结果事实上在

其他几个县的改革中我们也可以看到。比如在随州,城市规划、土地规划和林业规划改革

前由3个部门审批公示,改革后统一由县规划和自然资源局审批,特别是副县长兼任局长

14

后,减少了请示层级,时间大大缩短。仅办理流程和公示时间至少可缩短14个工作日[1]。

顺德也一样,在成立了新的卫生和人口计划生育局之后,购买甲流疫苗经费,经局办公会

议、局长直接请示区长后,3天内即获批。而按照以往的程序,首先要由疾控中心打报告

到卫生局,卫生局上报区府办,区府办给分管副秘书长,副秘书长给分管副区长,副区长报

至区长处,区长批示财政局办理后,方原路传达回卫生局,这样的往返至少要一两个星期

时间[7]。

尽管如此,改革产生的一个共同的问题是,这种将机构合并的大部制式的改革在解决

部门横向的职能重复、运作不畅的同时,增加了与上级部门协调的成本。从组织结构上

讲,改革后导致的一个结果就是一个部门要应对好几个上级部门,这种不对应的一个结果

就是上下运作的不畅。比如,改革后的黄龙县,“对绝大部分被撤并的部门,上级主管部门

是开会不通知,文件不下发,该给的资金也不再下拨”[5]。随州也一样,省里要求把市农村

能源推广中心作为一个副处级机构设置,而随州则把该机构作为农业局的一个科级内设

机构。这样,省在安排新农村沼气改造计划时就以“机构未按他们的要求设立”为由,将原

拟下达给该市的1万口沼气改造目标削减为5500口,相应减少经费投入450万元。再

比如,省里要求把移民工作作为单独设立的副处级机构,但随州仍然将移民工作职责赋予

民政局,以至于民政局每次到省里参加会议,都会遭受批评[8]。这种上下不对应、上下难

协调的问题同样在顺德表现了出来。比如,改革后顺德的社会工作部对应省市部门竟达

35个,其中省是19个,市是16个,出现“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬局面,单是开

会就疲于奔命,而且省、市会议基本上都要求部门副职以上领导参加,部门领导成了“会议

专业户”。即使上下对口比较少的部门也有三四个,年终光汇报总结就搞了好多版本。这

样一来,即便下面内部如何合理设置,运作如何高效顺畅,还是要应对上面一堆部门,效率

很难提高[9]。再比如,顺德在改革中把水利局等9个部门合并成了一个建设局,后来迫于

省水利厅的压力,把建设局的名称改成了“建设及水利局”,因为“水利局”几个字不出现,

就无法获得来自省水利厅的资源。事实上,这种情况也开始在河曲县发生。“职能相近部

门合并产生了一个超大部门,而改革后人员的减少导致部门运转吃力。如改革后的县发

改工信和科技商务局法定职责32项,24个编制只有11人在岗,内设的发改股连事业编

制人员在内5名工作人员要对接市发改委等多个部门”[1]。

这种上下不对应导致的运作成本显然超过了原有结构产生的成本,使改革的最后结

果都回归了原有体制。黄龙县改革的结果是,为了上下对口,出现了“下级模仿上级,级级

模仿中央”的局面。上级有什么机构,下级不管是否需要,无论条件是否具备,毫无例外地

建立相应的组织机构,以致基层单位设置了诸多门类齐全、重叠不堪的行政机构和部门,

甚至在一些乡村和街道居然也设立了体改办、文明办、政策研究办等机构和部门。在改革

差不多五六年之后,财政供给人员比改革前增加了1100多人,不少机构恢复了原貌。有

人曾形象地总结说:“下改上不改,改了也白改。”[5]随州也一样,改革没达到理想效果,改

革成果就被逐步蚕食,旧体制开始反弹。最初“独立”的是科协。2000年,科协被合并到

科技局。但2005年市科协换届选举,向省主管单位递交方案后不予批准,理由是随州科

协不是个独立单位。最后,市里只好将科协与科技局重新单独设置。此后,市残联、规划

局、法制办等多个机构加入这一“分离运动”;还有一些部门是中央明确要求增设的,如安

全监督局等。“现在,随州市级机构由最初的55个上升到64个”[8],随州改革的一位主要

设计者用了一句与黄龙县改革差不多的话来形容这一改革:“下改上不改,改 了 又 回

15

来。”[8]而作为试点的顺德改革,尽管它坚持了好几年,但它的改革成果也没有在广东省其

他地方复制推广,最后在2018年的第八次自上而下的机构改革中一改原来的做法,融入

了国家改革的体系,原有的一整套改革结构体系不复存在。

三、地方机构改革的困境:制度变迁角度的分析

尽管可以把这种结构上的不对应看作是向原有体制回归的一个主要原因,但这种自

下而上的改革所产生的其他问题可能同样也促使了其向原有体制的回归。从严格意义上

讲,这些县的改革都不是完全意义上的自下而上的改革。自下而上的改革完全是由地方

发起的,改革的动力来自地方。这一点,黄龙县是一个特例,它完全是因财政拮据问题引

发的。而随州和顺德(包括这一次的河曲等县)首先是因上级授意或进行试点而展开的,

因此,它们在一定程度上带有自上而下的特点,即既有服从上级指示的一面,也有试图改

变现状的一面,并非完全消极。按照新制度经济学理论,可以把这种自下而上的改革看作

是一种诱致性制度变迁。诱致性制度变迁通常被认为是对现有制度的变更、改革或替代,

一种新的制度创造。“诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机

会引起”[10]108。所有这些县的改革都有这种状况:现有的制度安排无法有效地解决财政

拮据(顺德可算一个例外)和行政效率问题,改革因此而起。

但是,仅仅考虑这一点是不够的。改革者还必须考虑改革的成本效益问题。用诺斯

的话来说,“如果预期的净收益(即指潜在利润)超过预期成本,一项制度创新就会被安排。

只有当这一条件得到满足时,我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的

企图”[11]。改革的预期收益超过预期成本,这里包括了对改革成本的计算,其主要的考量

因素包括:

其一,尽管改革将横向部门打通可能提升了部门的工作效率,但改革后部门结构上下

不对称产生上下之间的协调问题是否会导致对上交往效率的下降? 其二,上下不对应导

致的一个结果是下级无法像以往那样获取来自上面的资源,这样,资源的缺少是否会影响

组织的运作? 其三,随着结构的变动,随之而来的就是新的功能履行的问题。结构的变革

或许很容易,把几个部门合并一下就完事了,但真正的问题在于新的结构的运作如何得以

顺畅? 这里不仅仅涉及新的运作机制问题,还涉及组织文化的问题。新的结构不应该是

一种几个部门叠加的产物,它应该是一种新的整合,从而产生一种高于改革前的组织的效

率。新的部门的整合能否到位? 其四,组织成员的利益问题。在官僚制组织内,精简机构

精简人的做法通常是不受欢迎的,因为部门或机构的合并减少了职位,导致一些人失去岗

位。此类改革的一个难点就是人到哪里去。另外,职位变少也意味着上升空间变窄,晋升

的可能性变小。这样会伤害一些原有体制下的既得利益者,即便他们知道新的制度安排

可能好于旧的制度,但他们仍然会反对变革或抵制变革。这些人的利益如何补偿? 所有

这些考虑在自下而上的改革中也可能会因为发现没有“获利”的机会而予以放弃。正如上

面提到的,山西的第二批试点的12个县,最后8个县放弃试点。这一放弃可以认为是出

于这样的考虑。

但正如前面指出的,这些县的改革(除了黄龙县,黄龙县是因为糟糕的财政状况逼迫

它精简机构精简人,如果没有这一压力,它或许也不一定有改革的动力)同时也具有自上

而下的特点,即一种被新制度经济学所称的“强制性的制度变迁”的特点。强制性变迁的

16

动力来自于上级,其出发点无疑是为了减少国家管理社会的交易成本,并认为推行一种新

的制度安排的预期收益要高于现有的制度安排,比如我国改革初期的那种机构臃肿和人

员庞大无疑加大了管理社会的交易成本(1982年第一次机构改革时,国务院的部门有100

个,人员有5万。改革后,部门减到61个,人员减到3.2万)。强制性制度变迁的一个优

点是它可以以较快的速度推进改革,从而降低改革的成本(这也表现在机构改革有个时间

表,通常在一年时间里必须完成),但它可能违背一致性同意的原则,即在没有得到一致同

意的情况下强制推行。因此,即便下级没有改革的动力或动力不足,它还得遵循上级的命

令指示。从这些县的改革最终回归原有体制来看,我们只能说,改革的预期净收益并没有

超过预期成本。就黄龙县后来的发展而言,该县人口至今只有4.07万,是典型的人口小

县。该县2019年的财政收入是1.4712亿元(比较2000年为859万元,人口为4.9万),在

2019年的机构改革中,该县设置了32个党政部门,上下基本对应,并没有采用大部制的

改革方法。

那么,我们的问题在于,在有前车可鉴的情况下,河曲等人口小县在时隔多年后,为什

么还是几乎复制了前几个最终回归原有体制的县的做法? 如何解释这一现象?

第一是环境压力。这里有两层意思。一方面,正如前面讲到的,河曲的改革是一种自

上而下的安排,是省委在那里进行的改革试点,是一种强制性的制度变迁,即便得不到一

致性同意,也必须照做不误。官僚制组织奉行的一个原则就是下级服从上级,在这一点

上,下级组织没有讨价还价的余地。但是,如果这样的试点不是强制性的,那么地方的反

应可能就会不一样。比如,原本山西省选定的第二批试点为12个,后减少为8个,最后仅

有4个县接受改革指导意见并愿意推进改革,变动的原因显然是地方有了讨价还价的余

地,否则如果作为命令或指示,下级就必须执行,正如河曲那样。另一方面,核心的问题是

河曲等人口小县入不敷出、靠转移支付的糟糕财政状况。河曲县的财政自给率低,行政成

本畸高,财政供养压力不小。“2021年河曲财政预算收入106100万元,预算支出195187

万元。县级可用财力安排的145566万元,用于财政供养人员支出67417万元,其中在职

人员工资、社保、绩效支出57774万元,补贴离退休人员支出9643万元”[12]。拮据的财

政状况使得与上对应的部门机构齐全、人数相对较多的政府在一个人口不多的小县里面

显得非常扎眼,加上党政机关和事业单位人浮于事,事业单位“小、散、弱”现象突出,所有

这些促成了上下合一,进行改革。

第二是路径依赖。从我国机构改革的历史来看,改革一开始采用的就是精简机构精

简人的做法,也就形成了改革最初的路径选择。这是解决当时人多机构多的一个不二选

择(但后来发现,单纯机构和人员数量上的精简不能完全解决问题,因此后来的改革就转

向了改变政府职能)。从政府最高层面来看,这种解决方法不存在机构部门向上对应的问

题,它要求的是下级机构与它对应。但是,一些地方如上面提到的几个县区后来的改革在

结构上另行一套(尽管也有来自上面的授意),首先是事出无奈,这种大部制改革是解决面

临困境(财政拮据和效率低下,尤其是前者)的相对较好的做法;其次,按照诺斯的说法,

“人们过去做出的选择决定其现在可能的选择”[13]中文本序 。初始的选择很重要,因为它有

惯性。一般来说,沿着原有的路径往前走,要比另辟蹊径来得容易。大部制改革的一套做

法已经驾轻就熟,操作相对容易,短期效果明显。

改革路径的选择取决于改革的目标。河曲县的改革目标是降低行政成本和提高行政

效率。但是,引发河曲县改革的第一推动力显然是财政压力问题。而解决这一问题的最

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简便也是最直接的办法当然是精简机构精简人。机构少了,人员少了,财政费用当然也就

降下来了。因此,大部制式的改革就成了差不多最好的选择。河曲县的改革在经过一系

列的操作后(比如将事业单位超编人员重新安排,鼓励55岁以上的科级干部退出领导岗

位,解决职级待遇,纳入“干部周转池”由县委统一管理等),“2021年,县直部门公用经费

支出同比下降11.3%,乡镇同比增长7.6%,‘减上补下’成效明显。改革过渡期之后,县直

部门公用经费支出每年减少1050万元,财政供养人员工资福利、‘五险一金’等支出每年

减少1.33亿元”[14]。但事实上这一说法是存有异议的。县直部门因机构和人员减少从

而使得费用下降,这点没错,但问题在于,减少的人员并没有因此脱离财政供养。从全县

的角度讲,这个费用事实上并没有减少,除非让他们离开公共部门,不再由财政供养。要

解决这一问题很难,正像前面讲到的,黄龙县在改革差不多五六年之后,财政供给人员比

改革前增加了1100多人,不少机构又恢复了原貌。河曲这一改革的唯一意义在于建立

了一个新的标准,确定县级机构多少,人员多少。但要使离开县级机构的人最终脱离财政

供养,则需要多年的消化。另外,如果要维持改革后新的机构和人员的数量标准,那么正

常的人员流动就会在一段时间内消失,新生力量短期很难再进入县级机构。

第三是利益补偿。大部制改革涉及的一个基本问题就是如何对待改革中的利益受损

者,这个问题不解决,改革很难推进。利益补偿到位一般不会引发对改革的抵制或反对,

尽管要达到帕累托最优很难。河曲县显然还具有能力开展补偿方面的工作。比如,前面

讲到的精简下来的人无论到哪里去,他们并没有脱离财政供养。在机构被精简合并后,每

个单位原有的一正两副领导职数在整合后的“大机构”中被重新洗牌。县政府、组织部对

于职位发生变动的官员,保持了其行政级别不变,并且仍让原有官员负责“大机构”中原来

其担任一把手时的领域,同时继续让其负责与市、省相关部门的沟通。另外,用职级晋升

换职务下岗,转岗下乡换待遇上升,比如将局长调换为副局长,但职级上升,收入相应提

高,虽然正职变副职,但责任小了,原有日常性权力在一定程度上保留,等等,以此来减少

改革的阻力。事实上,这一做法同顺德是一样的。顺德在将43个党政部门合并成16个

局之后,导致副局长僧多粥少。为此,顺德创造性地在各局设置了多名“局务委员”,和副

局长一样进入局领导班子,一样分管2~4个科室。人员不降级,为的是在改革中尽量不

伤害利益受损者,以减少改革的阻力。

四、结论与思考

在将河曲县与其他几个县做了比较、分析了河曲县为何如此做之后,我们的另一个问

题是,河曲县的改革能避免最终向原有体制回归的命运吗? 可以有其他的改革路径吗?

我们姑且不论部门之间的合并是否做到了组织文化的整合和人员的整合,以致产生

大部制应有的效率;也不论利益受损人员是否得到了补偿,以至于整个改革相安无事。黄

龙县、随州市以及顺德区的例子表明,导致回归原有体制的主要原因是改革后部门机构上

下不对应产生的成本显然超过了预期的净收入;用另外的话讲,也就是力图解决部门横向

职能设置不合理的大部制改革并没有解决由此带来的纵向部门间的沟通、运作问题和利

益问题,以致从最终的成本效益来看这样的改革是不合算的。因此,回归原有体制,上下

对齐,左右摆正,与国家层面的行政组织体系保持一致,就成了不二的选择。河曲县步上

述几个县的后尘,正如上面讲到的,实是无奈之举,因为它首先要解决的最重要的问题是

18

财政的入不敷出,这才有了精简机构精简人。而这也会使它陷入一个两难困境:即使最终

想与其他几个县一样回归原有体制,拮据的财政状况也会阻止它这样做,而按现有的大部

制搞下去,从最终的效率来讲,按照成本效益来说可能又是不合算的(黄龙县以及其他几

个县都表明了这一点)。因此,它会在这两者之间博弈。博弈的结果取决于对两种做法的

计算。而前几个县,尤其是黄龙县在财政极其拮据的情况下,选择了向原有体制回归,但

结果是机构和人员再度增多。而黄龙县在2019年的机构改革中能够做到基本上上下对

应,或许是它汲取了原来的教训,或许一个很重要的原因在于它没有像河曲县那样面临着

如此巨大的财政压力。

那么,有没有一种结构既能解决横向部门之间的职能重复和交叉的问题,同时又能保

持上下机构的对应呢? 浙江省富阳县多年前就建立了一种被称作专委会的机构,起因是

由于部门之间的不通气,导致有人将同一个项目改头换面,从不同的部门中申请到了11

笔扶持资金。而部门之间如果通气的话,这种事情就不会发生。专委会由此应运而生,它

是一个虚设机构,但有实权,主要解决部门横向的沟通等问题,但不干预部门上下之间的

关系。然而这一专委会的机构对河曲县似乎意义不大,因为保持上下对应就意味着不进

行大部制改革,而不进行大部制改革(精简机构精简人)就无法解决财政问题。这一点只

是对一些没有进行大部制改革的小县有借鉴意义,或许对未来有可能再度回归原有体制

的河曲县有借鉴意义。

以河曲县地方政府为例的大部制改革可以启发我们对地方政府机构改革的一些

思考。

其一,机构改革是受制于外部环境因素的,尤其是受制于经济因素。很多政府机构改

革的起因就是财政问题。这一点中外都一样。比如新公共管理运动在英国的兴起,就是

因为当时由石油导致的经济危机使得英国政府的财政状况恶化,因而政府瘦身势在必行。

黄龙县的情况如此,河曲县的情况也是如此。如果河曲县经济发展不错,财政实力强大,

那么可能就不会进行这样的改革,尤其是精简人的改革(比如今天的黄龙县)。因为在这

种情况下,人们一般不会去关注政府和事业单位人多人少的问题,况且政府和事业单位本

身也是一个向社会提供就业机会的部门。即便改,也可能采取另外的方式来提高政府的

效率。此外,进行精简机构精简人的改革毕竟会受到很多的阻力,打破上下对应也会产生

另一种效率问题。由此我们可以认识到经济发展的重要性,认识到经济发展对政府的影

响。人口小县要真正解决政府本身的问题,改革不能仅仅局限于政府自身,还要从发展经

济着手。河曲县2021年的政府工作报告提出要实施大县城战略,全力推进县城扩容提

质,提升城市品质和承载辐射能力,这无疑是一个好的思路。事实上,浙江省在多年前就

实施过“小县大城”方案。“小县大城”内涵主要包括以下方面:小县域大城关,少人口大集

聚,小产品大产业,小环境大发展[15]。当然,这对地处偏僻的一些人口小县来说,发展经

济有点困难,但舍此政府会陷入更尴尬的境地。

其二,我国的单一制决定了权力集中在中央政府手里,因而在行政组织体制的设计

上,采用的是机构部门上下对应的做法,下级服从上级。这样一种体制做事效率较高,但

也带来了如何发挥地方积极性和创新性的问题。因此,在上下关系方面一直有权力下放

的改革,以扩大地方的权限,尤其是在今天行政下沉的情况下。2018年第八次机构改革

的一个重要举措就是在坚持维护中央权威和集中领导,省市县各级与国家法制统一,政令

统一、市场统一的结构职能基本对应的情况下,赋予省级以下机构更多自主权,突出不同

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层级职责特点,允许地方根据本地区经济社会法制实际,在规定限额内因地制宜设置机构

和配置职能,这意味着上下机构对应的状况有可能被打破,而河曲县的改革恰恰是其产

物。但问题是,在上下对应的严密的行政组织系统中,如何给地方有改革的空间是需要考

虑的。现有的结构事实上制约了地方的改革,因为一改,正如河曲县所做的那样,就是打

破上下对应,而结果,就像黄龙等县一样,最终回归上下对应的体制。这里显然缺少了一

种能够发挥上下两头积极性的组织机制。这个问题不解决,地方因地制宜设置机构和配

置职能就很难推进。

其三,如何理解河曲县再次复制黄龙等县的改革而没有另辟蹊径? 除了上面的解释

之外,还有一个重要原因就是政府组织及其体系本身具有的优点使得改革只能采取边际

递进而非另起炉灶的方法。正如中央层面一轮一轮的大部制改革一样,这些改革只是在

原有组织体系上做一些边际的改革而已,没有大动干戈,其原因显然是单一制的组织体系

及官僚制的优点超越了它的缺点。正如前面讲到的,制度的改革一般缘起于对改革预期

收益和预期成本的比较。就我国的大部制改革而言,这些改革都是在单一体制和官僚制

基本框架下进行的改革,这表明选择替代性的结构从预期收益和预期成本的比较上可能

是不合算的。尽管如此,边际的改革要有递进,改革后要能更好地解决问题。比如我国监

管机构的改革经历了好多次,直到2018年的改革将其定型为“大监管”的大部制格局。这

个过程事实上也是逐步摸索和评价的过程。尽管知道选择的改革方法不是一个完美的方

法,有时候也是不得已而为之,改了以后也不一定能完全解决问题,但既然是改革,就意味

着投入了时间、精力和资源,因此,即便获得微小的进步也是需要考虑的。以河曲县的改

革而言,未来哪怕最后还是像黄龙等县那样回归原有体制,在这一过程中取得某一方面的

改进和进步也是可取的。要避免的是没有任何进展的改革,从而导致资源的巨大浪费。

当然,最好的结局是走出一条地方大部制改革的道路。在这个过程中,或许有这样的

机会。

[参 考 文 献]

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TheDilemmaofLocalInstitutionalReform:ReflectionsontheReformof

LargeDepartmentSysteminCountieswithSmallPopulation

ZHUQian-wei

(SchoolofInternationalRelationsandPublicAffairs,Shanghai200433,China)

Abstract:Themotivationforthereformoflocallargedepartmentsystemistoreduceadministrative

expensesandimproveadministrativeefficiencybymergingsomedepartments(boththePartyandthe

governmentbodies)withthesameorsimilarfunctions,thusstreamlininginstitutionsandpersonnel.

SimilarpilotreformshavebeencarriedoutinsomecountiesanddistrictsinShanxi,Shaanxi,Hubei,

Guangdong,andotherprovinceswithoutachievingtheexpectedresults.Suchadilemmahasarisen

becausetherelacksthecorrespondence withthedepartmentsandinstitutionsofthehigher-level

governmentafterthereform,resultinginoperatingcostsexceedingthatgeneratedbytheoriginal

structure,anin-vaineffort.Theactionlogicofthereform,fromtheperspectiveofinstitutional

change,is decided jointly by the environmental pressure, path dependence, and interest

compensation;thereformisessentiallyaninstitutionalchangethatmustcomplywiththeprincipleof

cost-effectivenessforsustainingtheoperationofthesystem generatedbythereform.Thisalso

determinesthatanapproachofmarginalprogressionratherthanatotallynew patternshouldbe

adopted.

Keywords:countieswithsmallpopulation;reform oflocallargedepartmentsystem;institutional

changes;marginalprogression

[责任编辑 阳 欣]

21

第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.003

[收稿日期]2023-06-10

[作者简介]盛明科(1978—),男,湖南长沙人,湘潭大学公共管理学院教授,研究方向:政府绩效、官员避责问责。

整体性治理视域下基层治安防控体系

何以实现“要素联动”?

———以 Y 区B街道“平安联盟”为例

盛明科,贺清波

(湘潭大学 公共管理学院,湖南 湘潭 411105)

[摘 要]近年来信息技术蓬勃发展,作为价值理性与工具理性并重的整体性治理逐渐成为治理实

践的引领性模式,不少基层政府也借势于整体性治理构建基层治安防控体系。有鉴于此,以整体性治理为

研究视角,通过构建“理念—目标—结构—手段—机制”整合性分析框架,从 Y 区 B街道“平安联盟”治理实

践出发,深入研究整体性治安防控体系的实施现状及其成效,探寻整体性基层治安防控体系一般性建构规

律,为未来基层治安防控的数字化、整合化发展提供证据支撑与方向参考。研究发现:基层政府凭借“多重

优势融合”“内外需求并重”“多元主体合力”“数字技术协同”以及“共商共建共享”等五大要素的协同推进,

得以实现基层治安防控体系的整体联动。整体性治理绘就了基层治安发展蓝图,为应对基层治安防控碎

片化等问题提供了理论参考与实践指导。

[关键词]整体性治理;治安防控;建构机理;技术赋能

[中图分类号]D631.4 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0022-10

随着现代化发展的持续加快,对基层治理逻辑的形塑不断加深,催生了基层社会治理

的变革。与此同时,伴随着基层治理发展而来的是社会风险要素日益向基层社会渗透,致

使基层社会治安矛盾有所加剧,社会治安形势存在诸多不稳定的因素。概言之,社会发展

使得基层政府在享受现代化成果效益的同时,仍然面临消防隐患、违法犯罪等问题。一般

认为,实现社会治理主体相互融合、相互嵌入,构建“社会治理共同体”是新时代社会治理

的基本建设路径[1]。社会治安作为社会治理的重要组成部分,社会治理共同体的安全稳

定运行有赖于整体性社会治安体系的建构。建立健全整体性基层社会治安体系,不仅有

利于基层共同安全意识的整体加强,还能促进基层社会韧性的有效提升,更能助推基层社

会协同治理水平的全面提高。然而,针对基层治理环境中社会治安等突出问题,究竟何以

强化整体性社会治安体系的建构,仍然是摆在基层社会面前的重大现实问题。有鉴于此,

本研究将基层社会治安置于整体性治理视域下,考察基层社会治安要素联动到底如何实

现,以此来解读基层社会治安防控体系整体性建构的内在机理。

一、文献综述与研究审视

基层稳定是国家治安的基石,强化提升基层社会治安能力及水平,是有效保障基层治

22

安防控的关键所在。随着现实性实践与学理性探讨的双重推进,治安经验不断总结,研究

成果大量出现。目前,学界主要从宏观、中观以及微观这三重角度进行学理性研究及

阐述。

从宏观视角而言,学者们对基层社会治安模式及体系创新的现实关切,充分体现了宏

观层面建构对社会治安的重要作用。既有研究从宏大叙事出发,强调在现代化治理转型

推动下社会治安工作从专业化模式向“专业化+社会化模式”转变,从管制模式向服务模

式转变[2]。此外,随着现代化信息技术的快速发展,建设立体化信息化社会治安防控体系

也逐渐提上日程[3]。从中观视角而言,社会治安问题主要聚焦于体制机制等方面,凝练总

结社会治安有效保障的机理解释。譬如,刘纪达从市域社会治理下消防安全综合治理问

题出发,梳理了消防治理手段、消防治理机制等方面的体系建设实践经验[4]。有的学者发

现了社会风险防控面临着工具、组织以及制度等方面的困境,提出要强化建立起基于势能

传统的风险阻断机制、基于风险演进规律的系统防控机制等以提高社会风险防控效能[5]。

从微观视角而言,相关研究着重挖掘本土实践逻辑,描绘了基层社会治安现实图景。例

如,申玉兰等学者基于平安建设背景下基层社会综合治理工作的探索与实践,归纳总结了

基层如何构建矛盾纠纷多元化解机制[6]。有的学者则聚焦于基层社会矛盾纠纷综合治

理,通过考察北京、浙江等四省市基层现状,探析了如何完善基层社会矛盾纠纷综合处理

机制[7]。

总的来说,围绕基层社会治安现实,各地政府对社会治安领域建设方面作出了诸多探

索并收获了一定经验,学者们也得出了颇多研究成果。但与此同时,既有研究仍然存在着

部分短板:第一,既有研究多是描述性研究,缺乏对基层社会治安实践逻辑的整体性把控,

对于涉及基层治安内核等学理性阐述有待深入挖掘;第二,已有研究大多从单一层面阐

述,很少有从整体性视角出发详尽解释;第三,已有相关研究即使扎根于基层实践进行探

究,也多从社会安全的角度切入,而没有从公共管理的研究语境出发。有鉴于此,本文以

Y 区 B街道“平安联盟”为例,将其置于整体性治理理论视域,针对社会治安问题提出理

论分析框架,探寻建立健全整体性基层社会治安防控保障体系的实现路径。

二、理论基础与分析框架

整体性治理理论所强调的是政府利用信息技术以实现内部整合与外部协同,这与当

前我国社会治安防控体系所预期实现的整体性建构具有很大的契合性。对此,本文将社

会治安防控体系置于整体性治理理论视域下,开展基层社会治安防控体系整体性建构的

机理研究,有其内在合理性。

(一)理论基础

20世纪90年代末,新公共管理运动因其重复建设、各自为政等治理问题日渐突出而

式微,社会治理呈现出碎片化发展态势。“整体性治理”(holisticgovernance)理论正是为

应对社会治理碎片化所提供的一种可能方案,其核心理念和基本途径就是“整合”,具体包

括层级整合、功能整合和部门整合三个向度[8]。这一概念最早是由英国学者安德鲁·邓

西尔(Andrew Dunsire)于 1990 年 提 出,佩 里 · 希 克 斯 (PerriSix)将 其 上 升 为 理 论

体系[9]。

随着数字时代的来临,新信息技术的发展大大提升了政府治理创新的可能,整体性治

23

理应运而“行”。作为一种新型的政府改革治理模式,整体性治理被视作“后新公共管理”

的改革趋向,其价值在于,在批判和继承新公共管理理论的基础上,架构新的公共服务供

给模式,倡导以协调与整合为核心的治理方式,为政府改革提供思路[10]。

本文在把握整体性治理理论的核心要义基础上,从核心理念、目标导向、结构体系等

五大方面解读整体性治理建构如何实现。从其核心理念层面来看,整体性治理理论一定

程度上依赖于涂尔干所说的“有机团结”这一概念,即社会成员在活动层面的分工合作互

补性和意识层面的共生性,进而使行动者在功能上互补、在意象上共生[11]。整体性治理

理论则在融合专业化分工优势的基础上,要求进一步融合社会治理各要素的内在优势。

从其目标导向层面来看,整体性治理理论坚持需求导向、结果导向,以公众需求为基础理

性做出决策并提供满足公众需求的公共产品与服务[12]。从结构体系层面来看,整体性治

理理论是对“协同理论”的扩展[13],即进一步整合囊括不同层级、内外等多元主体,使得治

理体系更为立体完整。从其主要手段层面而言,将信息技术作为推动政府治理创新、数字

化转型的重要手段[12]。这是因为,整体性治理在很大程度上依赖于信息技术的效能发

挥,以破除部门及组织壁垒,实现政府整合治理。从其治理机制层面来看,整体性治理以

协调、整合为主要机制[14]。这里的实现机制是针对社会治理提出的多元化要求,通过协

商、配合等方式达成整合,从而共同执行与实现这些多元化的要求与想法。总的来说,整

体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作,主张管理从分散走向集中,从部分走

向整体,从破碎走向整合[15]。

(二)分析框架

整体而言,上述理念、目标、结构、手段及机制等五大要义,共同塑造了整体性治理理

论得以成为理论整体。从我国的基层社会治安现实状况来看,整体性治理与当前我国基

层治安防控体系的整体性建构有较大的契合性,其所倡导的理念对于基层治安防控活动

的整体性运作具有一定的指导意义。这是因为,我国当前基层社会的治安防控体系有赖

于整体协调推进,并且仍有一些理论及实践问题有待借助于整体性治理理论来解答:一是

基层社会整体性治安防控体系应该包含哪些基本要素;二是如何实现基本要素的有效联

结;三是整体性社会治安防控体系怎样构建。由此,本文将基层社会治安防控体系置于整

体性治理视域下,统筹考量其现实基础,系统挖掘其基本要素,全面梳理其内在机理。进

一步来说,基层社会治安防控体系的基本要素可以从以下五个维度提炼,即核心理念、目

标导向、参与主体、治理手段以及行为机制。

其一,核心理念代表了对整体性治安防控体系的总体判断,回答了基层治安防控体系

是“什么样”的这一重要问题。整体性治理理论强调整合,就是要吸收各项长处,互补互

促,做到“优势融合”。将基层治安防控体系置于整体性治理理论视域下,能够解释其整体

性特征,从而透视治理体系的全貌。其二,目标导向明确了治安防控的方向定位,系统性

回答了基层治安防控要“做什么”的问题。整体性治理的“目标一致”导向,能够系统消解

目标分歧所引致的组织碎片化问题。在整体性治理理论视域下,基层治安亟待解决的是

如何满足基层群众多元需求,而这有赖于各方主体间保持对话沟通,达成多方共识。其

三,结构体系聚集于“谁来做”这一体系核心构成。基层治安防控是一个系统性复杂性问

题,能否有效形成合力是基层治安防控的关键性问题。借助整体性治理理论,能够共同激

发多元主体活力,促进跨层次、跨功能、跨组织的协调联动,有利于构成“主体合力”。其

四,治理手段作为基层治安的凭借力量,回答了治安防控“靠什么”的问题。数字技术发展

24

使整体性治理的实现成为可能,从而使现代化治理愈发强调信息技术的作用。在现代化

信息技术的发展趋势下,信息技术的赋能效应能够助推基层强化“技术协同”,达成主体、

空间、资源等要素的整体性聚合。其五,行为机制视角落到“怎么做”这一核心问题上,以

系统把握基层治安机制如何建构。整体性治理理论强调以整合、协调与责任为主要机制,

基于各主体间共同确立、遵守规则以及行为规范,做到“整合协作”。由上通过多维剖析目

标、主体、手段等,共同构成了整体性治理视域下基层社会治安防控体系的整合性分析。

总的来说,上述相关问题的探讨是本文研究的关键所在,对推动基层治理现代化以及夯实

基层社会治安稳定具有一定的理论价值和实践意义。

三、要素联动:基层社会治安体系建构的现实样本

现阶段我国高度重视治安防控问题,社会治安环境总体来说趋于平稳。但与此同时,

基层治理风险及挑战更为凸显:公共安全事件有所发生,各类矛盾风险愈发活跃,基层治

安防控形势依旧严峻。基于此,Y 区 B街道为应对当前持续困扰基层的治安防控等基础

性难题,推出了“平安联盟”这一项目,效果显著,是构建整体性社会治安防控体系以化解

风险挑战的典型样本。

(一)案例选择

本文采用单案例研究方法。单案例研究方法作为当前国内外公共管理研究的主流案

例研究方法,能够充分挖掘案例信息,呈现更丰满的 分 析,是 案 例 研 究 特 点 的 集 中 体

现[16]。在个案研究方法的脉络指引下,本文通过系统性梳理与整体性把握个案,从典型

性样本中总结概括出一般性特征,从而突出从个体案例中“抽丝剥茧”地得出总体性特征

的独特优势。本文选择 Y 区 B街道“平安联盟”作为案例分析主体,主要出于以下几个方

面的考量:

一是 Y 区 B街道“平安联盟”这一基层治安实践的典型性。B 街道辖区内高校、商

圈、党政机关、医疗机构等多职能并存,经济发展程度较高,社会流动性较大,人口分布相

对密集。与此同时,该街道异质性程度较高,各种风险因素不同程度存在,各类矛盾纠纷

层出不穷。由此,该街道历来被列为全市一类风险街道,受各级部门高度重视。为解决该

街道治安形势严峻、风险隐患复杂等现实问题,B街道于2019年7月创新推出了“平安 B

街联盟”,以期实现基层社会治安防控的“换档升级”,为基层整体性治安防控体系的构建

提供了实践样本,具有较强的代表性。二是 Y 区 B街道“平安联盟”这一基层治理实践研

究的可行性。在考察调研 Y 区 B街道“平安联盟”这一创新社会防控体系过程中,受到了

党政相关负责人的支持与肯定,强化了资料素材的可获得性。本文在实践考察基础上,分

析研究可获得的工作总结、文件材料和相关报道,力求相对完整准确地反映整体性基层治

安防控体系的全貌。三是 Y 区 B街道“平安联盟”这一基层治安实践的可印证性。Y 区

B街道“平安联盟”并不是简单规划,而是历经了从推出到落地实施的实践过程,且取得了

显著性效果。经过三年的发展推动,借助“平安联盟”的治理效能,B街道夯实了治安基

础,弥补了工作短板,提升了维稳能力,走出了一条基层治安防控体系整体化建构的道路,

也强化了本案例的可证成性。

(二)案例概况

B街道地处长江中游城市之一的 X市 Y 区,是市委、市政府等党政机关所在地,也是

25

该市核心商务区之一。该街道辖区总面积6.5平方公里,辖区内目前约有居民27000户,

84000余人,下辖7个社区、4个股份经济合作社和1个社区卫生服务中心,共有3家医

院,5所学校,驻街单位36个,临街门店2400余家①。总体来看,该辖区人口密集、小区

众多、商铺汇集、行业广泛,社会治安防控需求较大。加之在“平安联盟”推出之前,辖区防

控资源和力量存在不足,安全监管任务较为艰巨,因此,为应对本街道的社会治安防控问

题,B街道依托“平安联盟”,做出了以下努力:

一是创新治理模式,增强治安能力。针对辖区人员流动性大、社情民意复杂度高等情

况,街道党工委积极借鉴“枫桥经验”,探索出了若干平安建设的新路径、新方法。通过构

建由党政统领、公安主导、社会参与的“平安联盟”,打造出社会力量多整合、联盟成员共平

安、防控范围全覆盖的整体性治安防控体系,系统优化了街道资源统筹能力,有效提高了

街道自治水平。据2019年年底统计,“平安联盟”刚成立半年,在全街道多元主体的合力

下,共排查、化解和善后社会不安定因素57件,为居民群众挽回经济损失近百万元。

二是推进科技运用,搭建联动平台。针对辖区内巡逻力量部署分散、突发事件到位缓

慢、视频取证困难等问题,街道以科技力量弥补内在不足,成立“平安联盟”物联会,建立起

“平安联盟”物联会指挥平台调度中心,并进一步从 G 市物联网科技公司引入4G 可视对

讲系统,借助已建构的系统平台以实现联盟成员单位“全呼”。凭借现代化信息技术的赋

能作用,以“平安联盟”这一统一平台实现辖区治安统一调度、针对处置、妥当善后。据

2021年1—8月的数据统计,在科技力量支撑下,辖区发案率同比持续下降,其中8月份

同比下降29.76%,提高了决策的准确性和及时性。

三是完善共建机制,务求运行效果。为提高“平安联盟”物联会指挥平台的运行效果,

B街道通过借鉴“枫桥经验”并吸收、转化、融合,形成了自己的“一套班子、双重调度、三线

融合、四级合力、五支队伍、六项机制、七联工作法、多方参与”的共建工作机制。截至

2021年,“平安联盟”成员共处置应急突发事件32起,中心处理上报事件126起,涉及城

市管理、安全发展、网格事件、经济发展与社会事务等方方面面。凭借“平安联盟”这一社

会治安防控体系,采取治安联防、机构联组、业务联训为主的工作举措,有效提升了基层组

织运作效率、效能以及效益,带来了很好的社会反响。

总之,B街道通过“平安联盟”这一指挥平台,形成了整体性基层治安防控的支撑点,

发挥了该区各主体间“1+1>2”的联动作用,构建了社会力量全覆盖、联盟成员共平安的

社会治安大格局。B街道“联动共治”的做法被省、市媒体多次报道,打造了符合实际的治

安模式,形成了独具特色的品牌样板。对此,本文通过对 B街道“平安联盟”这一治安防

控典型范式的深度剖析与挖掘,以寻求基层治安防控体系何以实现“要素联动”的一般化

解释。

四、何以可能:基层社会治安要素联动的整体构成

在深刻理解 B街道治安防控实践的内在逻辑的基础上,本文将其置于整体性治理理

论视域下予以观照。B街道联防联控联治的实现路径可以从基本原则、目标导向、参与主

26

① 数据来源:《B街道2021年度平安建设工作总结》《关于构建立体化社会治安防控体系“平安联盟”的实施方案》

等文件材料。

体、主要手段以及行为机制等五大方面进行剖析。最终,整体性治安防控体系的构建,可

以系统性归纳出“多重优势融合”“需求结果并重”“多元主体合力”“数字技术协同”以及

“共商共建共享”等五大基本实现机制,从而回答了“基层治安防控体系何以实现要素联

动”这一基层治理的现实问题。

(一)“多重优势融合”:整体性治安防控的核心理念

随着现代化治理语境对“共商共建共享”这一概念的强调,“优势融合”成为基层治理

的必然趋势,也为基层治理体系的建构指明了发展方向。而在技术条件的支撑下,充分发

挥和融合各项优势成为可能。整体性治理理论的核心理念就是“整合”,整合意味着通过

深度整合基层治理各要素,以期实现融合各方优势、吸收各项长处,从而做到“优势融合”。

在本文的解释逻辑中,所谓“优势融合”就是强调充分运用和发挥基层治理各要素的禀赋

优势,从而形成要素互动的整体性效能。“整体性治理”源于中国“政党中心主义”的现代

化建构路径以及党政体制的治理场域,并且在这个体制性场域中,中国共产党将治理理念

转化为国家意志和人民行动,实现了政党、政权与社会三者的互构谐变与有效运作[13]。

在我国基层治理实践逻辑中,基层治理“优势融合”就是要在党建引领下,充分融合政治优

势、组织优势以及社会优势,建立起基层治理的体系架构。

在基层治安防控体系的实践场域中,政治优势方面体现为通过党建引领各方力量达

成治安共识,凝聚防控力量,充分展现我国新型政党制度的强大生命力;所谓组织优势方

面,便是依托党及政府部门制度化、规范化、协同化组织体系形成的组织力量,带动政府相

关部门、公安消防等部门为基层治理治安提供源源不断的动力;在社会优势方面,我国基

层社会人民群众因其主体性意识及地位的存在,其对基层治安防控体系有更加深入的参

与和融入,成为基层治理的内源性力量,在基层治安防控中发挥着关键性作用。整体而

言,“优势融合”就是要持续深化推进党建引领,充分发挥党的政治优势、组织优势和社会

优势等各项优势,进而转化成基层治安防控效能,逐步形成党建引领基层治安防控的实践

路径。正如 B街道所强调的,“融合”就是在党建引领的基础上,做到党的政治优势、组织

优势以及基层社会优势共同融合为基层治理效能。其所推进的“三线融合”方针,即是强

调推进城市基层党建与区域治理体系相融合、联盟式发展与治理创新管理相融合、民生服

务与区域治理成效相融合的“三融合”工作机制,从而构建共建共治共享的社会治理新

格局。

(二)“内外需求并重”:整体性治安防控的目标导向

当前人民群众参与社会治理的需求更加强烈,预示着社会发展理念的转变,需要构建

新型的社会治理共同体模式与之相适应[17]。整体性治理理论的基本内涵之一即是,坚持

需求导向、结果导向,尊重并承认公民在治理中的主体地位,以公众需求为基础理性做出

决策,并提供满足公众需求的公共产品与公共服务[12]。在整体性治理视阀下,社会治理

是整体性的,其目标建构既要考虑“外部需求端”,也要充分考虑到政府的“内部需求端”,

进而才能全面把控与预见到社会治理行为所带来的影响。一方面,基层社会治理体系下,

基层群众不仅有享受服务的需要,在更高的精神力量驱动下,也有参与社会治理的迫切需

求,由此对基层社会治理模式提出了全新要求。另一方面,考虑到当前基层治理面临基层

治理能力较弱、风险应对能力较差、群众法制意识薄弱等难题,建构治安防控体系以减少

社会治安、矛盾纠纷等问题的发生,也是基层政府的现实需要和最终目标。这就表明,社

会各界力量具有共同应对社会问题的意识,要求实现基层治理的整体化、协同化。因此,

27

针对基层治理的问题,在充分明确治理需求的基础上,预见性地把握治理行为可能带来的

结果,做到“内外需求并重”,进而达成公民服务需求的满足以及政府碎片化问题的解决。

在基层治安防控体系的实践场域中,基层治安防控的外部需求体现为,加强人民群众

的安全防范意识与治安参与意识,满足新形势下“幸福基层”“平安基层”等基层新型治安

要求,实现基层人民群众的安全感、幸福感与满足感的不断提升。而在内部需求方面,基

层治安防控主要是建立以技术力量为主导的综合防范体系,通过“问题整治”这一治理基

点,层层推进基层治安防控工作,最终形成政府内部协调的基层治安整体框架。总的来

说,整体性基层社会治安防控的目标导向就是实现“内外需求并重”,即满足社会公众的人

身及财产安全保障的外部需求的同时,也要达到基层政府开展基层治安防控的内部效益

和治理目标。正如,B街道所强调的风险联控、问题联查、矛盾联处等工作措施,其基本理

念即是涉及社会治安的风险因素或隐患问题时,合理促进各级力量多点跟进,共同处置应

对化解,既实现了基层问题整合治理,也强化了基层防控体系的建构。

(三)“多元主体合力”:整体性治安防控的结构体系

整体性治理作为基层治理的实践图式,涵盖了各种常态化的治理机制创新,是中国基

层政权运作的重要新趋势和新特征[18]。聚焦到治理结构层面,整体性治理强调多元主体

合作[19]。这主要是因为,基层社会不仅治理主体包罗万象,而且治理形势错综复杂,治理

需求更是多元多样。而为了应对基层治理事务的泛化问题,协调多方主体的利益和需求,

提高多方积极性以实现政府主导下的多元主体协同,成为基层治理的必然选择与理性策

略。“整合”作为整体性治理的基础性建构原则,基层治理主体的整合主要依赖于多元主

体达成共同目标,形成协同效应,构建起整体性的治理结构,以打破碎片化、分割化治理的

界限与限制。进一步来说,“多元主体合力”是指确保治理主体之间达成互信合作的共识,

始终保持多元主体之间治理联动关系,多元主体间尽力配合以促进基本任务的完成,同时

不断建构起协同化、整体化的治理结构体系,在整合性力量下保障基层治理的整体性

推进。

整体性治理理论的阐释,也为理解整体性治安防控结构体系提供了新思路。立足于

我国基层治安防控的实践现状及客观背景,基层治安防控主体协同的达成主要体现为三

个方面:其一,突出党在治安防控结构体系中的领导作用,实现对基层治安防控体系的整

体性把控,承担起指挥领导的角色;其二,强调政府的协调与整合作用,在突发事件发生之

后做好统筹规划,并努力调动政府部门和社会力量;其三,明确多元社会主体参与的职能

定位,确保多方主体相互协调整合、协同共建。总的来说,基层治安防控关系到辖区里的

每个人,是广受人民群众关注的重要话题。整体性治安防控体系的参与力量主要体现为,

以凝聚共识、团结力量为战略目标,从而形成多元主体合力,打造多元主体协同的基层治

安防控体系,最终形成多元合作的治理新格局。B街道在借鉴“枫桥经验”的基础上,构建

了由党政领导、机构联组、社会参与的“平安联盟”立体化社会防控体系,即三大举措之一:

加强领导,健全机构,构建“平安创建”新格局。

(四)“数字技术协同”:整体性治安防控的手段支撑

在整体性治理理论的阐述中,信息系统是公共行政变革形成的重要因素,信息技术在

当代公共服务变革中发挥中心倡导者的角色[20]。整体性治理理论不仅在价值理性层面

强调公众需求导向,也突出其工具理性的一面,即强调运用信息技术的整合能力,协调信

息系统、治理层级、公私部门整合其功能与责任机制[8]。整体性治理相关工作的开展,除

28

了需要规范性的目标导向、核心理念等,还离不开信息技术的支撑,以实现实战性、实操性

的技术赋能。信息化系统整合力度不足是我国基层治安防控体系建设的突出问题,信息

系统共建共享、系统整合存在困难、信息协调不到位等现象在我国基层治理中普遍存在。

而在数字信息技术的赋能推动下,强化社会治理信息资源数据库,搭建数字化网络信息平

台,能实现精准化、信息化、科技化、现代化的治理。总的来说,信息技术具有无可比拟的

优势,能充分发挥其快速响应、科学高效、综合处理等方面的功能特点,为现代化技术治理

活动的开展提供保障,促进社会治理的协调统一。

在深化基层治安防控体系的智慧赋能方面,数字技术协同效应的实现主要体现为:其

一,信息作为社会治理的基础性要素,在基层治安防控体系的整体性建构过程中承担着不

可忽视的重要作用;通过把控数据资源,实现在复杂环境下形成清醒认知。其二,通过信

息共享平台建设和防控信息化平台建设,能够对潜在安全隐患实现全过程、全天候、多方

位的信息化管理和监控,保障多方主体工作的同时开展。其三,通过大数据、云计算、人工

智能等技术赋能效应的实现,助推政府和公众力量之间横向整合,以及政府部门内部的纵

向整合,保障治安防控的整体协调联动。概言之,借助于现代化信息设备和技术的应用,

以大数据为依托,促进数据与基层治安防控的深度融合,能够强化基层治安防控的信息技

术应用和资源整合共享,以实现纵横协调联动,整体智能高效。例如,B街道通过启用“平

安联盟”“建融慧家”等 APP,实现了信息及时共享,大幅提升居民信息感知能力;同时在

辖区内两个小区试行安装可视云广播,精准传达各级工作要求,将最新信息送到家家户

户,打通信息传递的最后一公里。B街道通过创新治理模式、搭建联动平台、信息技术赋

能,实现了“数字技术协同”。

(五)“共商共建共享”:社会治安防控的行为机制

在整体性治理范式中,治理机制既不是传统公共行政范式下的权力和权威,也不是新

公共管理范式中的价格机制,而是有赖于协调机制、整合机制和信任机制的培养和落

实[21]。整体性治理理论提倡政府组织间通过沟通与合作,达成主体间彼此一致目标,促

进有效的协调与整合,实现合作无间的治理行动。随着理论和社会实践的不断发展,整体

性治理逐渐延伸至社会群体当中,实现内部导向与外部导向的双重并进,有很大的可行性

与必要性。

从外部导向来看,整体性治理既要实现外部需求的目标导向,也要将多元治理主体嵌

入纳入治理结构体系中,提升整体治理效能。当前的社会治理制度建设要加强人民需求

反馈机制,使基层治理主体常规性回应民众诉求成为正式制度的一部分,增强国家制度能

力建设与城乡基层社区和谐发展的协同性[22]。从内部导向而言,则要充分发挥协调整合

机制,提升效能、促进协同,以有效消除条块分割的科层体制所带来的弊端。

在基层治安防控体系建构的实践过程中,其行为机制突出表现为体系建构的“共商共

建共享”。这主要因为:一方面,基层政府处于行政体制末端,其与社会多元力量的接触联

系更为突出,更加需要社会力量参与。与此同时,基层治安防控与基层社会个人生活息息

相关,需要动员社会群众以促使其尽力配合治安防控,保障治安防控社会效应的实现。另

一方面,基层政府个体部门对治安防控问题的解决相对来说能力有限,需要强化组织整

合,进而实现治安防控效能的最大发挥。总的来说,基层治安防控的行为机制突出一个

“共建共治共享”,以实现基层多元治安主体彼此间的关系整合,促进治安防控体系的共建

共治,最后达成效应共享。正如 B街道“平安联盟”总纲所强调的,平安联盟是党政统领、

29

公安协同、社会力量积极参与、整合社会治安群防群治资源的工作体系。在 B街道的治

理实践中,基层政府积极按照中央、省、市、区等各级所提出的构建平安和谐社会的要求,

坚持社会治安综合治理方针,借助于“平安联盟”APP联动平台,团结组织了社会力量共

同参与维护社会治安秩序,推动综治工作社会化、市场化,为建设平安和谐的“魅力 B街”

做出积极贡献。

五、结论与探讨

在整体性治理的理论意涵中,这一治理形态是从整体性视角来全面审视治理运行模

式及其体系架构,通过强调整合、协调等机制以实现治理体系的有机融合,从而克服当前

治理实践中存在的碎片化、分散化、部门化等现实难题。通过构建“核心理念、目标导向、

结构体系、手段支撑、行为机制”五大层面的整合性分析框架并深入剖析,对该理论有了一

个更为细致也更为全面的把握。随着当前基层治安防控体系越来越呈现出整体性治理需

求,因而其建构逻辑与整体性治理理论有其内在耦合性。在整体性治理视域下,基层治安

防控体系是作为整体予以呈现的,治安防控活动更是综合性的管理工作,不仅包括了安全

消防事故、道路交通事故等突发性事件的紧急应对,还包括了自然灾害等的事前预防、事

中应对、事后处理等方面,更有违法犯罪等行为的全面整治,其影响与当地基层政府、居民

群众等多方主体息息相关。从整体上把控基层治安防控,实现多方主体相互之间协调整

合、协同共建,能够带来显著效果。本文以 Y 区 B街道“平安联盟”为例,借助于整体性治

理理论的分析框架,从整体上把握了基层治安防控体系所涵括的基本要素,深入揭示了基

层治安“多重优势融合”“内外需求并重”“多元主体合力”“数字技术协同”以及“共商共建

共享”等凭借机制,并将其作为基层治安防控体系“要素联动”的一般性逻辑。总的来说,

将基层社会治安体系建构置于整体性治理理论下考察,充分体现了基层治安过程中所突

显的整体性、严密性等治理特征,有助于全面夯实基层治理的基本要素,切实满足基层群

众的治安需要,确保基层社会的长治久安,不断增强基层人民群众的安全感、满足感与幸

福感。

[参 考 文 献]

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HowCanthePrimary-levelPublicSecurityPreventionandControlSystem

Achieve“elementlinkage”fromthePerspectiveofHolisticGovernance?

—Takingthe“PeaceAlliance”ofBStreetinYDistrictasAnExample

SHENG Ming-ke,HEQing-bo

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity,Xiangtan411105,China)

Abstract: With the vigorous development ofinformation technologyin recent years,holistic

governance,whichemphasizesbothvaluerationalityandtoolrationality,hasgraduallybecomea

leadingmodelingovernancepractice,andwhich manyprimary-levelgovernmentshavealsotaken

advantageoftobuildstepbysteptheirpublicsecuritypreventionandcontrolsystems.Inviewof

this,thispaper,fromtheperspectiveofholisticgovernance,byconstructinganintegratedanalysis

frameworkof“concept-goal-structure-means-mechanism”,startsfromthegovernancepractice

of“PeaceAlliance”inBStreet,Y District,conductsanin-depthresearchontheimplementation

statusandeffectivenessoftheholisticpublicsecuritypreventionandcontrolsystem,andexploresthe

generalconstructionrules,withanaimtoprovideevidencesupportanddirectionreferenceforthe

digitalandintegrated developmentofthisprimary-levelsystem.Itisfoundthatprimary-level

governmentsachievetheoveralllinkageofthepublicsecuritypreventionandcontrolsystemsthrough

thecollaborativepromotionoffive majorelements:“integrationofmultipleadvantages”,“equal

emphasis on internal and external needs”, “multiple main forces”, “digital technology

collaboration”,and “collaborativeconstructionandsharing”.Theholisticgovernancehasdrawna

blueprintforthedevelopmentofprimary-levelpublicsecurity,andprovidedtheoreticalreferenceand

practicalguidanceforaddressingissuessuchasfragmentation.

Keywords:holisticgovernance;publicsecuritypreventionandcontrol;construction mechanism;

technologicalempowerment

[责任编辑 阳 欣]

31

第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.004

[收稿日期]2023-05-09

[基金项目]2020 年 度 教 育 部 哲 学 社 会 科 学 研 究 重 大 课 题 攻 关 项 目 “新 时 代 城 乡 社 区 治 理 体 系 建 设 研 究”

(20JZD029)

[作者简介]管兵,华南理工大学公共管理学院、华南理工大学国家治理研究中心教授。

科层还是自治:任务专业化、治理情境与

自治组织运行机制

管 兵1,2,张 宇1

(1.华南理工大学 公共管理学院,广东 广州 510641;2.华南理工大学 国家治理研究中心,广东 广州 510641)

[摘 要]学界对于自治组织行政化的讨论,大多集中于任务的数量以及行政属性。以剩余控制权

为视角阐述对科层制、政社合作、自治与多中心治理这三种模式的特征以及任务过程,尝试更为整体地理

解不同社区治理模式,之后再以“任务专业化—任务数量”的分析框架,将自治组织结构分为四种,分别为

科层组织、购买服务、津贴补助和居民自治,并运用多案例比较分析方法呈现和分析不同的组织架构的差

异性,研究结果表明:为了完成专业化的任务会使得自治组织依赖外部资源,同时内部体系科层化趋势明

显。在专业化程度较高的任务下,自治组织科层化成为一种合理选择。“科层”和“自治”只是自治组织在

基层治理过程中的运行方式与属性,行政化并非是政府单纯下派行政任务而导致的结果,“科层化”也不应

当被看作是必须要去除的负面现象。科层化组织架构在本质上更有效率,尤其是面对专业化的多任务的

治理情境。

[关键词]自治组织;剩余控制权;专业化;科层化

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0032-13

一、问题的提出

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度,居民委员会和村民委员会是实现基

层群众自治的重要载体,有利于巩固基层政权和实现基层治理。根据宪法和《中华人民共

和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,城市和农村按

居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是村(居)民自我管理、自我教育、自我服

务的基层群众性自治组织。可见,村(居)委会在法律意义上是自治组织。但同时,《组织

法》又规定了村(居)委会任务之一是协助人民政府或者它的派出机关做好与村(居)民利

益有关的各项工作。基于此,作为“基层群众自治组织”的村委会和居委会实际上承担着

双重责任,一方面要完成政府及派出机构交付的各项任务,向上负责;另一方面要管理内

部事务,满足居民的需求,向下服务,这就导致村委会和居委会形成“行政与自治”双重属

性。村(居)委会的行政化是指村(居)委会的组织设置、工作制度、运行机制、人事任免、考

32

核机制和经费收支等方面的行政化取向,以及运行方式呈现“机关化”[1-2]。其本质是村

(居)委会在实践中逐渐脱离自治属性,表现为组织体系、管理方式以及实际运作方面接近

科层组织,因而,这种行政化属性,也是科层化的体现。

目前已有的研究发现,作为法律意义上的自治组织,村委会和居委会已经变得高度行

政化[3-4]。有学者调查发现,居委会承担了286项行政任务,需提供证明(盖章)事项约为

106项,形成的台账多达数十本甚至上百本[5]。下派行政事务221项,下派一般事务75

项,下达服务站事务112项[6]。大量行政任务的下放造成“上面千条线,下面一根针”的局

面,致使村居自治组织行政色彩日益浓厚。学界关于自治组织的属性究竟是科层还是自

治,有不同的观点。学界普遍关注到影响自治组织“行政化”的因素是任务的数量和任务

的行政属性。然而,今天的基层治理任务不仅仅是数量增多的问题,其属性也日益专业

化,任务的专业化对自治组织的行政化产生何种影响? 又会因为任务的专业化不同会带

来哪些不同的治理模式? 这是本文要重点回答的问题,并争取对任务属性对于治理模式

的影响提出更有贡献的理论维度。本研究所依据的资料主要来自作者在 A 市的调研。A

市有着比较活跃的基层治理创新和实践,也面临着很多普遍性的挑战。在过去三年,作者

走访了20多个村和社区,有城区老旧社区、商品房社区、城乡结合部社区、村改居社区、集

体经济比较发达的村和传统的农业村等,对该地基层治理模式有着比较详实的了解。

二、三种社区治理模式:任务过程与剩余控制权

公共事务治理究竟采取何种模式,学界长期以来密切关注这一议题。韦伯认为,“以

往的经验普遍表明,从纯粹技术的观点看,规范的科层化行政……在所有这些意义上是实

施统治形式上最合理的形式”[7]248。依据韦伯的理论,科层制可以通过控制和协调,使得

组织的目标不会受到个人感情的影响,从而保证工作的高效率,发挥提高组织效率的正功

能。奥斯特罗姆提出多中心治理理论,其核心观点是多元主体之间的沟通协商和对话一

方面确定了公共价值体系,另一方面各个主体在国有和私有两大体系之外建立起新的且

双赢的协商体系,因此可以减少合作中的非理性行为[8]73。多中心治理理论以自主治理

为基础,主张公共服务的供给是多元主体的合作过程,改变了由政府作为公共服务供给者

的模式,提高服务效能,摆脱公共事务治理困境。托克维尔在《论美国的民主》一书中对地

方自治总结道,“我认为地方分权制度对于所有国家都是有益的,但没有一个国家会比民

主制国家的人民更需要它”[9]205。由此可见,他认为自治作为一种民情和历史传统,对于

保护个人权益、建立民主国家和促进国家富强是极其重要的。而在中国的背景下,基层自

治是宪法规定的,但在实际运作中,政府又需要村居自治组织落实大量的行政任务,形成

文献中普遍认为的“名义上的自治”和“实践中的行政”。随着公共服务需求的增长,政社

合作也成为一种常见模式。这一模式通常具体表现为政府购买服务。通过培育社会组

织,增加政府资金投入,政府向社会组织购买服务成为政社合作的重要方式,开始在东中

西部城乡地区实践和推广[10]。当然,市场化也是公共服务和基层治理的另外一种模式。

总体上而言,学界总结了基层治理的主要模式无外乎三类:科层制、自治、政社合作。在社

区治理方面,亦可以看到实践层面上的具体表现。

社区是国家治理的基本单元,也是政府和社会关系互动的场域。有学者从政府、企业

33

和居民三要素出发来阐释社区治理模式,主要有居民参与型、政府主导型、行政引导型三

种治理模式[11]。还有学者从社区治理权力集中程度的角度,将社区治理模式分为单中心

秩序和多中心秩序[12]。本文则将治理模式分为科层制模式、政社合作模式、自治与多中

心治理模式,从剩余控制权切入去考察不同模式下政府和社会力量的强弱及其表现形式

(如表1),这一过程包含着互动双方围绕控制权进行协商和分配[13],从而带来不同的任务

过程,适用于不同属性的任务类型。

表1 不同模式下控制权与任务过程的特点

基层治理模式 剩余控制权 表现特征 主导方 政策制定 政策执行

科层制模式

以 行 政 命 令 行

使,上 级 政 府 与

党组 织 拥 有 剩 余

控 制 权 的 主 导

方面

文件、领导人注

意力

上级政府 上级政府 下级政府

政社合作模式

以 合 同 方 式 行

使,剩 余 控 制 权

在 政、社 之 间 有

不同分配

政府购买 本级政府 本级政府 社会力量

自治与多中心治

理模式

各 方 均 有 否 决

权,剩 余 控 制 权

依赖于各方博弈

多回合协商 各方均有主导能力 多方参与 多方博弈

(一)科层制模式

社区在组织结构、功能和成员上全面复制了政府的科层特征,表现出明显的分工、层

级和负责制。上级党组织和政府以行政命令的形式指导社区,行政力量向下深度嵌入,拥

有剩余控制权的主导方面,表现出“家长式权威”,社区成为了街道办的“腿”。同时社区党

建工作的开展其实是党组织体系在社区内部的延伸和扩展,实质上为国家权力的渗透过

程[14]。权力最终集中在上级政府,在组织结构上表现为高度的科层化。在这种管理体制

下,社区工作人员虽然没有官级,但事实上已经被纳入科层体系中。在工作人员的任免

上,也由政府负责人员录用与晋升,并且成员分工明确。在财务上,办公经费由街道办统

一拨付,并且开展临时活动的经费也需要向街道办申请。在工作内容上主要完成上级政

府下派的行政任务,社区自治的事务也被纳入考核内容中。在这种模式下,政府下派的任

务通过行政层级层层分解到社区落实,社区需要花费大量的精力处理行政任务,强化了街

道办和村(居)委会之间的上下级关系。上级政府作为主导方,以文件的形式下达各种命

令和政策,或者以领导人重视的某类任务作为重点,剩余控制权集中于上级政府。下级政

府只需负责政策执行,拥有较少的自主权。在这一模式下,适用于科层制的任务类型会顺

畅地在社区延伸执行和落实。当这些任务在越来越多、本身具有行政属性、又表现得越来

越专业、需要有效率地完成的时候,科层制就是必选模式。科层制之所以产生,就是为了

提升效率和专业性。

(二)政社合作模式

这种模式主要是以合同的方式运行,剩余控制权在政府与社会力量之间分配,强调政

府与社会力量之间的联动与融合,核心是资源相互依赖,合作共赢,以实现协调发展[15]。

34

对于社区自治管理的事务工作,可以通过公开招标的形式,委托给社会力量去完成;由政

府或社区提供资金与场地,动员社会资源,社会力量则通过合同的形式,辅之以合作与博

弈,配合政府的工作,为目标群体提供公共服务,完成政府下达的任务,参与到社区治理

中。典型的形式是通过政府购买服务,将社工服务机构引入社区。在这种形式中,居委会

与社工组织呈现双重关系:既有重合的部分,居委会和社工机构相互配合,彼此信任,建立

起良好的合作关系,各个社会治理主体之间形成有机的协同治理机制;也有各自独立的部

分,社工机构将工作重心聚焦于专业化的任务上,居委会则聚焦于社区内部自治事务上,

让两者的职责相对清晰[16]。其优势在于激发了社区治理的活力,改变了居委会科层化的

单一治理格局,并且可以给居委会减负,分担了居委会的行政任务,使其回归自治属性。

同时,社工服务机构可以满足居民的个性化和专业化需求,提供高质量的服务,增强社区

居民的幸福感。除了社工服务机构,政府还能依靠企业或者事业单位,通过外包、购买或

者利益交换等方式,整合与动员社会资源。在这种模式下,主导方为本级政府,本级政府

负责政策制定,具体的政策执行则交由社会力量,两者均享有一定的剩余控制权,有利于

充分利用社会资源解决问题,提升治理能力。面对差异化的群体需求,政社合作往往是专

业且有效的供给方式。

(三)自治与多中心治理模式

这种模式下,核心是居民自治。社区居民以自治组织形式为载体,依法享有社区事务

自主管理的权利。这种模式内涵丰富多元,自治组织形式与治理方法多样化,并且居民在

参与社区事务治理的过程中,可以直接地表达自己的诉求,基层治理的各方充分了解居民

的真实需求,社区建设才不会脱离实际。可以说,居民的参与程度决定着社区建设成果的

好坏。在多中心治理模式中,社区最终目的是服务居民,主要功能为“协调资源”。政府、

社区与社会力量等都可以作为社区治理的主体,参与社区治理的各方均有话语权,剩余控

制权的分配依赖于各方博弈与多回合协商。多中心的治理并不是追求“完全自治”,而是

更注重社区自身的资源优势与能力,以此为立足点,整合社区内外资源,把行政力量、社会

力量与居民的能动性相结合,并与各方共同构成基层治理体系。这些资源为社区的治理

和发展提供充足的动力,有利于提高居民生活水平,将社区打造成具有共同的文化属性与

心理归宿的居民生活共同体,推动社区健康发展,增强政权的合法性。在这一模式下,参

与治理的各方都可以成为主导者,剩余控制权并不会集中在单一主体上,而是由多主体的

博弈决定剩余控制权的分配。政策制定的过程由多方参与协商和讨论,政策的执行则是

多方博弈的结果。自治所针对的治理任务往往并非效率和专业导向,而重在体现利益代

表性和共识的意愿。

三、任务的数与质:自治组织运行模式的影响因素

任务的数量毫无疑问会影响到组织结构和运行模式,正如目前很多关于自治组织行

政化研究所发现的那样。本文将会进一步将任务按照不同维度划分为不同类型。首先会

继续考虑任务的数量的影响,同时会关注任务的“质”的方面,尤其是专业化程度的影响。

在具体讨论的时候,还会进一步结合第三个维度,即任务来源是自上而下的外生任务还是

自下而上的内生任务。由于任务属性不同所构建的治理情境的差异,会塑造不同的组织

35

结构模式和实践机制。

(一)自变量的作用机制

在实践中,由于各个自治组织的具体情境不同,并不会形成一种统一的组织形式。因

此,在探讨自治组织的不同模式时,一方面,需要从任务的“质”出发,另一方面,也需要从

任务的“量”出发,探讨任务的专业化程度和任务的数量两者耦合作用下对自治组织模式

选择的影响,而模式的不同又意味着行政化程度的不同。

一般认为,任务数量是影响自治组织行政化的重要因素。自治组织的核心是充分发

挥村委会和居委会民主自治的作用,实现村民和居民的自我管理及自我服务。它的工作

内容是有别于政府行政事务的,但在基层治理实践中,自治组织承接了越来越多自上而下

的行政任务,村委会和居委会事务的行政化趋势明显。这些任务分为两类,一类是阶段性

的政策落实和运动式治理工作,另一类是常规性的日常服务工作[17]。在当前的基层治理

和创新实践中,大量行政任务下移到自治组织,工作人员的注意力必然会很大程度地分配

到自上而下的行政任务和专项工作,其与管辖范围内的居民交流沟通变少,自治组织内部

的自治事务就逐渐退居次要地位。因此,任务数量越多,意味着自治组织越趋于行政化。

本文认为,任务数量仅仅是影响组织模式的一种因素,任务的专业化程度是另一个更

为重要的影响变量。科层组织是应对任务的量变和质变而生并扩大的,“与行政任务的广

度和量的扩大相比,它的强度和质的发展则更加有力地推动了官僚化过程”[18]202。任务

的专业化伴随着治理方式的专业化,标准化的治理体系和程序不断强化,从而使得对执行

任务的工作人员的要求变高,最终带来工作人员的专业化。主要体现在以下几个方面:

一是政策的体系化。作为行政科层体制的最末端,村居自治组织承接了越来越多的

行政任务。上级政府在下发行政任务时,不再靠半正式化手段或者私人关系来寻求当地

干部的配合,而是遵循规范化的要求,通过组织化的层级结构将任务层层分解到自治组

织,行政任务的下达也愈发规范化。此外,上级政府下达的一些政策文本趋于体系化和复

杂化,工作人员需要理解并落实这些政策,对其专业化要求大大提高。

二是终端的技术化。在马克斯·韦伯所处的时代,韦伯敏锐地关注到现代交通手段

对于官僚化的促进作用,这其中包括水陆通道、铁路和电报等[18]202。而在当代,技术治理

已经深入到各种公共事业发展和公共服务递送中。随着“互联网+政务”的发展,治理方

式也逐渐技术化。最直观的表现是增设标准化的硬件设施,比如标准化的办事大厅和办

事窗口、计算机等技术设备的应用以及各类专门办公软件平台的使用。这种技术手段的

运用,一方面提高了基层的服务效率和质量,改善了政务服务环境,另一方面对具体操作

的工作人员提出了更高的专业技术要求,以促进基层干部的规范行政。技术手段运用越

全面越多样,技术方式覆盖范围越广泛,对工作人员的专业化要求就越高。

三是行为的规范化。为了保证下发到村居自治组织的行政任务能够得到高效高质的

完成,需要建立起一套完整的工作制度。各类政策文件以及规范化手册的下发,对于各类

基层工作应该如何开展,基层事务应该如何治理,都有规范化的规定,并要求按照规定的

流程运作并建立相关台账。行为的规范化使得对治理和服务的要求愈发标准化,需要工

作人员按照相关规定和程序严格执行,对工作人员的专业化要求就越高。

四是问责的常规化。为了保证落实到村居的行政任务有较好执行效果,对工作人员

的考核问责制度愈发规范化和制度化,频率也在逐渐加大。对于各项任务,不仅有硬指标

36

的考核,也有软约束手段,全程监控办事过程成为基层治理的原则之一。因此,工作人员

不仅要满足上级政府规定的指标任务,还受到满意度调查等软约束手段的监督。自上而

下和自下而上的双重监督手段使得工作人员产生了办事留痕的动力,这也成为了重要的

免责手段。群众对工作人员的监督越频繁,对村居工作人员的问责越常规,就越需要工作

人员妥善处理工作和积极回应诉求,对其专业化要求越高。

面对基层自治组织的复杂情况,本文以“任务专业化—任务数量”两个维度,构建关于

自治组织架构的四种方式:科层组织、购买服务、津贴补助、居民自治(如图1)。这四种组

织架构呈现出明显的差异性,其行政化程度有所不同。本文将通过具体的村居和相应的

治理机制作为案例,探讨村居自治组织在面对不同的任务数量和任务专业化程度时呈现

出的四种不同的方式。





 P

\"B= .33



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图1 任务属性与组织架构

(二)组织架构的形成逻辑

为展示由任务属性所构成的治理情境与治理组织模式和机制的关系,下面逐一通过

案例介绍每一种模式的内在逻辑和表现形式。

1.高专业化、多任务的治理情境:(准)科层组织

高专业化、多任务已经成为基层村级的日常情境。在这个意义上,村居自治组织被这

些高专业化的任务拉入到科层体制中,这不仅仅表现在工作内容上,还表现在规章制度体

系化、层级关系、专业化专职化工作人员、科层晋升激励机制等科层制的核心方面。在科

层组织模式中,不仅要承接大量自上而下的行政任务,而且这些任务有较高的专业化要

求,这就带来了自治组织治理方式的规范化,而技术治理和规范化的制度体系也进一步推

动了自治组织治理的行政化。当任务的数量越来越多,而任务的专业化程度也在随之提

高时,就形成科层组织模式。

SYJ社区是一个普通案例,具有代表性。社区总面积0.18平方公里,人口约1.1万

人,60岁以上老人有3098人,占比近1/3,是所属街道辖区面积最大、人口最多的一个社

区,属于典型的老旧小区和老龄化社区。其表现出典型的高专业化、多任务下的科层组织

模式,呈现出明显的行政化趋向。

第一,组织内部科层化和规范化。随着基层治理共建共治共享建设,在居委会之下,

形成了众多的社区内组织和协商议事、委员会等制度规范。这些社区内组织和制度规范

日益正式化,成为社区居委会的标配。比如,SYJ社区自2020年进行社区环境专项改造

以来,在近一年的时间里召开了 6 次党建联席会议和 8 次“三共”委员会会议,已先后解

决垃圾分类投放点设置、电梯加装便民服务、社区环境改造提升等社区综合性问题近 40

37

宗。在微改造项目中,尤其是电梯加装项目,涉及很多专业知识,故在召开会议时还会邀

请相关部门一起参与讨论,以便达成共识。旧楼加装电梯也是 SYJ社区的书记项目,该

社区引导居民成立加装电梯业主委员会,发动党员骨干、热心楼长牵头组织成立筹备小

组,推动电梯加装工作顺利进行。目前社区已安装电梯31部,完成率达81%,在所在区

名列前茅。而在这个过程中也有着严格的程序和规则依据,工作量巨大;同时,建立起业

委会等专业组织和各种社区社会组织,承担动员者的角色,协助居委会和政府推动任务的

顺利完成。

第二,基层治理的技术化。SYJ社区还通过打造电信5G 智慧社区平台,积极引入智

慧管理元素,设置社区便民服务一体机终端,为居民提供税务、民政等便民服务,形成随时

随地随心办的社区服务网络。此外,还引入视频监控和智慧烟感等新技术。新的治理技

术的运用,不仅实现了社区的智能化管理,而且提升了社区服务的智慧化水平。这种科学

技术手段,是以专业知识和专业理念为基础,建立专业化平台为载体,依靠专业人才队伍

和大数据手段去实现基层治理的专业化。专业技术的运用必定依赖政府的财政支持,并

且需要聘请专门的工作人员协助管理社区事务以及维护管养设备。这对居委会提出了更

高的规范和要求,对工作人员也相应提出了更加专业化的要求。

第三,人员设置专门化。该社区有12个社区工作人员,其中有2个是助老员,负责照

顾孤寡和残疾人员。社区的工作人员均有其专业的分工,每个人各自负责一部分社区事

务,书记和主任负责整体性和全面性工作,同时负责和上级政府对接,其他干部各有明确

的分工,比如综合治理、计生服务、党建管理等,各自负责运行专门事务。

第四,人员晋升制度化。跟很多城市类似,A 市出台了《A 市社区专职工作人员管理

办法(试行)》,给予社区专职工作人员晋升机会。一方面提高收入水平,并建立薪水等级

晋升制度;另一方面,建立社区专职工作人员向上晋升渠道,打通居委会与政府部门和事

业单位的晋升壁垒。在此政策的鼓励下,不少社区工作人员成功进入到镇街政府、相关职

能部门和事业单位工作并承担一定的领导职务。通过建立制度化常规化的社区专职工作

人员工资待遇增长机制和发展晋升机制,进一步强化了基层居委会与科层组织的联系。

2.高专业化、少任务或者单一任务的治理情境:购买服务

新公共管理运动以来,政府购买服务已经成为政社合作提供公共服务的有效方式。

政府直接供给公共服务的优势在于提供普适性一般性公共服务。而针对特别人群、特殊

个案的个别化需要,具有专业能力的社会组织可以通过针对性工作更为有效地满足。基

层治理要更好地提升民众的获得感、幸福感和安全感,而在这方面感受不强的群体或个体

往往是一些特殊群体和个案。因此,社会组织的特殊服务在这方面意义重大。

A 市已经在多个层级多个领域开展政府购买服务实践,这些实践基本上都是在村居

落实。在宏观层面,A 市在每一个镇街建设成立了家庭综合服务中心(目前更名为社工

站),面向镇街范围内的老年人、残疾人、低保家庭、儿童、外来人口等提供服务。每一个中

心由一家社工组织通过招投标承接运行,政府每年出资240万元购买其服务。同时,针对

老年人、社区矫正人员、贫困家庭与儿童、社区发展等,还有另外专项的购买服务项目。通

过这样的方式,保障高专业化的单一任务的服务或者治理需求。

SBG 社区在服务外来人口方面就是一个典型例子。该社区位于三元里街道,街道辖

内常住人口10万人,户籍人口5万人。在2022年,常住人口约1万人,户籍人口约5000

38

人。而在疫情之前,外来人口超过3万人。该社区绝大多数的流动人口主要来自湖北省

洪湖市。如何将这些外来人口融入城市社区是关键问题,目的是让外来人员更好地与本

地人融合,共享发展成果。为了解决外来人口较为关注的教育、就业等问题,当地政府委

托 A 市法泽城市与公益研究中心(现已更名为“A 市法泽社会工作服务中心”)协助解决

外来人口亟待解决的问题。

A 市法泽城市与公益研究中心是一家致力于流动人口及其社区赋能与发展的5A 级

社会组织,该中心扎根于流动人口聚集的“城中村”,通过社区教育和社区工作的方式培育

和服务流动人口,帮助他们实现城市融入和融合。该研究中心从2014年开始在政府支持

下帮助SBG 社区解决外来人口融入的问题,首创社区大学·融合学堂。该研究中心利用

开办夜校、周末课程等方式,针对外来工需求,为外来工和本地居民量身定制多样化的融

合社区教育课程;精心设计并开展了形式多样、内容丰富多彩的活动,如元宵游园会、中秋

节广场舞比赛、重阳节敬老文化演出和社区文化节,评选表彰社区十佳志愿者、优秀创业

标兵、五好家庭和妇女标兵等。三年来融合学堂服务项目总数达到52个,服务项目款总

金额达1200万元,直接服务总人数15791人,总人次96275,服务人次100%。

该社区在面临解决外来人口社区融入的问题时,一方面由于自身工作人员的人数较

少且能力水平有限,难以兼顾多个任务或者高专业化的任务,另一方面由于社区拥有的资

源有限,无力承担此类任务。而实现外来人口的融入,帮助解决外来人口面临的问题,是

一个长期且重要的问题,且需要专业知识和能力定制符合社区现状的发展模式和路线,故

政府购买服务,委托社会组织去处理这类专业化程度较高的专项任务,是该情境下的最佳

选择。当自治组织的治理能力不足以完成高专业化任务时,不得不借助外部力量,购买

服务。

3.低专业化、多任务的治理情境:津贴补助的传统模式

早期的基层治理,无论是村居的工作内容,还是工作人员,基本上都是非专业的。这

与那个时代所处的时代特征有关,也与整个科层体制发展的阶段有关。整体上,越是早

期,治理任务就越少,专业要求就越低。在基层治理上,就会以非专业的人士为主,甚至有

些工作员不是专职工作人员。社区工作者的收入和开展工作的经费主要是上级政府和各

个职能部门的津贴补助。在当前,这一模式也会体现在一些专业性要求不高的具体任

务上。

很多在基层开展的文体活动就是通过这种方式进行的。通过政府下拨专项经费,村

居干部策划,广泛动员村居志愿者参加,形成社区特色文化。ZCN 社区在 A 市很有名气

的“A 市乞巧文化节”就是这样的工作模式,该文化节已走过16个年头,成为本地一张文

化名片。

乞巧文化活动的发展壮大,不仅有民间自发的推动和传承,也有官方的推动加持。在

政府的支持下,Z村的软硬件也在不断提升。2012年,Z村建起了七夕广场,Z村公园增

加了许多乞巧文化元素,改名为乞巧苑;2014年,乞巧文化主题博物馆正式开放。2020年

A 市乞巧文化节首次通过社会化运营的方式举办,由社会组织、文化企业、文创产业园

区、旅游景区等多方社会力量共同参与形成联动,并融入线上直播、VR 技术、生活美学、

数字创意等元素,激发乞巧节新活力。2021年又积极探索“非遗+文商旅”的模式,联合

商业平台资源带动消费等方式实现线上线下场景联动。诸多活动形式的开展和活动内容

39

的创新,都少不了政府相关部门对该项活动的大力支持以及资金资助。民俗活动属于民

间技艺,需要传统的手艺人和传承人,要对该项活动的流程、环节和仪式具有极高的熟悉

度和认同感。这种活动无需专业人员的介入和专业知识的帮助,靠民众自己的力量即可

组织活动,属于专业化程度较低的任务。但是,前期准备的时间较长,需要投入大量的时

间精力,任务较为繁重。因此,政府在面对这一类型的任务时,往往会以专项资金的方式

给予资助,以便活动顺利开展,也有利于非物质文化遗产的保护和传承。

津贴补助方式是在低专业化和多任务这两个变量耦合下的特殊形式,通过专项资金

的方式去支持自治组织开展活动,自上而下的经费是任务完成和活动开展的重要支撑,并

且遵循专款专用的基本原则。这种方式有利于实现上级政府和自治组织之间的双赢,一

方面财政资源掌握在上级政府手中,加强政府对自治组织的控制;另一方面,自治组织在

资金匮乏的情况下,需要专项资金的资助,以便顺利开展居民活动。

4.低专业化、少任务(或内部事务)的治理情境:居民自治

在低专业化和少任务的治理情境下,村民自治和居民自治可以有效应对基层治理和

公共服务议题。尤其是当自上而下的行政任务比较少的情况下,村居组织可以更关注村

居内部事务,从而在工作内容和工作方式上可以实质性地体现自治色彩。虽然在像 A 市

这样的城市很难说自上而下的行政任务较少,但我们确实也可以看到当个别村居行政任

务相对较少、辖区内的内部事务较多时,自治色彩就会比较浓郁。这在很多老旧城市社区

和农村社区还可以看到。

A 市在协商治理方面比较有名的 XW 村就是一个好例子。村庄面积约4平方公里,

有9个合作社,约660户,2432人,外来人口约1300人。20世纪90年代,由于村两委干

部的私心杂念和“暗箱”操作,以征地拆迁、物业出租及工程建设为核心的村务财务管理混

乱,引发了 XW 村长达20年的“内斗”。20年间,干部群众分为两派,双方在所有事务上

都盲目对立,导致村里大小事情都无法顺利办理。为打破这一局面,2014年,在区、镇党

委政府的支持下,XW 村启动了以规范村民代表会议制度为核心的村务改革。通过建立

具有广泛代表性的村民代表会议制度,建立一套规范细致的村民代表议事制度,设立一个

具有严格功能分区的村民议事厅,逐渐探索出了一条和平解决问题、促进发展的民主法治

道路———“民主商议,一事一议”村民自治模式,并先后获得了“A 市文明示范村”“全国民

主法治示范村”等荣誉称号。

自从实施民主议事制度以来,XW 村实现了从“问题村”到“文明村”的华丽蜕变。据

统计,2014年至2022年上半年召开了77次村民代表大会,对164个议题进行了讨论决

策,决策通过事项163项,否决事项1项。目前,有159项决策已得到落实执行,另有2个

正在执行中,3个由于历史原因、政策问题尚未落实。该村结合各合作社的户数和人数情

况,每5到15户由村民民主选出1名代表,该代表享有村民代表会议的表决权。村民代

表会议权力清单大到村经济和社会发展规划及年度计划,小到公益事业的经费筹集,涵盖

了 XW 村发展的方方面面。会议议题一般由村两委提出,经过村两委联席会议充分讨

论,并经法律顾问审核后,形成具体方案提交村民代表会议审议。议题在上会前,还需经

过3天的公示征求意见,实现全民知情、全民参与、全民监督,方便村民把意见反映给村民

代表。并且该村建立了标准化的议事厅,形成了详细完善的村民代表议事制度。

该村由于是农村社区,所涉及的社区事务大多是与村民生活相关的事务,比如村民分

40

红、基础设施建设维护、卫生整治、环境美化等。这些任务的专业化程度较低,由村两委负

责绰绰有余。此外,这些内部事务尤其是村民分红,涉及村民个人的利益问题,村民自身

有较大的参与自治的积极性。村庄具有熟人社会的性质,面子、声望和人情是村庄治理的

重要资源。大多数事务村民自身可以协商解决,无需上升到村两委层面,故村委会本身的

任务量较少。XW 村集体年收入截至2021年底约有1300万元,2022年预计集体收入将

达1700万元。雄厚的财政实力也使得该村在开展活动时有足够的“底气”,在经费方面

拥有自主权,依靠集体经济即可促进村庄的经济发展和村庄治理,无需靠政府的财政

补贴。

因此,当村居自治组织面临专业化程度较低的任务时,就给予了居民参与基层治理的

空间,降低参与的门槛,同时,组织内部任务较少时,也有更多的时间和精力去鼓励并引导

居民自治,由此形成居民自治模式。

四、专业化带来科层化:治理情境下的合理选择

任务的专业化带来了基层治理的规范化,从而使得自治组织的行政属性分外凸显,其

把非正式的自治组织权力吸纳进科层体制内部,有助于落实上级政府下发的行政任务。

同时,自治组织的工作人员被吸纳进正式的科层体制内,扮演政府的代理人角色,成为上

级政府的“下属”。由此,专业化会带来自治组织的行政化,结合越来越多的任务数量,基

层自治组织越来越通过准科层制来完成任务,而仅在特定任务上结合政社合作、自治等组

织模式。随着这一趋势的强化,自治组织逐步被纳入到科层组织内部,变得“行政化”。

这一点反映了国家发展所处的整体性的治理情境。中国当前的治理情境主要有两个

方面:多维度体制改革攻坚期、渐进式改革的长期累积期。1978年开始的改革开放启动

了治理情境的转变,经过45年累积,治理情境赋予了行政体制更重要的责任和解决问题

的压力。传统的、现代的甚至后现代的各种治理任务汇聚,作用于政府体系。政府体系输

出的政策和行为回应了这一情境。具体表现之一就是基层组织负担越来越多的专业化的

治理任务。这些大量的专业化治理任务塑造了基层自治组织走上科层体制的现实必要

性。传统的以低专业化的津贴模式为主的结构无法维持,针对单一专业化任务可以实施

政府购买服务这一模式作为补充,在完全以内部治理任务为主的地方仍可以保留较强的

自治属性,这主要是在农村社区,而在另外的大多数专业化治理任务的落实过程中,科层

制成为必然选项。为配合这一现实,自治组织的科层化和行政化也通过各种激励制度和

正式规则加以强化。

(一)内部体系科层化

首先是管理结构的科层化。村居自治组织在纵向管理结构上呈现出“市—街道—村

居自治组织”三级标准化的形式,本质上是对科层体制的拟制[14]。在解决专业化任务时,

也必然遵循着这样的链条。任务通过这样的层级层层分解,构成了明确的专业分工,都服

务于层级的分权。村居自治组织已经转变为基层政府科层单位,被吸纳进行政科层体系

内,成为基层政府的下派机构。上级政府通过对自治组织进行“控制”和“同化”,使其逐渐

变得行政化和科层化[19]。

其次是工作人员的专业化。专业化的任务需要聘请一些有专业知识和技能的工作人

41

员,以便更好地推动自治组织任务的完成。其专业化表现在:一是专业知识的掌握。工作

人员不仅需要了解和掌握国家的方针政策和治理理念,向组织内的居民传达先进理念;还

需要有根据组织情境制定不同治理方法的能力,提高组织治理水平。由此产生了大量的

专职工作人员,规范的合同、较高的薪酬和稳定的预期是其重要特点,这些人员专门负责

社区内部事务。二是专业能力的证明。对工作人员有拥有社会工作证书的要求,进一步

强化了工作人员的专业化性质。这种职业资质的证明,可以保证其基础理论水平的过关,

一方面提高了成为工作人员的门槛,另一方面也可以让民众更信服其能力。三是专业技

术的运用。处理专业化的任务,往往需要专业的技术。对于智慧社区所使用的一些大数

据治理技术或者是为便民而设置的线上政务服务平台,都需要工作人员运用一些专业的

手段和方式去处理。因此,专业人才队伍是专业化的重要支撑,对工作人员的专业化要求

越高,其自治色彩就越淡薄,专业化官僚程度就越高。在这种情况下,村居自治人员逐渐

转变成长期雇佣、享受工资待遇、有专业技能的准公务员,充当“政府代理人的角色”,自治

组织的科层化愈发明显。

最后是行为逻辑的依赖性。受到传统思想的影响,上级政府习惯于将任务下派给村

居自治组织完成,下达考核指标,而自治组织由于缺乏足够的经济资源和自治基础,往往

会对上级政府存在资源依赖和行政认可。这种长存的运作逻辑使得在面对专业化任务时

依旧存在路径依赖,上级政府习惯将任务层层分解给基层,而基层自治组织又习惯于依靠

上级政府的资源完成任务,达到考核目标,获得认可和奖励,其运作逻辑表现出明显的科

层化趋向。

综上,自治组织在完成专业化任务时,离不开科层化的管理结构以及专业化的工作人

员,并且受到传统运作逻辑的影响,自治组织自然也呈现显著的“科层化”特点。在客观表

现上,科层化体制致力于专业化地、有效率地完成行政任务,提升科层治理水平。

(二)外部资源依赖

当村居自治组织承担越来越多专业化任务时,其需要的资源也会越多,同时政府下拨

的资源也会越多。这形成了一个相互强化的循环。当村居专职工作人员尤其是社区专职

工作人员更主要通过政府统一招考录取,并依赖政策晋升,具有转为公务员和获得事业编

制的机会的时候,基层自治组织和工作人员与科层制的联系更加紧密,从而形成在人事系

统的依赖关系。同时,通过统一考试招录的村居专职工作人员,目前基本上具有本市户

口,但绝大多数并非本社区居民,这也带来他们在开展工作时对上级政府的依赖,开展自

治工作面临着一定挑战。

村居自治组织在面对专业化程度较高的任务时,往往存在“权责不对等”和资源匮乏

的困境,具体表现在财力资源有限,大多依靠上级政府给予的财政拨款和专项资金,有较

强的依赖性。专项资金的专款专用,使得自治组织在开展活动时自主性较小,所掌握的控

制权较小,同时人力资源有限。在承担专业任务时,仅靠自治组织的工作人员是很难完成

的。一方面是因为自身的能力和拥有的权力有限,致使其难以推进任务;另一方面是社区

内部事务繁多,工作人员往往分身乏术,很难兼顾完成所有任务。工作人员能处理的事务

有限且受到多重制约,故需要向上级政府部门寻求帮助,主动向上汲取资源。由于受到资

源的限制,专业化程度较高的任务往往需要寻求政府的协助,通过资源自上而下的配置,

政府实际把握住自治组织的“根基”,拥有剩余控制权的主导方面,使其行政化趋向明显。

42

这种行政化也是自治组织在资源不足情况下的自然演化,只有这样才能推进任务的完成,

从而能更方便地进行社区动员与调动各方资源。

五、结论和讨论

自治组织在实践中的行政性和自治性的问题,一直是学界讨论的热点。本文先以剩

余控制权为视角阐述对科层制、政社合作、自治与多中心治理这三种模式的特征以及任务

过程,尝试更为整体地理解不同社区治理模式,之后再以“任务专业化—任务数量”的分析

框架,将自治组织结构分为四种,分别为科层组织、购买服务、津贴补助和居民自治,并运

用多案例比较分析方法呈现和分析不同的组织架构的差异性。研究结果表明,为了完成

专业化的任务会使得自治组织依赖外部资源,同时内部体系科层化趋势明显。即在专业

化程度较高的任务下,自治组织科层化成为一种合理选择。

其实,“科层”和“自治”也只是自治组织在基层治理过程中的运行方式与属性,行政化

并非政府单纯下派行政任务而导致的结果,“科层化”也不应当被看作是必须要去除的负

面现象。科层化组织架构在本质上更有效率,尤其是面对专业化的多任务的治理情境。

另一方面,目前在财政可持续性作为硬约束的限制下,基层治理的关键是要提高自治组织

的“服务性”与积累非正式治理资源的水平和能力。而要实现社会自治,在目前的情境中

仍有现实意义,原因在于居民和村民的同意和满意变得越来越重要,并且在治理和服务中

仍需群众动员。本文尚且存在一定的局限性,只是从任务专业化和任务数量两个维度下

说明自治组织的科层化,任务专业化视角尚待深化和细化,并应扩展到更多因素进行综合

分析,未来的研究可以进一步扩展。

[参 考 文 献]

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HierarchyorAutonomy:TaskSpecialization,GovernanceContext,

andAutonomousOrganizationOperatingMechanism

GUANBin1,2,ZHANGYu1

(1.SchoolofPublicAdministration,SouthChinaUniversityofTechnology,Guangzhou510641;

2.CenterforNationalGovernanceStudies,SouthChinaUniversityofTechnology,Guangzhou510641,China)

Abstract:Theacademicdiscussionontheadministrativenatureofautonomousorganizationsmostly

focusesonitsnumberoftasksanditsadministrativeattributes.Fromtheperspectiveofresidual

controlrights,thisarticleelaboratesonthecharacteristicsandtaskprocessesofthree models:

bureaucraticsystem,politicalandsocialcooperation,autonomyand multi-centergovernance.It

attemptstogaina morecomprehensiveunderstandingofdifferentcommunitygovernance models.

Thearticle, with an analysis framework of “task specialization-task quantity”,divides the

autonomousorganizationsintofourtypes:hierarchicaltype,servicepurchase,subsidy,andresident

autonomy.Itfurtheradoptsa multi-casecomparativeanalysis methodtopresentandanalyzethe

differencesindifferentorganizationalstructures.Theresultsshowthat1)autonomousorganizations,

inordertocompletespecializedtasks,willrelyonexternalresources,whilethetrendofinternal

systemstratificationisobvious;2)thehierarchicalstructureofautonomousorganizations,incoping

withtaskswithahighdegreeofspecialization,hasbecomeareasonablechoice.Both “bureaucracy”

and“autonomy”areonlytheoperationalmethodsandattributesofautonomousorganizationsinthe

primary-levelgovernance;administerizationisnottheresultofsimplyassigningadministrativetasks

bythegovernment;“bureaucracy”shouldnotbeseenasanegativephenomenonthat mustbe

removed.Ahierarchicalorganizationalstructureisinherentlymoreefficient,especiallyinthecontext

ofspecializedmultitaskinggovernance.

Keywords:autonomousorganizations;residualcontrolrights;specialization;bureaucracy

[责任编辑 赵立庆]

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第59卷 第5期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.005

[收稿日期]2023-05-01

[基金项目]国家社会科学基金重点项目“国家纵向治理体系现代化的战略定位与推进路径研究”(21AZZ007);吉

林省社会科学基金一般自选项目:国家与社会关系视角下“三长”联动机制的基层治理功能研究(2023B22)

[作者简介]董伟玮(1988-),男,吉林大学行政学院副教授、博士生导师,公共管理系主任,研究方向:街头官僚与

基层治理、公共行政理论与方法、中国政府与政治;秦音(1995-),女,吉林大学行政学院博士研究生。

纵向治理结构中的基层行政:结构坍缩、

行动裂解与协调进路

董伟玮,秦 音

(吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012)

[摘 要]探讨执行问题很容易回避其在国家治理体系内部的结构根源,而将矛头集中指向身处国

家治理终端的街头官僚。对纵向治理结构和街头官僚行动进行要素分析,进而审视这些要素之间的排列

组合,发现街头官僚行动的系统环境是蕴含行政和政治双重维度且不断向基层坍缩的纵向治理结构,同时

伴随着基层行政组织相对衰退的现象。结构内在的身份、执行和责任等维度的冲突使得街头官僚行动在

情境中裂解,造成政治包裹行政、行政替换政治,行政挤出治理、治理依托行政的困境。重新定位纵向治理

结构中的基层行政,使行动与结构彼此协调,需要理顺正式行政与半正式行政的关系、厘清层级间职能配

置的政治制度逻辑、培育国家基础性权力的社会治理基础,真正为街头官僚行动既能满足上级期望又能回

应社会需求提供坚实的结构性条件和制度化保障。

[关键词]基层行政;纵向治理;街头官僚;政策执行;一线行政人员

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2023)05-0045-12

无论东西方,国家治理始终面临着执行问题的挑战。迈克尔·曼(MichaelMann)根

据国家与社会不同的互动方式将国家权力区分为专断性权力(despoticpower)和基础性

权力(infrastructurepower)[1]49。国家可以依靠其中任何一种权力来源而变得“强大”,但

专断性权力的增强却并不一定意味着基础性权力的增强[2],因此强化上级权威特别是中

央政府权威不一定能通过纵向治理结构贯彻国家意志。所以,需要调整“委托—代理”关

系,以执行活力畅通国家纵向治理体系的“政策梗阻”[3],这实际上需要增强国家基础性权

力,应把视线进一步转向理性官僚制建设和国家与社会持续互动,而这二者的结合需要改

造公共行政尤其是基层行政。国家治理中的决策执行活动广义上都可以理解为行政,而

发生在行政组织基层的国家意志执行活动则是基层行政[4]。在探讨执行问题的研究中,

既有行政发包制[5]、运动型治理[6]等结构性理论解释,又有集权的简约治理[7]、自主性扩

张[8]等更具行动意味的理论解释,这些解释都在某种程度上涉及基层行政以及身处一线

的街头官僚,以此表现基层执行和顶层设计之间的张力。虽然街头官僚处在国家与社会

的交界面体现出国家与社会的互动关系,但长期以来街头官僚研究囿于其经典的概念和

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