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江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司（以下简称公司）是江苏省规划设计集团全资子公司。公司

前身为 1997 年成立的江苏省村镇建设服务中心及 2001 年成立的江苏省建设厅城市规划技术咨询中心，

原为江苏省住房和城乡建设厅直属事业单位，是全国较早成立的以村镇研究为特色的省级规划设计机构，

2015 年更名为江苏省城镇与乡村规划设计院，同时挂牌住房和城乡建设部乡村规划建设研究基地。2020

年 7 月，院转企改制，纳入江苏省规划设计集团有限公司，为集团的全资子公司。

历经二十余年发展，公司已成长为以村镇研究为特色的综合性规划设计机构，拥有城乡规划、风景园

林设计、建筑设计以及省土地整治等资质，是新世纪以来江苏省委省政府各项村镇规划建设重点行动的亲

历者、推动者和见证者，是省直有关部门在国土空间规划、城乡融合发展、小城镇建设、美丽宜居乡村建

设等领域的重要技术支撑力量。全程参与了江苏村庄环境整治建设、特色田园乡村建设、镇村布局规划、

苏北地区农民群众住房条件改善等省委省政府重点工作。

公司技术力量雄厚，人才梯队合理，现有职工 250 余人，其中高级以上职称 50 余人，各类执业注册

专业技术人员 60 余人，专业技术人员中硕士研究生以上学历占 80% 以上。公司长三角乡村地区空间规

划体制机制研究创新团队入选自然资源部高层次科技创新人才工程（国土空间规划行业）科技创新团队，

多名业务骨干入选江苏省“333 工程”中青年科学技术带头人，多人担任东南大学、南京工业大学、苏州

科技大学、中国矿业大学等高校研究生校外指导教师。

公司业务立足江苏，辐射全国，业务领域包括国土空间规划、小城镇规划、乡村规划、城市设计、历

史文化保护规划、市政公用设施规划、综合交通规划、地下空间规划、风景园林规划设计、建筑设计以及

乡建 EPC 等。近年来，累计完成各类规划设计项目 2500 余项，获得部省级奖项 300 余项，主持和参与

国家级和省级研究课题 80 余项，参与编制了各类行业及江苏省规范、标准共 20 余册，编写专著 12 余部，

公开发表学术论文 610 余篇。

站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇的关键节点上，公司将一如既往，奋进不息，继续遵循“服务·研

究·实践”一体化发展理念，不断提高综合实力和行业影响力，全面打造“集团重要的战略发展平台；国

内一流的乡村振兴战略咨询服务机构；以城镇与乡村规划建设为特色的集成化服务企业。”为江苏省城乡

规划建设提供技术支撑，为全国城乡规划建设贡献技术力量！

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NEW BOOK

为深入贯彻习近平总书记视察江苏重要讲话精神，全面落

实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施

方案》有关要求，做好新时代乡村建设工作，江苏省住房和城

乡建设厅在系统总结十年乡村建设工作经验的基础上，组织编

制了《农房建设指南》《美丽宜居村庄建设指南》《美丽宜居

小城镇建设指南》（以下简称《指南》）。《指南》梳理了江

苏近年来在农村住房条件改善、特色田园乡村建设、小城镇多

元特色发展等方面的工作经验，提炼了村镇建设的系统性策略、

方法和实施要点，形成了指导农房、村庄、小城镇建设的工具书。

《农房建设指南》提出了农房设计、建造和管理等方面的相关

要求和流程，可用于指导新建、翻建的三层及以下农村住房建

设 ;《美丽宜居村庄建设指南》提出了三种不同类型村庄的建

设模式和管理要求，可用于分类指导特色保护型村庄、规划新

建型村庄和集聚提升型村庄建设 ;《美丽宜居小城镇建设指南》

提出了三种不同类型小城镇的建设模式和管理要求，可用于指

导美丽宜居小城镇建设。

《农房建设指南》

《美丽宜居村庄建设指南》

《美丽宜居小镇建设指南》

内容简介

NEW BOOK

EDITOR'S NOTES

编者按

小城镇是就地就近城镇化、服务乡村的重要载体，是城乡融合的关键纽带。习近平总书记强调，要“因地制

宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系”，进一步凸

显了小城镇建设对实施新型城镇化和乡村振兴战略的重要意义。建设美丽宜居小城镇是推动小城镇高质量发展的

重要战略举措，也是人们对宜居生活环境的现实需求。从建设“美丽中国”目标的提出，到“绿色青山就是金山

银山”发展理念的践行，无不体现了党和国家建设美好人居环境的信心与决心。江苏积极贯彻和落实国家发展战

略，将美丽宜居小城镇建设作为推动江苏城乡融合高质量发展走在前列的重要抓手，是建设“美丽江苏”的关键

一环。

我院深度参与了全省小城镇规划建设工作。近年来，先后承担了包括《乡镇国土空间规划编制关键技术研究》

在内的 20 余项国家级、省级小城镇相关课题研究；编制了百余项小城镇相关规划设计项目；参与制定了包括《小

城镇空间特色塑造指南》在内的多项小城镇发展有关的政策文件、建设指南和验收标准；参与“江苏省被撤并乡

镇集镇区及重点镇、特色镇试点项目调研”等多项省级第三方技术巡查工作；参与白驹镇、沙集镇、富安镇、别

桥镇等一批美丽宜居小城镇规划建设，为地方提供了多项决策咨询和技术服务支持，助力地方小城镇发展。

江苏省城市规划研究会小城镇规划设计专业委员会（以下简称“小城镇专委会”）秘书处设在我院，通过承

办学术研讨会、举办会议论坛、开展课题研究、推送行业信息、组织考察学习等形式，引群智助力江苏小城镇建

设发展，推动江苏小城镇规划理论与业务水平持续提高。今年 6 月，2023 年小城镇专委会学术年会在盐城市成

功举办，会议以“县域城镇化背景下的小城镇更新行动”为主题，邀请专家学者、业内同行共同为江苏小城镇发

展出谋划策。本期《城镇与乡村》聚焦“美丽宜居小城镇”，将会议重要学术观点以及我院多年来的实践经验整

理成文，以飨读者。

主 编 ：

执行主编 ：

编 委 ：

本期主持：

责任编辑 ：

梅耀林

钟 晟

汤 浩、汤春峰、李肖亮、李 伟、李智伟、李瑞勤、张培刚、张 含、张 飞、汪 涛、陈小韦、

陈继鹏、陈国燕、陈智乾、段 威、闾 海、郭海娟、袁新国、黄丽君、葛大永

汪 涛、王 婧、李弘正、张若杉、祁 凡、温光耀

王 婧、李弘正、袁晓霄

（按姓氏笔画为序排列）

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重点镇建设发展的思考与实践

钟 晟 江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司 执行董事兼总经理

▲ / 城乡人口流动示意图

引言：

6 月 30 日，2023 年江苏省城市规划研究会小

城镇规划设计专业委员会学术年会在盐城成功举

办，年会以“县域城镇化背景下的小城镇更新行

动”为主题。会上，江苏省城镇与乡村规划设计

院有限公司执行董事兼总经理、小城镇专委会副

主任委员钟晟作了题为《重点镇发展建设的思考

与实践》的交流报告，从认识重点镇、建设重点镇、

以政策推动重点镇建设等方面进行了深入阐述。

现将交流报告的录音整理成文字版与大家分享。

一、如何认识重点镇

1、重点镇，重在“重要”

首先，重点镇是新型城镇化的加速器。通过全国、

江苏省、上海市的城镇化率数据分析可以看出，随着

总体城镇化率的提升，小城镇的城镇化率水平也随之上

升。当前中国城镇化率接近 65%，根据相关研究，中

国的城镇化水平将在 2030 年超过 70%，2040 超过

75%。因此，在城镇化整体不断推进的过程中，小城镇

将继续发展，并成为就近城镇化的重要载体和新型城镇

化发展的加速器。

其次，重点镇是新型城镇化的调节器。新型城镇化

过程中，重点镇为农民返乡、进城提供缓冲地带。

最后，重点镇在乡村振兴战略中是城乡融合的重要

节点。重点镇作为城乡一体化的关键纽带，承担了城与

乡空间上的过渡，以及城与乡交通、功能、信息流通的

桥梁。

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▲ / 江苏省重点中心镇发展历程

2、重点镇，重在“重视”

2000 年以前，乡改镇驱动下小城镇数量从 110 个

增长至 1191 个；2000 年以后，乡镇撤并驱动下小城

镇数量减少、规模扩大，数量从 1191 个减少至 712 个。

2000 年以后，伴随着相关政策变化，重点镇发展

历程整体可分为四个阶段：（1）2000-2005 年，江苏

省以行政区划调整为重点，推动小城镇择优培育，重点

中心镇数量从 222 个变化至 218 个（2003 年）；（2）

2005-2012 年，以城乡全覆盖推动小城镇有序发展，

2006 年公布的重点中心镇数量为 98 个；（3）2012-

2017 年，以综合规划建设示范推动小城镇多元特色发

展，在 2014 年提出了建设 96 个重点中心镇；（4）

2017 年之后，以美丽宜居城镇建设推动小城镇综合功

能提升。总体而言，重点中心镇的发展历程由择优培育

到有序发展，再至多元特色发展，最后是综合提升。在

此过程中，省级层面、地方层面开展了一系列行动，着

重推动重点镇发展。

（1）经济发达镇行政管理体制改革试点（强镇扩权）

2010 年和 2017 年江苏省选取了 49 个镇，推动

强镇扩权的试点，探索行政管理体制改革。这些强镇扩

权镇全都处于较高的经济发展水平，以 2018 年为例，

强镇扩权镇 GDP 是全省小城镇平均水平的两倍之多。

（2）综合规划建设示范镇（2013--）

2013 年，省政府提出了《关于扎实推进城镇化促

进城乡发展一体化的意见》，强调加强重点中心镇和特

色小城镇的建设，创建一批综合规划建设示范镇，同时

给予相应配套政策以及资金的支撑。

（3）苏北地区重点中心镇建设（2013--）

2013 年 10 月，省政府也提出了实施苏北地区重

点中心镇建设工程，加强苏北地区重点镇建设。在建设

过程中，苏北的重点镇发展一直保持较好，数量名单基

本上一致，而苏南地区因为已经进入全面发展阶段，重

点镇的发展反而不突出。在这个时期主要通过完善规划

设计，加大配套保障，强化考核指导，促进苏北重点中

心镇的建设。

（4）美丽宜居小城镇建设试点（2019--）

2019 年，江苏作为全国美丽宜居城市建设唯一省

级试点，优选 40 个小城镇开展小城镇建设试点。

（5）重点及特色镇发展示范项目（2021--）

2021 年提出了重点及特色镇发展示范项目，通过

资金补助和规划设计引领加强重点及特色镇的发展。这

一年的试点镇，每个镇补贴 2000-2500 万不等。

最终可以看到，2000 年之后、十二五以来，江苏

省先后支持 83 个重点中心镇和特色小城镇开展试点示

范建设，结合美丽宜居市建设试点工作，优选 40 个小

城镇，开展美丽宜居小城镇建设试点，江苏省小城镇综

合承载能力得到了明显提升。

省规划设计集团作为江苏小城镇发展的亲历者、见

证者和推动者，参与历次重点中心镇优化调整和课题研

究，多次在高水平会议上宣讲江苏省小城镇实践探索经

验。近年来，获得省级以上奖项的超过 200 余项，覆

盖了江苏所有的县级单元，其中国家级奖项 14 项，省

级一等奖 36 项；还发表核心期刊 20 余篇。

▲ / 省规划设计集团参与编写小城镇发展有关的政策文件及课题研究

▲ / 省规划设计集团多次在行业高水平会议上宣讲小城镇实践探索

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▲ / 省规划设计集团部分获奖项目与核心期刊论文

3、重点镇，现状如何？

第一，集聚能力强。镇域面积、镇域人口、建成区

面均高于一般镇；集约水平高。人均建成区面积、人均

道路面积、人均日生活用水量等指标均低于一般镇。

第二，经济综合发展水平高。在经济增速上领跑于

一般乡镇，产业结构不断优化，二三产协调发展。

4、重点镇，未来怎样？

首先，有机会。第一，在新型城镇化和乡村振兴两

大国家战略下，推动城乡要素加快流动，重点镇衔接城

乡的关键作用更加凸显；第二，在国家治理现代化背景

下治理权能的下放，重点镇治理权限和发展能力将显著

提升；第三，美丽江苏建设提出择优创建“大而强”“精

而美”的美丽宜居小城镇，重点镇建设品质将显著提升。

其次，未来依然有挑战。第一，县域城镇化背景下，

县城要素集聚能力增强，重点镇产业发展面临区域重构；

第二，生态文明建设背景下重点镇产业发展面临绿色转

型；第三，国土空间规划改革背景下土地资源进一步紧

缩，重点镇发展步入存量更新时代。

二、如何建设重点镇

1、以产业发展为龙头，做大做强

第一，叫响一个主品牌

立足差异特色发展，打造优势主导产业。以苏州震

泽镇为例，震泽镇通过丝绸产业与商贸、旅游、文化的

融合，推动“三产绕一丝，一丝兴三业”的发展战略，

形成了养蚕、抽丝、生产、经营服务等丝绸产业链。

▲ / 苏州市吴江区震泽丝绸小镇

▲ / 江苏省重点中心镇的历年平均 GDP 与平均人均 GDP

▲ / 江苏省重点中心镇产业结构变化

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▲ / 溧阳市别桥镇无人机小镇

第二，完善一条产业链

搭建产业发展平台，延伸上下游产业。无锡的阳山

镇，围绕高质量的发展、乡村振兴三部曲、田园综合体

三个层次，从单纯的卖“桃”到卖“树”再到卖“生活”

形成了完整的水蜜桃产业链。

第三，培育一些增长点

培育新兴业态。立足小城镇的资源禀赋发展新型产

业，以溧阳市别桥镇为例，通过构建无人机的特色产业

链，形成了“人才驱动—产业发展—人才集聚”的良性

循环，储备了 10 万平米的标准厂，年产值突破一个亿。

营造创业环境。浙江莫干山镇将环境整治与美丽经

济发展融于一体，形成“美丽县城，美丽城镇，美丽乡村”

相互辉映的城乡格局，积极发展休闲度假产业。

第四，推进产镇一体化

推动镇园合一。把产业园区建在集镇区以及邻近区

域，依托镇区公服设施，解决园区生活配套问题。中山

市小榄镇的产城融合示范区规划设计就是典型案例。

建设产业链综合体。以产业链为核心，以产业配套

为支撑，以生活配套为保障，实现产业自我聚集、自我

发展。典型案例为惠山区阳山镇田园东方产业综合体。

▲ / 无锡市惠山区阳山镇桃产业

▲ / 浙江莫干山镇：融环境整治与美丽经济发展于一体

▲ / 小榄镇产镇融合风貌

▲ / 无锡市惠山区阳山镇田园东方

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2、以设施配套为支撑，做优做先

第一，公共服务比肩县城

首先，人口规模较大、经济实力较强的重点镇应配

置 15 分钟和 5 分钟生活圈两级公共设施。其次，需配

置高质量文教体卫设施，以建湖县上岗镇的教育设施为

典型案例。最后，拓展一老一小的服务功能，完善养老

托育配套，如常州市金坛区薛埠镇茅山颐园的典型做法。

第二，交通设施匹配需求

加强公共交通建设的联通，构建外畅内达体系，加

强公共交通建设。

第三，公用设施适度超前。

保障生命线工程，应用绿色低碳技术，同时适应数

字经济需求。

3、以空间塑造为抓手，做精做特

第一，功能要焕“新”

首先，功能布局有秩序。通过优化总体布局结构，

引导集约化发展，促进功能布局有序发展。其次，整体

形象有魅力。一方面顺应周边自然环境，依托现有的山

水田园格局，融入周边自然环境；另一方面天际线要错

落有致，同时保持景观视廊的通透性；最后建筑组群要

与自然景观互相契合。再次，城镇中心有活力。打造公

共中心、活力中心、生态绿心。最后，居住空间有品质。

老旧小区要进行系统整治，新建住区的建设标准要提升，

尤其是鼓励开放式的街坊住居。

第二，开门要见“绿”

首先，生态格局有保护。优化生态格局，形成网络

化的生态系统，实现生态环境与城镇空间有机交融；保

护生态要素，严格保护生态用地，并尽量采用低影响、

低冲击、低干预的开发方式，规划预留生态用地。其次，

开敞空间有体系。优化开敞空间体系，形成布局均衡、

功能齐全、方便可达的小城镇开敞空间体系；提升开敞

空间复合功能，通过植入多元业态和服务设施，建设满

足居民休闲、交流、健身、活动、科普等多样化需求的

复合功能型空间。最后，园林绿化有品位。构建“楔、环、

廊、心、网、点”一体的景观系统，提升园林绿化品质。

▲ / 常州市金坛区薛埠镇茅山颐园

▲ / 适应数字经济需求

▲ / 对外通道布局模式

▲ / 功能焕“新”

▲ / 开门见“绿”

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第三，风貌要含“韵”

文化特色有传承。第一，保持传承的原真性、完整性。以锦溪镇为例，从规划开始，

到被评为江苏省历史文化名镇，再到申报为全国的历史文化名镇，镇区整体风貌保持比较

好。第二，延续传统的脉络，如富安镇进行保护规划编制，并对整体空间格局做了较好的

延续。第三，活化文化载体，以锦溪镇祝甸砖窑为例，砖窑文化遗址过去就是废旧的砖厂，

现在宝马和大众汽车等新车发布会等都在这里举办，充分体现了对于传统建筑、传统文化

的利用。

城镇风貌要有特色。注重传承地域文化，塑造特色风貌，体现小城镇特有的个性与气

质；注重新老镇区的有机联系与过渡；提炼地域传统文化元素，如灰瓦坡屋顶、花窗格、

木栅格等，用于新镇区建筑风貌整治与提升；传承小城镇的文脉，注重对地域文化的创新

性体现；新建建筑应体现地域文化特色，保证新老镇区自然衔接、保持新老建筑风貌协调。

第四，生活要放“慢”

首先，空间尺度有人情。公共活动空间尺度宜采用小尺度绿地、小游园、小广场等形

式，增强可达性，提高居民利用效率；街巷空间尺度方面，小城镇街道宽高比例（D/H）

宜在 1:1 左右，从而营造亲切宜人的空间效果；沿街建筑风貌应保持总体风貌协调。其次，

慢行需求有回应。塑造慢行系统，创造多样化的慢行系统，增强城镇的空间活力。

▲ / 风貌含“韵”

▲ / 生活放“慢”

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三、如何通过政策推动重点镇建设发展

1、徐州市中心镇创建

规划引领。首先，由市级层面统一组织规划设计方

案审查，并报市政府审批；其次，高水平同步编制小城

镇总体规划、控制性详细规划、重点地段城市设计 ( 或

项目设计 ) 等三个层次规划，保证上下衔接；第三，提

升干部技术，包括组织多轮规划方案讨论和咨询会议、

组织考察先进地区小城镇建设经验、定期召开工作推进

交流会等。

政策组合。采用循序渐进的方式，围绕资金扶持、

土地保障、深化改革等方面出台高质量的支持政策。

动态考核。不断细化、优化、量化考核验收标准，

建立“宽进严定”的考核机制，同时深化动态管理机制。

通过十年多的创建培育，徐州市 30 个中心镇优势

凸显，建成区人口规模、用地面积、财政收入等指标较

全市其他一般镇高出 50-60%。

2、苏州市美丽城镇建设

苏州市美丽城镇建设主要分三个阶段，第一个阶段

为 2013-2015 年，以环境面貌提升为重点；第二个阶

段为 2016-2020 年，以提升城镇内涵活力为重点，在

环境提升基础上，进一步优化空间格局、塑造景观风貌、

提升公共服务、完善道路交通等，推进产镇融合，推动

发展为县域副中心或区域增长极；第三个阶段为 2020

年之后，以“一镇一主题”为要求，加强对重点中心镇、

被撤并乡镇的投入，突出特色化发展导向，提升城镇空

间品质，塑造特色风貌，传承地域文化，彰显产业特色、

文化特色和生态特色。

至 2020 年年底，苏州市美丽城镇建设累计完成各

类项目 7872 项，完成投资 930 余亿，建设形成了 10

个全国特色景观旅游名镇、5 个全国特色小城镇、10

个国家园林城镇，建设成效显著。

四、结语

综上所述，重点镇在城乡空间体系中具有重要地位，

应结合自身实际，在高水平规划设计的引领下，以产业

发展为龙头、以设施配套为支撑、以空间塑造为抓手，

并配套系列政策，推动其在环境、活力、特色等方面渐

进提升，以更好实现新时代要求下的高质量发展。

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浙江省美丽城镇建设实践探索

吴 敏 浙江省城乡规划设计研究院 副总规划师 规划四所所长

前言：

6 月 30 日，2023 年江苏省城市规划研究会小城镇规

划设计专业委员会学术年会在盐城成功举办，年会以“县

域城镇化背景下的小城镇更新行动”为主题。会上，浙

江省城乡规划设计研究院副总规划师、规划四所所长吴

敏作了题为《浙江省美丽城镇建设实践探索》的交流报

告。现将交流报告的录音整理成文字版与大家分享。

一、浙江省美丽城镇建设背景

1、美丽城镇建设历程

近年来，浙江一直沿着习近平总书记亲手谋划的路

径，以千万工程为基础，在 2016 年到 2019 年开展了

全省的小城镇环境综合整治，到 2020 年开展了美丽城

镇的行动，经过几年的建设，至今全省 1010 个美丽城

镇全部实现了跨越式的发展，小城镇常驻人口占浙江省

的 1/10，镇域的美丽乡村占浙江省 2/3。

2、美丽城镇建设背景

小城镇环境综合整治主要是解决小城镇脏乱差的问

题，以改善小城镇的形象、完善功能、提升品质为主要

目标，通过三年的努力，全省的小城镇环境综合整治系

统性改善，实现了全面提升。但是，经过小城镇环境综

合整治之后，实际上城镇发展中，基础设施、公共服务

设施这方面的短板依然存在，空间品质和风貌特色还需

要提升，人口集聚以及小城镇自我造血功能有待加强，

体制机制的矛盾没有得到很好的破解，小城镇作为上接

城市、下带农村的作用没有得到有效发挥，当时车俊同

志提出“美丽城市加美丽乡村，再加美丽城镇，那就是

一个完整的美丽浙江”。因此在这样的行动指引下，我

们从 2019-2020 年开展了美丽城镇的行动。

3、美丽城镇建设任务

围绕小城镇的高质量发展，以设施提升、服务提升、

产业提升、品质提升以及治理提升这“五美”为建设重

点，描绘出现代版的富春山居图。我们建成了美丽城镇

省级样板 363 个，达标城镇 647 个，三年来实施项目 3.5

万余个，完成投资 9000 亿元以上，在全省政府工作满

意度的测评中位居前列，取得了极大的成效。

▲ /“五美”18 个重点行动

城

镇

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乡

村

9

聚 焦

4、美丽城镇建设主要成效经验

围绕美丽城镇建设，有五个重要的经验：第一，保

持“高”的战位，找准历史定位。坚持把推进新时代美

丽城镇建设作为深入贯彻“八八战略”、实现“两个先行”

的重要战略举措。第二，规划“明”的路径，做到有的

放矢。坚持将“五美”融入到具体行动计划当中，巩固

环境本底，强化产业支撑，保持项目为王。第三，增强

“聚”的效应，推动系统集成。围绕促进城乡融合发展

主线，坚持把千年古城复兴、特色小镇创建、历史文化

名镇名村和传统村落保护、健康乡镇创建、旅游风情小

镇创建等专项行动纳入美丽城镇建设考核体系。第四，

聚焦“美”的不同，实现各美其美。立足乡镇建设现实

特点，因镇施策、因地制宜，不搞“一刀切”“大呼隆”，

切实避免千镇一面、千城一貌。第五，打造“圈”的实践，

推动共建共享。用生活圈的概念引导城镇之间设施共建、

资源共享、城乡共融，提高公共服务设施的实用性、使

用率。

二、浙江省美丽城镇建设基本达标要求

1、建设理念

在建设美丽城镇当中，设定了评价的标准，第一，

美丽为底、特色发展。充分挖掘乡镇的美丽基质，走差

异化发展路径，推动乡镇特色化发展。第二，分类建设、

高质发展。根据城镇的不同，分类施策，推动因地制宜。

第三，镇为节点、城乡融合。通过补短板提品质，全面

提升美丽城镇建设水平，作为向上对接都市，向下联动

乡村的重要环节，促进城乡深度融合发展。第四，共同

缔造、协同共享。鼓励群众积极参与美丽城镇建设全过

程，打造宜居宜业宜游幸福家园。

2、建设范围和创建目标

浙江省美丽城镇总的建设范围一共是 1010 个，包

括 630 个建制镇，269 个乡，还有 131 个街道，实现

了全省小城镇覆盖，推动镇县、镇村之间联动发展。创

建目标要求到 2020 年，100 个小城镇达到美丽城镇样

板要求；到 2022 年，有 300 个以上小城镇达到美丽城

镇样板；到 2035 年，城乡融合体制机制更加完善，全

省小城镇高质量全面建成美丽城镇，同步高水平基本实

现现代化。

3、建设分类

浙江省两极分化比较严重，我们对美丽城镇进行了

分类，主要分为三大类六小类。第一，都市节点型，处

于浙江省大湾区大通道大都市区的范围内，是城市都市

区的卫星城市或者是小城市培育的试点，在 7 个省域外

中心城市周边，具有疏解中心城区功能、促进中心城市

高质量发展的作用。第二，县域副中心型，具有一定的

综合承载力，能够承担县级副中心，具有较强的特色优

势资源，能够更好地提供就业支撑、促进就地就近城镇

化、带动乡村振兴的城镇。第三是根据产业特色提炼出

文旅、商贸、工业、农业四种类型的特色发展型城镇。

4、评价指标

我们建立以美丽城镇发展指数为核心的动态监督考

核评价方式，系统评价全省美丽城镇建设发展的总体水

平。在评价指标中，有共性指标、个性指标和满意度指

标三个指标。针对用地的制约，深挖存量空间，盘活用地，

精准用于民生设施，对不同类型城镇提供特色化的用地

供给。在产业绩效上，强化亩均效益，围绕低效产业用

地，提升亩均效益，实施零地技改、“退二优二”、“退

二进三”。同时面向不同特色资源禀赋的乡镇，进行指

▲ / 浙江省美丽城镇分类图

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标上的引导。建立面向不同需求层次的供给体系，针对

日常生活服务需求配置各类服务便利、便捷高效的基础

型便民服务设施，面向居民对生活品质的追求，供给各

类优质综合服务设施。建立适应城镇不同发展阶段的建

设发展模式，比如环境风貌较差的乡镇主要强调环境综

合整治，对发展基础一般的乡镇督促功能服务的提升，

有一定的基础但是特色不突出的乡镇鼓励特色发展的塑

造，对承担中心镇职能的城镇促进高质量发展。

共性指标包括环境美、生活美、产业美、人文美、

治理美、城乡融合体制机制 6 个方面 38 项指标，总分

100 分。个性指标是引领性指标，重点体现增量要求，

体现量、质结合理念，反映美丽城镇综合发展水平，突

出特色产业发展。同时，我们也强调各类型城镇不同的

重点任务，比如都市节点型城镇强调重大设施与都市区

共建共享，设施配置突出品质化与高质量，积极承接都

市区、中心城市外溢产业；县域副中心城镇强调辐射带

动周边城镇的高质量发展；文旅特色型城镇聚焦全域旅

游和生活品质提升；工业特色型城镇聚焦工业产业链培

育与工业产业体制升级；商贸特色型城镇聚焦商贸产业

链的培育与产业载体建设；农业特色型城镇聚焦农业产

业发展与农旅融合发展。最后满意度指标反映居民对美

丽城镇建设的满意程度，包括“五美”建设成效，重点

围绕城镇居民对美丽城镇建设的认知度、总体满意程度

以及变化满意程度开展测评，采用第三方对满意度进行

测评，得分计入美丽城镇建设总分。

三、浙江省美丽城镇省级样板建设实践

经过三年的行动，浙江省涌现出大批各美其美的特

色城镇，我们针对六个类型的城镇，每个类型选取一个

案例进行分享。

1、都市节点型洪塘街道

江北区洪塘街道位于宁波西北部，南临姚江、北靠

马鞍山，是宁波主城区的北门户和宁波都市圈建设连

接“中心城”与“北部副城”的战略枢纽，辖区总面积

22.3 平方公里，下辖 5 个行政村，总人口 10 万人，户

籍人口 3.78 万人。

（1）“三大产业”并驾齐驱

一是大健康产业一枝独秀，在医疗器械、健康养老、

健康食品、休闲健身有一定的优势，大健康相关企业

10 家，每年产值 11.25 亿。二是现代服务业双轨并行，

目前已集聚玛莎拉蒂、奔驰、宝马、雷克萨斯、沃尔沃、

丰田等 6 家国际知名品牌，年销售额超 38 亿元，宁兴

特钢、天航工贸等一批商贸企业，销售额连年实现大幅

攀升。三是新经济异军突起，打造直播产业社区，现已

投入 1.6 万平方米。

（2）“两大平台”双轮驱动

通过存量改造，建设都市型产业社区，浙江创新中

心北区、抖音电商直播基地、创新设计基地、数字娱乐

基地，实现 15 万方的村级物业及老厂房华丽转身。深

耕“总部 + 楼宇”经济总部企业 4 家，总体量达 10 万

平方米的办公楼宇。

▲ / 指标权重

▲ / 直播产业社区

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聚 焦

▲ / 老厂房改造产业社区

（3）农文旅协同发展

依托北部的山水人文优势，以鞍山村为中心，构建

鞍山慈水的精品风景线。

（4）生活为核，共享“美丽”

以生活组团化、设施便利化和功能均衡化为目标，

实现留人、引人、聚人，使周边人口就地城镇化。首先

完善洪塘街道 15 分钟步行生活圈以及社区 5 分钟生活

圈，打造 1 片区 6 组团，让居民幸福生活近在咫尺；依

托宁波奥体中心、宁波市小球训练中心等优势体育资源，

织就家门口的公共体育服务圈。

（5）环境为本，擦亮“美丽”底色

打造了省级最美河道，建设 30 公里的省级最美绿

道，打造全长 4.86 公里的省级最美公路。持续推进垃

圾分类、厕所革命、城镇秩序管理等工作，并形成长

效管理机制，累计完成“三改”273 万平方米、“一

拆”192 万平方米，首创“八枚公章联合执法”剿劣经

验和“1+3+1”河道巡查模式，提升美丽城镇“颜值”，

推动“一时美”向“时时美”转变。在全市建立了首家

“365 天以及 24 小时不打烊”的矛调中心，引进了木

雕文化产业基地——和峰堂。

▲ / 鞍山村

▲ / 洪塘街道 1515 分钟步行生活组团

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▲ / 环境提升

2、县域副中心型昌化镇

昌化镇是浙江省的中心镇，临安的副中心，镇域面

积 232.6 平方公里，有 14 个行政村，常驻人口 4 万余

人，位于长三角西部生态区及长三角城市群核心腹地，

3 小时内可达长三角主要城市和景区。

（1）以优质公共服务设施服务带动周边城乡地区

昌化镇历来是两昌地区行政服务、商贸、文化、教育、

医疗中心，具备城镇高品质生活圈。在建设中聚焦在人

民群众“急难愁盼”的问题，补齐事业短板，投入 15 亿元，

建设了民生实事工程。成功招引中天等知名品牌开发商，

提升了安置房住房的品质。引入智慧医疗，通过网上会

诊、专家助诊等实现医疗资源共享，构建完整的“医疗

健康网”，做强当地的中医骨商医院特色品牌。推进四

星级农贸市场、配套商业综合楼等项目建设，引进百利

沙等高端星级酒店，提升改造东大街等商业特色街的服

务配套，进一步优化城镇商贸服务功能。整合党群服务

中心、社区服务中心以及卫生服务站三大区块，打造邻

里中心集群，提供“一站式”社区公共服务，建成 5-30

分钟镇村生活圈体系。打造“紫溪漫道”长 6.47 公里，

有机串联 10 余处自然人文景观。

（2）以历史文化保护利用带动城镇功能业态提升

重塑“唐昌印象”，将南门弄等传统巷弄和建筑群

纳入保护序列，通过保留、移植和创造，做到修旧如旧，

改造了昌化印象馆、民俗非遗馆和农事陈列馆，将军工

老厂房改造成印信文化体验馆。另一栋老厂房改建成临

安线上市集，以“文化 +”引领产业融合发展，线上线

下集中展示两昌地区特色产品，打造新文化、新业态、

新旅游的聚集中心。成立了昌化鸡血石文化中心，实施

国石雕刻人才培养计划，举办各种文化、体育活动。

▲ / 昌化镇

▲ / 昌化镇美丽城镇生活圈

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▲ / 修旧如旧

▲ / 军工老厂房改造前后对比

（3）推动三产融合发展

淘汰落后产能 11 家，整治低小散企业 47 家，实

施技改项目3个，培育科技型企业5家，以“大数据+”“机

器人 +”“物联网 +”等数字技术为引领，高质量建设

小微园区和产业创新服务综合体，拓展精密机械元器件

行业产业链的集聚空间。

（4）做足美丽乡村的特色

将白牛村打造成电商小镇，打响“白牛电商”品牌，

投入 2000 万元建成电商大楼打造“电商综合体”。引

入闻远科技作为第三方运营商入，白牛电商协会拿下浙

江省首批淘宝直播村播学院。投入 3000 万元，以“互

联网 +”经济发展为引擎，打造全市产业特色村落景区、

集成式数字化乡村旅游样板、青年电商创客品牌孵化基

地。在后营村新时代美丽乡村建设的基础上融入智能化、

科技化管理手段，围绕“一环一心五区”功能结构，布

置一个“慢行绿道”环，培育一个“幸福原乡心”，建

设“村口印象、食材花园、飞羊牧场、智慧羊场、休闲

度假”五个区。

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▲ / 未来乡村

3、文旅特色型城镇柯桥区兰亭街道

兰亭街道位于绍兴西南郊，因春秋越王勾践植兰于

此，汉代建有驿亭而得名。2017 年 9 月，撤销镇建制，

设立街道。兰亭是中国书法圣地，是绍兴特有的历史文

化和旅游资源宝地。

（1）弘扬传统文化

将文化融入到城镇建设，建设书法博物馆、艺术学

院等提升文化，同时将文化也融入学院教育，开展研学、

书法比赛、书法教育等，举办各种文化活动，打响兰亭

品牌。

（2）提升服务配套

提升住房的建设水平，被列为全省规范宅基地管理

的参观点，同时持续优化公共交通服务，完善整个城镇

的生活圈，加大优质公共服务供给，建设绍兴的二院兰

亭院区（康复医院）。

（3）拓展文旅产业

建设华强方特绍兴国学文化博览园、中南兰亭旷谷

旅游综合体、兰亭森林野生动物园等。

4、商贸特色型城镇柯桥区齐贤街道

齐贤街道位于杭州湾南岸核心地带，是柯桥北大门，

区域面积 32.47 平方公里，下辖 20 个村 ( 居、社区 )，

常住人口 11.6 万人。 ▲ / 文化融入城镇建设

▲ / 完善生活圈

▲ / 柯桥区齐贤街道

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▲ / 衙前镇企业

（1）完善商贸产业链

上游金度、中绒、聚灿等企业加强竹纤维、高端羊

绒等纺织面料研发，补链强链，中游环思科技、津膜科技、

福元科技等助力数字化赋能加快转型升级，下游浙纺院、

米兰国际等通过设计提高产品附加值，不断提升产业链

韧性和后劲。建设跨境电商中心产业园，用好网上轻纺

城平台，发展网络经济。

（2）发展工业产业

已建成 3 个民营科技园区，4 个科技园区正在抓紧

建设中，19 个大项目已经落户，落实人才新政和“暖

心 10 条”，创新打造全市首家一站式民宿型人才驿站。

（3）优化城镇服务配套

着力推进教育品质，提升医疗服务品质，改善居家

养老服务中心品质 , 完善生活配套，推进有机更新，拆

除羊山脚下老旧厂房，启动建设亚运攀岩场馆。

5、工业特色型城镇衙前镇

衙前镇包括工业企业 640 余家，世界 500 强企业

1 家，全国 500 强企业 1 家，全国民营企业 500 强 4 家，

浙江民营企业 100 强 4 家。

（1）做好加法，培育龙头谋大局

吸引企业总部扎根衙前，衙前领军企业恒逸集团位

列福布斯世界 500 强排行榜 309 位；优化招引环境，2

个新型产业社区项目有序推进。

（2）做好减法，腾笼换鸟破困局

全力推进 107 家低效企业的整治，92 家低效企业

已签订履约监管协议，15 个企业旧厂房有机更新通过

区级审批，2 个项目已进入施工筹备阶段。

（3）做好乘法，深化技改开新局

推进“442211”数字经济三年行动计划，新增 13

家国家级高新技术企业。

6、农业特色型城镇运河街道

运河街道，在大运河畔，是古今大运河交汇区、杭

嘉湖平原圆心地、杭州接轨大上海的桥头堡。街道有 2.5

万亩良田，有 90 条密布的水网。美丽城镇推进中街道

以大运河为发展轴线，大运河以南打造文化品质新生活，

大运河以北打造都市乡村新风尚。

打造一只甲鱼，养殖面积占了全省的 1/5，也是华

东地区第一位，探索了生态共养循环模式、建成甲鱼科

普展示馆、原创“甲等之鱼”文创 IP 品牌。

▲ / 运河街道

▲ / 甲鱼文创品牌

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提出一枚果莲，正在申报全国种子专利，通过“农户 +”的方式帮

助当地老百姓增收百万余元。

引入一颗草莓，拿到了华东地区最高端草莓定价权，与省农科院进

行联合开发的无土栽培、架式种植，每年吸引游客众多。

创新一株水稻，1978 年第一次全国科技大会上获得表彰，1979

年获国务院嘉奖令，现在与爷爷的水稻田项目正式签订《种子创新战略

合作协议》，推进了高精尖的农业研学项目。

作为全省全域土地综合整治试点单位，累计实施“旱改水”土地整

治项目 5500 余亩，从中国水稻研究所引入高品质稻种，年产稻米 715

万斤。形成了千亩稻田和千亩油菜景观，成为杭州最大的农业景观网红

打卡地，日均游客超 2000 人。

▲ / 农文旅融合

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聚 焦

基于门槛理论的小城镇发展研究

——以惠山区洛社镇为例

陶来利 无锡市规划设计研究院 总规划师助理 城市设计所副所长

前言：

6 月 30 日，2023 年江苏省城市规划研究会小城镇

规划设计专业委员会学术年会在盐城成功举办，年会以

“县域城镇化背景下的小城镇更新行动”为主题。会上，

无锡市规划设计研究院总规划师助理、城市规划设计所

副所长陶来利作了题为《基于门槛理论的小城镇发展研

究——以惠山区洛社镇为例》的交流报告，现将交流报

告的录音整理成文字版与大家分享。

门槛理论源自波兰学者马利上（B.Malisz）的《城

市建设经济》，指在一定的经济技术条件下，城市不可

能无限制地发展，总会遇到某一方面的障碍，需要继续

发展就必须克服这种障碍。

随着城镇化的深入发展，城镇扩张从高速向高质量

转变，城镇的发展也逐渐迈入集约、高效、减量的新阶段。

县域层面的城镇发展模式已经从单纯的扩张式转向“扩

张式 + 存量式 + 局部减量式”并行，这要求规划理论

和编制技术方法与之同步更新，在资源配置过程中以县

域为单位统筹资源资金进行更好地投放。国土空间规划

强调问题导向、目标导向和治理导向，规划的可实施性

要求各地区更加紧凑集约高效利用好发展空间。

在城镇体系中，小城镇的话语权相对较弱，小城镇

发展面临着更多的“门槛”，在此背景下需要重构小城

镇空间，以促进高质量发展。我们认为小城镇在发展面

临发展“门槛”后，存在三种应对的战略情景：一是“适应”

情景，通过维持等级、优化结构来提高发展效益；二是“收

缩”情景，通过维持等级，战略转型来提高品质；三是“跃

升”情景，通过提升等级，整合优势来重构发展格局。

我们以无锡市惠山区洛社镇为例，分析小城镇在面

临发展门槛时的空间调整和优化思路。

洛社镇镇域面积 77.42 平方公里，现状建设用地

40 平方公里，七普常住人口 16.99 万人，其中城镇人

口 13.82 万人，城镇化率达 81.3%。

▲ / 小城镇面对“门槛”时的战略选择

▲ / 洛社镇区位

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一、门槛分析：小城镇发展是否进入门

槛期？

1、人——人口规模基本稳定，人口增长动力

不足

根据七普数据显示，惠山区总人口 89.37 万人 , 与

“六普”相比十年增量 20.3 万人，相反作为重镇的洛

社人口增长不明显，说明现状人口规模已接近洛社镇容

纳服务人口的上限。吸引和留住优秀人才是小城镇发展

的重要挑战之一，而与惠山区其他镇（街道）相比，在

创新人才方面洛社镇也没有明显的优势，人口和人才流

入不足限制了其创新能力和竞争力的提升。

虽然洛社镇总人口已超 16 万，但设施配套及规模

还停留在小城镇的发展水平。整体来看，全镇人口分布

分散，随之带来的是就业与各类服务设施的分散布局，

目前未能形成服务 10 万人以上的公共服务中心，公共

服务的供给能力相对较低。此外，道路交通组织、市政

基础设施建设也限制了洛社镇的发展潜力。

2、地——原两规存在差异，开发强度接近天

花板

原城市规划和土地规划之间存在约 22% 的空间不

一致，城市规划引导的重点发展地区存在一定量的永久

基本农田，这对洛社镇的发展和管理造成一定困扰。近

年来建设用地增速持续减缓，工业和居住用地占比逐渐

提高，供地规模和对土地的需求有所降低，工业用地成

为土地市场的主要供应方向。

3、财——小城镇能级不足，产业转型动力不足

洛社镇以装备制造产业为支柱，以汽车零部件、冶

金和新材料等为主导产业，这些产业的工业园区总产值

占工业总产值的 47.5%，带动了 45.2% 的就业人口，

但龙头企业以传统产业为主，缺乏创新载体的支持。从

产业税收来看，洛社镇 2019 年亩均产业税收约 6.58

万元 / 亩，低于惠山区平均水平，产业用地产出整体偏低。

▲ / 惠山区各街道（镇）六普、七普常住人口对比

▲ / 惠山区各街道（镇）受教育情况统计

▲ / 洛社镇公共服务设施和商业设施分布现状

▲ / 洛社镇近年供地情况

▲ / 洛社镇现状产业用地分布

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聚 焦

根据上述分析，洛社镇发展增速变缓，吸引力下降，

进入门槛期，需从外部打破“门槛”约束，促进小城镇

高质量发展。

二、路径选择：小城镇发展能否突破门

槛期？

1、政治上的认可度

在无锡市市域创新空间结构中，洛社镇是唯一一个

以街镇形式为主的重要功能区，同时也是惠山区的“双

引擎”之一，未来应侧重于产业转型，借助区域协作和

创新产业引入，实现经济跃升。

2、资源的可能性

通过多规合一，调出部分重点地区的永久基本农

田，在区级层面进行平衡，提高城镇开发边界扩展系数，

保障未来发展空间。从洛社镇国土资源潜力总量来看，

未来将以现状更新为主，新增集建和空间腾挪分别占比

14%、16%。

3、市场的认可和反馈

重大基础设施建设是带动地区发展的重要手段，轨

道交通建设、道路快速化改造等基础设施项目可以在一

定程度上带动周边地区发展。航空航天产业是洛社镇规

划的主导产业，这类产业有强大的市场需求和潜力，可

成为吸引投资的重要因素，此外，这类产业的技术含量

和附加值较高，可带动区域的技术创新和产业升级。

三、规划策略：小城镇如何突破发展门

槛？

策略一 ：重构平台，突破定位，培育省级高

新区

以洛社镇为主，整合前洲街道、城际铁路惠山站区

和无锡西站物流园，形成面积约 109.6 平方公里的江

苏省惠山高新技术产业开发区，洛社镇将实现从十几万

人口的产业强镇向二三十万人口的高新区中心的迭代跃

升。惠山高新技术产业开发区由运河科技创新中心、航

天航空产业园、未来汽车产业园和智能装备产业园构成，

洛社镇作为开发区中心将不断提高自主研发和创新策源

能力，持续推动产业结构优化升级，高新区整体城市型

道路的建设将确保交通无缝衔接。

▲ / 洛社镇 2013-2021 年财政收入与固定资产投资情况

▲ / 洛社镇产业用地亩均税收分析

▲ / 无锡市域创新空间结构

▲ / 洛社镇国土资源潜力

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▲ / 洛社镇空间结构规划引导图

▲ / 开发区功能分区

策略二：多元经济，突破产业，营造产业集群

通过梳理本地产业基础、外部机遇以及借鉴其他高

新区案例，开发区规划形成“3+N”的高新产业体系，

包括航空航天、未来汽车、智慧物流三大主导产业和若

干个未来产业。通过科创引领，以重大项目为抓手，实

现科创能级的跃升。在此基础上，同步优化产业红线，

以此为二三产业发展提供有效保障。此外，依托全域土

地综合整治，推动外围乡村地区农文旅融合发展，构建

与新城差异化的多元经济模式，实现城乡一体化发展。

策略三：提升品质，突破服务，迭代中新功能

洗砚湖科技城核心区的建设使洛社镇从服务 10 万人口

的镇区转变为服务 20-30 万新城中心。洗砚湖科技核心

区主要依托轨道交通建设带动公共服务的提升，以生态

轴线串联商业服务、公共服务、科创研发三大功能区段，

强化绿地与公共服务的联动。洛社镇总体形成由 3 大公

共服务中心和 4 个产业邻里节点、5 个生态服务节点、

5 个生活服务节点构成的两级中心服务体系，提供完善

的生活配套服务、科创研发配套服务和生态休闲功能。

此外，洛社镇高度重视教育投资，以优质的基础教育水

平吸引人才聚集，以高水平的学校和研究院所提升教育

水平，培养有技能的劳动力，吸引更多家庭定居。

▲ / 产业空间布局

▲ / 洛社镇产业空间保障

▲ / 一二三产融合发展

▲ / 洗砚湖科技核心区

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聚 焦

▲ / 洛社镇公共服务体系

▲ / 运河主轴串联各文化功能和开敞空间 ▲ / 洛社镇教育设施布局

▲ / 城景融合的蓝绿体系

策略四：绿色低碳，突破环境，优化城景关系

从洗砚湖一级生态核沿华场河、锡栗漕河、冯中河、香

花桥河、杨市中心河 5 条河流向多级公共核延伸，突出

“低碳韧性、海绵渗透”，构建由“景城分离”到“景

城融合”的优质城镇空间。在公园体系方面，洛社镇构

建了“郊野公园 - 综合公园 - 街道公园 - 社区公园”四

级绿地体系，以实现大运河、锡栗漕运河、香花桥河等

主要河道沿线公共空间全面贯通。在水系规划方面，以

惠山区水系规划为基础，对洗砚湖片区和洛社镇片区进

行水系调整，整合尽端河流，梳理保留河道。依托大运

河文化带建设，结合存量用地进行城市更新，提升大运

河周边公共服务品质，提升片区整体形象。

策略五：精明增长，交通迭代，提升路网服务

效能

洛社镇整体规划构建“六横九纵”的道路体系。在

对外交通方面，对接快速路网建设，通过道路快速化改

▲ / 洛社镇公园绿地体系规划

▲ / 大运河文化带建设

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010

造，加强与区域出入口的衔接，围绕苏锡常站点，打通周围集散道路，实现城际客流

的快速到达。在对内交通方面，以 TOD 模式促进地铁站点周边建设，加强支路网建设，

打通内部环线，实现新老镇区、生活产业组团之间的闭环联系。为了实现利益最大化，

规划还需要抓住最具价值的重点区域，凭借其最优的区位、交通条件和资源环境，以

最少的投入打造“利益最大化”的地区带动引擎。

最后，我认为在未来的规划研究中，城镇化步入中后期，小城镇发展出现发展“门

槛”，规划的编制要适应“收缩”“适应”“跃升”等多种场景。本次研究以“门槛理论”

为出发点，通过分析城镇的自身条件，综合研判洛社镇具有“跃升”发展的可能性，

最终提出适应性的优化策略。未来会有更多的小城镇面临发展门槛，增长并不是唯一

的选择，“适应”和“收缩”也是规划研究需要关注的重点。

▲ / 对接快速路网建设

▲ / 加强支路网建设

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23

品 读 ·理论探讨

宜居小城镇评价与建设研究

原文发表于《小城镇建设》2021 年第 1 期

江苏省城市规划设计研究院党总支书记、院长 研究员级高级城市规划师 国家注册城乡规划师

江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司乡村研究所 城市规划师 国家注册城乡规划师

赵 毅

李弘正

DISCUSS 理

论

探

讨

摘要：

在“新型城镇化”发展阶段，建设宜居小城

镇是人们追求宜居生活环境和国家建设美丽中国

的双重需求。本文系统梳理了国内外宜居性评价

相关研究进展，在分析现行宜居城市评价标准对

小城镇宜居性评价适用性和现有宜居小城镇评价

研究与小城镇发展匹配度的基础上，结合小城镇

发展特征，构建了包含基础设施建设、公共服务

配套、公共安全保障、公共空间品质、特色文化

认同和城镇发展动力等六大项指标的宜居小城镇

评价指标体系。依据宜居小城镇评价指标体系对

江苏响水县宜居小城镇建设进行实证研究，讨论

了宜居小城镇评价指标体系的适用性，拓宽了宜

居小城镇评价与建设的定量化研究思路。

关键词：小城镇；宜居性；评价体系；建设思路

一、引言

经过近 40 年的城镇化快速发展，我国城镇化建设

取得了巨大成就，步入了重质量发展的“新型城镇化”

发展阶段。人们的生活需求日益丰富，对人居环境的重

视和要求日益提高。党的“十八大”将生态文明建设纳

入“五位一体”总体布局，同时提出建设“美丽中国”

的发展目标，“十九大”强调建设“美丽中国”必须践

行“绿色青山就是金山银山”发展理念，政策的一致性

和延续性体现了党和国家建设美好人居环境的信心与决

心。

宜居小城镇建设是美丽中国建设的重要一环，也是

人们对宜居生活环境的现实需求。在乡村振兴战略背

景下，小城镇①“城尾乡头”的地位日益突出，协调城

乡关系的纽带作用越发凸显。2018 年中国城镇化率达

58.5%，有 8.1 亿人生活在城镇，其中约有 1.8 亿人生

活在 1.8 万个小城镇，占城镇总人口的 22.2%，同时

小城镇还承担着为 5.8 亿乡村人口服务的功能，因此，

小城镇的宜居建设对小城镇现实发展和实现乡村振兴都

具有较高现实意义②。建设宜居小城镇必然要面对如何

评价、如何建设的问题。本文在分析现行宜居城市评价

标准对小城镇宜居性评价适用性和现有宜居小城镇评价

研究与小城镇发展匹配度的基础上，结合国内外宜居小

城镇评价体系研究经验，构建了符合我国现阶段小城镇

发展特征的宜居小城镇评价指标体系。同时，依据构建

城

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24

010

的宜居小城镇评价指标体系对江苏响水县宜居小城镇建

设进行实证研究，讨论了宜居小城镇评价指标体系的适

用性，以期为宜居小城镇评价与建设提供研究支撑。

二、宜居性评价相关研究

2.1 “宜居性”内涵辨析

“宜居性”是指适宜人类居住的程度，其研究对象

为人类聚居空间，是衡量人居环境“宜人”程度的一项

重要指标。“宜居性”的概念最早应用于城市住区环境

研究，而后随着研究广度和深度的不断扩展，逐步应用

于街道、社区、公共空间、小城镇、乡村等一系列人类

聚居空间的研究。“宜居性”的内涵也从最初单纯的居

住空间环境宜居向包含人文社会环境、自然生态环境、

安全生产环境等在内的综合环境宜居转变。“宜居性”

理论的提出是人本主义理念在人类聚居空间发展研究中

的重要体现，人类聚居空间的发展与变化应始终以人的

需求变化为中心，对人类聚居空间的认识、评价也应是

随着人的需求变化而变化的一个动态过程。

2.2 宜居城市评价研究进展

宜居城市的评价研究起步较早，体系较为完善，

其研究基础对宜居小城镇评价研究具有重要的指导意

义。对城市“宜居性”的研究起源于西方发达国家对

城市居住、环境、社会问题的关注。1898 年，霍华德

（E.Howard）提出“田园城市”的设想，被认为是宜

居城市研究之开端 [1]。1954 年，道萨迪亚斯（Doxiadis

C A）提出 “人类聚居学”理论 [2]，被认为是宜居城

市研究的理论基础。1996 年，联合国第二次人居大会

提出了人类居住区可持续发展的目标，并构建了一套评

价体系，标志着宜居城市研究日趋成熟 [3]。

在宜居城市的评价方法上，国外学者也从环境、经

济、规划等多角度展开了研究。世界卫生组织（WHO）

提出的安全性、健康性、便利性和舒适性四大基本指标，

是宜居城市评价研究的基本方向。Asami Y 在此基础上

加入了可持续性，构建了五大指标体系 [4]。凯文·林

奇（Kevin Lynch）的“城市意象”学说，从城市设计

角度将人的空间尺度感受作为城市宜居性的评价标准。

Ruut Veenhoven 从环境宜居性、生活效用、生活感

受和个人生存四个角度出发，对居民幸福感进行评价

[5]。大温哥华地区在《宜居区域战略规划》中，从规划

角度出发提出了保护绿色区域、建设完整社区、紧凑大

都市区和增加交通机会四大指标 [6]。

国内宜居城市研究开始于上世纪 90 年代。吴良镛

先生关于人居环境的研究开城市宜居性研究之先河，其

所著之《人居环境科学导论》是城市宜居性研究的核心

理论基础。2007 年建设部发布了《宜居城市科学评价

标准》，从生活文明度、经济富裕度、环境优美度、资

源承载度、生活便宜度、公共安全度等六个维度，构建

了 28 项二级指标、64 项三级指标，对城市宜居性进行

全方位的评价 [7]。2020 年 3 月，国家发改委发布《美

丽中国建设评估指标体系及实施方案》，构建“空气清

新、水体洁净、土壤安全、生态良好、人居整洁”五项

指标，并细化为 22 项具体指标，以省域范围为评价对象，

对美丽中国建设进程进行科学评价 [8]。

2.3 宜居小城镇评价研究进展

国外学者对宜居小城镇评价的研究较少。CNN

《money》杂志[9]从教育小孩和庆祝人生的角度出发，

构建了包含气候、邻里空间、生活质量、社区精神、经

济实力、住房、教育、公共服务设施、医疗等九大项一

级指标和 27 项二级指标的评价体系，并对美国小城镇

“宜居性”进行了评价。此外，“田园城市”提出的 3.2

万人口的适宜规模，与国内较大建制镇的人口规模接近，

对国内小城镇宜居建设也具有一定借鉴意义。

国外宜居小城镇的建设水平较高，对国内宜居小城

镇建设具有较强的借鉴意义。其主要做法总结起来有以

下特点：一是依托小城镇资源本底打造特色产业，为小

城镇发展提供内生动力，比如被誉为最适宜人类居住的

瑞士达沃斯小镇，依托其极好的自然环境打造会议经济，

特色会议产业给达沃斯带来了每年约 60 亿元 GDP，

极大提升了小镇经济发展水平；二是依托小城镇文化资

源打造特色空间，提升居民身份认同感，比如英国斯特

拉福德小镇围绕莎翁文化，通过类型学的方法对小镇空

间进行整体布局与设计，提升公共空间环境品质和特色

文化认同度 [10]；三是围绕小城镇居民结构特点打造高

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品 读

品质公共服务，从而提升小城镇人气吸引力，比如美国

格林尼治（“对冲基金大本营”）围绕高素质人才这一

居民结构特点，配套了高品质教育、文化设施，还有包

括交响乐团、合唱团、博物馆、艺术馆等在内的众多文

化设施，提供了高端特色的公共服务，吸引了更多高素

质人才入驻。

国内学者对宜居小城镇的研究起步较晚，主要集中

在评价体系和方法研究上。齐志娟研究了新型城镇背

景下小城镇宜居性的影响因素，并构建了经济发展、

生态环境、居住舒适、社会和谐等四大项 26 小项指标

体系 [11]。李培章借鉴 EIU（Economist Intelligence

Unit，经济学人信息部）评价体系构建了经济富裕度、

资源合理利用度、基础设施完善度、配套设施完善度、

公共服务设施完善度、环境优美度和社会文明度等七大

项一级指标，并细化为 23 项二级指标、91 项三级指标

[9]。叶丽阳通过结构方程模型构建了包含经济富裕、生

活便宜、环境优美、社会文明等四大项指标和 24 小项

指标的评价体系 [12]。刘子翼以昌平区为例探索了大都

市郊区宜居建设的路径，构建了包含生产、生态、生活

三项功能，共 12 项一级指标、57 项二级指标的评价体

系 [13]。

2.4 综合评述

总体来看，国外关于宜居城市的研究已经形成一定

体系，积累了较好的基础，但对小城镇宜居性的关注和

研究较少。国内关于宜居城市的研究起步较晚，但发展

迅速，对小城镇的关注也日渐增加。目前，国内关于小

城镇的研究多集中在县城（城关镇）层面，对建制镇的

研究较少，有待进一步加强。

此外，由于所处发展阶段的差别，国内外宜居小城

镇在评价内容上存在一定差异。国外发达国家已具备较

好的经济发展基础和公共服务配套，因此在评价内容上

更侧重于活动空间、交流空间、休憩空间等软环境因素。

我国小城镇大部分仍在大力发展经济阶段，宜居性的评

价更多关注经济发展、公共服务、基础设施等硬环境因

素。在评价方法上，国内对小城镇的宜居性评价多采用

基于统计数据的客观评价法，缺乏对居民的主观感受评

价研究。主观与客观相结合的评价方法才能真实反映小

城镇的宜居性，将居民主观感受融入客观评价是未来小

城镇宜居性研究的重点方向之一 [14]。

三、现有相关研究基础对宜居小城镇

评价指标体系构建的启示

3.1 小城镇发展特征认识

小城镇在人口结构、产业基础、环境风貌、空间尺

度等方面与城市存在较为明显的差异，在宜居小城镇

评价与建设中应结合小城镇发展特征制定相应标准与策

略。目前，我国小城镇发展存在以下几点特征：

（1）人口结构特征：老年人与青少年比例较高，

公共服务需求聚焦

我国小城镇人口结构中 60 岁以上老年人口比例达

19%，已接近深度老龄化社会③，同时 18 岁以下人口

比例达 17%，青少年比例也较高。此外，小城镇还承

担服务乡村的功能，乡村社会“386199”的年龄结构

特征 [15]，进一步增加了老年人和青少年的人口比例。

依据这一人口结构特点，我国小城镇公共服务配套应重

点关注教育、医疗、养老设施的建设。目前，我国小城

镇这三项公共服务配套建设水平较为薄弱，导致了小城

镇对人口的吸引能力不足。2018 年，我国小城镇建成

区平均常住人口规模为 0.96 万人，常住人口城镇化率

仅为 27.3%。

（2）产业发展特征：产业类型初级，创造就业机

会能力渐弱

吴良镛先生关于人居环境的研究中构建了包含全

球、国家与区域、城市、社区邻里和建筑五个层次的研

究体系，就城乡关系而言小城镇对应社区邻里这一层次，

首要职能是创造就业机会 [16]。目前，小城镇产业以劳

动密集型产业为主，企业多处于产业链底端，这为早期

小城镇经济发展和农村剩余劳动力转移提供了坚实的支

撑，但随着人口红利的逐渐消逝以及工业自动化水平的

不断发展，劳动密集型产业的发展前景不容乐观，小城

镇产业发展内生动力不足，创造就业机会能力渐弱。未

来，小城镇产业转型方向应以“特色化”为主，找准定位，

差异发展，提升产业发展内生动力，创造更多就业机会。

·理论探讨

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（3）环境风貌特征：自然本底优越，风貌塑造特

色不足

小城镇多处于城市与乡村的过渡区域，具有较好的

山水自然景观资源和广阔的农业景观资源，自然本底优

越。但目前小城镇风貌塑造中缺乏对山水资源和文化资

源的挖掘，缺乏统一规划管控，导致小城镇空间缺乏可

识别性和地域特色。一方面，在快速发展过程中新的建

设破坏了传统肌理，新的特色尚未形成，传统的特色却

已消失。一方面，小城镇特色文化保护的忽视，尤其是

对生态、乡土文化的割裂，导致小城镇缺乏文化自信，

在风貌塑造上缺乏地域文化底蕴，文化彰显乏力。

（4）空间尺度特征：空间尺度宜人，公共空间品

质不足

我国小城镇平均建成区面积约 2.2 平方公里，空间

尺度较小。格局上多为“小街区密路网”的布局模式，

尺度宜人。居民日常出行均在 15 分钟生活圈以内，生

活便宜度较高。但是，小城镇对步行空间、休憩空间等

公共空间缺乏统一设计引导，导致公共空间品质不足，

居民体验感较差，极大降低了小城镇宜居指数。在宜居

小城镇建设过程中，对公共空间的设计应以人的体验感

受为依据，与居民步行、休憩需求相契合，营造符合小

城镇空间尺度特征的宜人空间环境。

3.2 现行宜居城市评价标准对小城镇宜居性评

价的适用性分析

目前，国内较为通用的宜居城市评价标准为 2007

年建设部发布的《宜居城市科学评价标准》，其指标覆

盖面广，综合性较强。但由于发布年限较久，其指标体

系存在一定滞后性，需要依据现阶段小城镇发展特征进

行更新。此外，小城镇在社会结构、人口构成、产业类

型和物质空间等多方面与城市存在较大差异，部分“宜

居城市”评价指标在小城镇宜居评价方面存在一定不适

用性，部分小城镇宜居评价需要重点关注的内容在“宜

居城市”评价指标体系中没有体现或权重较小。为此，

本文将《宜居城市科学评价标准》的各类指标与现阶段

小城镇发展特征进行比较分析，明确各类指标在宜居小

城镇评价中的适用性，如表 1 所示：

通过以上比较分析可以发现，现行宜居城市评价标

准中的部分评价内容或受限于小城镇统计数据的局限

性，或受限于小城镇的评价尺度，不适用于宜居小城镇

评价，其余部分指标仍适用于宜居小城镇评价。但考虑

小城镇人口规模、空间尺度、发展需求和统计数据的可

获得性等因素，需要对具体的评价内容进行一定删减和

调整。总体来说，现行宜居城市评价标准仍对宜居小城

镇评价研究具有较强指导意义。

3.3 现有宜居小城镇评价研究与小城镇发展的

匹配度分析

国内宜居小城镇评价尚没有形成统一的标准，相关

表 1 现行宜居城市评价标准的适用性分析

▲ / 资料来源：作者自绘

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27

品 读

研究多围绕经济发展、生态环境、社会文明和配套设施

四大方面。此外，由于国内现行宜居小城镇评价的研究

重点多在城关镇，评价指标的设定偏向于城市，不完全

适用于建制镇的研究。笔者对既有研究确定的指标体系

进行大致汇总，分析其与小城镇发展实际的匹配度，如

表 2：

通过比较可以发现，上述宜居小城镇评价指标体系

与小城镇（建制镇）的匹配度仍有待加强，反应出现有

宜居小城镇评价研究存在的几个共性问题：首先，过于

注重对客观统计数据的评价，缺乏对居民主观感受的评

估；其次，评价指标选取与宜居城市评价指标的相似性

较高，部分数据获取难度较大；第三，评价指标缺乏对

特色文化、特色景观和公共安全等的关注。

四、宜居小城镇评价指标体系构建

4.1 构建原则

基于上述现行宜居城市评价标准的适用性分析和现

有宜居小城镇评价研究匹配度分析，我们认为宜居小城

镇指标体系的构建需要遵循以下原则：

（1）以人为本

宜居小城镇建设的目标是为居民提供宜居的生活环

境。因此，指标体系的构建要以人的需求为根本出发点。

在指标设计中要兼顾居民主观感受和客观影响因子，也

要兼顾正向和逆向评价，

（2）全面性与代表性

小城镇发展在经济、空间、文化、服务等方面具有

其独特性。因此，指标体系的构建既要能够全面表征宜

居小城镇建设的方方面面，又要确保能够反映小城镇区

别于城市、乡村的独特之处。

（3）可操作性

小城镇在评价尺度、数据统计等方面有其局限性。

因此，指标体系的构建在量上不宜过多，同时，要确保

指标体系的可操作性，即定量指标的可获得性和定性指

标的可量化性。

（4）地域差异性

我国小城镇发展在自然环境、传统文化和经济发展

存在较为明显的区域差异，因此指标体系的构建要既能

体现宜居小城镇建设的共性特征，也要兼顾区域差异带

来的个性特征。可以通过指标赋值权重的倾斜和部分二

级指标的差异化选取予以实现，比如，在基础设施建设

二级指标中，缺水地区可以选择自来水普及率指标，需

要供热地区可以选择供热普及率作为相应二级指标。

4.2 指标因子确定

基于上述原则，借鉴国内外相关研究经验，结合我

国小城镇发展现实，本文构建了包含基础设施建设、公

共服务配套、公共安全保障、公共空间品质、特色文化

认同和城镇发展动力等六大项指标的宜居小城镇评价指

标体系。

二级指标的确定采用德尔菲法，即通过专家集智的

方式，对具有复杂性且难以定量分析的问题进行分析，

并取得具有科学性的结论。本文组建了 20 人专家咨询

组，成员涵盖了教授、学者、规划工作者和地方政府一

线工作人员等。我们将初步拟定的二级指标通过匿名的

方式征询专家组意见，专家对各项指标进行非常重要（5

分）、较重要（4 分）、重要（3 分）、不重要（2 分）、

不相关（1 分）的评价判断，并判断是否需要删除或新

增指标。课题组回收问卷进行统计筛选，将得分较高和

新增的指标重新制表，再次征询专家组意见。这样经过

表 2 现有宜居小城镇评价研究的匹配度分析

▲ / 资料来源：作者自绘

·理论探讨

城

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三轮的筛选，得到最终 33 项二级指标，其中 30 项正

向指标，3 项逆向指标（如表 3）：

4.3 指标权重确值

本文指标权重的确定采用德尔菲法和层次分析法相

结合的方式。宜居小城镇评价指标权重的确定需要构建

两个层次的判断矩阵。第一层是一级指标间的判断矩阵，

通过一致性检验确定一级指标的权重。第二层是二级指

标间的判断矩阵，需要分别构建各项一级指标相应二级

指标的判断矩阵，通过一致性检验确定各项一级指标相

应二级指标的权重。最后，通过一级指标权重与相应二

级指标权重的乘积确定该项指标的最终权重。

判断矩阵的权重值通过德尔菲法获得。专家组成员

依据判断矩阵将各项指标进行两两比较，并进行评分，

其中极重要（9 分）、很重要（7 分）、较重要（5 分）、

重要（3 分）、相当（1 分）。最后依据判断矩阵计算

得到各项指标权重，并不断调整评分，直至一致性指数

CR<0.1。各判断矩阵计算结果如表 4- 表 10 所示，最

终权重分布如表 3 所示。

4.4 数据来源与标准化处理

本文依据构建的评价体系中，客观数据主要源自官

方公开数据，主观数据主要通过街头访谈这种判断抽样

形式进行收集，访谈对象应当包括当地居民、主管城镇

建设的政府人员以及外来人员。

收集到的原始数据需要进行标准化处理后，才能用

表 3 宜居小城镇评价指标体系

▲ / 资料来源：作者自绘

表 4 一级指标判断矩阵（CR=0.05）

表 5 基础设施建设二级指标判断矩阵 （CR=0.05）

表 6 公共服务配套二级指标判断矩阵（CR=0.01）

表 7 公共安全保障二级指标判断矩阵（CR=0.09）

表 8 公共空间品质二级指标判断矩阵（CR=0.08）

表 9 特色文化认同二级指标判断矩阵（CR=0.07）

表 10 城镇发展动力二级指标判断矩阵（CR=0.09）

城

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村

29

品 读

于评价。本文依据构建的指标体系，对不同类型数据

采用不同的标准化方法：对于公共服务配套指标，主要

依据各地方小城镇公共服务配套标准的相关要求进行评

分；对于其它客观指标采用极大值标准化的方法进行标

准化处理，即通过某项指标值与该项指标最大值的比值

来进行指标评分；对于主观指标则采用平均值标准化的

方法进行处理。

4.5 小城镇宜居指数计算方法

将收集到的原始数据进行标准化处理后，可以采用

加权求和的计算方式，通过各项指标的标准化评分与指

标权重乘积的累加计算得到小城镇宜居性的综合评分，

即小城镇宜居指数。小城镇宜居指数≥ 80 分，则小城

镇宜居性较好；60 分≤宜居指数＜ 80 分，则小城镇宜

居性有待加强；宜居指数＜ 60 分，则小城镇不宜居。

计算公式如下：

L=Σ Pi*Qi

其中：L 为小城镇宜居指数，Pi 为 i 项指标的标准

化评分，Qi 为 i 项指标权重。

五、实证研究——江苏响水县宜居小

城镇评价

5.1 研究对象选取

响水县隶属于江苏省盐城市，地处连云港、淮安、

盐城三市交界处，东濒黄海，北枕灌河，现辖 7 个建制

镇。响水县经济发展水平在江苏省范围内较为落后，其

临海、临河和地处边界的特征基本涵盖了苏北地区的典

型资源条件，其宜居小城镇的建设水平能够反映江苏省

宜居小城镇建设的一般水平。因此，本文选取响水县作

为江苏宜居小城镇研究的典型样本。

5.2 评价结果

基于上述构建的宜居小城镇评价指标体系对响水县

7 个乡镇进行综合评价（如表 11），得到各乡镇小城

镇宜居指数（如图 1）。从小城镇宜居指数来看，陈家

港镇得分最高（80.74 分），小城镇宜居性较好；其它

乡镇小城镇宜居指数均在 70 分左右，小城镇宜居性建

设有待加强。从评价结果看，响水县宜居小城镇建设尚

处于发展水平较低的宜居性建设初期，宜居指数最高的

陈家港镇也仅压线达标。

具体来看响水县各乡镇公共安全保障指标得分较

高，公共安全保障制度基本健全。在基础设施建设、公

共服务配套和公共空间品质三项指标的二级指标得分

中，客观指标即量上的指标基本达标，但居民对这三项

指标的满意度均不是很高，基础设施建设、公共服务配

套和公共空间品质的质量提升是响水县宜居小城镇建

表 11 响水县各乡镇宜居性评价指标标准化得分表（百分制）④

▲ / 资料来源：作者自绘

▲ / 图 1 响水县各乡镇小城镇宜居指数

·理论探讨

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设的重点（如图 2、图 3、图 4）。此外，响水县各乡

镇在特色文化认同和城镇发展潜力两项指标的得分均较

低，多为该项指标分值的 60% 左右，响水县宜居小城

镇建设应加大特色文化、特色产业的挖掘力度，打造具

有辨识度的特色文化、特色产业品牌。

5.3 指标修正建议

从评价结果来看，本文构建的宜居小城镇评价指标

体系在小城镇宜居性评价中适用性总体较好，评价结果

与响水居民的生活感受以及专家学者对响水县小城镇建

设的感性认知是相符的。但在具体评价过程中，部分指

标的权重赋值和评价标准可以进一步优化。比如，对于

响水县这类经济发展水平一般的地区，居民对基础设施、

公共服务、经济发展的需求程度是更高的，因此基础设

施建设、公共服务配套和城镇发展动力三项指标的权重

宜有所增加；对于响水县这类文化和景观资源相对不是

特别丰富的地区，B20 自然山水景观和 B23 文化遗产

保护这两项指标的评价标准宜有所降低。

六、结语

在“新型城镇化”发展阶段，建设宜居小城镇是人

们追求宜居生活环境和国家建设美丽中国的双重要求。

如何通过数据化分析，定量化认识宜居小城镇建设水平，

从而科学制定宜居小城镇建设策略是摆在规划工作者面

前的难题。本文构建的宜居小城镇评价体系分为一级指

标层和二级指标层两个层次体系，包含基础设施建设、

公共服务配套、公共安全保障、公共空间品质、特色文

化认同和城镇发展动力等六项内涵内容，囊括了正向逆

向、主观客观共 33 项指标要素，能够较为客观全面的

评价宜居小城镇建设情况。同时，有助于帮助地方认识

宜居小城镇建设的突出短板，从而采取更有针对性的建

设措施，指导地方宜居小城镇建设工作。

宜居小城镇建设是一个庞大复杂的课题，宜居小城

镇建设的研究任重道远，需要久久为功。本文构建的宜

居小城镇评价体系和采用的评价方法尚缺乏更大范围样

本的验证，具有一定的局限性。未来，希望能通过更大

样本库的实践来不断完善指标体系和评价方法，从而形

成科学、全面的宜居小城镇评价体系，为宜居小城镇建

设定量化研究提供支撑。

▲ / 图 2 响水县各乡镇基础设施建设指标得分

▲ / 图 3 响水县各乡镇公共服务配套指标得分

▲ / 图 4 响水县各乡镇公共空间品质指标得分

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31

品 读

[1] 埃比尼泽·霍华德．明日的田园城市［M］．北京 : 商务印刷馆，2002．

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① 小城镇的定义尚未达成一致，本文小城镇指“建制镇”。

② 数据来源《中国城乡建设统计年鉴（2018 年）》。

③ 联合国联合国的传统标准是一个地区 60 岁以上老人达到总人口的 10%，新标准是 65 岁以上老人占总人口的 7%，即该地区视为进入老龄化社会。

④ 响水县各乡镇的原始客观数据来自官方公开数据，包括《江苏省城乡建设统计年报——村镇建设篇（2018 年）》和各乡镇填报数据。原始主观数据

来自小样本的街头访谈，访谈对象包括当地居民、主管城镇建设的政府人员以及外来人员。

参考文献 (References)

注释：

·理论探讨

城

镇

与

乡

村

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010

乡镇国土空间规划编制关键技术研究 DISCUSS 理

论

探

讨

项目组成员：张 伟、赵 毅、闾 海、齐立博、朱 恒、张 含、乔小艳、郭 晖、付 浩

一、项目背景

《乡镇国土空间规划编制关键技术研究》是中国国

土勘测规划院外协项目。本项目重点分析乡镇国土空间

规划侧重实施性的特征，评估现行规划体系实施过程中

存在的问题，研究乡镇国土空间规划编制的技术路线、

主要内容和规划成果等技术要点，提出编制重点、难点

和相应的解决方案，为乡镇国土空间规划编制技术标准

提供支撑。

二、研究思路和重点内容

1. 技术路线

根据研究任务要求，按照研究背景—研究进展—分

析研判提出问题—研究解决问题—总结讨论的基本研究

逻辑，综合运用文献综述、访谈调研、案例分析、专家

咨询和数据分析等技术方法，完成既定研究目标和各项

具体内容。

本研究项目共包括 5 部分内容。

第一，研究背景。分析国内乡镇现状概况，明确乡

镇在国家战略中的重要价值，研判乡镇国土空间规划在

五级三类国土空间规划体系中的地位和作用。

第二，文献综述，研究进展。梳理既有政策文件、

技术标准、相关案例，摸清乡镇国土空间规划编制审批

要求、一般性内容、强制性内容、成果构成等。

第三，综合研判，提出问题。根据乡镇国土空间规

划偏重实施性的特征，评估现行规划体系实施中面临的

问题，向上层面重点落实传导上位规划，本级层面突出

分类引导、功能配套和乡镇特色，向下层面重点指引村

庄规划编制、国土整治与生态修复和规划实施。

第四，专项研究，解决问题。针对关键技术问题，

经研究讨论列出专题研究目录和内容清单，结合实际项

目，提出每项技术问题的解决方案。

第五，总结和讨论。结合乡镇偏重实施性特征，重

点细化“一张图”全域规划和管控，系统解决乡镇“千

镇一面”特色问题。全国乡镇资源禀赋和社会经济发展

基础千差万别，问题解决方案应注重地域差异。

城

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与

乡

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品 读

▲ / 技术路线图

2. 主要内容

基于相关政策文件、技术标准、研究文献和国内外

案例的研判，针对乡镇国土空间规划编制的主要内容和

技术环节，提出乡镇国土空间规划编制 5 个方面的关键

问题和研究解决方案。

一是分级分类规划引导。乡镇按职能定位大致划分

为重点发展型（县域副中心）、特色发展型（历史文化

名镇、生态旅游镇等）和其他一般型（现代农业镇），

按城镇人口规模分为小型（1 万人以下）、中型（1- 3

万人）、大型（3- 5 万人）、特大型（5 万人以上）。

重点发展型和特色发展型乡镇可单独编制，10 万人以

上镇可参考县级国土空间总体规划标准编制，特色发展

型乡镇可研究对应专题；其他一般型乡镇可与市县国土

空间规划合并编制。

二是“承上启下”传导管控。“承上”主要指总体

规划层面内容，落实上级规划中规模、边界、名录管控

要求，细化约束性指标和强制性内容，细化农业空间、

生态空间和村庄建设用地边界管控内容和要求；“启下”

主要指单元规划层面内容，开发边界内划分城镇单元，

开发边界外划分郊野单元，明确单元主导功能、指标传

导、设施配套和管理通则。

三是要素支撑体系标准。围绕把乡镇建成“区域农

民服务中心”核心目标要求，统筹公共服务、交通、市

政和安全 3 大设施配套内容和要求，提出乡村生活圈、

镇村交通体系、乡镇市政和安全设施体系构建思路：以

“补短板、强弱项、共建共享”为基本要求，落实上位

规划和专项规划相关要求，细化镇、村设施配置体系和

要求，根据乡镇特定发展需求灵活配置相应设施。

▲ / 乡镇分级分类规划引导思路

▲ / 乡镇国土空间规划传导思路

▲ / 乡镇国土空间规划中的单元规划传导

▲ / 乡镇支撑体系研究思路

·理论探讨

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010

四是全域空间特色塑造。自然生态保护和景观特色

方面，研究生态保护和价值实现，统筹山水林田湖草全

域全要素保护利用，提出全域生态管控内容和要求；历

史文化保护和特色塑造方面，研究乡镇历史文化保护和

特色风貌管控关系，落实历史文化保护相关要求，注重

物质文化遗产和非物质文化遗产的融合利用；镇村居民

点特色风貌方面，统筹开发边界内外城镇和村庄建设风

貌管控，明确开发边界内特色风貌分区和相应的管控要

求，按分区、分类明确村庄建设特色风貌引导和管控要

求。

五是规划实施政策机制。全域土地综合整治和生态

修复方面，落实市县级国土空间规划的目标与要求，分

类制定乡村地区的综合整治重点工程，制定“山水林田

湖草”系统治理和生态修复措施，划定土地综合整治的

具体范围和边界；土地管理政策方面，新版《土地管理法》

实施后，集体经营性建设用地将成为乡镇建设用地供给

的主要来源，研究土地征收成片开发和集体经营性建设

用地入市对乡镇国土空间规划的影响机制，细化不同权

属土地在乡镇国土空间规划中的规模和布局。

三、研究重点

1. 系统梳理了乡镇国土空间规划编制的一般

内容

系统回顾了现行乡镇规划（包括原城规和原土规）

有关技术规范，通过政策文件的解读、国内已出台技术

标准的研读，全面梳理了国内乡镇导则进展，对标市县

国土空间总体规划，按照上下传导的要求，分析了乡镇

国土空间规划编制的基础内容和要点，构建了乡镇国土

空间规划编制的技术体系。

2. 基于全流程识别了乡镇国土空间规划编制

的关键技术

基于乡镇特征和规划全流程，从目标导向、问题导

向和实施导向出发，全面识别乡镇国土空间规划编制关

键问题并结合实证提出解决方案。系统分析了乡镇国土

空间规划编制的全流程和关键技术环节，识别出重点研

究的 5 项关键技术问题，构建了每项关键技术问题的研

究框架，结合具体案例开展实证研究，提出技术解决方

案。

▲ / 全域特色风貌塑造技术路线

▲ / 顺应山水格局展开小城镇建设

（来源：《小城镇空间特色塑造指南》）

▲ / 乡镇国土空间规划政策研究重点

▲ / 全域特色风貌塑造技术路线

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品 读

3. 强化了土地管理政策与乡镇国土空间规划

的融合研究

乡镇以集体土地为主、农地混杂，受土地政策的影

响更大，全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市

等土地管理政策，对乡镇国土空间规划的编制和实施都

将产生巨大的影响。

针对乡镇国土空间规划偏重实施的特点开展土地管

理政策分析。重点对乡镇国土空间规划编制的政策进行

了梳理，对新《土地管理法》实施后全域土地综合整治

和生态修复、集体经营性建设用地入市等政策工具重点

开展研究，明确乡镇国土空间规划相关编制内容和要求。

四、成果意义、推广和应用情况

1. 成果的意义

乡镇国土空间规划是“五级三类”国土空间规划体

系的重要组成部分。本项目通过对乡镇国土空间编制关

键技术的研究，重点梳理出乡镇国土空间规划编制的技

术要点，分析提炼乡镇国土空间规划编制的关键技术环

节，为制订乡镇国土空间规划编制技术标准、规范行业

管理提供有力支撑。

2. 成果的推广和应用

目前阶段研究成果所提到的关键问题和解决方案已

初步应用到江苏省部分乡镇国土空间规划编制中，同时，

乡镇国土空间规划编制实践也为本研究提供了实证案例

和素材。

本研究成果将为乡镇国土空间规划相关技术标准和

政策文件的制订提供技术支撑，并为更多的乡镇国土空

间规划编制案例提供技术指引。

新增耕地项目（用地

审批中占补平衡）

增减挂含工矿项目（用

地审批增减挂钩）

高标准农田建设项目

（农用地整理项目）

项目来源

专项工作与规划（耕

地后备资源调查、土

地整治专项）、镇村

定点或位置

专项工作与规划（搬

迁撤并村、建设控制

区）、镇村定点或位

置

专项规划（高标准农

田、土地整治），乡镇

层面定点、定位

主要作用

用地审批的前置条件

（年度计划、占补指

标），交易价 30 万元

/ 亩

归还流量指标、形成

周转指标用于建新区

安排，交易价 50~100

万元

增数量、提质量（建设

高标准农田、形成占补

平衡），占补指标可交

易

实施主体

通常市县政府投资、

主管部门牵头、相关

部门配合，乡镇人民

政府组织

通常市县人民政府投

资、主管部门牵头、

相关部门配合，乡镇

人民政府组织

通常国家、省级专项补

贴 3000 元 / 亩，乡镇

逐级申报，省级立项后

下达资金预算

全域土地综合整治的几类典型项目

·理论探讨

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小城镇空间特色塑造指南

项目组成员：段 进、周 岚、刘大威、赵庆红、梅耀林、张 麒、曲秀丽、张 伟、陈 超、孟祥婉、

徐 宁、刘仁洁、肖奕平、胡雪倩

获奖情况：2020 年度中国城市规划学会科技进步三等奖

PRACTICE

前

沿

实

践

一、项目背景

《小城镇空间特色塑造指南》是中国城市规划学会的首部团体标准。

本指南以塑造小城镇多元化特色为目标价值，进行系统化、特色化分类

指导。从保持自然和谐关系、传承地域文化脉络、塑造空间特色体系、

保护优化生态本底、打造宜人舒适环境、构建多元活力格局六个板块，

针对性指导各类型小城镇的空间特色塑造。

品 读 ·前沿实践

▲ / 小城镇空间特色塑造

城

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与

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村

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品 读 ·前沿实践

二、主要内容

（1）保持小城镇与自然的和谐

小城镇应与自然相“顺应呼应”，利用山水田园格局，更好地融

入周边自然环境，包括布局与自然山水关系、人工天际线与自然天际

线的关系、地标景物等方面。

（2）传承小城镇地域文化脉络

小城镇应注重体现小镇生活空间的延续与传承，包括传承的原真

性、传承的完整性、新老镇区衔接、历史资源合理利用 4 个方面。

（3）塑造小城镇空间特色体系

小城镇特色涉及自然禀赋、历史人文、文化遗产、经济产业、空

间形态等诸多内容，应围绕“在地性”重点展开。

（4）保护优化小城镇生态环境

小城镇本身具有良好的生态本底，应对其生态本底采取保护与利

用的方式。包括生态用地控制、生态系统控制、生态环境修复、海绵

小镇、生态型绿化景观。

（5）营造小城镇宜人舒适空间

宜人小镇主要追求小城镇的尺度宜人，更加舒适宜居的生活空间，

包括整体空间形态、道路宽度、街巷间距、街巷空间尺度、新旧建筑

的协调、历史遗存协调等方面。

（6）培育小城镇多元发展活力

城镇的活力有赖于居民的生产、生活等行为活动的使用与聚集，

包括用地布局适度混合、公共设施布局体系、公共设施布局、多网复

合布局、产业发展有活力。

▲ / 尺度宜人的小城镇示意

▲ / 依据自身禀赋塑造小城镇特色示意

▲ / 预留生态用地

▲ / 体现传统文化的街巷示意

▲ / 小城镇布局与自然环境关系示意

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010

▲ / 人工天际线与自然天际线的关系

▲ / 规律认知：用地适度混合

▲ / 策略因应：路网、水网、绿网、慢行、设施多网的复合布局 ▲ / 策略因应：基于城镇居民生活习惯

的公共设施布局方式

▲ / 策略因应：多功能复合建筑

▲ / 顺应山水格局展开小城镇建设

三、特色创新

（1）中微观视角下的系统方法切入，填补研究与管理中的不足

直接指导小城镇规划设计和管理，从中微观视角出发，面向具体的规划设计和日

常管理，抓住中微观层面的衔接、整合作用，系统提出特色塑造方法，填补了目前小

城镇空间特色研究与管理中的不足。

（2）小城镇空间特色的价值体系及内涵的完整建构

本指南针对小城镇的空间发展及其特点，完整系统的阐述小城镇空间特色的价值

体系与构成，并就其内涵进行了深入的剖析。

内涵建构：保持自然和谐关系是基础、传承地域文化脉络是灵魂、塑造空间特色

体系是支撑、保护优化生态本底是根本、打造宜人舒适环境是特征、培育多元发展活

力是目标。

（3）认知小城镇居民行为习惯的规律，提出系统的策略因应

规律认知：小城镇居民生活往往具有自发性、随机性和复合性，因此空间发展往

往具有功能混合、系统叠加、尺度宜人等实际特色与发展规律。

策略因应：针对这些基本规律，本指南提出形态与尺度、交通方式、阶段环境、

公共设施配置体系等一系列策略，以及路网、水网、绿网、慢行、设施的多网复合布

局等。

被割裂的用地 用地适度混合

城

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与

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品 读 ·前沿实践

（4）针对小城镇空间形态特点，灵活运用城市设计方法

梳理并有原则的筛选符合小城镇的城市设计方法，研究小城镇布局与自然山水关

系、小城镇边缘与自然的关系、人工天际线与自然天际线的关系以及山体水体的彰显

与利用等，研究特色空间体系，深入浅出，图文并茂，理论方法和应用并重，指导和

塑造小城镇与自然和谐的关系。

（5）方法指引与工程措施结合，夯实实施落地的结合点

小城镇空间特色塑造的落实，根本结合点在具体的工程建设措施。本指南通过梳

理工程措施、建造技术较为成熟的典型做法，针对性的选取生态环境修复、雨水花园、

自然护坡、生态型绿化景观、低碳交通、可再生能源等“低影响、低冲击、低干预”

的系列工程措施。

（6）探索国内索引型指南表达方式，简洁易读适应小城镇建设管理与规划引导

针对以往的相关规范、条例等不直观、难理解、易误解的问题，本指南采用抽象、

解构、对比、分类的表达方式，进行手绘图示、抽象聚焦，图文解构、正反对比，分类、

分条目索引。成果形式手册化、口袋式。

空间形态特点研究

灵活运用城市设计方法

▲ / 空间形态特点研究

▲ / 灵活运用城市设计方法

▲ / 手绘图示、抽象聚焦

▲ / 图文解构、正反对比

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一、项目背景

富安镇地处东台市域南部，距东台市区 25 公里，沿海高速、204 国道、通

榆运河、串场河和新长铁路穿境而过。

富安古称“虎墩”“虎阜”，西汉已成陆。富安场是著名的“淮南中十场”之一，

全国的课盐重镇。明清时期古镇繁茂，商铺林立，时人谓“天开八景，地冠十场”。

富安镇保存有较为完好的历史空间格局，物质文化遗产和非物质文化遗产丰富，

2014 年 2 月被公布为中国历史文化名镇。 ▲ / 规划范围图

东台市富安镇历史文化名镇保护规划

项目组成员：赵 毅、闾 海、葛大永、汪 虹、朱安宁、顾 萌、陈智乾、宗碧宇、王林容

获奖情况：2018 年度江苏省优秀工程设计二等奖

PRACTICE

前

沿

实

践

城

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与

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村

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品 读 ·前沿实践

二、主要内容

规划以“保护‘堤上明珠’的突出价值，保护‘新老交替’的古镇风貌，振兴‘原

住居民’的生产生活”为目标，在区域视角下全方位挖掘名镇核心特色与价值，明确

保护思路；立足时序构建分级分类分区的保护和管控体系；建立历史文化街区全要素

空间信息数据库，辅助规划与管理，实现街区的精细化保护；在原住民现状衰败的生

活基础和强烈的品质提升意愿下，盘整土地存量，调动人力资源，使镇区产业得到振

兴，使传统文化在新时代背景下得到延续与活化发展；注重全过程公众参与，确保历

史信息准确，切实保障居民利益。最终达到保护与发展协调统一，人与环境和谐共生

的规划目的。

▲ / 保护区划图

▲ / 现状风貌

▲ / 历史变迁图

▲ / 镇区航拍图

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三、特色创新

1、拓展保护：区域视角多维比较，着力保护名镇个性特征

规划突破富安镇域边界，研究范围向上拓展至两淮盐场的宏观区域层次，

梳理大区域历史发展脉络。从区域行政格局和自然格局的演变、水利交通设

施的建设，以及社会经济的嬗变等方面出发，比对两淮盐业运营管理体系、

区域海陆变迁历程、两淮盐垦地区社会经济格局，探索剖析并保护富安在盐

场古镇共性特征下的个性特征。

▲ / 历史资源展示利用图 ▲ / 区域历史格局推演图

▲ / 街巷现状图 ▲ / 街巷设计手稿

城

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与

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品 读 ·前沿实践

2、三分保护：以时序分类，构建古镇风貌“三分”保护体系

建立“分类、分级、分区”的管控体系。

（1）街巷界面分类保护：规划对街巷的形成年代和不同功能提出分类控制，对街巷尺度、走向、名称、街巷连续、

界面形式等要素提出不同的控制要求。

（2）传统风貌分级保护：对古镇风貌按照古代与近代的不同风貌特征提出分级控制，对不同级别的建筑屋顶形式、

建筑色彩与材质提出不同的控制要求。

（3）建筑高度分区保护：对建筑高度按照建筑保护与整治力度提出分区控制，对不同分区现状建筑高度、新建改

建项目高度、屋脊总高、檐口高度等参数进行不同的控制要求。

3、精细保护：建立基于历史文化街区的全要素空间信息数据库

以宅基地籍为基本单元进行三维空间的全要素入库，以此基础数据作为名镇保护发展的重要数据依据，有利于规

划管理部门、镇村实施部门及居民更加便捷的查看和操作。也有利于搜集居民的历史记忆，重现历史文化和特色景观，

更进一步的指导精细化设计。

▲ / 东入口节点现状图

▲ / 东入口节点设计平面图 ▲ / 东入口节点设计手稿

城

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与

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4、 活化保护：“见人见物见生活”的活态保护和展示利用

（1）置换用地资源，鼓励原住民继承传统：针对原住民流失趋势，规划通过置换

衰败的居住功能，鼓励帮助原住民在原有建筑内经营传统商业、手工业店铺；将废弃用

地置换为养老公寓，优化教育和医疗设施，为生活带来便利的同时使居民产生文化自信

与认同。

（2）更新建筑资源，强化文化遗产展示利用：延续现状资源，依托现状传统建筑，

强化其所承载的非遗展示功能；恢复历史文化，恢复老字号店铺；腾退工业用房，植入

文化产业，建设淮盐文化体验展示馆；激发产业潜力，转换低端商业，开发历史镇区在

未来发展中所需的旅游服务功能。

▲ / 西入口节点现状图

▲ / 西入口节点设计平面图 ▲ / 西入口节点设计手稿

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品 读 ·前沿实践

一、项目背景

小城镇研究一直是社会各界关注的热点。20 世纪

80 年代，费孝通先生结合江苏吴江的调查，相继提出“小

城镇 大问题”“小城镇 大战略”。十九大提出的乡村

振兴战略对小城镇发展提出了更高的要求，更加强调城

乡要素互动和城乡空间共荣。本课题重点研究过去 20

年江苏省重点中心镇的发展历程、变化规律，以及在不

同城镇化阶段的发展成效，有利于建构更加科学的城乡

关系和空间体系。

二、思路与内容

（一）研究思路

课题从小城镇和重点中心镇的概念界定入手，阐述

江苏省小城镇的发展概况，分析江苏省重点中心镇的提

出背景、名单变化、发展演变以及对城镇化进程的促进

作用，并在苏南、苏中、苏北三个地区选择常熟市、宝

应县、灌南县进行实证研究。基于时间维度（2003 年、

2018 年）以及空间维度（市、县、镇），研究不同经

济社会发展背景下重点中心镇发展趋势和地位作用。在

小城镇发展整体势弱的状态下，总结 20 年来江苏省重

点中心镇的培育与反思经验，借鉴浙江、广东等国内发

达地区的小城镇发展经验，提出乡村振兴战略背景下未

来江苏省重点中心镇以及小城镇的发展思路和建议。

（二）主要内容

1、分析江苏省小城镇的发展状况

（1）总结发展历程

江苏省小城镇发展大致可以分为 4 个重要阶段，

江苏省重点中心镇发展历程与展望

项目组成员：赵 毅、王林容、齐立博、黄丽君、王 雨、卢丹枫

获奖情况：2020 年度江苏省优秀工程设计一等奖

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