3 月 5 日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂开幕。
新华社记者 饶爱民 摄
2023 年 3 月 7 日，十四届全国人民代表大会第一次会议，根据国务院
关于提请审议国务院机构改革方案的议案，为实施积极应对人口老龄化国
家战略，更好发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养
老服务，决定将国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄
化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部。全
国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组
织推进老龄事业发展职责，中国老龄协会改由民政部代管。
全国两会在京召开
全国老龄办改设在民政部
中国 (2023·春) 1
卷首语
塑造银发产业的品格与文化
王 雅 刘臣君
老龄产业可能是未来的主流产业，老龄文化产业、健康产业、宜居产业、制造产业、服务产业和金融产
业六大产业具有高成长性。据中国老龄科学研究中心预测，2050 年，银发经济市场规模将突破 100 亿元，届
时将占 GDP 的 1/3 以上。
前景巨大的产业必然是充满竞争的产业。哪个企业能够立业长久，不仅在于产业选择，更在于企业的品
格和文化。与老龄化社会相关的产业都与老年人的基本生活密切相关，可以说，撇开制度层面的保障，老年
人生活品质的保障与老年相关产业产品生产经营的品质息息相关。因此，银发产业中的企业具有一定意义的
公益性，必须以人为本，把人民对美好生活的向往作为企业的发展方向。
确立企业的价值导向。银发产业是良心产业，老年则是所有人都会经历的人生阶段。银发产业中的企业，
应本着“老吾老以及人之老”的原则，把满足老年阶段的衣食住行、疾病医药等诸多方面的需要，作为企业
生产、经营的目标和企业立足的根基 ；本着为自己父母生产生活必需品、提供必不可少的服务的初心，进行
设计、制造、经营、服务。这是产品和服务品质的保障，是老年人有品质、有尊严生活的保障，更是企业长
久发展的保障。
细分企业生产、经营服务的目标人群。按目前年龄段划分，从 60岁起算，老年的人生可能有 10年、20年、30年，
可以划分低龄老年、中龄老年和老龄老年。依据不同阶段老年身心需要、不同经济条件的老人对产品和服务
品质及价位的需要、不同地域生活习惯的需要等进行研发、生产、经营和服务，使不同年龄段、不同经济条件、
不同地域、不同身体状态的老年人都能获得生活用品和相应的服务，企业才能发现商机，利企利人利社会。
把握银发产业的前移与后延。前移，即把视野拓宽到人生全过程的健康管理。2021 年 8 月 3 日国务院发布
《全民健身计划（2021—2025 年）》，为与健身相关的用品生产、场地规划、运动康复等产业发展提供巨大商机。
企业应精准把握目标人群，从少年到白头，对其一生进行动态跟踪服务。后延，即提升临终关怀和丧祭服务
水平。当前临终关怀在大部分地区仍未受到重视，丧祭服务及相关用品长期存在价高质次现象，亟须有资质
的企业深耕相关领域。
银发经济在一定意义上是民心经济，企业除了技术标准，还需要有爱心、有温情地从人性化、情感化的
角度去服务老年人，为他们提供真正需要的“适老性”物质和精神产品，在为老年人提供舒适、便利、温馨
的晚年生活的同时实现企业可持续发展。
（摘自《光明日报》，内容有删减）
2 中国 (2023·春）
P24
目录/CONTENTS
卷首语 ........................................... 王 雅 刘臣君 1
两会聚焦 .............................................. 综合整理 5
要点要闻 .............................................. 综合整理 10
特别报道
不是简单的历史回归，而是面向未来的改革创新..................张蕊 13
2022年度全国老年人权益保护警示教育案例.......................... 14
养老服务
“数”看北京幸福养老生活.............................北京市民政局 18
居家养老的权与责——专访复旦大学老龄研究院副院长吴玉韶.......刘 畅 24
深圳市《养老服务专员工作服务规范》正式实施............深圳市民政局 26
中国 (2023·春) 3
老龄健康
中国老年健康服务的发展嬗变与趋势展望............伍小兰 李晶 黄石松 32
浅议老年人心理健康.........................................罗丹阳 32
老龄国情
积极老龄化战略：概念内涵、欧盟经验及对中国的启示...........朱火云 35
家庭视角下我国养老保障政策的反思与重塑......................龙玉其 43
康养报告
重资产康养项目如何破局与典型案例解析 ................... 克而瑞漾美 51
人才开发
我国积极开发老年人力资源的政策求索与变迁...............阳义南 高 娜 60
退休后重返职场图个啥？...................................宗媛媛 魏 婧 63
老年人就业将成为一种新常态.....................................赵萌萌 65
促进低龄老年就业 实现“银发红利”..............................沈 澈 66
文化教育
以科学教育赋能老年人高品质生活 ........................... 王 星 68
中国老年教育行业发展态势及行业需求潜力分析 ............... 共研网 70
科技金融
抓住老龄化带来的投资机会 ................................. 陈文辉 72
数字化助力养老行业发展 ....................... 杨彦帆 祝佳祺 窦皓 73
老年人不会上网，怪谁？ ............................ 蒙 克 马婷婷 75
智慧化养老的技术赋能和服务转型 .................... 林闽钢 王 锴 78
老龄社会
中国“银发族”活跃社交网络 追寻自我沟通代际 .............. 苏碧滢 80
面对“60 后”退休潮，如何应对？ ................... 林 宝 谢望时 82
2022 年度全国养老领域十大新闻 .................... 浙江康养研究院 87
资讯信息
地方举措 ............................................... 综合整理 88
企业动态 ............................................... 综合整理 91
老龄数据 ............................................... 综合整理 96
封二 全国老龄办改设在民政部
封三 《中国老年人才网》介绍
封底 老年人才信息中心简介
两会·聚焦
中国中国 (2023·春) 5
两会聚焦
编者按：一年一度的“两会”于3月14日在京胜利结束，国务院机构改革中关于“全国老龄
办改设在民政部”等涉及老龄事业、老龄产业的话题热络，激发与会多名全国人大代表、政
协委员纷纷就适老化数据平台、社区养老、医养体系、城乡无差别养老制度等献计献策，现
将这些代表、委员的意见、建议汇聚一起，供大家学习、参考、交流。
人大代表献策
全国人大代表 周云杰
建议搭建统一适老化大数据平台
完善适老保险，让老人“老有所
依”。在前期各地试点的基础上，加
快完善长期护理险的制度设计、服务
体系、管理流程，优化灵活多元的筹
资渠道，并加快在全国的推广步伐，
将适老数据平台化，让老人“老有所
医”加快搭建统一的适老化大数据平
台，在保护个人隐私和数据安全的前
提下，实现数字为老、智慧养老。适
老产品多样化，让老人“老有所乐”
建议出台鼓励政策，引导企业针对不
同生活场景，重点开发适老化的家电、
家具等日用产品智能轮椅等辅助产
品，以及老年益智类的休闲陪护产品。
全国人大代表、江苏省南通市常青乐
龄老年护理院护理员李楠楠
出台医养结合机构医护人员职称
政策
建议出台专门的政策文件，就医
养结合养老机构医护人员职称评定、
薪酬待遇、职业发展等内容进行规定，
从顶层设计上加强养老服务人才队伍
建设。打通医养结合养老机构医护人
员职业晋升通道，新增医养结合养老
机构医护人员职称评审专业目录，科
学制定符合医养结合养老机构医护人
员的职称评审标准，设立体现职业道
德、专业能力、技术水平、公共服务
等多维度的评价指标。同时，完善医
护专业技术人员薪酬激励机制，提高
养老服务从业人员工资福利待遇，以
此激励医养结合养老机构专业技术人
员持续学习，不断提高专业水平和服
务质量，满足日益增长的养老服务需
求。通过“传帮带”来提升养老服务
的整体水平，借鉴支教、支农、精准
扶贫等经验，让各市公立三级以上医
养结合养老机构的高技能人才到市民
营三级养老机构进行传帮带，再逐个
指导市二级、一级养老机构以及区县
养老机构、乡镇养老机构等，从而提
升基层养老机构的专业化服务水平。
全国人大代表、四川省马尔康市敬老
院院长 格西王姆
用心用情为老年人的幸福期盼代言
建议政府根据边远民族地区农村
实际，从财政资金投入、土地供给、
人才引进、税收优惠等方面制定扶持
政策，统筹解决农村老年人日间照料
中心和老年幸福互助院等设施运行经
两会·聚焦
6 中国中国 (2023·春)
费，并通过政府购买服务等方式吸引
更多专业组织、人才为老年人提供优
质服务。
全国人大代表、孝感市社会福利和医
疗康复中心主任 谢志斌
加强医养结合养老建设
建议在医院里建养老院，并将其
纳入医保范围，让老人既享受到医保
的福利，又能享受到专业的医疗治疗。
这对于老年人来说，是非常好的。原
因非常简单，在医院，把医疗和养老
连续一体，形成“医疗、康复、养生、
养老”于一体的养老服务模式，让老
年人在安享晚年有可靠医疗保障的同
时，能很大程度缓解老年人的养老压
力，让他们不仅活得有品质，更能活
得有尊严。
全国人大代表 裴春亮
建议建立城乡无差别养老制度
伴随时代发展及国家逐步步入老
龄化社会，独生子女在外工作生活压
力大，少有时间陪伴老人，失独（指
独生子女亡故）老人则更是面临康
养的经济难题。目前，新型农村社
会养老保险待遇由基础养老金和个
人账户养老金组成，其中基础养老
金是普惠式社会福利待遇，各地标
准不一，国家最低标准为每人每月
55 元。裴春亮提交《关于对独生子
女家庭和失独老人提供康养服务的
建议》。他建议，实行城乡无差别化
养老政策，大力弘扬孝道文化，并
健全社会敬老公益机制。
全国人大代表 卓长立
养老护理费用纳入个税抵扣
当前，我国已经进入人口老龄化
快速发展阶段，年轻人工作节奏加快，
选择养老护理和病人陪护已经成为很
多家庭照顾老人、照顾病人的重要方
式。此前，卓长立和多位全国人大代
表都曾提出将 0—3 岁婴幼儿托育服
务消费纳入个人所得税抵扣范围，得
到了相关部门重视，已经落地执行。
全国人大代表 杨震生
为养老护理员营造成长空间
建议 ：要扩大养老护理人才培养
规模、提升培养质量，尤其要进一步
发展养老护理职业教育 ；要探索养老
护理人才奖励政策，关心支持养老护
理员成长，定期组织养老护理员技能
竞赛比武活动，为他们营造不断成长
的空间 ；要打开养老护理人员的成长
晋升通道，使养老护理成为有体面有
尊严的职业，使更多年轻人能走进来、
留得住。
全国人大代表 张琳
重点逐步转向预防保健引社会力
量丰富服务主体
为完善我国社区居家养老服务体
系、提升社区居家养老的市场化运营
和服务供给水平，张琳提出以下建议：
第一，完善基础卫生公共服务；第二，
居家养老服务内容的侧重点应逐步从
护理服务转向预防保健 ；第三，完善
老年人能力评估标准 ；第四，促进居
家养老服务行业的专业化和规范化 ；
第五，加大对居家养老的宣传力度 ；
第六，将政府购买居家养老服务纳入
基本公共服务清单 ；第七，丰富服务
主体，吸引社会力量进入社区居家养
老服务市场。
全国人大代表、河北易水砚有限公司
设计总监 张淑芬
加大民营企业进入养老服务产业
支持力度
要加快养老服务立法进程，支持
社会力量开办养老机构，推进养老
事业和产业的持续健康发展 ；加快出
台更接地气的医养结合政策，推动
医养一体化进程，打通健康养老“最
后一公里”；健全人才培育体系，建
强养老服务专业人才队伍……让民
营企业下定决心、放开手脚从事养
老服务产业。
全国人大代表、阜阳市政府副秘书长
杨善竑
将农村养老问题纳入“美丽乡村”
建设
建议为农村 65 岁以上老人建立
健康档案，针对 70-90 岁的老人，每
年开展一次常规健康体检，加强对
常见疾病的预防和治疗，以减少失能
和重病等的发生率。应当通过中央
转移支付、地方政府专项债券等方
式，支持各地以乡镇为单位尽快全
面建设区域养老服务中心，推广日
间照料、互助养老、探访关爱、老
年食堂等养老服务。民政部门持续
加大社会机构开展养老服务政策支
持力度，整合乡村闲置校舍、厂房
两会·聚焦
中国中国 (2023·春) 7
等资源，为辖区老年人提供、居住、
照顾、娱乐、生活空间。同时强化
对养老服务机构全方位监管，确保
养老服务行业放得开，管得住。
“建议教育、人力资源和社会保
障部门鼓励各地职业院校、技师学
校兴办养老护理相关专业，开展职
业技能等级评定，并鼓励各地建立
养老服务岗位补贴等相关政策，加
快培养养老服务职业人才。”适度提
高农村养老金，让农村老人过上经
济宽裕的生活。同时，探索长期护
理保险，在试点基础上，尽快全面
推行，以“财政要支持、个人要缴
费”的原则，建立基金多元化筹资
机制，多渠道破解资金和服务难题，
呵护老人晚年生活。还建议营造爱
老敬老的社会氛围，将农村老人养
老问题纳入各级“美丽乡村”和“健
康乡村”等评比的重要内容，将老
人无人照顾、赡养，“子女住楼房父
母住破旧房”等纳入评比达标的否
决项，不予参评。
全国人大代表、泉州南安市省新镇省
身村党委书记 吴金笔
一村一模式，建农村养老院
建议养老往纵深发展，不能只
局限于框架，要就地取材、因地制宜，
可推广“一村一养老院”的模式，根
据村庄实际情况和大小，在确保安全
的前提下，对公共用地和废弃、闲置
用地等进行改造提升，建成农村养老
院。在类型方面，可考虑建设社会型
养老院、投资型养老院等，还可适当
邀请乡贤等人士加入，作为投资慈善
的新方式，多方合力进一步提升农村
养老服务水平。
全国人大代表、太平洋医疗健康管理
有限公司 周燕芳
进一步推进商业保险与养老及健
康管理的深融
提议将疾病预防筛查、就医服
务、术后康复护理服务等与保险相结
合，这样才能真正将大健康发展理念
从‘保疾病’逐渐向‘保健康’转变。
保险业在经济社会中的角色可以用行
业内一个形象的比喻来描述，即保险
是经济“减震器”，也是社会“稳定器”，
因此在养老和健康管理这两个领域，
保险业一定可以通过保险需求的精准
分析，在风险可控的基础上，开发出
保险责任更广、价格更低、覆盖更全
的创新产品，助力破解养老及国民健
康问题。
全国人大代表、通大附院骨科主任医
师、教授 刘璠
加强后疫情时代大健康管理 推
动高质量养老服务发展
要积极引导群众树立“每个人都
是自己健康的第一责任人”理念，构
建慢性病患者健康管理的质控管理，
建立区域健康档案信息化标准化，
实现互联、互通、共享。政府层面
也要积极促进大健康管理服务合理
定价并逐步纳入医保支付。打破机
构养老、社区养老和居家养老界限，
将机构专业养老服务延伸、辐射到
社区、家庭，让以执业护士和持证
护理员为主的专业照护团队走进老
人家庭，将符合条件的养老机构纳
入医保定点和基本照护保险管理范
围，推进“养联体”建设，在有效破
解养老难题、提升养老服务质量的同
时，有力推进养老产业化发展。
全国人大代表、人福医药董事长 李杰
建议依托社区统筹资源提升养老
服务能力
建议依托社区加强资源统筹，进
一步提升养老服务能力，让中国的老
年人过上更有品质的晚年生活：1．
利用大数据手段精准对接社区老年群
体需求 ；2．依托社区充分整合生活
照料、养老机构、医疗服务、商业服
务、政府支持等资源，形成养老服务
合力 ；3．建立完善社区志愿者机制，
营造敬老爱老的社会氛围。
全国人大代表、华海药业总裁 陈保华
建议鼓励职业院校开设养老服务
专业
农村养老服务存在服务对象定
位不准确，农村集体发挥作用有限，
农村家庭养老功能的日趋衰减等问
题。国家应鼓励符合条件的职业院
校开设一些与养老服务相关的专业
及专业课程，适当提高养老服务人
才的工资待遇，吸引人才加入到农
村养老行业中来。
全国人大代表、十堰市太和医院护理
部主任 李龙倜
推行互助养老志愿服务积分模式
加大对养老专业人才培养，尤其
是全家医生、老年专科护士及专业的
养老护理员培养，是老龄化社会必备
的基础，进一步构建多元化、可持续
的养老体系刻不容缓。鼓励从事家庭
照护的家政服务人员、养老服务机构
两会·聚焦
8 中国中国 (2023·春)
从业人员、持证社工成为志愿者，经
过专业的培训、获得养老护理照护的
资质后，为老年人提供专业照护。可
以推行养老志愿服务积分模式。自己
年龄不大且能够有能力、有空余时
间照顾他人的情况下，去从事照护老
人工作，把作为志愿者照护老人的
时间积存下来，等将来自己年龄大
了需要他人照顾的时候，或者自己
家人需要照顾的时候，将之前存储
时间进行兑换，可以享受同等时长
的免费照护服务。“整个模式是成体
系的，它需要由政府指导，出台政策，
多方参与、系统监管，政策才可以
落地，对于志愿者来说，可以充分
调动积极性，也是互惠互利可持续
的一种模式，减轻社会及家庭照顾
负担，同时鼓励大家在自己力所能
及时，可以帮助到他人，进一步减
轻政府负担。”
全国人大代表、科大讯飞董事长 刘庆峰
用人工智能关爱老龄社会 保障
幸福晚年
设立人工智能关爱老龄社会研究
专项，鼓励用人工智能技术服务于老
年人群的安全守卫、家政护理、情感
关怀，用智能化手段防止出现意外安
全事故，大力支持家庭护理机器人和
陪伴机器人研发，推动机器人进家庭，
用人工智能技术助力幸福晚年 ；将科
技适老列入国家发展战略，用人工智
能技术提升老年人生活质量和幸福指
数，助力健康中国建设。
全国政协委员、国家卫生健康委原党组
成员、中国老龄协会原会长 王建军
推进养老产业科技创新平台建设
人口老龄化将倒逼科学技术创
新、产业结构调整，创造出新的消费
需求，形成新的经济增长点。建议持
续推进养老产业科技创新平台建设，
鼓励开发适合老年人特点和需求的各
类产品和服务项目，推动养老服务与
教育、医疗、保险、健康、体育、文化、
旅游等产业融合发展。
全国政协委员 黄宇光
将互联网远程老年医疗项目逐步
纳入医保报销范围
建议对部分二级医院给予政策支
持，优化转型为老年医学及康复医院，
方便更多的老年人就近就医。这样的
话就可以节省财力，避免有限的医疗
资源的浪费。
全国政协委员 刘梅林
降低心血管危险因素对老人的影响
作为一个可防可治的疾病，要把
心血管疾病的防治关口前移到社区，
降低心血管危险因素对老人的影响。
作为签约医生，把老年人的责任负起
来，而不仅仅说去做一些老年综合征
或者是一般性的慢病的管理，而是把
心血管病的防控放在一线，因为比如
说每年一次坚持体检，那么哪怕说他
只要一签约，就给他做一个全面评估
的时候，我们把整个心血管病和危险
因素做一个危险分层，你比如说这种
分层之后，我们就可以知道怎么去管
这些老年人，把危险因素管好，这样
他发生心血管事件的概率就降低。
全国政协委员 徐凤芹
加大对养老护理员的培训，提高
他们的待遇。
现在有很多的培训机构是可以对
护理员进行比较规范的职业的培训，
最重要的是从业人员的素质还是偏
低，收入也比较低，所以不能吸引更
优秀的人进入这个行业。建议提高护
理员的收入，来加强对护理员队伍的
培训，掌握一定的知识，那么他就会
更好地为老年患者服务。
全国政协委员、重庆市民政局副局长
邓琳
完善养老产业供给体系
建议完善养老产业供给体系，可
以从研究制定产业引导目录、发展规
划和标准体系等方面入手，持续优化
公平竞争、预期稳定的市场环境，充
分激发企业参与活力、提升供给质量。
政协委员议老
两会·聚焦
中国中国 (2023·春) 9
全国政协委员、南方科技大学副校长
金李
培育养老产业龙头企业
要加强养老产业发展顶层设计，
使其长期健康规范发展，“可以通过
培育养老产业龙头企业，形成规模经
济和范围经济，通过产业链上下游的
系统配套整合来降低优质养老服务成
本，从而提高效率。”
全国政协委员、中国人寿集团董事长
白涛
鼓励支持社会机构参与养老产业
发展
通过提供优惠扶持政策，可以吸
引更多优质社会机构进入养老市场，
但同时，也要形成可执行、可落地的
养老产业规范指引，强化监管、设置
准入门槛，避免违法经营和低水平无
序竞争。
全国政协委员、中国人口与发展研究
中心主任 贺丹
中国有信心也有能力积极应对。
我们要认识到，人口的变动是中
性的，对经济社会各方面来说是基础
性、长期性、战略性的影响因素，但
不是决定因素。虽然人口目前处于向
下的通道，但也有很多利好消息 ：一
是人力资源持续增长。如果把受教育
程度作为人力资本来测量，到 2035 年
左右，我国人力资本将持续增长。在
未来，人口的竞争主要是素质的竞争，
新增劳动力素质、人力资本总量的快
速提升，是支撑高质量发展的根本。二
是消费市场空间巨大。人口总量虽然下
降，但人口家庭户的规模在增长，单人
户越来越多，家庭户对住房、汽车、大
宗耐用消费品需求很大，因此市场空
间和容量都非常巨大。三是健康素养
快速提升。经过三年疫情，大家做自
己健康第一责任人的意识在不断增强，
国民健康预期寿命未来将持续提升。
国家有政策、有办法、有资源、
有条件解决我们在高质量发展阶段面
临的这些问题 ：首先，老年人力资源
非常丰富。我国人口预期寿命不断提
升，2021 年达到了 78.2 岁，与此同时，
老年人健康预期寿命也在不断提高。
从我国人口年龄结构来看，低龄老人、
活力老人是主体，这部分老人生活经
验丰富、身体状况良好、有较强的社
会参与意愿，这是支持经济社会长期
健康发展的有益因素。其次，老年人
有巨大的消费潜能。2.8 亿老年人口
在衣、食、住、行等方面都有巨大的
消费潜能，这对养老服务市场来说是
利好因素。最后，中国的优秀传统文
化影响深远。许多国家都面临老龄化
问题，但我国的解决方案中有一个非
常有利的因素——优秀传统文化。孝
老敬亲是中华儿女根植于血液中的观
念，优秀传统文化与现代文明理念相
融合，创造性地传承我们的家庭文化，
是应对高龄化、少子化中国方案的文
化特性所在。当然，我们也有很多需
要完善的地方。例如，建设高质量的
养老照护人才队伍。社会对服务业尤
其是养老照护人才的需求是持续增长
的，人才虽然好就业，但是留不住，
期待相关部门能建立良好的养老照护
人才职业发展通道，不断提升其待遇
水平，通过好政策把人才留下来。
全国政协委员、四川省民政厅副厅长
蒋丽英
重视特殊困难老年人养老服务
就当前来看，特殊困难老年人
的养老照护服务主要存在以下问题 ：
一是帮扶保障措施尚需加强。二是长
期照护保险制度亟待推广。让全体特
殊困难失能老年人享受高质量服务 ：
一是国家层面界定特殊困难老年人
概念定义，加快养老服务立法进程，
加强对老年人的分类保障，进一步
增强帮扶政策的针对性和实效性，
提高政府资源和社会资源的利用效
益。二是国家层面加大对特殊困难
失能老年人照护服务政策支持力度，
将特殊困难失能老年人照护服务纳
入基本养老服务清单，建立统一的
服务补贴制度，规范照护服务内容
和工作程序。三是进一步扩大长期
照护保险试点城市范围，进一步畅
通医保和养老失能等级评估结果互认
渠道 ；支持各地探索长期照护保险省
级试点，提高制度公平性。
全国政协委员、北京希肯国际文化集
团董事长 安庭
老年人已成为我国文旅市场的重
要消费群体
要在影 剧 院、 商场、 博 物 馆、
图书馆、体育场馆等城市文化消费单
位，增设针对老年群体的文旅消费
时段，充分、精准地释放这一群体
的消费需求。
（综合整理）
要点·要闻
10 中国中国 (2023·春)
中共中央
中央经济工作会议举行
中央经济工作会议 2022 年 12 月
15 日至 16 日在北京举行，中共中央
总书记、国家主席、中央军委主席习
近平出席会议并发表重要讲话。习近
平在重要讲话中总结 2022 年经济工
作，分析当前经济形势，部署 2023
年经济工作。李克强对 2023 年经济
工作作了部署。李强作总结讲话。会
议要求 ：加强新就业形态劳动者权益
保障，稳妥推进养老保险全国统筹。
推动优质医疗资源扩容下沉和区域均
衡布局。完善生育支持政策体系，适
时实施渐进式延迟法定退休年龄政
策，积极应对人口老龄化少子化。
国务院
积极应对人口老龄化，发展中医
药老年健康服务
日前，《国务院办公厅关于印发
中医药振兴发展重大工程实施方案的
通知》（国办发〔2023〕3 号）印发，
通知明确提出 ：中医药老年健康服务
能力建设。1. 建设目标。积极应对人
口老龄化，发展中医药老年健康服务，
发挥中医药在老年人慢性病、重大疑
难疾病治疗和疾病康复中的重要作用
和优势，增加中医药老年健康服务供
给，创新服务模式，建成老年医学中
医药高地。2. 建设任务。一是推动有
条件的省份依托现有资源，开展老年
中医药健康（治未病）中心试点，探
索完善中医药老年健康服务模式，提
升临床、康复、护理、慢性病管理、
科学研究、健康管理能力。二是推动
二级以上中医医院加强老年病科建
设，增加老年病床数量，开展老年病
及相关慢性病防治和康复护理。3. 配
套措施。国家中医药局要进一步完善
中医医院老年病科建设标准，制定省
级老年中医药健康（治未病）中心建
设指南。各地要将中医药老年健康服
务纳入本地区健康服务或养老服务相
关规划，加大对中医药老年健康服务
的支持力度。在中医药老年健康人才
培养、学科建设、岗位管理、薪酬分
配等方面给予更灵活的政策支持。加
强中医药健康、养老服务模式和服务
内容探索创新，形成好的经验和做法。
4. 部门分工。国家中医药局、国家卫
生健康委、人力资源和社会保障部、
民政部等负责。
全国老龄工作委员会
人力资源和社会保障部
《关于表彰全国老龄系统先进
集体和先进工作者的决定》发布
2022 年 12 月 30 日，全国老龄工
作委员会、人力资源和社会保障部发
布《关于表彰全国老龄系统先进集体和
先进工作者的决定》（人社部发〔2022〕
90 号），为树立典型、表彰先进，充分
发挥先进典型的示范引领和模范带头作
用，进一步激励各级老龄工作部门和广
大干部职工发扬爱岗敬业、无私奉献
精神，推动老龄事业高质量发展，授
予北京市海淀区老龄工作委员会办公
室等 40 个集体“全国老龄系统先进集
体”称号，授予郝西辰等 35 名个人“全
国老龄系统先进工作者”称号。
全国老龄办
《关于开展2023年全国示范性老
年友好型社区创建工作的通知》
2023 年 2 月 15 日， 国 家 卫 健
委、全国老龄办下发《关于开展 2023
年全国示范性老年友好型社区创建工
作的通知》（国卫老龄函【2023】35
号），决定在 2022 年创建工作的基础
上，围绕创建工作目标、任务、流程
和要求，强化统筹协调，深入宣传动
员，加强培训指导，按照《全国示范
性老年友好型社区创建标准（试行）》，
创建 1000 个全国示范性老年友好型
社区。继续深入挖掘 2022 年全国示
范性老年友好型社区的先进典型，广
泛宣传推广，发挥示范作用，为推动
创建工作高质量发展提供参考借鉴。
民政部
部署推动全国养老机构就医用药
保障工作
2022 年 12 月 22 日，民政部召开
全国养老机构、社会福利机构疫情防
控工作视频会议，全力推动养老机构、
社会福利机构疫情防控就医用药保障
要点要闻
要点·要闻
中国中国 (2023·春) 11
工作。会议要求，各级民政部门立即
开展养老机构、社会福利机构就医用
药情况摸底调查工作，尽快摸清每个
养老机构、社会福利机构药品储备、
医疗救治、健康服务、疫苗接种、部
门应急处置预案等底数情况。各级民
政部门要建立养老机构疫情防控“日
调度”制度，动态掌握养老机构疫情
防控情况，了解机构和服务对象意见
建议，加强工作调度。要充分发挥社
会力量积极作用，支持引导慈善组织、
社会工作机构、志愿者在帮助特殊困
难群体解决医疗物资紧缺，普及疫情
期间用药常识，缓解社会公众心理焦
虑等方面开展力所能及的工作。要继
续研究解决养老机构持续运营难、人
员流失大等困难和问题，帮助养老机
构、社会福利机构纾困解难，促进其
持续健康发展。
全国特殊困难老年人家庭适老化
改造推进会召开
2 月 28 日至 3 月 1 日，民政部在
江苏省苏州市召开全国特殊困难老年
人家庭适老化改造推进会。会议指出，
加快推进特殊困难老年人家庭适老化
改造是学习贯彻党的二十大精神、全
面落实“十四五”规划的重要举措，
也是提升老年人居家生活的安全性和
便利化、促进养老事业高质量发展的
重要内容，还是一项系统工程、基础
工程、惠民工程，必须进一步提高政
治站位，找准工作定位，扎实推进落
实。会议强调，“十四五”期间，全
国要完成 200 万户特殊困难老年人家
庭适老化改造，时间紧任务重，当前
整体工作推进有序，部分地区探索了
许多有益的经验和做法，但在政策标
准、资金渠道、过程管理、服务跟进
等方面还存在许多问题和短板，亟需
在下一步工作中加快研究解决。会议
准化专项行动方案》（以下简称《行动
方案》），对今后 3 年的养老和家政服
务标准化工作提出明确要求。《行动方
案》围绕有效满足老年人多样化、多
层次养老服务需求，促进家政服务业
提质扩容，提出到 2025 年养老和家政
服务标准化工作的总体目标以及 4 大
方面、10 项重点任务。
国家市场监管总局
《老年人能力评估规范》国家标
准发布实施
近日，市场监管总局发布实施《老
年人能力评估规范》国家标准，为科
学划分老年人能力等级，推进基本养
老服务体系建设，优化养老服务供给，
规范养老服务机构运营等提供基本依
据。该标准是在总结 2013 年版民政行
业标准前期实践经验的基础上，适应
养老服务行业发展需要编制而成的。
标准主要内容共分 6 个部分，主要包
括评估指标与评分、组织实施、评估
结果，以及《老年人能力评估基本信
息表》《老年人能力评估表》和《老
年人能力评估报告》3 个规范性附录。
标准中主要评估指标包括一级指标和
二级指标，一级指标包括自理能力、
基础运动能力、精神状态、感知觉与
社会参与 4 个方面 ；二级指标包括进
食、穿脱衣物、平地行走、上下楼梯、
记忆、理解能力、视力、听力、社会
交往能力等 26 个方面。标准将老年人
能力分为能力完好、能力轻度受损（轻
度失能）、能力中度受损（中度失能）、
能力重度受损（重度失能）、能力完全
丧失（完全失能）5 个等级。
《特殊医学用途配方食品标识指
南》发布
近日，国家市场监管总局组织制
要求，各省（自治区、直辖市）要深
入学习贯彻党的二十大精神，坚持以
人民为中心的发展思想，着力以问题
和需求为导向，进一步加强组织领导，
科学制定年度计划，分类施策推进改
造工作 ；进一步强化协同联动，发挥
好民政部门牵头作用，积极整合各方
力量和资金，协调研究解决困难和问
题 ；进一步抓好过程监管，完善监管
机制，实现全流程、全覆盖管理，确
保将改造工程做成良心工程 ；进一步
促进养老事业与养老产业协同发展，
实现保障类改造与社会化改造相互促
进，确保完成“十四五”目标任务。
卫健委、民政部、国家中医药局
《关于严禁养老机构违法违规开
展医疗服务的通知》发布
根据党中央、国务院决策部署，
按照全国打击整治养老诈骗专项行动
部署要求，国家卫生健康委、民政部、
国家中医药局指导各地开展了养老机
构内设的无资质医疗机构、无行医资
质相关人员擅自提供诊疗服务违法行
为排查整治工作，发现部分养老机构
存在相关违法违规行为。为严禁养老
机构违法违规开展医疗服务，切实维
护老年人合法权益，现就有关要求通
知如下 ：严禁无资质机构和人员提供
医疗服务 ；严禁违规使用名称、超范
围开展诊疗活动 ；严厉打击相关违法
违规行为 ；严格规范开展医疗等服务 ；
严格监督管理，加强宣传教育。
国家标准委等三部门
《养老和家政服务标准化专项行
动方案》印发
近日，国家标准委、民政部、商
务部联合印发了《养老和家政服务标
要点·要闻
12 中国中国 (2023·春)
教育部
国家老年大学正式揭牌
3 月 3 日，国家老年大学正式揭
牌。国家开放大学办学体系为基础，承
担老年教育教学、技能培训、文化传承
等任务，面向全国老年人开展线上线下
相结合的教学活动。为全国各级各类老
年大学提供资源共享、教学指导和公共
服务，搭建全国老年教育资源共享和公
共服务平台，在创新发展老年教育中
发挥示范、引领作用，促进老年人“厚
德修身、终身学习、主动健康、乐享
生活、积极作为”，不断满足老年人多
样化学习需求，努力为实现老有所学、
老有所乐、老有所养、老有所为创造
更好条件。目前，国家老年大学已经
初步建成全国老年教育公共服务平台，
在全国设立了 44 家省级分部，其中有
30 家成立了老年教育专门机构，在基
层有超过 5.5 万个老年教育学习点，汇
聚超过 40 万门总计近 400 万分钟老年
教育课程资源，建成老年教育资源库。
目前已有 8898 名教师进入到国家老年
大学的师资库，围绕休闲娱乐、主动健
康、技能提升和银发圆梦四个方向，提
供形式丰富的老年教育服务，满足新时
代老年人高质量教育生活需求。
公安部
全年打击整治养老诈骗3.9万余
起，挽损300余亿元
2022 年，全国公安机关深入贯彻
落实党中央决策部署，深入推进打击
整治养老诈骗专项行动，切实维护老
年人合法权益。截至 2022 年 12 月底，
公安机关共破案 3.9 万余起，打掉团
伙 4730 余个，追赃挽损 300 余亿元，
取得显著战果。
（综合整理）
保险产品对接养老社区服务业务在业
内征求意见《通知》则打算从净资产、
综合偿付充足率、风险综合评级、公
司治理评估结果、资产负债管理能力等
方面对保险公司开展“保险 + 养老社区
业务”提出要求。《通知》要求，保险
公司应当立足主业，充分发挥保险保
障功能，不断提升养老社区服务能力
和服务水平 ；应当量力而行，开展与
公司资本实力、经营管理能力相匹配
的养老社区服务，实现经营效益和社会
效益的统一 ；应当隔离风险，建立健
全与养老社区服务方之间的防火墙。
商务部
将开展三年行动计划推动社区消
费 丰富适老化服务设施
近年来，商务部积极推进便民生
活圈建设，会同有关部门先后出台指
导意见和建设指南，在全国确定两
批共 80 个试点地区，指导推动试点
工作加快落地。主要开展了以下几
方面工作 ：一是重点完善社区消费
的供给设施。按照“缺什么、补什么”
的原则，一圈一策，推动补齐便民
服务设施短板，完善生活基本保障
类业态和品质提升类业态。二是重点
推动社区消费的场景创新。顺应消
费多元化、个性化的趋势，推动一
刻钟消费服务圈、养老托育圈、休
闲文化圈等各类服务功能更好融合，
发展一批智慧商店等新业态，引导
便利店、社区超市“一店多能”，拓
展便民服务，推广网订店送、即时
零售等线上线下融合新模式，打造
消费增长的新引擎。三是重点培育社
区消费的市场主体。加快发展综合
服务型的商业中心、邻里中心，鼓
励连锁企业门店进社区，支持开展
社区促消费活动，激发市场活力。
定并发布《特殊医学用途配方食品标
识指南》，对特医食品标签和说明书
标注的产品名称、产品类别、配料表、
营养成分表等 13 项内容及主要展示版
面内容等进行了细化明确，规定主要
展示版面应标注的内容，首次提出特
医食品最小销售包装应标注特医食品
专属标志“小蓝花”。标志应标注在标
签主要展示版面左上角或右上角，可
以按样式等比例变化。非特医食品不
得冒用、盗用特医食品标志。
国家统计局
2022年全国人口减少85万人，60
岁以上人口超过2.8亿
2023 年 1 月 17 日，国家统计局在
发布会上通报，我国人口总量有所减
少，城镇化率持续提高。全国人口比
上年末减少 85 万人 2022 年末全国人
口（包括 31 个省、自治区、直辖市和
现役军人的人口，不包括居住在 31 个
省、自治区、直辖市的港澳台居民和
外籍人员）141175 万人，比上年末减
少 85 万人。从年龄构成看，16-59 岁
的劳动年龄人口 87556 万人，占全国
人口的比重为 62.0% ；60 岁及以上人
口 28004 万人，占全国人口的 19.8%，
其中 65 岁及以上人口 20978 万人，占
全国人口的 14.9%。
银保监会
《关于规范保险公司销售保险产
品对接养老社区服务业务有关事项的
通知（征求意见稿）》下发
1 月 4 日，银保监会向各银保监
局、人身险公司下发《关于规范保险
公司销售保险产品对接养老社区服务
业务有关事项的通知 ( 征求意见稿 )》
( 下称《通知》)，就规范保险公司销售
特别报道
中国中国 (2023·春) 13
老龄工作重新划归民政部
不是简单的历史回归，而是面向未来的改革创新
日前，十四届全国人大一次会议
表决通过了关于国务院机构改革方案
的决定。方案明确，完善老龄工作体
制。实施积极应对人口老龄化国家战
略，推动实现全体老年人享有基本养
老服务，将国家卫生健康委员会的组
织拟订并协调落实应对人口老龄化政
策措施、承担全国老龄工作委员会的
具体工作等职责划入民政部。全国老
龄工作委员会办公室改设在民政部，
强化其综合协调、督促指导、组织推
进老龄事业发展职责。
这次改革主要是出于什么考虑？
对老龄事业的发展会有哪些影响？应
当如何积极应对人口老龄化？全国两
会召开期间，《每日经济新闻》（以下
简称 NBD）记者就这些问题专访了
全国人大代表、民盟中央副主席、中
国社会保障学会会长、中国人民大学
教授郑功成。郑功成说，老龄化并不
可怕，可怕的是消极的老龄化、不健
康的老龄化、无准备的老龄化。我国
需要树立积极老龄化、有为老龄化的
发展理念。对于新一轮机构改革将老
龄委相关工作重新划归民政部，郑功
成表示，让民政部统管老龄事业不仅
是传统，而且具有明显的优势。但他
强调，不能将这次机构改革简单地看
成是历史的回归，而应当看成是面向
未来的改革创新。
通过提高老年人的年龄门槛来改
善社会氛围
NBD ：党的二十大报告中提出，
实施积极应对人口老龄化国家战略，
发展养老事业和养老产业。您如何理
解“积极应对人口老龄化”？
郑功成：目前，社会普遍存在
养老焦虑症，这与人们对老龄化的全
面认识不足有关，而动辄以 60 岁以
上人口占总人口之比或者以其绝对数
规模发展态势来描绘老龄社会并将老
年人视为社会负担的思维定式，是导
致养老恐慌的重要原因。事实上，老
龄化并不可怕，可怕的是消极的老龄
化、不健康的老龄化、无准备的老龄
化。因此，我国需要树立积极老龄化、
有为老龄化的发展理念，并将这种
理念融入经济社会发展政策之中。这
种理念的内涵至少包括四点 ：一是通
过提高老年人的年龄门槛来改善社会
氛围。我国人均预期寿命已超 78 岁，
达到发达国家平均水平，也应以发达
国家普遍奉行的 65 岁为标准，让跻
身老人的年龄门槛随着寿命延长而提
升不仅是长寿社会调整人生周期的内
在要求，更有助于逐渐改变公众心理
与社会氛围。二是将老年人依然视为
社会建设者。事实上，老年人也是重
要的人力资源，低龄、健康老年人都
在劳动之中，国家在保障老有所养的
同时，还要助力实现老有所为。三是
推进健康老龄化至关重要。应当促使
人人健身，努力做到身心健康，将我
国老年人的健康余命提高到发达国家
的水准。四是将老年人的社会参与融
入养老保障体系之中，畅通参与途径，
倡导以老助老。
让民政部统管老龄事业具有明显
优势
NBD ：新一轮的机构改革将老龄
相关工作又划入了民政部，您认为这
主要是出于什么考虑？对老龄事业的
发展会有哪些影响？
郑功成 ：这当然是为了使老龄工
作能更好地、有效地统筹推进。因为
卫健委只管医疗服务与健康，这只是
一个方面，而老龄工作及其应对却是综
合的，涵盖了方方面面。民政部专设养
老服务司，负责养老服务保障 ；其又负
责社区建设与基层治理，这与老年人最
近 ；还负责社会组织与慈善事业，这是
支撑老龄事业的重要社会力量，因此，
让民政部统管老龄事业不仅是传统，而
且具有明显的优势。需要指出的是，不
能将这次机构改革简单地看成是历史的
回归，而应当看成是面向未来的改革创
新，它必须进一步提升国家积极应对人
口老龄化战略的决策层级，如在党中央
设立相应的决策机构，必须进一步强化
民政部的统筹规划功能并赋予充分的权
力与责任，必须能够进一步强化相关部
门之间的有效协同，因为仅靠民政部门
是很难推动整个老龄工作的。目前，涉
老部门包括民政部、人社部、卫健委、
医保局以及负责老干部的组织部门、负
责老军人与优抚对象的退役军人事务部
门等，这些部门必须高效协同，才能使
积极应对老龄化的国家战略顺利实施，
这是值得全国所有老年人都期待的。
（来源 ：每日经济新闻）
张 蕊
特别报道
14 中国中国 (2023·春)
中国老龄协会发布
2022年度全国老年人权益保护警示教育案例
2023 年 3 月 17 日，中国老龄协
会联合中国司法大数据研究院在京发
布 2022 年度全国老年人权益保护警
示教育案例。
为进一步加强老年人权益保护
工作，掌握全国涉老案件动态发展趋
势，把握案件类型和特点，深入了解
老年人权益保护领域的痛点难点，中
国老龄协会联合中国司法大数据研究
院开展了 2022 年度全国涉及老年人
案件情况研究并形成专题报告。研究
显示，2022 年，全国各级人民法院审
结且裁判文书已公开的涉老案件总数
为 32.59 万件，其中，民事案件 32.38
万件，占比 99.34%；刑事案件 2128 件，
占比 0.65% ；行政案件 38 件，占比
0.01%。在此基础上，经相关专家学
者评审，推选出 2022 年全国老年人
权益保护警示教育案例。
本次发布的案例有老年人监护、
居住权、交通出行、婚姻彩礼等案例，
也有涉及电信网络诈骗、非法获取个
人信息、适老化改造、老龄金融理财
等方面案例，具有一定典型性、警示
性、教育性。通过发布案例旨在引导
广大老年人强化风险防范意识，提升
依法维权能力，维护自身合法权益，
对大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美
德，推动构建老年友好型社会，加强
老年人权益保护，提升老年人的获得
感、幸福感、安全感具有重要意义。
案例一 朱某等六人、周某等四
人加装电梯纠纷案
1. 基本案情
朱某等六名老年人与周某等四人
均系某小区居民。由于单元楼没有电
梯，在高层居住的老年人下楼困难，
影响了生活质量。朱某等六人所在的
单元 7 户业主共同出资给本单元安装
电梯，并向当地自然资源和规划局、
住房和城乡建设局、市场监督管理等
相关部门申请备案得到批准，后周
某等四人阻止电梯施工。朱某等六人
遂诉至法院要求排除妨害并赔偿损失
27000 元。
2. 处理结果
法院认为，随着人口老龄化趋势
的发展，老年人口逐年增加，开展宜
居环境建设和适老化改造，尤其是解
决老年人下楼难工作体现了人文关怀
精神，是全社会的共同责任。原告方
作为产权人有权委托施工，因此，法
院判决被告周某等四人自本判决生效
之日起停止妨害行为 ；驳回原告六人
的其他诉讼请求。
3. 案例分析
当前，我国许多城市的老旧小区
存在不适应老年人居家养老的情况，
适老化改造愈发紧迫。国家已出台相
关政策推进适老化改造，但在实施过
程中也引发了一些矛盾。对此，有关
部门要进一步完善政策法规，明确加
装电梯等无障碍设施适老化改造的法
律依据。社区、人民调解组织要积极
介入，有关当事人也要主动寻求协调
或调解解决。有关部门要积极发挥作
用，通过以案释法，弘扬邻里互助、
尊老孝老的传统美德。
案例二 彭某等财产纠纷案
1. 基本案情
老年人彭某因患阿尔茨海默病生
活无法自理，法院认定为无民事行为
能力人，并指定其大儿子彭某进为监
护人，并由三个儿女轮流照看。2021
年 3 月 21 日至 9 月 20 日，老人居住
在二儿子彭某勇家，彭某勇在老人毫
不知情的情况下，分 10 笔从其名下
银行卡取走大部分存款共计 145720
元。监护人彭某进发现后要求其返还，
彭某勇称存款中 10 万元为老人赠与
其房屋装修款，剩余款项用于老人生
活费、医疗费，拒绝归还。彭某进为
维护老年人彭某的权益，提起诉讼。
2. 处理结果
法院认为，原告年龄已超 85 岁，
且身患阿尔茨海默病。被告支付赡养
费用属其应尽义务，装修款赠与没有
事实依据。现原告主张扣除部分医疗、
生活费用 , 要求被告返还剩余多取的
存款 112697.29 元并支付利息，主张
合理，予以支持。
特别报道
中国中国 (2023·春) 15
3. 案例分析
实践中，部分老年人因生病导致
缺乏辨认能力，被认定为法律上的无
民事行为能力人或限制民事行为能力
人。有关部门应进一步完善针对高龄
老年人、无（限制）民事行为能力老
年人的监护制度，探索建立特殊老年
人赡养监督机制，维护好老年人的人
身权和财产权。在老年人丧失民事行
为能力时，监护人要切实履行监护义
务，管理好老年人的财产，为其晚年
生活做好保障。子女要弘扬孝亲敬老
传统美德，不应非法处分老年人钱财，
履行好赡养照顾老年人的责任。
案例三 高某金融财产纠纷案
1. 基本案情
麦某系某银行支行的理财产品
客户经理，老年人高某长期通过麦某
购买相关理财产品。麦某在该支行工
作期间，为填补自己投资亏损，向高
某等虚构该银行有高利息、保本理财
产品，并出具伪造的理财凭证和理财
购买记录，诱使高某等将账户内资金
转入其亲属名下的银行账户，再转入
其账户用于投资高风险理财产品等。
2022 年，麦某因涉嫌诈骗罪被提起
公诉。高某认为基于对麦某银行工作
人员身份的信任，且购买场所在银行
支行内，该银行存在对员工监管不完
善的过错，故要求银行赔偿经济损失
2891784.14 元及利息。
2. 处理结果
法院认为，被告银行作为金融机
构，未对其经营场所及人员进行有效
管理，导致其管理人员利用经营场所
和办公设备长期反复多次从事犯罪活
动，致使多名老年人被骗，造成巨大
经济损失。酌定银行应当就高某财产
损失的 20% 承担赔偿责任。驳回高某
的其他诉讼请求。
3. 案例分析
本案提醒老年人在投资理财时要
保持冷静和理性，树立正确的理财观
念，不贪图小利、不轻信他言，警惕
高回报低风险的投机理财陷阱。金融
机构要积极推动金融产品创新，提高
服务水平，满足老年人投资需求，切
实履行管理责任，加强对其经营场所
及工作人员的管理，规范向老年群体
销售金融产品的行为。有关部门要完
善相关法律法规，强化对金融机构监
管，加强对老年人金融知识宣传普及
教育，完善纠纷多元处理机制，构建
完善的老年金融消费保障体系。
案例四 陈某侵犯公民个人信息案
1. 基本案情
自 2020 年 5 月开始，陈某利用
在手机店上班的便利，在办理老年人
开卡等业务时，获取许多老年人的手
机号码和验证码，再将其发给他人用
于在网络平台注册新账户获取优惠
券，每成功领取一次获利 5 元至 10 元
不等。老年人由于对手机功能不熟悉，
即使目睹陈某操作手机，对个人信息
被盗用一事毫无察觉。截至被查获之
日，陈某共获利 3888 元人民币。
2. 处理结果
法院认为，被告人陈某的日常职
责为零售、维修通信器材及代办移动
通信业务，其利用工作便利，窃取老
年人个人信息出售以获利，该行为已
构成侵犯公民个人信息罪，处罚金人
民币 6000 元，追缴被告人陈某违法所
得人民币 3888 元。
3. 案例分析
近年来，公民个人信息频遭泄露，
对公民特别是老年人隐私及财产安全
构成威胁。相关部门要进一步预防和
惩治侵害个人信息权益的行为，建立
健全监督管理联动机制，加强个人信
息保护宣传教育，提高老年人对智能
化产品和应用的操作能力，助力老年
人跨越“数字鸿沟”。老年人应提高信
息安全防范意识，切勿将手机等物品
交予陌生人私自操作，防止泄露身份
证号码、手机号码、银行账号等信息，
造成个人财产损失。
特别报道
16 中国中国 (2023·春)
案例五 常某、刘某财产纠纷案
1. 基本案情
2020 年，老年人常某和刘某经人
介绍相识相恋。常某给刘某银行转账
10000 元和 12000 元供其消费，并为刘
某名下房产交纳了 802.9 元采暖费。常
某给刘某 41 克重的黄金手镯一只，刘
某另付费 1000 元到黄金店铺用该手镯
置换了一只新手镯。2021 年，双方因
琐事发生矛盾解除恋爱关系。常某诉至
法院要求刘某返还不当得利款 22802.9
元，归还黄金手镯并赔偿精神损失。
2. 处理结果
法院认为，民俗中的“彩礼”一般
是指婚姻关系当事人及其亲属在缔结婚
姻前向对方及其亲属给付的钱物。此案
中两位老年人涉及的较大金额钱财，既
不是被告的不当获利，也不能简单定性
为原告于恋爱期间的无偿赠与，而应被
认定为原告的附条件赠与，即“彩礼”。
结合常某和刘某恋爱生活、转账记录及
黄金手镯现已“以旧换新”的情况，判
决刘某返还原告常某彩礼款 10000 元 ；
驳回常某其他诉讼请求。
3. 案例分析
随着人们思想观念的转变，老年
人搭伴养老的现象逐渐增多，由此带来
的财产纠纷和权益受损案件也在增加。
老年人婚姻问题不仅关系到老年人的幸
福，也关系到老年人及其家庭成员的财
产安全、家庭稳定等。要加大宣传力
度，帮助老年人树立正确的婚恋观和家
庭观，提升全社会对老年人婚恋的包容
度。同时，老年人再婚时可以通过财产
约定、婚前协议等形式，对各自财产进
行明确约定，防范风险和纠纷的发生。
案例六 李某骗婚案
1. 基本案情
2021 年 5 月至 9 月间，李某通过
某 App 与陈某（系三级听力残疾人）
网络聊天并添加微信好友，冒充女性
身份以恋爱、结婚为名获取陈某的信
任后，虚构母亲看病、做服装生意、
结婚彩礼钱等事由，多次骗取陈某通
过微信转账方式支付钱款共计 46.8 万
元。2021 年 10 月，李某被公安机关
抓获，并如实供述了犯罪事实。
2. 处理结果
法院认为，被告人李某以非法占
有为目的，采用虚构事实、隐瞒真相
的方式，骗取老年人的财物，其行为
已构成诈骗罪，依法判决被告人李某
犯诈骗罪，判处有期徒刑 10 年，并
处罚金人民币 10 万元，追缴赃款退
还被害人，缴获的犯罪工具予以没收。
3. 案例分析
随着网络与智能手机的普及，不
法分子利用老年人对互联网信息辨识
能力不足和情感缺失、急需陪伴的心
理，专门以网络婚恋诈骗老年人，不
仅伤害了老年人的情感，还掏光了老
年人的“钱袋子”。鉴于网络骗婚案件
危害巨大，特别是独居老年群体已成
为诈骗的重点对象，提醒家庭成员要
正视老年人的情感诉求，给予老年人
更多的关爱和陪伴。老年人在婚恋交
友时要提高防骗意识，选择正规服务
机构或线上平台，涉及钱款时要与子
女、亲友沟通，发生纠纷或发现被骗
时要及时保存证据。有关部门应建立
严格的互联网监管制度，严厉打击网
络诈骗犯罪行为，加大防诈骗普法宣
传的力度，切实维护老年人合法权益。
案例七 张某某与王某、陈某继
承纠纷案
1. 基本案情
2012 年，陈某某生病住院，在医
院内立有代书遗嘱一份。内容为陈某
某名下房屋一套，在其去世后，由其
母张某某、其妻王某、其子陈某共同
居住，房屋所有权由其子陈某一人所
有。上述房屋不允许抵押、设限、变
卖，其子陈某年满 18 周岁后可自行
处置。上述内容必须满足下列条件方
可生效 ：由王某赡养老人张某某至百
年，并抚养其子陈某至年满 18 周岁。
遗嘱的最后，由代书人和几位见证人
共同签字。陈某某去世 10 年后，其
母张某某不认可遗嘱的真实性，主张
按照法定继承处理遗产，遂诉至法院。
2. 处理结果
法院认为，结合涉诉遗嘱及证人
证言，可以认定被继承人对于涉诉房
屋的处理意志为留给儿子陈某继承，
并为其母张某某和其妻王某设立了居
住权，同时，约定王某享有居住权的
前提为继续赡养张某某。陈某某去世
后，王某和张某某共同居住近 10 年，
且王某亦当庭表示愿意继续赡养和照
顾张某某。故张某某要求继承房屋产
权的诉求不予支持，但张某某仍然具
有涉诉房屋的居住利益。
3. 案例分析
居住权作为用益物权，是指在他
人住宅上设立的为特定自然人生活需
要而对该住宅享有的占有、使用的权
利。当事人设立居住权，应当采用书
面形式签订居住权合同 ；也可以遗嘱
的方式为他人设立居住权。本案中，
被继承人为保障母亲未来的居住权
益，在遗嘱中将房产留给儿子继承的
同时，为其母在该房屋内设定了居住
权，在保护儿子财产权利的同时，保
障了老人未来的居住利益。同时，为
保障老人的生活质量，亦对妻子的居
住权设定了义务，保障老人在晚年能
够被赡养和照顾。虽然老人最终主张
对涉诉房屋的继承权被驳回，但在庭
审过程中，王某当庭承诺会赡养张某
某至百年，在案件审理后，张某某依
特别报道
中国中国 (2023·春) 17
法享有了涉诉房屋的居住权。此种订
立遗嘱方式，有效保证了老年人的居
住利益和生活质量。
案例八 崔某、李某遗赠扶养纠
纷案
1. 基本案情
老年人崔某因无亲生子女与李某
签订了《遗赠扶养协议》，约定由李
某每月支付老人生活费 300 元，并负
责老人医疗及照料等费用，同时，约
定如双方一起生活，李某应将老人视
为家庭成员，不得遗弃、虐待、歧视
老人，而崔某将自己的房屋遗赠给李
某。协议生效后，李某及其妻子遂搬
入老人家中与其共同生活。后双方因
生活琐事多次发生矛盾，崔某与李某
的儿子发生争斗受伤住院，李某没有
及时安排崔某住院治疗及其他善后事
宜，最终导致双方无法一起生活。崔
某要求解除双方的遗赠扶养关系，要
求李某搬离其房屋，并支付自通知李
某解除扶养关系之日至搬离前的房屋
占用费。李某则认为自己按时支付扶
养费，在扶养方面并无过错，崔某无
正当理由解除遗赠扶养协议，应当偿
还其已支付的扶养费用，双方无法达
成一致，提起诉讼。
2. 处理结果
法院认为，虽然经过多次调解，
但双方已经丧失了信任基础，无法共
同生活，因此，支持该遗赠扶养协议
于本判决生效之日解除，并责令李某
限期腾出占用的房屋交付崔某。被告
李某仅提供了两个月微信转账支付记
录，现有的证据不足以支持被告关于
返还扶养费用的主张，依据遗赠扶养
协议的约定，李某已经支付的供养费
用不予返还。驳回双方其他诉讼请求。
3. 案例分析
随着社会的发展进步，许多老年
人开始尝试与尽扶养义务的人或组织
签订遗赠扶养协议，来保障自己晚年
生活，这是继承制度的新发展。但由
于协议双方履行义务的方式不一致，
在协议履行过程中容易产生各种矛盾
和争议，因此，老年人在选择扶养人、
签订协议时要慎之又慎。为避免潜在
风险，遗赠扶养协议应采用书面形式
并在协议中明确双方的权利义务，明
确遗赠财产的名称、数量、范围及提
供扶养的具体内容、办法和期限。扶
养人与被扶养人无论是否共同生活均
应妥善处理双方的关系，避免纠纷的
发生。
案例九 鲍某虐待被看护老年人案
1. 基本案情
2022 年 4 月，鲍某通过某家政信
息服务中心介绍与雇主达成协议，看
护身患一级智力残疾的老年人颜某，
负责颜某的饮食起居等。2022 年 5 月
至 6 月，鲍某在看护颜某期间，明知
颜某智力残疾、生活不能自理，多次
以扇耳光、拍打、踢踹、拖把戳头部
等方式虐待颜某。家人发现后遂诉至
法院。
2. 处理结果
法院认为，被告人鲍某以暴力
方式虐待被看护的患病老人，情节
恶劣，其行为已触犯了《中华人民
共和国刑法》相关规定，构成虐待
被看护人罪，依法应予惩处。判决
被告人鲍某犯虐待被看护人罪，判
处有期徒刑八个月，禁止鲍某在三
年内从事看护及相关工作。
3. 案例分析
当前，看护人员虐老事件时有发
生，严重侵害了老年人的权益。老年
人因认知障碍、言语表达不清等原因，
无法讲出受虐待的情况。对此，有关
部门要加大对虐待老年人问题的关
注，健全职业资格准入机制，制定家
政行业规范。家政服务行业要加强行
业自律，加大培训力度，提升家政从
业人员素质。子女要“常回家看看”，
一旦发现虐待情况，要善于保留相关
证据，及时报警，维护好老年人权益。
案例十 辛某等交通事故纠纷案
1. 基本案情
2022 年，老年人辛某在乘坐邹某
驾驶的客车时，在投币过程中由于车
辆突然起步导致跌倒摔伤，经医院诊
断为左胫骨平台骨折，司法鉴定所对
辛某受限伤残程度评定为十级。辛某
诉至法院要求公交公司赔偿各项损失
合计 100476.19 元。
2. 处理结果
法院认为，辛某投币过程中因
车辆起步摔倒，无证据证实其存在
故意或重大过失，故公交公司应当
承担赔偿责任，辛某无责任。判决
辛某因乘车过程中遭受各项损失共
计 100476.19 元， 由 保 险 公 司 赔 付
95476.19 元，公交公司赔偿 5000 元。
3. 案例分析
在现实生活中，老年人乘坐公共
交通工具出行时跌倒会引发各种问
题。因此，有关部门要从公共交通
对老年群体的实用性和可及性出发，
加快制定无障碍环境建设法规政策，
针对老年人出行特点和需求，优化
服务供给，创新服务方式，解决老
年人出行中遇到的问题。公交公司
要加强对司乘人员培训，强化安全
意识和为老服务意识，在老年人乘
坐率较高的线路上，配备低地板公
交车辆，设置爱心专座、轮椅固定区、
后门轮椅导板等设施，张贴各类文
明敬老宣传标语，切实保障老年人
的出行安全。
（来源 ：中国老龄协会官网）
养老服务
18 中国中国 (2023·春)
“数”看北京幸福养老生活
养老服务
中国中国 (2023·春) 19
（来源《中国社区报》）
养老服务
20 中国中国 (2023·春)
居家养老的权与责
——专访复旦大学老龄研究院副院长吴玉韶
60 年前的“婴儿潮”将掀起如今
中国快速老龄化的进程。越来越少的
子女与人口众多、日益年迈的老人，
成为居家养老突出的矛盾。全国老龄
工作委员会办公室原副主任、复旦大
学老龄研究院副院长吴玉韶受访三联
生活周刊，由他讲述，在厘清政府、
社会、个人的责任中，如何发掘、调
动老年人消费意愿。
“婴儿潮”后的老龄化
三联生活周刊 ：从 2020 年以来，
中国的“60 后”逐渐退休。“婴儿潮”
下的人群开始步入老年，会对中国社
会的老龄化起到怎样的影响？
吴玉韶：上世纪“三年困难时期”
结束后，是我国的第二次“婴儿潮”。
1959 年至 1961 年，我国出生人口分
别是 1635 万、1402 万和 1200 万。而
三年的“婴儿潮”中 1962 年出生人
口是 2451 万，1963 年达到 2931 万，
1964 年则是 2721 万。
对应到 60 年后的当下，2019 年、
2020 年和 2021 年新增 60 周岁及以
上老年人口分别为 439 万、316 万和
332 万。而 2022 年我国新增 60 岁及
以上人口超过 1000 万，2023 年将达
到 1408 万。估算起来，2023 年一年
的新增老年人比 2019、2020、2021
年新增老年人总和还要多。
我国人口老龄化进程将就此大幅
加快。按照国际上关于老龄化的划分
标准，2000 年我国进入老龄化社会，
当时我国 65 岁及以上人口有 8827 万，
占总人口的 7%。此后老年人口所占
比例每翻一倍，就进入一个新的阶段。
2021 年时，65 岁及以上的老年人达
到 2 亿，占到总人口的 14.2%，中国
进入中度老龄化社会。从去年至 2025
年的“十四五”时期，新增老年人口
将是“十三五”时期的 1.5 倍，这五
年也是我国应对人口老龄化的“窗口
期”。我们预计，到 2035 年时，我国
的老龄人口将达到总人口的 21%，进
入重度老龄化社会。
老龄化程度从轻度到中度，乃至
重度，不仅是数字上的增长，它意味
着老年人口占比越多，80 岁及以上
的高龄老人占比也会越高，失能失智
的老人会越来越多，与之相应，养老
金的压力、对于照护人员的需求都会
成倍增加。我们常讲“一人失能，全
家失衡”，失能老年人的照护不仅意
味着照护费用成倍增加，还涉及对照
护专业机构、专业照护人员以及家庭
刘 畅
养老服务
中国中国 (2023·春) 21
的压力。
虽然目前中国已经进入中度老龄
化社会，但压力相对比较轻，因为高
龄老人只有 3500 多万人，而 60 至 69
岁的低龄老人则占老年人口的 55%，
这些初老之人大部分有自理能力，甚
至能够照料他人，尚没有需要照料的
压力。当他们逐渐步入高龄，才是压
力逐渐显现的时候。比如，按照每三
位失能老人需要一名护理人员的国际
标准来计算，目前我国有 4400 万失
能半失能老人，养老护理员需求就超
过 1000 万，但据有关部门公布的数
据，我国持证上岗的养老护理员仅 30
多万，而随着老龄化的深入，这个需
求会越来越大。
三联生活周刊 ：面对这样的前
景，最主流的居家养老方式会受到哪
些挑战？
吴玉韶 ：不仅在中国，还是从世
界范围来看，居家养老都是最主要的
养老形式。目前中国老年人 99% 居
家养老，因为没有国外那种像幼儿园
一样每天能够接送老人往返社区养老
机构的日托服务，全国这样的社区养
老可以忽略不计，占比为 0，另有 1%
在机构养老。相比而言，日本居家养
老的比例为 96%，社区养老 1.08%，
机构养老有 2.92% ；中国台湾地区
居家养老比例为 98.25%，社区养老
0.12%，机构养老 1.63%。由此可见，
即便今后机构养老会适当增加，居家
养老仍然是最主流的养老形式。
居家养老的形式是主流有多种原
因，除了大部分老年人有自理能力，
可以在家照顾自己，居家养老也最为
便宜，更为重要的原因是，老年学中
有“原居安老”的概念，非常忌讳养
老时将老年人隔绝的状态，老年人退
休后，数十年如一日生活的社区是他
熟悉的场所，在自己家中生活能够自
己掌控生活节奏，这对于老人的身心
健康非常重要。甚至我们发现，对于
老年人来说，当他们要住进养老院，
如何处置家里的东西都是一个很重要
的问题，因为那是他们一
辈子生活的一部分。
像德国为实现大
家庭小家庭在
一起，设计出
多 代 屋， 白
天打开隔断
是一家，晚
上关上隔断
是两家。
居家养老
不意味着只依靠
家庭。中国自古就
是家庭养老，也就是由
子女或家族解决老人的养老问题。
当个体老化变为群体老化也就是老龄
化，养老的问题就成为社会问题。目
前，居家养老中普遍的情形是，老两
口健在，互相照料 ；或是一方失能、
失智，子女在请保姆时，另一方能起
到监护、监督的作用 ；有时两位老人
都失能失智，也仍然选择居家请保姆
照料的方式。在这种情况下，一方面
国家规划用日托所、养老院吸纳失能
失智的老人，一方面居家的老人也始
终需要诸如助餐、助浴、助洁、助急、
助医乃至上门打针、上门体检、上门
护理、上门康复等专业的养老服务。
根据民政部《2021 年民政事业
发展统计公报》的数据，全国共有注
册登记养老机构 4 万个，床位 530.5
万张，入住老年人 238.1 万人，床位
使用率 44.88%，入住养老机构的老
年人不足 1%。我国提出以居家养老
为基础、社区养老为依托、机构养老
为补充的养老服务体系，其中社区的
专业养老服务是核心，特别是能够送
上门的康复护理等健康服务，目标是
将居家养老、社区养老、机构养老
三者的比例逐步由“9901”调整为
“9073”。
但恰是面向居家老人的社
区养老服务，面临着非
常大的挑战。因为老
年人普遍消费意愿
低，“ 免 费 的 都
行， 花 钱 的 都
难”。一方面是
由于中国处在
一个未富先老
的社会中，老年
人养老保障水平
普遍不太高，特别
是广大农村老年人养
老保障水平还比较低，一
些农村地区每个月的养老金才 100 多
元。一方面也是因为“40 后”“50 后”
的老人经历过抗日战争、解放战争乃
至之后的困难时期，消费相对保守，
愿意为子孙消费，却不愿意为自己消
费。还有老年人观念上的因素，老年
人将许多养老服务完全当作政府责
任，自己不愿掏钱。
比如助浴服务，按理起码应该一
周一次，可是很多老人像在冬天出汗
少能忍则忍，可能夏天实在受不了，
或是过生日等特殊日子才会洗。因为
需求低，所以居家养老服务的产业完
全靠市场难以支撑，一些企业以居家
养老服务为名，做其他的养老服务，
比如一些企业与旅游公司合作，介绍
一名老人去旅游公司，就能拿 10%
的提成，一个老人如果交 3300 元的
旅游费，养老服务企业能拿 330 元，
这都比做本职的养老服务收益高。
补贴之难
三联生活周刊：相比其他早已步
养老服务
22 中国中国 (2023·春)
入老龄化的国家，中国老年人的收入
和消费能力是什么水平？
吴玉韶 ：实际上，中国进入中度
老龄化社会时，人均 GDP 超过 1 万
美元，长三角地区的一些城市人均
GDP 接近 3 万美元，与欧洲、日本相
比，老龄化发展和经济发展类似。
而我们根据中国经济增长的过
往判断，包括居家养老服务业在内的
银发经济，前景也应当很广阔。如果
按照人均消费水平高增长，也就是年
均增长 6% 的情况，2035 年银发经济
规模为 21.7 万亿，占总消费比重为
27.8%，占 GDP 比重为 10.9% ；如果
按照人均消费水平年均增长 5% 的中
等增长速度，2035 年银发经济规模为
19.1 万亿，占总消费比重为 27.8%，
占 GDP 比重为 9.6%。无论哪种模型，
老年人口消费增加的速度都要远快于
人口增长速度。
我也曾为未来将成为消费主力的
“60 后”做过人群画像，“60 后”是
新生代老年人，他们有较强的养老储
备，除了养老金外，他们大多数还有
资产和保险。同时，他们的独生子女
往往比他们有钱，他们不需要太过为
子女考虑，有消费的潜力和意愿，也
有对高品质养老生活的期待。
但比较日本等国家的经验会发
现，想要释放老年人的消费潜力，需
要用养护照料产业刺激银发经济发
展，吸引民间资本参与银发经济活
动，通过政策调整价格杠杆刺激市
场竞争。
比如当日本在 1995 年进入中度
老龄化社会后，养老服务的重点由机
构转向居家，在 2000 年时专门为满
足老年人照护的需求，提出《介护保
险法》，面向所有 40 岁以上至 65 岁
之间的人群，与医疗保险一同缴纳。
同时，将护理老年人的需求与医疗分
开，老年人日常护理或术后的康复，
都在专门的护理院进行。这些制度使
公共部门和民间部门共同承担社会的
养老责任。
而随着日本进入超老龄社会，
整个日本的经济都呈现银发化，比
如日本一些商场根据老年人早起的
习惯提早营业，部分楼层早上 7 点
就开门，而日本最大的纸尿裤生产
商为老年人发明可在马桶中冲掉的
成人纸尿裤。再比如，大量嵌入社
区的便利店，也为老年人提供餐饮、
接收快递、交流等服务，成为受老
年人欢迎的场所。
三联生活周刊 ：看起来，养老服
务在全球都是政府与社会共同担负的
事。在中国当前老年人收入低、消费
意愿低的情况下，国家出台政策补贴
是否起着尤为重要的作用？
吴玉韶 ：的确如此。回顾历史，
2013 年被认为是中国的“养老服务元
年”，那一年国务院先后印发《关于
加快发展养老服务业的若干意见》和
《关于促进健康服务业发展的若干意
见》。《意见》中提及，要用减免税费、
财政补贴、供应土地、吸引外资等方
法，设置养老服务设施、加强养老机
构建设、培育居家养老服务企业和机
构。
在这些补贴政策中，“补砖头”
的效果比较明显，尤其是养老院的建
设，不仅有建设补贴，日常水电气和
使用车辆的优惠，还有收一位老人就
能获得一份的运营补贴，甚至有一些
民政部门建的公办养老机构，交给运
行机制更灵活的民营养老企业经营。
但面对上门的居家养老服务，
政府直接将补贴发给老年人的“补
人头”政策，就变得非常困难，是
政策执行中最困难的部分。因为“补
人头”需要精准。而一方面老年群
体是一个异质性极大的群体，个体需
求差异巨大，比如即便是残疾老年群
体，就有肢体或精神残疾，肢体中不
同部位的残疾，导致相同部位残疾的
不同原因，是否叠加独居因素等各种
情况，更重要的是，“没有评估就没
有精准”。
国际社会对于补贴老年人，通行
的做法是做老年人综合能力评估，评
估老年人的经济状况、家庭状况和身
体状况，综合评估这三者后，得出一
个指数，据此评估确定补贴标准。这
项工作需要耗费大量人力和资金，在
国外由具备一定医学、社会保障、社
会工作、心理学、社会学等专业素养
和比较强的沟通、观察能力的专业机
构承担。中国的很多中小地方根本没
有评估的概念，而即使北京、上海这
样的大城市有此概念，也缺少专业评
估队伍。因为一位老人补贴只有几百
块钱，评估费本身就很高，而且评估
还是动态的，老年人的状态可能半年
内就有很大变化，要随时变动。
在这种情况下，养老服务的补贴
往往参考相关的标准发放给老年人，
比如把失能补贴补给 80 岁以上高龄
老年人，但问题显而易见，有些 80
岁以上的老人可能比 60 岁的老人还
健康，补贴就没有到真正需要的人手
中。同时，补贴的名目应该是养老服
务，而不能是钱或购物卡。北京曾尝
试把补贴与养老服务的额度挂钩，比
如西城区就给失能老人一个月发 400
元额度，老人可以用它兑换成一个月
内一定数量的上门护理或保洁服务。
但这又带来新的问题，譬如西城区有
丰富的护理资源，可以兑换相应的服
务，而北京的郊区没有这样的服务，
额度无法兑换，造成新的不公平，于
是又只能变回直接补贴钱。
所以，去年国家层面也提出要建
养老服务
中国中国 (2023·春) 23
立全国范围内跨部门互认的老年人能
力综合评估制度，建设老年人能力评
估人员库，培训执业医师和专业护士，
一些职校的养老专业也开设老年人综
合能力评估课程。
厘清责任
三联生活周刊：在当前的情况
下，居家养老服务有哪些值得关注的
领域？
吴玉韶 ：由于老年人群体异质性
大，看似市场广阔，但深入调查就会
发现需求大而分散，而且一些看似固
定的需求，除了政府补贴的老年餐厅，
老年人愿意花十多块钱吃一顿饭、助
浴之类的上门服务，老年人消费意愿
低，频次也不高。但老年人的需求也
有普遍性的一面。
引发“养老服务元年”的两个《意
见》中，把健康与养老并列在一起。
目前来看，最有希望的是养老健康业。
因为老年人的健康最缺的不是医疗，
而是健康素养和健康管理。
一方面是老人对养老服务的消
费意愿低，另一方面，老人几乎都
舍得为健康花钱，老年人花费超过
自己承受能力的养老金购买保健品
而上当受骗的例子，并不少见。我
做过买保健品受骗案例的访谈，之
所以老年人被骗很多次，还是愿意
为此花钱，深层次原因就是内心对
健康的渴望。我曾问他们 ：为什么
多次受骗，下次还要继续买？对方
说 ：这次受骗，万一下次是真的呢？
被骗两次，可能第三次就是真的，不
买可能就错过了机会。
而健康不等于医疗，医疗只是健
康里很小的一部分。过度用药治疗、
过度养生保健，忽略康复、忽略营养、
忽略心理等问题，都是医疗难以覆盖
的。甚至我国老年人得慢性病的患病
率为 78%，对待慢性病的办法不是治，
而是维持规律的用药和生活。但哈佛
大学专项研究表明，慢性病患者很难
遵循最佳治疗方案，因为人都会懒，
也有侥幸心理，严格、规律的治疗方
案是反人性的，就需要外力管理。所
以健康管理将是一个广阔的领域。健
康管理意味着借助互联网和大数据，
健康管理师上门监测老人的心理、饮
食、用药、日常锻炼，杜绝老年人乱
吃药，乱买保健品。
从原理上来说，这样日常的健康
管理，肯定能够减轻医保支出的负担。
于是我曾建议在地方做试点，从医保
费用中拿出几个点，交给一个企业做
健康管理，企业培训大量年轻人做专
业的入户健康管理，并提供后方的平
台支撑，这些年轻人不需要太高的医
疗水平，能够解决通用的问题即可，
遇到疑难问题，交给平台的专家顾问
团解决，这样可以把老年人的健康真
正管起来，还能节省医保费用。
同时，我还建议保险公司或者富
裕地区先行先试。保险公司可以研
究一种健康险的模式，拿到保费后，
保险公司没有能力做健康管理，就
拿出一定比例的保费交给专业健康
管理公司去做。而一些发达地区企
业目前也在做探索，面向当地高收
入子女的父母，请子女出钱，一年
用数万元，自己在外工作期间，请
专业团队全程全方位管理父母的健
康和生活。
三联生活周刊：不过，老人或
老人的子女是否认为健康管理服务
仍是公益性质，似乎仍需要厘清政
府与个体的责任？
吴玉韶：确实。厘清政府、市场、
公民三者各自的养老责任是最绕不过
去的课题，政府兜底的同时，又为养
老产业留出空间，为此我国正在建立
基本养老服务清单制度。
基本养老服务就像医保里面的
报销部分，由政府提供全体老年人
共享的最基本养老服务。2017 年民
政部和财政部把建立基本养老服务
清单制度纳入了居家和社区养老服
务改革试点的范围，相关地区也出
台了一些地方性法规和政策。比如
北京市民政局和财政局就在去年发
布《北京市基本养老服务清单（2021
年版）》，面向低保家庭中的失能、
失智、高龄老人，除了补贴，居家
养老服务中，就有巡视探访的服务，
要求服务人员每周入户探访 1 次，
每次原则上不少于 20 分钟 ；还有每
月安排免费理发 1 次的服务和养老
顾问的服务，老人有缴费咨询等问
题，有服务人员响应 ；还有老年人
紧急情况下应急呼救的服务。而对
于重度失能老年人和重度残疾老年
人，一旦纳入养老家庭照护床位服
务对象，可申请开设家庭病床，那
是一种在家中做适老化改造后的床
位，安装时有一次性的建设补助，
老人可以依据这个床位，享受医疗
服务，以及助餐、助洁、助行、助浴、
助医、康复等养老服务，医疗服务费
用纳入医保，提供家庭照护床位服务
的养老服务机构每月能够获得 500 元
的运营补贴。
基本养老服务由政府主导提供，
政府需要向企业购买服务，对于政府
是养老事业，对于企业仍是产业。而
在基本养老服务之外的非基本养老服
务，就是纯粹市场化的服务，完全由
市场调节。一旦清单明确，老年人若
需要诸如保健、理疗、旅居等更丰富、
更高品质、更个性化的养老服务，就
明确知道要自掏腰包了。
（摘自《生活三联周刊》）
养老服务
24 中国中国 (2023·春)
深圳市《养老服务专员工作服务规范》正式实施
——《养老服务专员工作服务规范》地方标准解读
为全面落实《深圳市人民代表大
会常务委员会关于构建高水平养老服
务体系的决定》《深圳经济特区养老
服务条例》《深圳市构建高水平“1336”
养老服务体系实施方案（2020-2025
年）》的文件精神，规范深圳市养老服
务专员制度，让老年人更方便、更快
捷地获得优质服务，促进养老服务供
需信息精准有效对接，增强老年人及
其家庭的获得感、幸福感、安全感。
近日，深圳市市场监督管理局批准发
布了 DB4403/T 292—2022《养老服务
专员工作服务规范》（以下简称《规范》）
（2022 年第 98 号公告），将于 2023 年
1 月 1 日起正式实施。通过研究和制定
养老服务专员工作服务规范地方标准，
切实保障养老服务专员工作推进进度
和建设效果，推动全市养老服务专员
工作内容的标准化、规范化，实现养
老服务资源优化配置，提升全市养老
服务管理水平和工作效率。
问 ：为什么要制定《规范》?
答 ：截至“十三五”末，全市养
老床位数达 13140 张，社区老年人日
间照料中心 112 家，长者饭堂及助餐
点 263 家、居家养老定点服务机构 66
家 ；机构托养、社区助餐、嵌入式服
务、医养结合、精神慰藉等养老服务
品种多，类型丰富 ；与此同时，各项
养老政策和制度举措日益完善，居家
社区机构相协调、医养康养相结合的
养老服务体系初步形成，深圳养老服
务已迈进从“量的发展”到“质的提升”
全新阶段。面对养老服务新模式、新
设施的不断涌现，老年人对身边的养
老服务资源不了解、不熟悉以及供需
信息不对称等问题也日渐凸显，成为
深圳养老服务实现再次跨越的新挑战。
2019 年《深圳市人民代表大会常
养老服务
中国中国 (2023·春) 25
深圳市《养老服务专员工作服务规范》正式实施
务委员会关于构建高水平养老服务体
系的决定》中明确提出“建立养老服
务专员制度，按照常住老年人的一定
比例设置养老服务专员，实现养老服务
供需无障碍对接”。2021 年出台的《深
圳经济特区养老服务条例》中第五十
条明确规定 ：“建立养老服务专员制度。
区人民政府应当通过购买服务方式配置
养老服务专员，主要负责社区老年人信
息登记、需求调查、巡访、政策宣传等
相关工作。养老服务专员调查、登记老
年人基本信息时，应当保护老年人个人
隐私和其他合法权益”。《深圳市构建高
水平“1336”养老服务体系实 施方案
（2020-2025 年）》提出“坚持精准化
供给，设立社区养老专员，促进养老
服务需求与资源精准对接”等。
为全面落实文件精神，规范深圳
市养老服务专员制度，让老年人更方
便、更快捷地获得优质服务，促进养
老服务供需信息精准有效对接，增强
老年人及其家庭的获得感、幸福感、
安全感，制定本标准。标准由深圳市
民政局提出并归口，深圳市福田区民
政局、深圳市社会福利协会协助起草。
问 ：《规范》主要有哪些内容？
答：《规范》共十章，包括：范围、
规范性引用文件、术语和定义、基本
要求、人员要求、工作点要求、服务
内容、服务流程与方法、服务要求、
服务保障。
确立设立养老服务专员的主要目
标和工作原则 , 明确了养老服务专员
配置比例、配置方式及以购买服务方
式配置养老服务专员的，采购供应方
应具备的条件 ；明确了养老服务专员
开展工作的任职条件、实践能力、职
业道德的要求 ；明确了养老服务专员
开展工作的服务网络、场地来源及其
配置要求 ；规定了养老服务专员的服
务内容包括 ：养老服务专员服务内容
包括 ：信息登记、需求调查、巡查访
视、政策宣传、咨询服务、资源链接、
制定养老服务清单、协助突发应急处
置 ；明确了养老服务专员开展工作的
服务流程和服务方法 ；明确了养老服
务专员工作任务指标、服务质量要求；
明确了教育培训、服务评价、服务改
进的要求等内容。
问：《规范》的适用范围有哪些？
答 ：标准适用于深圳市养老服务
专员开展服务工作。
问 ：《规范》实施意义？
答 ：《规范》的制定和出台具有
针对性、实用性和新颖性。
一是针对性。通过养老服务专员
开展信息登记、需求调查等工作，并运
用专业方法引导和挖掘老年人真实需
求，有效链接政府、社会提供的养老
服务资源，专门为老年人提供咨询建
议或科学制定个性服务计划，畅通养
老服务信息，促进养老服务供需信息
精准有效对接，打通养老服务供需对
接“最后 100 米”，推动养老服务资源
优化配置，打造幸福养老“深圳标准”。
二是实用性。《规范》阐述了提
升养老服务专员素质的路径，明确了
养老服务专员的使用与组织管理、工
作内容、工作要求及工作保障机制，
指出了养老服务专员制度发展和能力
建设的目标，增强实践中的可操作性，
使养老服务专员工作有据可依，并在
质量、管理、要求上得到良好保障，
以适应新时代养老服务与管理及未来
发展的需要。
三是新颖性。《规范》的出台是
前所未有的，在深圳养老服务体系建
设经验的基础上，创新养老服务体制
机制，进一步充实养老服务体系。养
老服务专员按常住老年人的比例配
置，以街道、社区和机构为单位开展
定点服务，并整合现有的社区党群
服务中心工作力量或其他养老服务工
作力量以明确工作职责的方式融合配
置。内容注重从养老服务供应与需求
两方面，突出贴近养老需求的社会实
际，为有需求的老年人及其家庭链接
服务资源，寻找合适的服务载体，并
形成养老服务建议清单，引导社会对
养老服务的合理预期，为构建高水平
养老服务体系和打造“老有颐养”幸
福标杆城市奠定基础。
（来源 ：深圳市民政局）
老龄健康
26 中国中国 (2023·春)
中国老年健康服务的发展嬗变与趋势展望
进入人口老龄化社会以来老年健
康服务的发展脉络
老年人的健康和照料问题是人
口老龄化过程中最为突出的问题，如
何推进老年医疗健康工作成为重要的
老龄政策议题。《中华人民共和国老
年人权益保障法》在总则中提出了“老
有所养、老有所医、老有所为、老有
所学、老有所乐”的“五老”方针。
二十多年来，包括老有所医在内的“五
个老有”始终是我国老龄事业发展的
核心目标。有研究对 2018 年以前的
中央政府工作报告中有关老龄事业的
文本内容进行了分析，发现政府的工
作重心集中在养老保险、养老服务和
老年医疗健康三方面，相关政策体系
不断发展完善。从政策范式及其转移
的视角看，习近平总书记提出的“大
卫生观、大健康观”以及在此基础上
形成的“健康中国”战略，标志着党
和政府在健康问题上发生了根本性的
认知变化，正在逐步形成全新的政策
理念和政策目标。因此这里，以 2016
年为时间节点，对 2000 年进入老龄
化社会以来我国老年健康服务的发展
阶段和演变历程进行划分。
（一）2000—2015年，老年医疗
保健工作快速发展
我国在跨越 21 世纪的同时步入了
老年型社会。是时，国家从城市开始
大力发展社区卫生服务工作，推动社
区服务中心（站）的建设。因此，建
立健全以社区卫生服务为基础的老年
医疗保健网络成为“十五”和“十一五”
时期老年医疗保健工作发展的主基调。
特别是从 2009 年开始，依托城乡社
区卫生服务机构，国家启动实施基本
公共卫生服务项目，惠及亿万老年人。
可见，进入老年型社会的前十年是我
国社区卫生服务快速发展的十年，也
是老年医疗卫生保健工作打基础、利
长远的十年。在基本具备社区服务网
络基础之后，政策重心开始转向连续
性医疗服务资源不足这一薄弱环节，
从“十二五”开始，国家提出要逐步
加大老年病医院、护理院、老年康复
医院和综合医院老年病科等老年医疗
卫生机构的建设。这一时期，全国范
围内养老服务快速发展，医养结合政
策实践随之破土而出。医养结合的快
速发展反映出老年人对更为方便地获
得连续性健康服务的迫切需要，亟需
以健康为导向的整合型服务。
纵观进入老龄化社会十五年以来
的发展，可以清晰地看到，在纵向上，
政府和社会对老龄事业以及老年医疗
健康工作的重视程度在不断提升。聚
焦“老有所医”，一方面对全民医保
和基本公共卫生服务做出长远制度安
排，另一方面适应人口老龄化形势，
加大资源投入和政策创制力度，提高
伍小兰 李晶 黄石松
老龄健康
中国中国 (2023·春) 27
医疗卫生服务的适老性。在横向上，
服务涵盖范围持续拓宽，表现为内容
从重视疾病治疗扩展到健康管理、康
复护理、长期照护、医养结合型服务
等方面，对象从传统的老年患者或病
人向高龄、失能以及一般老年人延伸，
空间从城镇拓展到农村地区等。
（二）2016年后，老年健康服务
体系化发展
2016 年 8 月，全国卫生与健康大
会召开，习近平总书记强调，要把人
民健康放在优先发展的战略地位，明
确了健康服务的内涵和目标，即“让
广大人民群众享有公平可及、系统连
续的预防、治疗、康复、健康促进等
健康服务”。
随着健康中国上升为国家战略，
这一战略理念开始全面地贯穿和体现
在各部门和各领域的政策和行动中。
2016 年发布的《“十三五”国家老龄
事业发展和养老体系建设规划》开辟
专章阐述健全健康支持体系的政策措
施。围绕强化老年健康服务供给侧结
构性改革，我国相继出台了《“十三五”
健康老龄化规划》、《关于建立完善老
年健康服务体系的指导意见》（以下
简称《指导意见》）、《“十四五”健康
老龄化规划》等政策文件，逐渐形成
清晰的目标路线，体现出政策发展中
质的变化。老年健康服务步入快速发
展轨道，逐渐由单项突破转向综合推
进。健康导向不仅体现在医疗卫生领
域，还体现在养老服务领域。康养结
合纳入养老服务体系建设目标就使养
老服务体系建设具有更明确的健康老
龄化指向。在政策持续推动下，近年
来，我国老年健康服务工作在各地快
速推进，成为新时期卫生健康事业和
老龄事业的重点突破领域。可以预见，
未来大老龄、大健康、大养老的事业
发展格局将进一步交织融会，以满足
数亿老年人日益增长的健康老龄化需
求，探索老龄社会条件下健康中国和
活力社会建设的有效路径。
老年健康服务的发展逻辑和现实
挑战
人类社会发展经验证明 : 衣食住
行生存需要和健康是全人类普遍具有
的共同需要 , 健康需要已成为现代社
会最重要需要。人口老龄化快速发展
背景下，研究和满足老年人的健康需
要自然也就成为社会政策的关注焦
点。需要界定与需要满足是理解社会
生活状况、社会制度安排特征和政策
框架的最佳理论视角。满足什么样的
健康需要，通过什么途径来满足需要，
政府在健康需要满足中扮演什么角
色，构成了老年健康服务体系运作的
价值基础，也决定了政策制度不断发
展的内在逻辑。
（一）积极回应老年人健康需要
从以老年人为本的视角出发，
着力满足老年人健康需要，是老年健
康服务政策不断发展和完善的原初动
力。老年人是慢性病的高发群体，而
且多病共存的比例高。同时老年人
群中认知、功能减退以及营养、心理
等健康问题也更为突出，对个体健康
影响也就更为复杂。2019年我国人均
预期寿命为77.3岁，但是WHO数据
显示健康预期寿命仅为68.5岁，由此
也产生了令人关注的照护依赖问题。
老年期的健康状况特征决定了老年人
在急性医疗之外，还需要全人、全方
位的健康服务，涵盖共病治疗、功能
康复、长期照护、心理关怀等多个方
面，跨越医院、养老机构、社区、家
庭等不同地点。
健康需要的内容是随社会发展不
断发展变化的，对健康的认识，决定
了健康需要的内容和结构。在现实生
活中，认为“健康等于不生病”、要
保持健康就必须“以治病为中心”的
传统健康观念，已被历时性地建构为
一种具有特定逻辑的价值理念、话语
体系和实践活动。然而这种对于健康
的认知和实践，其实际指向并非健康，
而是疾病，也并不符合日常生活中人
们对健康的感知。大多数研究显示，
非专业人士倾向于把健康看作进行日
常活动的能力，也就是说，很多人把
健康看作功能良好状态。对大多数老
年人来说，维持功能发挥，提高实际
的生活质量是最为重要的。因为人生
之目的是“生”，“生”之要素是活动。
有活动即是生，活动停止即是死。
这一方面意味着要立足功能健康
的视角来认识和把握老年人的健康需
要。这种需要指向一种客观的匮乏状
态，人的基本功能需要如果不能得到
满足，这种缺乏状态将损害人的生命
意义。另一方面，这也意味着，我们
不仅要充分关注和满足患病者和失能
者的健康需要，也要特别关注和研究
尚处于机能良好状态的人群何以保持
良好的外部原因，因为健康优先、预
防为主最高的目标是怎么样获得健
康，让人更长时间地享有自如活动和
健康生活。
迄今为止，我国老年健康服务体
系仍然是以疾病，特别是急性病救治
为中心的体系。老年健康服务体系的
各个环节还存在发展不平衡的矛盾，
相对于疾病诊治，在健康教育、疾病
预防、康复护理、安宁疗护等环节的
投入明显不足，对慢病管理和老年人
心理健康的重视不够。如何在实践层
面发挥老年人在健康自我管理上的主
观能动性，如何推动机构、资金、人
力诸方面的资源重组和机制再造，从
单病治疗转向多病共治，从疾病治疗
转向健康维护，从卫生部门主导为主
老龄健康
28 中国中国 (2023·春)
转向多部门参与并重，形成老年健
康服务不断优化发展的内生驱动力，
在部门职能交叠和多重利益交织背景
下，这无疑是一个巨大的现实挑战。
（二）持续加大老年健康服务
供给
2016 年是我国供给侧结构性改革
的开局之年，也是健康中国战略规划
实施之年，全国卫生健康改革与发展
进入供给侧结构性改革新时期。就老
年健康服务而言，逐渐从体系建设的
角度明确对服务主体、服务内容、服
务方式和保障措施等系统内各要素进
行全面的干预，着力加大老年健康服
务供给。
政策工具是人们为解决某一社会
问题或达成一定的政策目标而采用的
具体方式和手段。围绕加大有效服务
供给这一政策目标，现有政策中供给
型政策工具的运用是较为频繁的，也
即通过增加服务、场地、人才、资
金、技术等要素的供给，为老年健
康服务发展提供驱动力。老年健康
服务的可及性和专业性首先离不开
基础设施和服务人力支撑，这也是
当前最主要的薄弱点所在，因而这
两类供给型政策工具占有重要位置。
在人才培养上，《“十四五”健康老
龄化规划》提出了加强全国老年健
康专业人才培训、扩大老年健康照
护队伍、培养老年健康社会工作者
等方面的系统举措。笔者认为其中
有两个方面的政策导向是十分值得
关注的。一是提出在内科和全科住
院医师规范化培训中强化老年医学
学科内容。如果所有医生都能具备
一定的老年医学知识，无疑能有效
减少现代医学精细分科带来的“见
病不见人”的弊端，避免不必要的
过度医疗及其副作用，让更多的老
年人受益。二是加快培养服务于老
年健康的社会工作者、志愿者队伍。
从“大健康”的角度看，健康管理
和功能维护的很多手段是非医疗性
的，帮助老年人更好地提高环境适
应和自我管理能力，尽可能长久地维
持自理自立的生活，这些都需要也适
合健康社会工作者来做，而不是仅依
赖于有限的医务人员。
基础设施方面的政策“含金量”
就更高。比如，《指导意见》提出的
三项具体量化指标，全部是与广义的
基础设施建设有关。《“十四五”健康
老龄化规划》提出了七项主要发展指
标，其中三项与基础设施有关，并对
各地康复医院、护理院（中心）以及
安宁疗护服务设施建设提出了明确的
最低指标要求。这表明现阶段我国老
年健康服务政策的重心在于转化、拓
展现有医疗系统中的基础医疗资源，
强化多病共治、机体功能的综合维护，
生命末期的安宁疗护，以更好满足老
年人的健康需要。可以预见“十四五”
期间，我国健康服务将迎来增量扩张
和存量挖潜的双向快速增长时期，但
也面临诸多现实挑战。
“十四五”时期是我国人口老龄
化重要转轨期，人口老龄化将从缓慢
发展转为加速发展。到“十四五”末，
预计 60 岁以上老年人口将突破 3 亿
人，占总人口的比例将超过 20%，从
轻度老龄化社会进入中度老龄化社
会，并将在 2035 年前后进入人口重
度老龄化社会。快速人口老龄化叠加
疫情防控常态化背景下，我国老年健
康服务供给将长期面临总量不足的矛
盾。同时“60 后”新老年群体将在
“十四五”期间成为老年人群的重要
组成部分，在基本健康需求之外，对
健康的多元化、多样化、个性化需求
将不断发展和升级，我国老年健康服
务还将长期处于结构性供需不均衡的
矛盾。
（三）着力优化老年健康服务资
源配置
以功能维护和整体生活质量保障
为导向的老年健康服务，并非单一性
质服务，除医学服务外，还包括心理
服务和社会服务，服务的触角也需从
院内服务向老年人所在社区和家庭延
伸。因此，进入老龄化社会以来的 20
多年，老年健康服务的发展历程也是
老年健康资源配置丰富、整合和优化
的过程。
首先加强横向治理，以医养结
合作为资源整合的关键突破口。身处
长寿时代，老了不能动了，谁来照顾
是所有人都面临的一个现实问题。这
是因为，社会护理的平均护理时间要
远远长于治疗和手术之后的疾病康复
性护理，而且在高龄群体中，疾病诱
发的医疗护理和身体衰老所需的身体
护理可能还会呈现出持续不断的“交
织态”。这一复杂状况带来的挑战就
是如何实现医养的资源整合和功能耦
合，低成本可持续地保障老年人因
老龄健康
中国中国 (2023·春) 29
疾病和衰弱带来的长时间段的护理需
求。近年来我国养老服务、医养结合
政策密集出台，其政策目标也进一步
聚焦到居家社区机构相协调、医养康
养相结合。
其次在纵向治理上，通过试点示
范、基层机制创新等多种治理手段优
化资源布局，推动服务就近就便。围
绕积极应对人口老龄化这一总体政策
目标，由不同部门主导在全国范围内
推动实施了居家社区养老服务改革试
点、医养结合试点、长期护理保险试
点、智慧健康养老应用试点示范等一
系列试点。整体而言，这些试点工作
无疑从不同角度促进了养老服务、老
年健康服务资源总量的丰富，并通过
资金、税收、用房用地等多方面的政
策调节，积极引导服务供给的资源配
置向社区和居家层面倾斜和下沉。
在充分肯定成绩的同时，也要清
醒认识到，目前，我们在治理措施
上，主要还是以医养签约、养办医、
医办养等为主，以需求为导向的医
养资源统筹治理和部门协同治理力
度还不够。长期以来形成的部门间、
条块间的割裂，不利于有效协同相
关政策和资源，充分释放政策效应。
在治理方式上，还主要依靠行政推
动和倡导，经济、法律、科技等手
段运用还较少。特别是，我国优质
医疗服务资源向急性医疗、高等级
医院集聚的现象尚未得到根本扭转，
这种资源配置模式无疑不利于发展
整合型的健康和照护服务。
“十四五”时期和今后较长时间，
我国老年健康服务将进入资源整合和
优化配置的高质量发展阶段，如何打
破老年健康服务设施建设和服务能力
在城乡以及区域之间的不均衡格局，
促进老年健康服务均等化发展 ；如何
减少社会办医存在的“弹簧门”和“玻
璃门”等现象，调动社会办医的积极
性，就近就便更好满足老年人多样化
健康需求 ；如何鼓励地方在基层治理
层面改革创新，减少服务体系搭建和
资源建置上的分割和碎片化，都需要
坚持以满足老年人现实需要为落脚点
和出发点，着力予以思考和解决。
老年健康服务的发展趋势展望
我国老年健康服务政策发展高
度契合了我国卫生健康事业从以疾病
为中心走向以人民健康为中心，从医
疗保障走向健康保障的转型趋势，同
时也是积极应对人口老龄化的必然之
举。更长的寿命既是经济社会发展所
取得的成果，也是我们非常宝贵的资
源和财富。这就要求我们改变对老年
人和老龄化的消极态度，并且尽可能
地促进老年人的健康状况，使这一群
体成为推动社会进步的重要力量。回
顾我国进入人口老龄化社会以来老年
健康服务政策的发展历程，总结其历
史嬗变逻辑，最重要的价值和意义在
于为新时代老年健康服务发展提供现
实启示，从而更好地推进健康老龄化、
建设健康中国。
（一）以积极老龄观和健康老龄
化理念为引领
进入“十四五”以后，国家
明确提出要将积极老龄观、健康老龄
化理念融入经济社会发展全过程各
环节，在健康卫生领域首先就要体
现这一理念引领。笔者认为积极老龄
观最基本的内核就是积极看待老龄社
会、积极看待老年人和积极看待老年
生活，也就是说要把促进人的自由全
面发展贯彻于整个生命周期。虽然很
多老年人最终都会面临众多的健康问
题，但是年老并不意味着被不良健康
状况所困，老年期仍然可以继续有作
为，有进步，有快乐。从人的自由全
面发展的角度来看，人的丰富本质不
是通过“占有”多少来体现，而是通
过“活动”多少来实现。随着活动形
式的多样化，活动范围的扩大化，活
动成果的丰富化，人的本质力量将得
到充分体现，主体性将得到不断确证，
人自我实现的成就感就越充足，幸福
感就越强烈。因此，积极老龄观之下
的健康老龄化并不意味着终身无病，
而是尽可能地来发展和维持老年人的
身体功能，以支持个人在更广泛的社
会活动中发挥作用。这就要求推动服
务目标从治愈疾病逐渐转向提高老年
人现实生活能力和生活质量。对于因
年龄、疾病、外在环境等因素造成的
功能减退，应采取提早识别、康复重
建、长期维护的原则。对于身心状况
良好者，重点则是尽可能长久地维持
这种状态，尽早发现并控制危险因素，
预防失能。
老年医疗卫生服务一直都有，但
建设以老年人健康特点和需要为中心
的系统化的健康服务体系是未曾有过
的。当前全球人口老龄化应对形势进
入新阶段，世界卫生组织在全球发起
了新一轮的健康老龄化行动计划，并
且把行动关注重点放在了人生的后半
段，也即老年阶段。作为世界老年人
口大国，我们应积极参与全球健康老
龄化的新一轮国际行动，扩大老年健
康服务和健康老龄化方面的交流合作
和经验借鉴，避免一些发达国家走过
的弯路，探索建立中国特色的老年健
康服务体系。
（二）实现老年健康服务供需在
更高层次的动态均衡
我国老年健康服务的根本任务是
顺应不断演变的人口老龄化特征，解
决供给总量不足和供需结构性矛盾，
实现供需的精准对接和更高层次的动
态均衡。老年健康服务政策有着不同
老龄健康
30 中国中国 (2023·春)
层面的政策目标，首要是培育新的社
会健康观念、认知和氛围，最直接的
是扩大服务供给、扩展健康服务内容
和形式，最根本的是借鉴健康老龄化
的国际共识、推动老龄化健康中国
的治理创新。健康服务是一个开放性
而非封闭性的体系，重在形成“大健
康”“大卫生”的生态链，这就要求
治理体系的同步创新，形成促使行政、
市场和社群治理互补嵌入性的新制度
格局。这就要求进一步优化政策工具
组合，提高政策供给的精准化程度。
特别是要注意实现政策工具与政策环
境的有机融合，充分考量现有的政策
环境因素，与组织体制、政策组合、
行政资源等巧妙结合，最大可能性确
保政策工具的选择以实现政策目标为
首要标准。
首先，要提高对于“服务主体”
这一维度的政策关注程度，丰富健康
服务参与主体，形成“多马拉车”奔
健康的态势。一是激励多方参与，鼓
励社会资本通过互联网 + 护理、特许
经营、公建民营、民办公助等形式积
极参与扩大老年健康服务供给市场。
二是大力培育覆盖城乡社区的老年健
康服务社会组织，调动和发挥老年教
育机构、老年协会、社区服务中心等
城乡社会组织在健康教育、健康管理
和功能维护当中的基层优势和积极作
用。应该优先放开健康领域的社会组
织发展，只有盘活资源才是推动健康
国家建设取之不尽用之不竭的动力源
泉。是要着力细化创新政策工具，调
动和发挥个体在健康促进中的积极性
和主动性。个人行为与生活方式因素
对健康的影响占到 60%。《健康中国
行动（2019—2030 年）》提出每个人
是自己健康的第一责任人。这意味着
个人绝不是健康的被动客体，但不能
否认的是，健康生活方式的选择往往
受到外部地位、资源和机会的影响。
因此，在健康教育和健康促进上我们
必须要有社会政策的视角，综合考虑
社会和环境的各个因素来设计有效的
政策，引导和激发老年人在自我健康
维护中的能动性和主动性。
其次，在“主动健康观”的引领
下不断调整对“服务内容”的认识和
思路。面向未来科技发展形势以及突
破还原论对医学实践的禁锢，2015 年
我国各领域专家提出了主动健康的概
念，并逐步上升到国家政策层面。基
于复杂系统理论，“主动健康观”认
为人的生命体是一个自组织、自适应
的复杂巨系统，是一个躯体、精神情
绪、心智、社会性和其他因素构成的
综合体，具有强大的自我修复和自组
织能力。国外研究也指出，反应积极
适应逆境的动态过程的复原力，是老
年人重要的资源，并且使其他特征处
于相似水平的个体之间产生差异。可
见，中外健康研究其实已经达成某种
共识，也就是尊重健康主体“人”的
属性，重视恢复机体的整体健康，呵
护和发展人的自我修复能力。因此，
在健康促进手段上，要以个体的身心
状态、行为方式为调节对象，以健
康生活方式、“绿色”、无创的调理技
术和社会支撑网络建设等为主要干预
手段。木人口老龄化和慢性病流行的
双重背景下，这种健康服务理念及其
实践指向无疑是极具建设性和启发性
的。
最后，要不断强化和优化对于“服
务递送”环节的政策设计，促进供需
匹配和资源适配。老年人并不是一个
同质性群体，他们由于身处不同的健
康状态及其他客观条件，面临着不同
的匮乏状态 , 因而有着不同的健康需
要。应特别注意通过适合的政策工具
提高供需匹配程度，提高资源的利用
率。因此要逐步建立老年人的内在能
力和功能健康评估指标，围绕功能健
康制定老年人健康状态分级标准，为
处于不同功能状况类型的老年人匹配
适合、实用的健康服务资源。最重要
的是，要聚焦功能重建、维护和增进，
在实践中探索研究社区老年整合照护
的评估工具和干预路径，推动基本医
疗服务和公共卫生服务、医疗服务和
社会服务的联动融合，形成综合连续
的健康服务链条。
（三）多措并举培育老年健康服
务小微市场主体
老年人在大多数时候需要的大多
数健康服务其实并不是高精尖的技术
和仪器，但最好是方便就近的，能够
全面覆盖到居家生活形态。特别是，
很多老年人由于慢性病引起身体机能
下降和生活自理能力缺损，而需要长
期的生活照顾以及医疗护理。这就要
求大大增加老年人身边的健康“便利
店”，丰富康复护理类的老年健康服
务资源，实现养护康结合，补齐当前
养老服务中“护”的短板，扩大有质
量的长期护理服务供给。另一方面则
是要积极培育和发展实用型、社区型
的医疗服务资源，更好推动急性医疗
体系和长期照护体系的衔接。日本在
应对人口老龄化过程中，积极调动民
间资源和社会力量的投入，大力丰富
社区紧贴型护理服务资源，同时积极
发展上门式医疗服务，上门服务人员
不限于医生，还涵盖了护士、康复师、
营养师等多个职种。作为老龄化先发
国家，日本的经验无疑是具有一定启
发性的。
面对爆炸性增长的老年健康服务
需求，特别是长期性的护理需求，我
们应积极探索多元主体共同治理的机
制和路径，激发国家权力、企业组织
与社会组织多方面的力量，用更多的
老龄健康
中国中国 (2023·春) 31
政策红利滋养老年健康服务的小微市
场主体，织密老年健康服务基层网络。
这就要求强化政府主导下的市场化、
社会化发展，加强政策扶持，改革体
制机制，扫清身份障碍。当然，同时
还要强化管理和监督，防止医疗市场
中的技术冲动或利益冲动背离健康事
业的“善本性”。一方面，加大政策
支持力度，鼓励社会力量投入老年健
康服务。发展社区型的全科诊所、康
复站、护理站等，发挥其量多面广、
灵活方便的优势，更好满足老年人多
样性、差异化健康服务需求。另一方
面，目前我国基层医疗卫生机构中，
除了社区医疗卫生中心和乡镇卫生
院，还有大量社会办的专科诊所、医
务室等，应充分利用好这些现有的社
会办医存量资源，通过对其功能上的
提质升级，提供普惠性老年健康服务。
（四）鼓励地方开展老年健康服
务治理创新
老年健康服务体系建设的重心在
社会实践，而实践效果取决于地方政
策创新程度，找到符合问题情景和民众
需求的实施方案。只有将顶层设计原
则性与地方创新灵活性结合起来，才
可能在一些重大问题上取得突破。各
地如何基于本地的人口老龄化态势及资
源状况，在国家大的政策框架之下进行
细化和创新，是更为重要的考验。
我国人口老龄化有一个显著特点
就是地区差异显著，而且这种差异
还在不断扩大。七普数据分析表明，
不同省份分布于尚未老龄化、轻度
老龄化以及中度老龄化这三种不同
阶段。这就意味着我国的老年健康
服务发展不能一个模式、一种特点，
而是要鼓励各地激活动能，引导创
变，建立适合于本地社会经济发展
水平、医疗服务资源状况和人口老
龄化形势的综合连续、就近就便的
老年健康服务体系。 因此，首先
要积极推动各地将老龄健康工作纳
入老龄工作的中心议题，纳入地方
党委政府的中心工作，在实施积极
应对人口老龄化国家战略背景下，
形成党委领导、政府主导、社会参
与、全民行动的老龄健康治理格局，
推动老年健康服务从条条主导转向
块块主导的快速发展。其次，可在
全国范围内设立老年健康服务治理
创新观察点，大力鼓励基层进行政策
创新和治理创新。比如，如何先行先
试，突破基于疾病的医疗服务模式，
建立基于功能和内在能力的健康服务
体系，让老年人更健康、更有质量地
生活。如何从不健康行为产生的社会
情境出发，设计更多有效的政策工具
激励人们主动选择健康行为和生活方
式 ；如何从健康老龄化的战略高度来
设计政策工具，汇聚多方资源，依托
现有社区服务站、社区养老服务机构、
社区医疗卫生机构等，在重度老龄
社会来临前搭建好失能失智预防体
系。所有这些问题的突破都需要基
层的先行实践和鲜活创新。通过对
观察点治理经验和效果的总结和比
较，开展优秀案例的宣传推广和经
验学习工作，在各地推动形成良好
的示范效应和赛马效应。
结语
透视我国进入人口老龄化社会以
来老年健康服务政策的发展历程，可
以总结出其逻辑思路在于顺应老龄社
会发展形势，深刻理解和把握老年
人真实、客观的健康需要，并以此
为导向，持续优化资源配置和服务供
给，全面推进新时代老年健康政策的
完善。近年来围绕健康老龄化、医养
康养相结合这一政策方向，我国已经
在养老服务、医养结合、长期护理、
老年健康服务等方面出台了大量的政
策，也开展了大量的工作，在打破专
业和系统壁垒，动员全社会参与，推
动“合纵连横”的资源整合利用方面
取得了显著的成绩。立足长寿时代的
战略视野来看，仍面临诸多突出问题，
尚难以为老年期以及全生命周期的功
能和活力维护提供有效支撑。这就要
求一方面在现有医疗保障制度框架内
推动医疗卫生服务的适老化，把健康
教育、预防保健放在更为重要的位置，
强化老年综合评估管理和多学科诊疗
服务等 ；另一方面在长期照护保障制
度框架内，做好“医养”制度上的“分”，
同时又兼顾事务上的“合”，以“康养”
为目标发展专业的失能照护服务和失
能预防服务。通过制度的整合，汇聚
多方面的力量，着力维护老年人全生
命周期的健康生活能力，探索建立适
应老龄社会的健康保障制度。
最后，我们还是应想方设法向预
防要健康，以预防降成本。发挥我国
特有的举国体制的优势，帮助国民
形成健康生活方式，而不是止步于
疾病的早筛早治，是今后优化老龄健
康治理机制所需要持续关注和推进的
主要问题。应持续深入研究和关注行
为选择产生的社会情境和原因，探索
适合的社会健康政策，开展针对性干
预和措施，鼓励人们主动选择健康
行为和生活方式，主动调理人体机
体的失调失稳状态，真正实现以预
防为主，根本性优化全生命周期的健
康老龄化轨迹。
（来源《行政管理改革》，伍小兰
系中国老龄科研中心老龄健康研究所
研究员 ；李晶系中国老龄科研中心老
龄健康研究所助理研究员 ；黄石松系
中国人民大学国家发展与战略研究院
研究员。）
老龄健康
32 中国中国 (2023·春)
浅议老年人心理健康
老龄化问题成为世界上各国的突
出问题。在全世界 75 亿人中有 14 亿
是 60 岁以上老年人。我国从 2000 年
进入老龄化社会以来，老龄化的进程
不断加快，到 2021 年，我国 60 周岁
以上的人口达 2.67 亿，占总人口的
18.9%, 其中 65 岁以上的人口 2.01 亿 ,
占总人口的 14.2%（2021 年度国家老
龄事业发展公报。），已进入中度老龄
社会。现在我国每天有 5.4 万人进入
60 岁老龄行业，据联合国《世界人口
展望 2022》中公布的数据显示，预计
到 2035 年左右我国 60 岁及以上老年
人口将突破 4 亿，在总人口中的占比
将超过 30%，65 岁以上的老年人口大
约 3.15 亿，占总人口的 22.5%，进入
重度老龄化阶段。
老龄化进程的不断加快，社会
结构、家庭结构、经济结构、社会心
理、价值取向等都将发生巨大变化，
养老保障、身心健康、家庭生活、产
品供给等各种老龄化短板问题也不断
涌现。同时，以独立、自主、流动、
联通为主要特征的老年生活方式，给
一些不法分子可乘之机，针对老年人
的金融、保障、医疗问题诈骗等社会
问题日益突出。伴随老年人身体状况
的日趋退化和各种病痛的相继出现，
各种心理问题也随之而来，因其人群
的独特性而具有典型性和普遍性。心
理健康成为影响老年人生活的突出问
题，把世界卫生组织（WHO）2018
年公布的数据显示，65 岁以上老年人
患抑郁症的比例保守估计 10 ～ 15%，
95% 的老年人有不同程度的心理障
碍。有关研究表明，我国老年人有自
杀念头的占 9.9% [ 王珊、陈欧、赵
妹等，中国老年人自杀意念发生度的
Mela 分析，护理研究。2020，34（5）；
806 ～ 813]。而且这个比例呈不断增
长趋势。老年人的心理健康已成为普
遍的重大的社会问题。
老龄化作为一个普遍的社会问
题，不仅受到世界各国政府的高度，
并已成为国内外研究机构的关注热
罗丹阳
老龄健康
中国中国 (2023·春) 33
点，老年人进入退休期后拥有大量休
闲时间，子女外出工作或学习，老年
人的孤独生活成为常态，大多数人因
此引发抑郁症和睡眠问题，同时身体
功能衰退引起老年人身体心理抑郁和
情绪不稳定也会给老年人健康带来负
面影响。老年心理健康更是研究者关
注的重中之重。研究者发现，老年心
理问题主要表现为以下情形 ：一是睡
眠不足。随着年龄增大，许多老年出
现睡眠障碍，经常失眠，入睡困难，
睡眠时间短或深度睡眠不够，夜晚多
醒、多梦，质量不高，因休息不好引
发身体疾病。二是焦虑症。注意力不
集中，东想西想，害怕这样害怕那样，
极易疲乏，记忆力减退，心烦意燥，
对什么都不感兴趣，缺乏生活的快
乐，感觉生活没有意义，由此引起身
体问题，有的焦虑症还严重成为抑郁
症，有的甚至产生自杀的念头。三是
抑郁症。一般表现为情绪低落，有时
出现狂躁，易悲伤易激动，控制不了
自己，不愿与人交往，失去对生活的
兴趣，有时产生死亡的念头，甚至出
现个别老年人自杀情况。四是疑病症。
老年人由于身体机能的退化，一些正
常的身体问题，如睡眠不足、腿脚疼
痛、记忆力减退、肠胃不适等，一些
老年人总觉得这样病那样病缠身，疑
神疑鬼，有的甚至认为是不治之症。
由于心里胡思乱想，导致行为的孤僻、
胆小、敏感、多疑，以致出现身体上
各种不适应。五是精神障碍。由于人
生中的不幸时常在脑海里回荡，而又
不能有效排除，老年人经常会怀疑有
人害、有人监视、有人使坏，害怕被
骗、被圈套、被利用，总觉得子女不孝、
朋友不纯种种妄想、幻觉，心理问题
引发出行为混乱和身体问题。等等。
造成老年人的心理问题原因是多
方面的，归纳起来主要是 ：一环境改
变引发的不适应感。许多老年人从过
去忙忙碌碌到现在的清清闲闲，从群
体生活转变为个人生活，一下不适应，
特别是有些从领导岗位退下来的领导
干部，过去有人使唤，具体事有人做，
现在过起普遍老百姓的生活，心理落
差大，产生孤独感、自卑感，自然有
种失落感，心情烦躁、坐立不安，由
此引发心理问题。同时，随着时代发
展的变化，过去已有的生活工具已不
复存在，而一些新的产品老年人又不
会使用，感到无以适从，心情自然不
适应。二是人际关系的冲突。退休后
地位发生变化，单位和社会上的人对
老年的态度随之变化，特别是过去是
领导干部的，有人走茶凉之感 ；在家
庭中，老年人帮助子女带孙辈，由于
体力、精力有限，又没有专业的指导，
总怕带不好带出问题而心理压力大，
加之带小孩是一个烦心活，既对体力
心力都是巨大的挑战，一些老年因此
出现身体和心理的一些问题。三是生
理功能的减退。随着年龄的增长，老
年人的各种器官都出现衰退，特别是
不注重锻炼不注意保养的老年人，眼
花、耳鸣、头痛、肠胃不佳，腿脚不
利索等等，各种生理衰老的加剧，引
发老年人的心理快速老化，一些老年
人的怀旧心理浓，对现实的担忧也加
剧，一些年轻时不注意留下的身体后
遗症加剧，使一些老年人心理负责重。
四是身体营养的缺失。对有稳定收入
或收入较高的老年人，他们会注重身
体的营养结构。而对于一些生活条件
不太好的家庭，由于没有足够的蛋白
质、脂肪、糖分、盐类、维生素以及
微量元素的补充，或营养不均衡，会
导致老年人精神不振、缺乏力量、记
忆力减退加快，身体的不适应感，以
致一些老年躲避在家中不出门封闭自
己，不交流、不沟通、不联系，使一
些老年人迅速离开了社会，造成精神
上的保守和孤单，心理不断从社会退
回到家庭小天地，境界越来越狭窄，
思想更加保守和偏执。五是思想观念
的影响。由于工作环境、文化程度、
道德修养、人生追求等的差异，使一
些老年人难以找到合群的朋友，原来
一起工作的不好打扰，新的朋友群难
以建立，如果老伴健在还有情感纽带，
如没有老伴就没有交流的对象，成为
孤苦的空巢老人。同时，时代的发展
变化，社会上的思想观念让老年人难
以适应，他们更感到被社会边缘，有
种精神上的失落感。六是社会的不适
应性。在快速发展的信息时代，人们
总是互联网特别是移动互联网获取相
关知识，学会一些生存的方式和生活
方式，然而鱼龙混杂的社会，一些不
法分子打着关心老年人的幌子骗人坑
人，如一些理财产品、保健产品、旅
游产品、健身活动等都针对老年人进
行诈骗。2022 年，全国公安机关深入
推进打击整治养老诈骗专项行动，共
破案 3.9 万余起，打掉团伙 4730 余个，
追赃挽损 300 余亿元（人民日报客户
端，2023 年 1 月 7 日。）老年人受骗
后受到的心灵伤害巨大，同时在老年
群体中产生对社会的不适应感和恐惧
感。等等。
老龄化问题是国家治理体系和治
理能力现代的重要内容，也是实现中
国式现代化中不可回避的老年人现代
化客观现实。要积极稳妥地推进老龄
事业健康发展，必须解决好老年心理
健康问题，笔者认为，老年人应该从
以下几个方面入手 ：
一是要有一颗永不老的心态。国
内外研究机构有一个共识，那就是心
态是决定健康的第一要素，而良好的
心态源自思维方式的革新，许多老年
人由于不注重学习，总是用老眼光老
老龄健康
34 中国中国 (2023·春)
办法思维问题，容易停留在过去的思
维模式上，好像退休了就万事大吉，
就一切到此为止了，没有终身学习、
终身成长的思维，就容易止步不前、
固步自封，跟不上时代的步伐，在生
活中就会与社会格格不入，陷入一种
封闭的行为模式和孤单生活中。老年
人要有一颗不老的心态，进行情绪整
合和阅读范围的选 0 择，不断提高自
己的思考力，不仅让大脑丰富起来、
让心灵充实起来，活成自己的样子。
黄永玉 50 岁考驾照，76 岁买德国马
车，80 岁上《时尚先生》杂志封面，
90 岁开红色法拉利，90 多岁还画特
别大的画，写小说《无愁河的浪荡汉
子》，今年已 100 岁的他还在工作着
学习着。黄永玉就是把率真、童心刻
在自己的心灵，简简单单、快快乐乐
地生活和工作着。
二是要什么时候出发都不晚的心
态。美国一项不同年龄阶段人能力状
态研究的成果发现 ：一个人最有生产
力的年龄是 60 到 70 岁，第二高的阶
段是 70 至 80 岁，第三个最有生产力
的阶段是 50 岁和 60 岁。在此之前，
人的智力活动尚未达到巅峰。一个人
真正的心智最好的阶段是 60 岁以后，
特别是一些长期从事自然和人文的研
究者，他们的长期积累形成的智慧是
一般人不能比拟的。如果退休了，过
去的什么兴趣爱好、专长特长，可充
分利用继续对社会作贡献。人有事干
才不至于空虚无聊，也才能身心健
康。如有创新的意识，也不妨开辟熟
知的新领域，如有创业的冲动也不妨
试试，或许你能成为一个有利于社会、
有利于人民的人。什么时候出发都不
晚，没有什么不可能。日本知名企业
家，被称为日本“经营之圣、人生
之师”和作为京瓷和 KDDI 两个世界
500 强的创办者、濒临破产的日航拯
救者的稻盛和夫，52 岁创立日本电信
巨头 KDDI，其创立的这两家企业都
进入世界 500 强企业。80 岁带领日本
航空重新上市。如果你有能力和愿望，
积极行动起来，创造不一样的人生。
三是要有放空心灵无我的心态。
老年人进入晚年后，有些沉迷于工作
岗位的城南旧事，也或纠缠那些于身
无益的对与错，遗憾多多、悔恨多多、
欢喜多多，这也是一种正常心态。但
一定要有放下的心态，一切的好与不
好、一切的成就与错误都成往事，不
必挂在心头，放下一切，特别是一些
烦心事、操心事、愁心事都成过往云
烟，随风而过。在退休后要有新的心
态来成就后半部的人生辉煌。要培养
自己的兴趣爱好，去读书去听音乐去
欣赏文学，去创造你想创造的爱好，
重新调试自己的人生目标。不妨探索
性培育新兴趣点，去实践能为社会服
务的事项，去写作、画画、唱歌、跳舞，
去延长你的特长爱好，去多作一些公
益事业。在乡村振兴的伟大征程中，
城市的退休人员还可回到家乡，为哪
里的农村生产、教育卫生、道德传播、
提升人文素养等发挥积极作用。在城
市社区也能从事公益性的事务，帮助
需要帮助的人们，为社会作新的贡献。
四是有科学健康的生活锻炼方
式。退休之后的老年人，有许多一下
适应不了，主要是长期的工作形成了
生活方式和作息规律打乱，新的生活
方式和兴趣爱好又没有形成，就容易
出现这样那样的心理疾病，加快人的
衰老。这时老年人要及时调整生活规
律，早上干什么、中午干什么、晚上
干什么，要有张有驰、轻松自如。老
年人特别要拟定一套符合自己的锻炼
模式，不管是慢走慢跑，还是健身游
泳，无论是唱歌跳舞，还是旅游活动，
都要选择适合自己的项目。要有一项
长期坚持的锻炼项目，长期坚持下去。
管住嘴迈开腿，走向广润的世界，不
能把自己困在家中、困的孙子边，要
尽其能做有氧运动，增强体质、娱乐
心情，把自己调试到最好状态。
老龄国情
中国中国 (2023·春) 35
积极老龄化战略：
概念内涵、欧盟经验及对中国的启示
引言
自 1999 年进入老龄化社会以来，
我国的人口老龄化速度呈现明显加
速态势。60 岁以上老年人口数量从
1999年的1.26亿倍增至2020年的2.64
亿，年均增长率达到 3.6%，远高于同
期世界主要老龄化国家和地区。预计
到 2050 年，我国老年人口数量将突
破 4.85 亿，占比达到 35%，仅次于
日本和德国。事实上，早在 1982 年，
中国就参与了第一届老龄问题世界大
会，并在 1996 年颁布了发展中国家
的第一部《老年人权益保障法》，于
1999 年成立全国老龄工作委员会，专
门负责全国老龄事务的咨询与协调事
务，基本形成了以“六个老有”为总
体目标的政策体系。进入新世纪以来，
我国老龄事业发展迅速，仅全国性的
养老服务政策就近百个。随着人口老
龄化的持续加剧，2019 年，中共中央、
国务院印发《国家积极应对人口老龄
化中长期规划》，成为我国积极应对
人口老龄化的战略性、综合性和指导
性文件 ；2021 年，《国民经济和社会
发展第十四个五年规划和 2035 年远
景目标纲要》确立了积极应对人口老
龄化的国家战略地位。为实施这一国
家战略，中共中央、国务院印发的《关
于加强新时代老龄工作的意见》，从
养老服务体系、健康支撑体系、老年
社会参与、银发经济等方面提出若干
宏观指导意见，并强调要把积极老龄
观、健康老龄化理念融入经济社会发
展全过程。
然而，与我国人口老龄化现实与
未来趋势相比，现有的老龄化政策体
系明显滞后，具体表现为 ：一是由于
我国进入老龄化社会的时间相对并
不长，积累的政策经验不足，老龄化
政策存在明显的部门分割特点，尚
未形成系统化的老龄政策体系 ；二
是虽然“积极”一词在中国的老龄
政策文件中极为普遍，但在主要的
政策架构中的应用还较少 ；三是大
部分冠之以积极应对人口老龄化的
社会政策具有消极色彩，即以为老
年人提供生活照料服务与经济物质
支持为中心，仍然把老年人视为社
会依赖者，而忽视老年人的社会经
济价值和自主选择权。因此，迫切
需要借鉴较早进入老龄化社会的国
家和地区的有益经验，这既包括梳
理学者关于积极老龄化的理论成果，
也包括总结主要国家和国际组织实施
积极老龄化的政治议程与政策工具。
早在 20 世纪 80 年代，联合国就
意识到了人口老龄化将给全球带来严
峻挑战，并在维也纳召开了第一届老
龄问题世界大会，但是这次会议并未
提出详细的应对策略与实施路径，因
此老龄化理论研究和政策实践在很长
一段时间里未取得明显进展。积极老
龄化概念获得全球广泛认同，始于联
合国在 2002 年召开的第二届老龄问
题世界大会，同时得益于世界卫生组
织的积极推进以及欧盟在协调各成员
国的基础上将政策倡导转变为具体的
政策行动，使其他国家看到了积极老
龄化战略不仅可能和可行，而且产生
了显著的社会经济效益。在政策实践
上，欧盟是使用和研究积极老龄化概
念最多和最早的区域性国际组织，也
是最主动推动积极老龄化政策实践的
组织。自第二届老龄问题世界大会以
来，欧盟的积极老龄化理论与实践取
得了重要进展，积累了丰富经验，蕴
含了较高的借鉴价值。
遗憾的是，现有研究主要从积极
老龄化的单个领域总结欧盟国家的经
验。柳如眉和赫国胜从养老与退休政
策、劳动力健康与工作条件、年龄管
理以及劳动力市场政策等方面总结了
欧盟老年劳动力就业政策 ；柳清瑞和
孙宇认为欧盟的年龄管理战略对我国
具有重要的启示意义 ；余嘉勉和陈玲
则在此基础上强调通过完善就业保障
法律法规以消除年龄歧视，营造公平
的就业环境有助于提升老年人就业水
平。除了就业领域，王雯等总结了英
朱火云
老龄国情
36 中国中国 (2023·春)
国等四国的老年人社区整合型照护服
务的典型做法，提出以“创新、协调、
绿色、开放、共享”为特色的中国老
年人社区整合型照护服务体系。蒋红
柳总结了欧盟以主动预防的医疗保健
模式和现代医保体系为创新的积极健
康老龄化的理念与政策实践。然而，
鲜有研究从综合视角梳理和总结欧盟
积极老龄化宏观战略的实践路径和政
策重点。根据世界卫生组织的定义，
积极老龄化战略是以提升老年人生活
质量为目标，在健康、参与、保障等
领域全方面实施相关社会政策，各政
策之间是相互联系的有机统一体，因
此需要从整体性治理的视角去理解欧
盟积极老龄化政策实践。本文以理论
研究与政策实践为基础，从理论源起、
概念框架和欧盟经验三个方面，试图
勾勒出积极老龄化战略的完整图景，
并在此基础上尝试提出我国积极应对
人口老龄化国家战略的治理结构及其
政策重点。
积极老龄化的理论源起与概念
框架
( 一 ) 理论源起 ：从消极到积极
的范式转变
人口老龄化是指一个国家或地区
60 岁以上 ( 或 65 岁以上 ) 人口占总
人口的比重不断上升的过程，其本
质上是一个描述客观现象的中性概
念。然而，在理论分析和政策实践中，
老龄化是一个由社会和历史环境建
构而成且随着时代的发展而变化的
动态概念。工业革命以来，物竞天
择思想逐渐成为解释社会发展进程
的黄金法则，这一时期的老龄化理
论由医学、生物学等自然科学所主
导，认为老龄化是身体肌能和器官
逐渐衰老、认知不断下降、精神持
续恶化的过程，并最终导致老年人
的工作与生活能力丧失。在此基础
上发展出的脱离理论 (disengagement
theory) 认为，老龄化意味着老年人
逐渐且不可避免地从他曾经工作和
生活的环境中脱离，这既有利于老
年人从工作岗位体面地退休，也有
助于实现劳动机会的代际转移。
1987 年， 美 国 学 者 Rowe 和
Kahn 在《科学》杂志上发表的《人
的老龄化 ：普遍与成功》一文，提出
成功老龄化的概念，标志着人口老龄
化态度由消极观向积极观的根本转
变。自此，老年学逐渐转向社会学视
角。与医学等自然科学主要关注基因、
遗传等影响老龄化的内部因素不同，
社会学视角更加注重对个体之外的环
境因素的考察。它跳出个体主义的狭
隘视野，试图从个人、社会、集体三
个维度，微观与宏观两个层面完整系
统地理解老龄化过程。认为老龄化是
包括饮食习惯、职业经历、文化传统
与经济转型等一系列内外部环境共同
作用的结果，强调老龄化的个体差异
和可塑性。在这一视角下，学者发展
出多种相似但又存在显著区别的具有
积极色彩的老龄化理论，主要包括成
功老龄化 (successful ageing)、生产老
龄化 (productive ageing)、健康老龄化
(healthy ageing) 和积极老龄化 (active
ageing) 等。
成功老龄化一方面承认生物机体
随着年龄增长而逐步退化的事实，另
一方面也指出个体之间的显著差异
性，疾病和残疾不是老年人的普遍状
态。学者将成功定义为 ：没有疾病和
残疾、身体和心理机能正常、积极的
社会参与。20 世纪 80 年代，强调个
体责任的新自由主义盛行，以就业导
向为核心的福利政策成为西方福利国
家新的取向，生产老龄化在美国应运
而生。它打破了长期存在的老年人“无
用论神话”(myth of unproductivity)，
认为老年人的技术、专业和经验优势
长期以来被集体性忽视，应积极开发
老龄国情
中国中国 (2023·春) 37
老年人力资源，支持和鼓励老年人参
与劳动力市场、志愿者活动、公共教
育、社会倡导、政治动员等。但是，
与成功老龄化类似，生产老龄化因过
度强调老年人的经济性和工具性而被
学者所批判。健康老龄化由世界卫生
组织 (WHO) 于 1987 年提出，被定义
为“发展和维护老年健康生活所需的
功能发挥的过程”。它基于生命历程
理论，强调通过改善公共卫生条件、
倡导健康生活方式、消除老年歧视与
建设老龄友好型社区等，尽可能前置
预防性干预措施，以减少疾病发生率、
延缓失能发生的时间，从而最大程度
地延长健康预期寿命。然而，健康老
龄化囿于健康这一狭隘领域，难以囊
括老龄化的丰富意蕴。与此同时，健
康老龄化本质上也是一种以功利主义
为导向的老年学理论，发展和维护老
年健康是基于社会需要，即减轻持续
式微的家庭责任与政府负担，而非基
于老年人固有的社会权利。对于那些
不可避免失能的高龄老年人或通过上
述干预措施无法达到预设的健康标准
的低龄老年人，仍然可能被视为社会
的负担而被排斥。
因此，虽然成功老龄化、生产老
龄化和健康老龄化的提出意味着老年
学研究完成了从消极到积极的范式转
变，老年人的正面形象得以重塑，但
因过度强调老年人的工具性、经济性
和有用性而饱受质疑，其根源是 20
世纪 80 年代以来在西方国家盛行的
新自由主义，它强化个人责任，拆散
福利国家。积极老龄化正是基于以上
理论的缺陷和不足而提出的，是对上
述理论的深化与补充，是一种全新的
老年人本位主义理论。
( 二 ) 概念框架 ：积极老龄化的
整体性治理理论视角
2002 年，世界卫生组织首次提出
积极老龄化概念，即“通过优化老年
人的健康、参与和保障的机会，以提
升其生活质量”。与其他具有积极取
向的老龄化概念相比，这一概念包含
丰富内涵。首先，价值取向上坚持老
年人本位主义，以需求为导向，充分
尊重和考虑老年人需求的多维性和老
年群体的差异性，为不同性别、种族、
社会经济阶层等制定差异化的老龄政
策和实施策略。其次，行为主体突破
了传统上以政府为主导的一元框架，
整合了政府、社会组织、社区、学术
机构、老年人个体及家庭等多元主体，
形成了广泛的对话与协作机制。再次，
政策内容涵盖了老年人的多样化需
求，包括疾病预防与健康促进、劳动
就业、志愿服务、政治倡导、社会保
险与服务、居住环境等。最后，路径
选择上坚持“授之以鱼”与“授之以渔”
相结合，不仅肯定政府和社会积极地
为老年人提供物质与服务保障，而且
重视规范老年人社会参与的义务，同
时强调向老年人赋能，为老年人参与
提供制度、政策、经济、舆论、物理
和文化环境的支持，提升老年人社会
参与的能力，为老年人提供社会参与
的机会。
积极老龄化丰富的概念内涵蕴
含了整体性治理思想。所谓整体性治
理，是指在政策、规则、服务供给、
监管等过程中实现跨部门整合，这种
整合既包括不同层级的政府之间，也
包括同一层级政府内部，还包括政府
与非政府组织、私人部门之间，目的
是消除政府间的矛盾和紧张以增加政
策效力，增进不同利益主体的协作，
为公民提供无缝隙服务。积极老龄化
理论试图整合各学科的研究视角，构
建一个跨学科的综合性解释框架。在
这一框架中，文化和性别是基础性因
素。其中，文化是影响积极老龄化的
内生变量，形塑着特定国家和地区老
龄化进程的路径，决定了其他影响因
素的作用机制与方式 ；性别则是一枚
透视镜，检视着各项积极老龄化政策
是否有效弥合全球普遍存在的性别不
平等。在此基础上，从经济因素、社
会因素、物理环境、健康与社会服务、
行为因素与个体因素等多学科多维度
探究积极老龄化的决定因素，由此发
展出全面、科学、整合的积极老龄化
政策体系。
为此，世界卫生组织提出由参与、
健康和保障三大支持体系构成的积极
老龄化政策框架。它整合了个体、组
织和社会等多元化、多层次的参与主
体，覆盖了所有年龄的完整生命周期。
一方面，它鼓励老年人根据个人偏好、
意愿和需要积极参与劳动力市场与社
会活动，在实现个人价值的同时防止
社会排斥、促进身心健康。另一方面，
它要求各政府部门与企业、社会组织
等协同为老年人的经济、社会和政治
参与提供有利的物理和人文环境，同
时为有需要的老年人提供收入保障、
护理服务、精神慰藉等社会福利项目。
欧盟积极老龄化战略实施路径与
主要经验
( 一 ) 欧盟积极老龄化战略的实
施路径
以第二届老龄问题世界大会为
标志，欧盟的积极老龄化战略可划分
为 20 世纪 90 年代至 2002 年和 2002
年以后两个发展阶段。20 世纪 70 年
代，福利国家危机引起了欧洲福利
国家对人口老龄化后果的警醒，但将
老龄化纳入欧盟核心政策议程则始
于 20 世纪 90 年代所设立的观察小组
(observatory)，该小组旨在分析各国
老龄化政策对人口老龄化的影响。此
后，欧盟将1993年命名为欧洲老人年，
老龄国情
38 中国中国 (2023·春)
标志着欧盟开启了一个全新的老龄化
战略时代。这得到了联合国的肯定与
积极响应，后者在 1999 年设立联合
国老人年，并在 2002 年于马德里召
开第二届老龄问题世界大会。在这一
阶段，欧盟的老龄化战略以提高老年
人就业率为重点，扭转 20 世纪 70 年
代以来普遍存在的提前退休现象。例
如，1999 年，欧盟颁布了《迈向不分
年龄人人共享的欧洲》的重要文件，
提出四项政策措施 ：提高老年人就业
率 ；完善社会保护政策和改变提前退
休趋势 ；支持老年健康与照护的相关
研究；禁止老年就业歧视和社会排斥。
作为该项文件的核心内容，老年人就
业在 2000 年里斯本峰会、2001 年斯
德哥尔摩峰会和巴塞罗那峰会中得以
进一步强化和细化。欧盟提出，到
2010 年，欧盟 55—64 岁的老年人就
业率提高到 50%。
2002 年，联合国第二届老龄问题
世界大会制定的《老龄问题国际行动
计划》和世界卫生组织的《积极老龄
化 ：一个政策框架》极大地拓展了积
极老龄化的概念内涵与政策视野，也
为欧盟的积极老龄化发展战略提供了
重要指导。2002 年 9 月，联合国欧洲
经济委员会 (UNECE) 在德国柏林召
开老龄会议，旨在讨论如何执行《老
龄问题国际行动计划》，并最终制定
出了《马德里老龄问题国际行动计
划—区域执行战略》(MIPAA/RIS)( 以
下简称《区域执行战略》)，标志着欧
盟进入全面推进积极老龄化战略的新
阶段。《区域执行战略》在《老龄问
题国际行动计划》基础上，根据欧洲
政治、经济、社会和文化特点提出了
10 个子目标共 100 项具体措施 ( 如表
1 所示 )，由此奠定了未来欧盟积极老
龄化战略的政策重点。
为实现《区域执行战略》目标，
欧洲经济委员建立了动态实施和调整
机制。从 2002 年开始，5 年为一个执
行周期，每周期结束后，委员会对过
去 5 年的实施效果进行全面评估和诊
断，并制定下一个周期的战略计划。
2022 年 6 月 16 日 至 17 日， 欧 洲 经
济委员会在罗马召开老龄问题部长会
议，标志着欧盟积极老龄化战略执行
进入第五阶段。柏林会议制定的积极
老龄化战略总目标为建立一个全龄社
会 (A society for all ages)。后面四期
均围绕这一总目标制定了相关具体政
策，但随着实践的逐步推进与宏观社
会环境的变迁，优先事项和主导理念
有所差异。总体而言，欧盟积极老龄
化发展路径呈现以下特点 ：理念上从
被动应急到主动应对、从以就业为中
心的工具理性到以老年人本位主义为
中心的价值理性的转变 ；政策内容上
从简单抽象到丰富具体、从以社会福
利供给为主向以开发老年人潜能为主
的转变。
如表 2 所示，建立一个全龄社
会这一主题贯穿于所有阶段，但是从
2007 年开始，每一期均聚焦于特定主
题，可以窥探出政策制定者在不同时
期所秉持的理念变迁。事实上，2002
年第一期的柏林会议主要是为了响应
和执行马德里会议的《老龄问题国际
行动计划》，但如何在《老龄问题国
际行动计划》框架下，根据成员国的
基础制定出未来5年的优先政策议程，
没有先例可供参考，难以达成共识。
因此，第一期所提出的 10 项优先政
策议程不仅在文本表述上非常简单
( 仅有 98 个单词 ) 和凌乱，每一项优
先政策的内涵与外延均未予以明确。
与此同时，在政策层面上，这一时期
的老龄化态度仍未消除消极色彩，把
人口老龄化视为经济发展与社会运行
的重大挑战，积极老龄化政策旨在被
动应急这一挑战所引发的社会经济后
果。具体政策包括促进平等和可持续
的经济增长以解决人口老龄化带来的
问题，为当前及子代增强适度可持续
的社会保障等。
相比第一期的被动应急理念，第
二期体现了从被动应急向主动应对过
表1 欧洲《区域执行战略》十个战略子目标
老龄国情
中国中国 (2023·春) 39
渡的特点。政策制定者不仅看到了人
口老龄化所带来的巨大挑战，同时也
意识到它的潜在机遇。首次提出积极
老龄化政策的 5 项原则，即独立生活、
参与、照护、自我实现和尊严。在此
原则下，首要政策议程就是改善老年
人的积极形象，强调老年人对社会的
贡献。因此，积极老龄化不仅是为老
年人提供物质的、服务的和精神的帮
助，而且要挖掘老年人的有用价值。
第二期的优先政策议程扩展为 13 条，
且每一条都进行了较为详细的阐述。
但是，总体来说，这一时期的老龄化
政策仍然主要聚焦在人口老龄化的挑
战维度，对老年人潜力的认识仍显不
足。例如，老年人的潜力包括哪些内
容，如何实现老年人的潜力等问题未
进行明晰。
从 2012 年开启的第三期老龄化
战略，提出以提升生活质量和积极老
龄化为核心的主题。相比于前两期，
这一期的积极老龄化战略不仅在政策
内容上更加丰富，包括了多达 35 条
的政策建议，而且政策思路更加清晰
明朗，将具体的政策建议划分为 4 项
优先议程，包括 ：鼓励延迟退休和维
持就业，参与、非歧视和社会包容，
尊严、健康和独立，以及代际团结。
但是，由于当时主要欧盟国家深受欧
债危机的影响，一方面政府债台高
筑、经济停滞，另一方面社会福利待
遇过度慷慨，尤其是养老金待遇与在
职职工的工资倒挂。以新自由主义为
主导的消减社会福利支出的声音日益
高涨。因此，工具理性主义理念主导
了这一时期的积极老龄化政策议程，
典型地表现为老年人的潜能被窄化为
经济价值，并进一步输出为提高法定
退休 ( 养老金 ) 年龄，鼓励老年人就
业的社会政策。例如，欧盟将 2012
年命名为欧洲积极老龄化年，并发布
了《积极老龄化和代际团结欧洲年宣
言》，提出的三个任务的前两个就是
就业和社会参与 ；2016 年，欧盟发起
“人人健康工作运动”，以此激励老年
人延长工作年龄。数据显示，2009—
2015 年间，所有欧盟成员国均延长了
法定退休年龄。
2017 年在里斯本发布的第四期
执行战略的主题为——一个可持续的
全龄社会 ：实现长寿潜能。这与联合
国在 2015 年确立的“2030 年可持续
发展目标”相一致。为实现这一可持
续性目标，里斯本会议提出了挖掘老
年人潜能、确保延迟退休和工作能力、
确保有尊严的老化 3 项优先议程和 21
条具体建议。该政策框架明显弱化了
以就业为中心的价值导向，而是突凸
显了老年人更加丰富的社会潜能。通
过充分激活长寿潜能来实现包容社会
的可持续发展。
从 2022 年开始的第五期执行战
略在坚持第四期可持续性理念的基础
上，进一步聚焦在致力于终生机会平
等方面，具体包括推进终生积极和健
康老龄化、确保长期照护获得和为照
护者及其家庭提供支持、通过老龄
主流化建立一个全龄社会等 3 项优先
议程的 36 条具体建议。与前几期不
同的是，第五期积极老龄化执行战略
的主导理念充分体现了老年人本位主
义。一方面，进一步弱化了以老年人
就业为核心的工具理性色彩，将老年
人视为与其他社会成员一样的兼具社
会需求与服务能力的个体。老年人不
仅是生产者，也是市场消费者、政治
参与者、社会倡导者等。另一方面，
转变了过去将老年阶段与早期生命历
程割裂的思维，将积极和健康老龄化
政策贯穿于整个生命周期，从而实现
代际团结和社会可持续发展。
（二）欧盟积极老龄化战略的重
要经验
1. 将主流老龄化理念融入欧盟社
会经济发展战略之中
主流老龄化是指致力于将老龄化
事务纳入所有政策领域和层级之中的
政策过程。欧盟自 2002 年起就建立
了从欧洲议会到欧盟委员会、从欧盟
表2 2022—2022年5届《区域执行战备》的综合比较
老龄国情
40 中国中国 (2023·春)
到各成员国等各个层级以及在养老服
务、医疗卫生、劳动就业等各个领域
的政策制定中引入主流老龄化理念。
例如，被视为“简约版”《欧盟宪法
条约》的《里斯本条约》提出，“反
对社会排斥和歧视、促进社会公正和
保护，推进性别平等和代际团结”，
确立了欧盟社会政策的宏观目标。在
此基础上，2010 年欧盟委员会制定了
“欧洲 2020”战略，明确实现“包容
增长、提高劳动参与率、降低贫困和
社会排斥率”的中观目标。2012 年，
欧盟委员会通过《积极老龄化和代际
团结欧洲年宣言》，具体化了以上目
标在老年人群体中的积极老龄化政策
措施，涵盖了就业、社会参与和独立
生活三个领域。其中，就业措施包括
持续的职业教育与培训、健康工作条
件、年龄管理战略、老年就业服务等
八项措施 ；社会参与包括收入保障、
社会包容、终生学习、政策制定参与
等六项措施 ；独立生活包括健康促进
与疾病预防、适应的住房与服务、可
及和可负担的交通等五项措施。针对
每一个细分的领域，欧盟通过了 300
多项专项措施或政策，如《“老年移
民者的权利”建议书》(2003)、《“欧
洲老年人状况”建议书》(2007)、《“促
进积极老龄化 ：利用老年人的工作潜
能”决议》(2011)、《“向所有人提供
体面的养老金”建议书》(2012) 等。
2. 采取整体性治理方法建立跨部
门全流程的组织体系
欧盟在应对人口老龄化挑战中特
别强调整体性治理。《区域执行战略》
认为，只有采取整体性治理方法，建
立跨部门的协调机制与覆盖所有老年
需求和全生命周期，才能达成有效的
政策目标。为此，欧盟建立起了由欧
盟委员会、欧洲议会、欧洲人权委员
会、欧洲企业社会责任协会、欧洲年
龄平台 (age platform Europe) 以及众
多科研机构与研究团队组成的完整的
组织架构。欧洲联盟理事会和欧盟委
员会作为欧盟重大事务决策机构及其
常设机构，负责对积极老龄化战略进
行顶层设计，制定宏观目标与推进策
略，并协调成员国及其他组织的统一
行动。为促进欧盟成员国履行保护包
括老年人在内的欧盟人权责任，欧洲
议会下设的欧洲人权委员会在 2012
年专门设置了老龄人权起草小组，负
责就欧盟普遍存在的老龄歧视问题进
行调研，同时收集各成员国的老年
权利保护政策、有益做法和意见建
议等，在此基础上召开人权保护会
议，起草保护老龄权益的建议草案并
提交给欧洲议会。例如，2014 年欧盟
委员会采纳并通过了由人权委员会起
草的“促进老龄人权保护”的建议书
(Recommendation CM/REC(2014)2)，
从消除歧视、自主参与、免予暴力和
虐待、社会保障和就业、照顾、公正
等六个方面提出相关建议，有助于提
升公民和社会各部门的积极老龄化意
识。2011 年，欧盟委员会下设积极
与健康老龄化欧洲创新伙伴关系 (EIP
on AHA)，旨在培育积极老龄化的创
新研究与推动数字化转型。该伙伴关
系下设六个工作小组，每个工作小组
分别整合了 100 多个来自政府部门、
研究机构、社会组织、工业企业等多
元利益相关主体。此外，助老国际
(HelpAge International)、欧洲年龄平
台等国际或区域性老年组织在推动老
年权益保障中发挥了重要的协调配合
作用。
3. 建立利益相关者评估机制与积
极老龄化指数以监测政策实施效果
欧盟认识到，效果评估对于检视
和完善积极老龄化政策，以及形成政
策执行过程的约束机制至关重要。联
合国欧洲经济委员会在每一期区域执
行战略最后一年对实施效果进行全面
评估。在这一过程中，欧盟建立了利
图1 积极老龄化的整体性治理结构
老龄国情
中国中国 (2023·春) 41
益相关者评估机制，包括政府机构、
非政策组织以及老年人群体。首先由
各国的政府机构和非政府机构协作完
成本国的实施评估报告，包括在过去
五年中的主要政策和实践，总结取得
的经验和存在的不足等，然后再召开
由利益相关者组成的全体会议，系统
评估实施效果，并制定下一期的实施
方案。除了每期的总结报告外，欧盟
在制定和修订积极老龄化政策时将重
点参考诸如助老国际、欧洲年龄平台
等具有重要影响力的老龄社会组织的
专项报告。此外，欧盟委员会联合联
合国欧洲经济委员会于 2012 年创立
积极老龄化指数 (AAI)，涵盖就业，
社会参与，独立、健康与安全生活，
能力与使能环境四个方面，共 20 个
量化指标。《积极老龄化指数分析报
告》从性别、区域等多个角度比较欧
盟各国在积极老龄化战略执行中取得
的成就、不足与挑战，并分别根据指
数总得分和分项得分将欧盟 28 国划
分为四个等级，以全面深入监测各国
实施效果的不平等状况。
欧盟积极老龄化战略的政策启示
我国的积极老龄化战略正值开局
之际，是再次审视人口老龄化背景下
相关社会经济政策的重要窗口期。人
口老龄化危机曾一度引发社会担忧，
但近年来逐渐被老龄化机遇的积极取
向所取代。这要得益于 21 世纪初以
来以联合国、世界卫生组织为代表的
国际社会创新性地提出并竭力倡导的
积极老龄化理念，欧盟的系统性实践
为这一框架从理论范式到政策实践的
根本性转变做了最强背书，对我国构
建和落实积极应对人口老龄化国家战
略提供了重要的政策启示。但是，不
可否认，欧盟的积极老龄化战略一方
面本身就具有一定的局限性，另一方
面其实施环境与我国存在显著差别。
因此，需要在充分反思的基础上总结
欧盟积极老龄化战略实践对我国的政
策启示。
( 一 ) 完善的战略规划和优先政
策是积极应对人口老龄化的制度基础
《区域执行战略》的发展路径表
明，欧盟的积极老龄化战略经历了多
次的修订才得以完善。在早期，由
于欧盟内部各成员国人口老龄化程
度、社会经济发展水平及政治生态
存在严重的不平衡，对世界卫生组
织和联合国的积极老龄化概念框架
理解不到位以及深受新自由主义思
潮的影响，导致所发展出来的老龄
化政策具有明显的被动应急性特点，
并主要聚焦在劳动就业领域。而其
他领域的老龄化政策即使有所涉及，
但在执行力上较老年就业明显逊色。
随着战略推进，欧盟及其成员国对
积极老龄化的认识逐步统一和深入，
2022 年发布的未来 5 年的战略规划
和政策重点明显弱化了工具理性主
义色彩，而是从社会可持续发展和生
命历程的视角正视老龄化问题，发
展出了涵盖健康、长期护理、保障
等领域的 36 条具体的政策建议。
作为一个积极老龄化政策起步
相对较早，但发展较慢的国家，我国
人口老龄化进程持续加快，积极老龄
化战略不可能像欧盟那样用 20 年的
时间才得以完善。虽然近年来中共中
央、国务院及相关部委密集发布了积
极应对人口老龄化文件，如《国家积
极应对人口老龄化中长期规划》《关于
加强新时代老龄工作的意见》，但仍
未明确当前及未来的政策重点和关键
领域。因此，我们需要在现有政策方
针的指导下，进一步制定出清晰具体
且具有一定前瞻性的发展规划。到 21
世纪中叶，我国人口老龄化大致可划
分为两个典型阶段 ：一是 2035 年之
前的“低龄快老”阶段，这一时期我
国老年人口集中爆发，但 70 岁以下
的低龄老年人占比较高，是人口老龄
化的挑战与机遇并存期 ；二是 2035—
2050 年的“高龄深老”阶段，即以高
龄老年人为主的深度老龄化，是应对
人口老龄化最艰难的时期，但国家能
否有效应对取决于第一阶段能否构筑
起科学的积极老龄化治理体系。因此，
可以借鉴《老龄问题国际行动计划》
和《区域执行战略》有益做法，在坚
定总体目标的前提下，以五年为周期，
明确各周期的优先发展事项、参与主
体、主要任务，在此基础上制定详细
的行动方案以及期末的考核机制与指
标体系等，并根据社会经济发展适时
调整各周期的目标任务。
( 二 ) 横纵双向部门整合的整体
性治理结构是积极应对人口老龄化的
组织保障
欧盟的积极老龄化战略之所以取
得令人瞩目的成就，建立自上而下和
自下而上的横纵双向部门整合的整体
性治理结构是重要的组织保障。如前
所述，欧盟建立了从欧盟委员会、欧
洲议会、欧洲人权委员会到各主权国
家的纵向治理结构和欧洲企业社会责
任协会、欧洲年龄平台以及众多科
研机构与学术团队参与的横向治理体
系。与此同时，我们也可以看到，欧
盟内部各成员国的积极老龄水平极其
不平等。英国、爱尔兰、卢森堡等国
家是积极老龄化战略实施的优秀代
表，而截止 2022 年欧洲老龄问题会
议召开之时，荷兰、比利时、克罗地
亚、丹麦和希腊等 6 个国家还未出
台本国的积极老龄化战略。2018 年
的欧盟资料显示，积极老龄化指数
老龄国情
42 中国中国 (2023·春)
最高的国家瑞典和最低的国家希腊
分别为 47.2 和 27.7，相差悬殊。积
极老龄化政策执行进度及效果的巨
大差异表明，欧盟作为由主权国家
组成的区域性组织，其权限仅限于
协调、指导和监督，政策约束力与
主权国家相去甚远。
作为一个主权国家，虽然我国
不存在类似欧盟的国家间协调难的问
题，但我国省际之间、城乡之间的不
平衡问题非常突出，且民政、人社和
健康等各职能部门之间由于缺乏协调
机制而导致老龄政策碎片化和不平衡
问题同样严重，还未形成统一应对
老龄问题的协同整体。因此，有必
要在反思的基础上借鉴欧盟的有益
经验，设计出契合我国国情的治理
结构。总体来说，欧盟对我国的借
鉴价值有两点 ：一是建立政策制定
→执行→评估的纵向治理结构 ；二
是建立市场主体、社会组织、学术
团体、老年人代表等利益相关者广
泛参与的横向治理结构。对于前者
而言，欧盟委员会、欧洲议会等主
要通过协调的方式来制定和实施积
极老龄化政策。虽然我国的立法与
行政体系与之不同，但完全可以借鉴
这一治理思路，构建我国的整体性
治理结构，且相比欧盟更具有约束
力。对于后者，我国的基础较为薄弱，
尤其是与老龄化相关的社会组织与科
研团队较为缺乏，他们参与政策制定
的机会和话语权均严重不足。
鉴于此，本文提出的我国积极老
龄化战略体系的整体性治理结构，包
括多元主体参与的三层内涵。第一层
为宏观层次，指积极老龄化战略的原
则、目标、对象等基本制度，内嵌于
社会法制体系之中，明确了国家在积
极老龄化战略中应当承担的基础性责
任，包括法律与战略规划等，相当于
《区域执行战略》以及《积极老龄化
与代际团结欧洲年宣言》等纲领性文
件。所对应的组织结构为国务院及其
各相关部委组成的领导小组 ( 如可增
设国家积极应对人口老龄化战略委员
会 )，其作用类似于欧盟委员会。第
二层为中观层次，指针对老年人的干
预性策略和项目 ( 如欧洲创新伙伴关
系 )，根据积极老龄化的决定因素组
建多个工作小组和战略伙伴关系，在
分类探究各因素的作用机制后形成一
个有机联结的系统网络，为发展出科
学的积极老龄化政策提供技术支持。
第三层为微观层次，即各职能部门具
体的积极老龄化政策，如劳动力政策、
教育政策、交通政策、家庭政策等，
它要求各职能部门之间及区域之间在
宏观与中观战略体系的指导下构建统
一协调的而非部门与区域分割的政策
体系。需要强调的是，在每一个层次，
市场主体、社会组织、科研团队、老
年团体等利益相关者均应被视为重要
主体，参与从政策制定、实施到评估
的全过程。
( 三 ) 常态化的效果追踪评估是
积极应对人口老龄化的监督机制
绩效评估理应是积极老龄化战
略实施的重要组成部分，它不仅是
衡量战略目标达成与否的重要参考，
同时作为一种监督机制，反映出资源
投入的有效性、结构的合理性以及
供给主体的协调性和努力程度。第
二届老龄问题世界大会就明确规定
社会发展委员会将负责跟踪和评估
《老龄问题国际行动计划》的实施情
况。欧盟在欧洲经济委员会的框架
下，建立了区域执行战略，每五年
作为一个执行周期，积极落实本周
期内所设置的重点议程和优先政策，
并在期末召开老龄部长会议，全面
审查和评估各成员国的实施情况，
同时发布综合评估报告和国别报告。
就我国而言，唯有建立常态化的实
施效果评估机制，才能倒逼各级政
府及各类参与主体积极落实中央政
府所提出的战略要求。
首先，需要构建全面科学的评估
指标体系。《“十四五”国家老龄事业
发展和养老服务体系规划》构建了
由“养老服务床位总量”“特殊困难
老年人月探访率”等 9 个指标构成
的老龄事业发展和养老服务指标体
系及到 2025 年的预期目标值。但与
欧盟的 AAI 相比，我们需要在现有
的指标体系的基础上根据我国积极
应对人口老龄化战略丰富相关指标。
不仅应包括养老服务的内容，同时
还应囊括老年人的社会、经济和政
治参与，老年健康，社会与居住环
境等内容。除了产出指标，还应包
括投入指标等。其次，建立多元利
益相关主体共同参与的效果评估机
制。改变现有以政府为主导的评估
模式，把共建共治共享的治理格局
延伸至绩效评估阶段。一方面，积
极发挥科研院所的专业优势，增强
他们的独立性，由政府授权和聘请
专业团队开展数据收集和分析工作。
另一方面，支持和鼓励老年人的参
与，包括在评估指标体系中引入老
年人的满意度指标，评估结果的科
学性和有效性论证中广泛吸纳老年
群体。再次，建立公开透明的信息
发布平台和制度，借助全国老龄委
( 或全新的积极应对人口老龄化战略
委员会 ) 的工作平台，及时全面发布
积极应对人口老龄化战略的评估结
果，以及相关主体完成的调研报告
等，接受广泛的社会监督。
（摘自《社会保障评论》，作者系
暨南大学副教授）
老龄国情
中国中国 (2023·春) 43
家庭视角下我国养老保障政策的反思与重塑
转型期我国养老保障责任的家
庭化
原有的养老保障模式弱化
新中国成立至改革开放之前，我
国处于农业社会和计划经济体制时
期，这一时期我国城镇的养老属于典
型的国家 - 单位负责制，与就业密切
关联，劳动者属于“单位人”，生老
病死均由单位负责，单位甚至还要负
责家属的保障，体现了计划经济体制
下明显的“单位办社会”特征。在农
村，主要依托于集体经济给老年人提
供基本医疗保健服务，绝大多数老年
人的养老主要靠家庭成员，由家庭成
员提供经济支持、物质援助、生活照
料和精神慰藉，属于典型的家庭保障。
应该说，原有的城乡养老保障模式是
适应当时的经济社会发展需求的，在
实践中为城乡老年人提供了基本的养
老保障。
改革开放以来，我国在行政、经
济、社会等诸多领域经历着转型与发
展的过程，各个方面发生了全面而深
刻的变革，实现了新旧社会保障制度
的整体转型。在转型与发展的过程中，
原有养老保障模式赖以存在的经济社
会基础发生了动摇，养老保障的实践
发生了较大的变化。传统的国家 - 单
位 ( 城镇 )、集体 - 家庭 ( 农村 ) 保障
模式趋于弱化。现代社会养老保障体
系尚未完善，传统文化与现实需求使
得家庭在养老中的责任加大，家庭养
老的压力日渐增长。如果依旧维护原
有的养老保障模式，可能难以为继，
既不利于家庭的功能维系，也不利于
老年人的养老。但是，也不可能因此
而忽视或否定家庭在养老保障中的作
用。因而，完善养老保障体系、加强
对家庭的支持，成为新时代发挥家庭
养老作用的必然要求。
一是政府职能转型与国家养老保
障弱化。在改革过程中，政府职能逐
步转型，从“全能型”政府、“政治型”
政府开始走向“有限责任型”政府、
“经济型”政府。政府的较多资源用
于促进经济发展，政府甚至成为了经
济发展的“运动员”。政府的其他职
能为经济职能让路，甚至一些地方为
了追求 GDP 的增长而忽视了民生保
障。在养老保障方面，传统的国家保
障、财政供养模式弱化，积极探索建
立与市场经济体制相配套的社会保障
模式，逐步建立责任共担机制和社会
化保障模式。探索建立社会统筹与个
人账户相结合的社会保险模式，减轻
国家负担和财政压力，增强个人责任
意识，建立多元化筹资机制。积极推
进社会福利社会化改革，从“国家福
利”迈向“社会福利”，积极推进养
老服务的社会化发展。如果说政府职
能转型是建立和完善市场经济体制的
必然要求，那么，国家养老保障职能
的弱化、个人与家庭养老责任的加大
则是必然结果。
二是单位体制变革与单位养老
保障弱化。计划经济时期，劳动者甚
龙玉其
老龄国情
44 中国中国 (2023·春)
至家属的生老病死都由单位负责，单
位承担了社会保障的重要责任。随着
经济体制改革的不断深入，单位的职
能逐步转型，从集政治、业务、保障
多功能于一体逐步转变成以业务为主
导，单位的保障职能逐步让渡于专门
的社会机构。从单位保障走向社会化
保障既是市场经济体制改革的必然要
求，也是社会保障自身发展的内在要
求。在此过程中，单位的养老保障职
能弱化，劳动者养老保障的管理与服
务交给专门的机构，单位主要承担了
提供养老保险缴费的义务，一些中小
企业和民营企业甚至过度“甩包袱”
和逃避责任。随着社会福利社会化改
革的深入，单位提供养老服务的职能
弱化更加明显，福利供给的责任下沉
至家庭，家庭不得不承担起相当大部
分原先单位所有的福利功能。随着单
位养老保障功能的弱化，老年人的养
老保障不得不依靠家庭来提供。
三是集体经济衰落与集体养老保
障弱化。在计划经济体制时期，农民
的生活与集体密切关联，农民参加集
体劳动，创造集体收益，获得集体支
持。依托于集体经济收益，为包括老
年人在内的农村居民提供医疗保健服
务。村集体还对包括老年人在内的特
殊群体给予生活上的保障，实行“五
保”供养。在农村经济体制改革的过
程中，集体经济趋于衰落，农村合作
医疗制度迅速解体，包括老年人在内
的医疗保障成为难题。在农村养老保
险方面，强调个人交费为主，由于个
人收入较低，农村社会养老保险最后
不得不停滞。在养老服务方面，由于
缺乏足够的投入，农村养老服务设施
稀缺，养老服务人员匮乏，养老服务
质量不高，供求矛盾比较突出，农村
养老服务主要依靠家庭提供。在农村
劳动力外出务工增多、农村人口老龄
化日益严重的背景下，家庭提供养老
服务显得力不从心。
转型期我国养老保障责任的家庭
化及其压力
在经济社会转型过程中，原有的
养老保障模式日渐弱化，新型养老保
障体系还不完善，家庭成为养老保障
的核心主体，承担着为老年人提供经
济支持、生活照料、精神慰藉的重要
责任，家庭的养老责任与压力日渐上
升，家庭养老显得压力重重。
一是家庭的养老保障责任不断加
大。在转型过程中，原有的保障模式
削弱，政府、单位、集体等主体的责
任在减轻，新型的社会化保障模式尚
未完善，老年人的养老不得不依靠个
体自身或家庭成员。在城乡居民收入
水平不高的情况下，老年人通过市场
满足需求的能力不足，家庭承担着重
要的养老保障职能，家庭的养老责任
迅速加大。养老保障的“非商品化”
程度在减弱，“商品化”程度在增强，
不得不依赖于家庭来满足老年人的基
本生活需求。在实践中，主要由家庭
承担着为老年人提供经济支持、生活
照料和精神慰藉的重要责任。绝大多
数农村老年人的生活需求满足主要来
自于家庭。家庭观念与传统文化的延
续在一定程度上维系着家庭养老的伦
理，虽然受到市场经济的冲击，但并
未受到根本动摇，更未中断和消失。
二是家庭的养老保障能力受到冲
击。在市场化过程中，劳动者的工作
压力与职场竞争压力日渐上升，陪伴、
照料老人的时间受到约束，一些年轻
劳动者甚至无暇顾及老年人的生活。
随着国家福利和单位福利的减弱，劳
动者不得不依赖个人或家庭收入、通
过市场来满足需求。改革开放以来，
城乡劳动者的收入逐年上升，2020 年
全国居民人均可支配收入 32189 元，
城镇居民人均可支配收入 43834 元，
老龄国情
中国中国 (2023·春) 45
农村居民人均可支配收入 17131 元。
与此同时，劳动者的教育、医疗、住
房等支出也在不断增加，生活压力与
焦虑感不断提升。老年人患病率较高，
较高的医疗支出也在一定程度上增加
了家庭的养老压力。婚姻家庭观念发
生了变化，家庭结构日趋小型化，离
婚率快速上升。全国家庭平均规模从
1953年的4.33人下降至2020年的2.62
人，家庭规模的小型化无疑直接影响
到家庭的养老能力。离婚率总体呈现
上升趋势，2020 年，全国离婚率达到
3.1‰。离婚率的上升也在一定程度上
影响着家庭的养老照料提供。传统的
婚姻家庭模式与家庭结构发生变化，
包括独生子女家庭、单亲家庭、丁克
家庭、流动人口家庭、空巢家庭在内
的特殊家庭数量持续增加，家庭成员
的异地居住和隔代居住现象增多，不
仅带来更多潜在的经济社会风险，也
不利于发挥家庭的养老作用。受多方
面因素的影响，我国的生育率不断下
降。2020 年我国孕龄妇女总和生育率
为 1.3，低于更替生育率 2.1，更低于 1.5
的国际警戒线。2020 年全国人口出生
率为 8.52‰，首次跌破 10‰，创下了
1978年来的新低。出生率的逐年下降，
不但影响未来的劳动力供给和经济社
会发展，也影响家庭养老保障的供给。
三是对家庭养老保障的支持体系
不足。在转型过程中，家庭养老保障
的责任在加大，而家庭养老保障的能
力受到冲击，家庭养老压力加剧，迫
切需要外部对家庭提供相应的支持，
才能缓解家庭的养老保障压力。但
是，家庭养老保障的支持体系还很不
完善，无论是来自政府和相关组织的
正式支持，还是来自亲属、邻里、朋
友的非正式支持，均显不足。无论是
经济支持、物质支持，还是服务支持、
精神支持，均难以满足家庭提供养老
保障的需要。特别值得一提的是，相
关政策对家庭的支持明显不足。全国
妇联 2010 年 5 月 15 日发布的《中国
和谐家庭建设状况问卷调查报告》显
示 ：56.4% 的家庭认为“现行家庭支
持政策力度不够”，8.6% 的家庭认为
“基本没有政策支持”，20.3% 的被访
者“不清楚哪些政策跟家庭有关”。
在实践中，公共政策的家庭视角与
家庭要素不足，家庭难以获得充分、
有效的公共服务与政策支持，现有
的支持体系难以巩固和加强家庭养
老的基础地位。家庭养老保障责任增
强与能力不足之间的矛盾，必然导致
家庭的养老压力上升，影响了家庭的
养老效果。
我国现有养老保障政策对家庭的
支持不足
艾斯平 - 安德森引入“家庭主义”
和“去家庭化”两个概念来描述国家
对家庭的不同态度。在养老保障方面，
尤其是养老照料方面，前者指以家庭
为主要照料承担者的福利供给模式，
国家通过对家庭的支持和干预来强化
家庭的照护功能。后者是指越过家庭，
经由市场或社会组织来提供公共照护
服务，减轻家庭的照护负担。这里所
指的“家庭主义”并非只是强调家庭
责任，而是强调政府相关政策着眼于
支持家庭，通过家庭来满足老年人的
需求。不同于转型期我国养老保障责
任的家庭化，养老保障政策对家庭的
支持却不充分。基于国家福利和单位
福利弱化的现实，养老保障政策对家
庭支持的不足，势必导致沉重的家庭
负担。
我国现行的养老保障政策体系
政策是解决问题、达成目标的工
具、计划、方案、举措，公共政策则
是政府及其相关部门为了解决公共问
题、分配公共资源、实现公共利益而
出台的规则、制度、计划和方案，是
各类法律、法规、规章、规划、计
划、文件等的总称。养老保障政策是
公共政策的重要组成部分，是各级政
府及相关部门为了满足老年人的各类
需求、筹集和分配养老资源、解决养
老保障中的各类问题、实现“老有所
养”目标而出台的各种法律、规章、
制度、方案和采取的行动举措的总和。
养老保障政策的主体无疑是各级政府
及相关部门，养老保障政策的直接目
标是为了满足各类老年人多层次、多
样化的需求，进而推动老龄社会治理。
养老保障政策的内容具有全面性、多
样性，主要包括经济保障政策、医疗
保障政策、服务保障政策、精神保障
政策，是一个内容丰富的复杂系统。
其中，经济保障政策主要为老年人提
供维持基本生活的经济支持，主要包
括各类基本养老保险政策和老年人补
贴政策 ；医疗保障政策主要为老年人
提供医疗服务与健康支持，减轻老年
人因疾病而产生的身心负担和经济负
担，具体包括医疗保险政策、医疗救
助政策、医疗服务政策、健康管理政
策等方面 ；服务保障政策主要为老年
人提供各类服务支持，包括居家养老
服务、社区养老服务、机构养老服务、
医养康养服务等方面 ；精神保障政策
主要是老年人精神关爱、心理疏导和
文化娱乐等方面的相关政策。本研究
所指的养老保障政策是指各级政府为
了满足老年人在经济、医疗、服务、
心理等方面需求而出台的各类政策措
施的总和。这里所指的养老保障政策
区别于更加宽泛的养老公共政策，主
要限于与老年人需求直接关联的社会
保障政策。
我国养老保障政策对家庭支持的
不足及其表现
老龄国情
46 中国中国 (2023·春)
在经济体制改革的进程中，我国
逐步探索社会保障体制改革，家庭的
养老保障责任日益增大，家庭的养老
压力日益上升。养老保障政策对家庭
的支持不足，难以满足家庭养老的需
要，主要体现在以下几个方面。
一是强调家庭成员、忽视家庭整
体。现有的养老保障政策主要针对家
庭中老年人的个体需求，相对忽视了
家庭的整体需求和家庭资源配置的
统筹考虑，不利于家庭团结与家庭
发展，也不利于老年人需求的满足。
在养老保障政策体系中，除最低生活
保障要求以家庭为单位进行保障外，
其他保障政策更多聚焦于个体成员。
养老保险主要以劳动者或居民个体
为参保对象，忽视了家庭成员的关
联性。养老服务主要以老年人作为直
接对象，忽视了对其他非老年成员的
关注与支持。
二是强调特殊家庭、忽视普通家
庭。现有的养老保障政策更多关注问
题家庭、特殊家庭，而对普通家庭的
考虑不够，大多数属于补缺型的政策，
普惠性不足。“政策价值取向上的剩
余主义，缺少对普通家庭养老问题的
多样化支持，在一定程度上忽略了家
庭变迁增加家庭养老功能脆弱性的事
实”。在实践中，主要对残疾人家庭、
单亲家庭、空巢家庭、贫困家庭、失
独家庭、计划生育家庭等特殊类型的
家庭提供部分支持和保障。家庭的完
整性、正常性反而成为享受政策支持
的障碍，影响了养老保障政策的普惠
性，也制约了家庭养老功能的发挥。
三是强调经济支持、忽视其他支
持。在养老保障政策体系建设过程中，
相对更加重视老年人经济需求和物质
需求的满足，对老年人家庭的支持也
主要限于经济方面，而相对忽视了其
他方面的保障，比如对于老年人及其
家庭成员的时间支持、服务支持、设
施支持、心理支持等相对较为欠缺，
不利于家庭成员提供养老保障。
四是强调事后救急、忽视事前干
预。相关养老保障政策强调对“问题
型”家庭的事后支持，而对普通家庭
的预防性支持不足，不利于减轻家庭
负担，也不利于防范因养老而导致家
庭的脆弱、贫困与冲突问题。对家庭
及老年人的经济支持依然不充分，容
易导致老年人及家庭成员的贫困。尚
未形成家庭成员提供养老服务的支持
政策体系。对老年人的精神慰藉不足，
对家庭成员的精神与心理问题缺乏主
动的事前干预。
五是强调家庭约束、忽视家庭激
励。目前的相关政策主要强调家庭应
该履行养老责任，充分发挥家庭在养
老保障中的作用，大多数属于约束型
的政策，强调家庭义务，即“家庭应
该做什么”。现有政策注重对家庭养
老职责与行为的约束，相对忽视了家
庭的能力与困境，忽视了对家庭养老
典型事迹的宣传引导，忽视了家庭养
老资源与潜力的发掘，相关政策对家
庭养老的激励不足，家庭养老的活力
难以充分释放。无论是经济的、物质
的激励，还是精神方面的激励，在相
关政策中均未得到充分体现。
六是强调分散支持、忽视系统支
持。不仅单个养老保障政策对家庭养
老的支持力度不足，而且缺乏系统性、
整体性，政策碎片化特征明显，对家
庭养老支持的合力不足，影响了政策
效果。尽管一些政策中涉及到了对家
庭养老的支持，但并非主要或直接地
指向家庭功能完善与家庭发展能力增
强，而是作为其他政策的配套或补充
措施而出现，并呈现出碎片化、不系
统的特征。还没有充分回应家庭养老
的压力而形成一揽子促进家庭养老的
政策体系，尚未形成专门支持与综合
支持相结合的政策局面。
我国养老保障政策对家庭支持不
足的弊端
转型期我国家庭的养老压力迅速
上升，一些家庭成员因为养老尤其是
失能照护而陷入失业、疾病、贫困、
心理失常的困境。养老保障政策对家
庭支持的不足可能从宏观、中观、微
观三个层面带来一些弊端。宏观层面：
不利于养老保障资源整合利用。养老
保障政策的不完善，对家庭养老资源
的撬动作用不足，家庭养老的潜力尚
未充分释放。政府包办的“福利主义”
与“甩包袱”的“市场主义”均不利
于养老保障资源的充分整合与高效利
用。市场化改革的结果应该是不同主
体养老责任履行方式的变化，政府支
持家庭养老的职责不应该弱化，不同
主体的合作不应该弱化。
随着劳动者收入的不断增长，家
庭的养老能力应该得到强化而不是弱
化，养老保障资源应该更加丰富而不
是减少。因此，如何发挥政策支持的
作用，强化养老保障资源的整合与高
效利用，提升家庭养老的能力，是应
对人口老龄化的一项重要任务。中观
层面 ：不利于家庭发展与家庭和谐。
家庭是联结个体与国家、社会的重要
纽带。正如习近平总书记所说，“千
家万户都好，国家才能好，民族才能
好”。养老保障政策的不完善、对家
庭的支持不到位，不仅影响家庭养老
保障功能的发挥，不利于家庭成员需
求的满足，也直接影响到家庭的能力，
制约了家庭的发展。家庭养老的压力
容易导致家庭成员的角色冲突，影响
代际和谐。
家庭需要处理好养老与抚幼的关
系、生计与孝道的关系，如果缺乏适
度的政策支持，许多家庭往往难以承
老龄国情
中国中国 (2023·春) 47
受，不利于家庭和谐，也不利于维护
家庭的完整性与家庭的发展能力。
微观层面 ：不利于满足老年人及
家庭成员的身心需求。由于相关养老
保障政策对家庭的重视程度不够、对
家庭的支持不够，不利于满足老年人
各方面的需求，更难以有效提升老年
人的生活质量，甚至对老年人的身心
健康带来负面影响。对于家庭中的养
老照料者而言，面对沉重的养老压力、
职业压力和抚育压力，个体的身体、
心理、社交等方面均受到不同程度的
影响，尤其是当家庭中存在着需要照
护的失能老人时，家庭成员不仅面临
沉重的经济支出压力，也面临着沉重
的身心负担，时常感到疲惫。如果没
有相关政策支持与外部帮助，老年人
的家庭成员可能感到无助与无奈，一
些家庭成员甚至存在严重的焦虑情绪
和心理问题。
家庭视角下我国养老保障政策的
完善路径
在应对人口老龄化的过程中，进
一步加强对家庭的政策支持是满足老
年人养老需求、完善家庭职能、促进
家庭发展的必然选择。应该充分嵌入
家庭视角，强化对家庭养老的政策支
持，支持家庭满足老年人在经济、医
疗、服务、精神等方面的需求。
经济保障政策的完善路径。在养
老保障制度建设过程中，需要兼顾老
年人个体和家庭整体的经济支出与经
济需求，在满足老年人经济需求的同
时，不过度增加家庭的经济负担。多
渠道筹集资源，在参保对象、资金筹集、
待遇给付等方面考虑老年人及家庭成
员的需求，突出家庭整体，强化兜底
保障。重点推进最低生活保障、养老
保险、老龄津贴等经济保障政策建设。
在社会救助政策方面，主要针对
贫困、重大疾病、遭受意外事件的老
年人及其家庭给予现金和服务援助。
在最低生活保障制度中，将赡养老人
作为家庭的重要支出予以考虑，向赡
养老年人的家庭倾斜。在实现全面脱
贫以后，应该将赡养老年人作为对一
些低收入家庭或边缘贫困家庭提供最
低生活保障的重要因素。在社会救助
政策实施过程中，应该着力提升家庭
能力，适当支持家庭成员参加培训学
习，提升技能水平与谋生能力。
在养老保险政策方面，需要完善
参保支持政策，对缴费能力较弱的居
民提供适当的缴费补贴，重点推进城
乡居民、小微型企业、灵活就业人员、
新业态从业人员等特殊群体参保。完
善异地参保政策和转移接续政策，增
强养老保险制度的流动性与经办服务
能力。对于农村居民，建议鼓励和支
持家庭整体参保缴费，努力实现适龄
家庭成员人人享有养老保险。
在待遇水平方面，坚持公平共享
原则，建立基本养老金待遇累退机制，
提升低收入者的养老金替代率，适当
提高农村居民的养老金待遇水平。在
退休年龄方面，需要增强灵活性，充
分平衡国家需求和家庭需求，考虑性
别差异和家庭差异，考虑老年人的
家庭照护需求 ( 低龄老人照护高龄老
人 )，适当增加劳动者 ( 尤其是女性
劳动者 ) 退休年龄的选择空间。
在老龄津贴政策方面，坚持公平
普惠原则，地方财政为主，中央转移
支付为辅，完善高龄津贴制度，适度
提高高龄津贴水平，确保高龄老人全
部享有，建立高龄津贴标准动态调整
机制。探索建立全国统一的高龄津贴
制度指导意见，规范各地的高龄津贴
制度。探索建立高龄、失能老人照护
津贴制度，加强照护者的经济支持，
减轻照护者的经济负担，有助于更好
地激发家庭照护的意愿与潜力。
医疗保障政策的完善路径。在医
疗保障政策的完善过程中，需要整合
家庭内部的医疗保障资源，体现家庭
成员的互助共济，减轻老年人及家庭
的医疗负担。进一步完善医疗救助、
医疗保险、医疗服务等方面的政策，
助力家庭养老。
在医疗救助政策方面，加强对最
低生活保障家庭和低收入家庭的医疗
救助，防止“因病致贫”“因病返贫”
现象的发生，适当提高医疗救助的待
遇水平，扩大医疗救助的用药范围、
诊疗项目等。在加强住院费用救助的
同时，加强患慢性病需要长期服药或
长期门诊治疗、医疗费用支出较高的
门诊救助。资助经济能力较差的低收
入家庭成员参加基本医疗保险，实现
基本医疗保险覆盖全体国民。加强医
疗救助与基本医疗保险、大病保险制
度的衔接，为老年人及家庭成员提供
完善、可靠的医疗保障网络。
在医疗保险政策方面，改革社会
统筹与个人账户相结合的医疗保险模
式，整合运用医疗保险资源，发挥家
庭成员的互助共济功能。建议逐步降
低或取消医疗保险的个人账户部分，
实行完全的社会统筹模式。在取消个
人账户之前，整合运用个人账户资金，
实现家庭共享和调剂使用。既有利于
减轻家庭的医疗负担，也有利于增强
家庭成员的团结互助。完善异地就医
报销制度，对包括异地住院和门诊实
时报销，方便进城或跨地区流动与子
女居住的随迁老年人就医，减轻老年
人及其家庭的医疗负担。
在医疗服务政策方面，不仅老年
人的患病率高，而且长期照护老人 ( 尤
其是失能老人 ) 也增加了家庭成员的
健康负担，需要加强照护者的健康干
预与医疗服务。需要提升基本医疗服
老龄国情
48 中国中国 (2023·春)
务的均等化水平，增强医疗服务的可
及性，加强社区卫生服务中心和村卫
生室建设，提升基层医疗卫生服务能
力，减轻家庭成员对老年人的疾病照
料负担。完善家庭医生签约服务制
度，实现家庭医生签约服务的城乡全
覆盖。加强老年人及家庭成员的健康
干预，通过医疗保险基金或其他公共
资金支持低收入家庭开展健康体检，
及时发现老年人及家庭成员的健康问
题，提前干预和治疗，避免演化成大
病，增加家庭医疗负担。
服务保障政策的完善路径。在为
老年人提供服务的同时，为家庭成员
提供服务支持，促进家庭养老与社会
化养老的相互补充。基于家庭视角，
可以从以下几个方面推进养老服务政
策的完善。
一是完善社区居家养老服务支持
政策。在发展社会养老服务的过程中，
需要注重社区居家机构养老服务的衔
接与协调发展，重点发展贴近老年人
及其家庭需求的社区居家养老服务，
大力培育社区居家养老服务机构，完
善社区居家养老服务设施，为老年人
提供上门服务及其他各类服务，减轻
家庭成员的照料负担。尤其是要通过
政府投入和政策支持发展公益性或准
公益性、大众化的社区居家养老服务。
二是完善政府购买家庭养老照护
服务政策。需要拓展政府购买养老服
务的承接主体，将符合条件的低收入
家庭养老照护纳入政府购买养老服务
的重要内容，完善补偿的标准与补偿
机制。政府购买家庭养老照护服务既
有利于减轻政府压力，降低养老照护
成本，也有利于弥补家庭成员因照护
老人而带来的经济损失，减轻家庭成
员的经济负担。
三是在社会救助政策中加强对低
收入家庭养老服务的救助。目前的社
会救助政策主要限于事后的经济救助
与物质救助，而服务救助比较缺乏。
在完善社会救助政策的过程中，应该
兼顾低收入家庭养老的经济需求与服
务需求，建立积极的养老服务救助机
制，防止“因老返贫”与“因老致贫”
现象的发生，减轻家庭成员的养老照
护压力。
四是建立和完善失能老人家庭
照护休假政策或喘息服务政策。需要
严格落实现有的休假政策，确保劳动
者的休息权利与健康权利。同时，针
对家庭养老照护的需要，完善家庭照
护休假政策，出台高龄、失能老人的
照护假或陪护假政策，实行弹性工作
制，要求单位和企业应该积极支持和
落实。针对长时间高强度的失能照护，
政府应该建立喘息服务制度，为家庭
照护者提供喘息的机会，实现政府养
老责任与家庭养老责任的融合。
精神保障政策的完善路径。精神
保障是养老保障中的一个相对不受重
视的弱项，需要基于家庭视角完善满
足老年人及其家庭成员精神需求的政
策，降低老年人及家庭成员的孤独感、
焦虑感。正式保障与非正式保障相结
合、激励与约束相结合，着眼于老年
人的心理特点和需求，关注家庭养老
照护者的心理状况，加强人文关怀与
政策干预，完善社会支持系统。
一是出台《老年人权益保障法》
支持老年人精神保障的实施细则。《老
年人权益保障法》强调赡养人应当履
行对老年人精神慰藉的义务，家庭成
员应当关心老年人的精神需求，不得
忽视、冷落老年人，与老年人分开居
住的家庭成员，应当经常看望或者问
候老年人。需要出台实施细则，完善
支持政策，为家庭成员关心老年人创
造条件、提供便利，而不只是简单地
强调法律义务。比如为家庭成员提供
时间支持、交通支持、设施支持、住
房支持等，便于子女“常回家看看”
或者居住在一起，有利于老年人的精
神保障。
二是建立和完善老年人及家庭照
护者心理干预与服务政策。无论是老年
人还是其家庭成员，都需要相应的心理
干预。准确了解老年人及家庭成员的心
理状况，提供相应的服务支持，预防和
化解心理问题。在社会救助与社会福利
政策中强化对老年人及其家庭成员的精
神干预与心理服务，特别是针对长期照
料失能老人家庭成员的心理干预，减
轻其焦虑感与心理负担。定期组织开
展社区文化娱乐活动，支持老年人及
家庭成员参与相关社会活动。
三是建立家庭成员敬老爱老养老
的激励政策。关心、照顾老年人是家
庭成员的义务，在强化家庭养老责任
意识的同时，需要积极加强宣传引导，
给予正面激励。各级政府应该组织开
展养老孝老典型家庭及优秀个人的评
选活动，颁发荣誉证书并给予物质、
经济奖励，推动形成关心、孝敬、赡
养老年人的良好氛围。
四是完善为老社会组织、志愿者、
社会工作者的支持政策。可以从经济、
物质、精神层面给予相应的激励，培
养一批具有非营利性或公益性、专业
