责任编辑 ：朱小平 王金林 白艳妮 曾 苗
装帧设计 ：陈东旭
陕西脱贫攻坚典型案例
编 者 陕西省扶贫开发办公室
西部大开发杂志社
出版发行 陕西新华出版传媒集团 陕西人民出版社
（西安市北大街 147 号 邮编 ：710003）
印 刷 陕西日报社
开 本 889mm×1194mm 16 开 25 印张
字 数 512 千字
版 次 2021 年 4 月第 1 版 2021 年 4 月第 1 次印刷
书 号 ISBN 978-7-224-14090-3
定 价 128.00 元
图书在版编目（CIP）数据
陕西脱贫攻坚典型案例 / 陕西省扶贫开发办公室编 .
——西安 ：陕西人民出版社，2021.4
ISBN 978-7-224-14090-3
Ⅰ . ①陕… Ⅱ . ①陕… Ⅲ . ①扶贫—案例—陕西
Ⅳ . ① F127.41
中国版本图书馆 CIP 数据核字（2021）第 057625 号
陕西脱贫攻坚
典型案例
陕西省扶贫开发办公室
西部大开发杂志社
陕西新华出版传媒集团
陕西人民出版社
编
《陕西脱贫攻坚典型案例》委员会
主 任：文引学
副主任 ：王 彪 郭柱国 高 东 贺军平 魏德宏 何建军
李祖鹏 张秋侠 梁振思 潘 毅 江宝齐 唐 斌
委 员：李天成 姚秀武 周建平 孟随善 杨 昭 董 超 周美萍
成 瑶 褚社教 王小安 来国超 余 毅 吴 峰 臧 科 周宏刚
《陕西脱贫攻坚典型案例》编辑部
主 编：李祖鹏
执行主编 ：成 瑶
副 主 编：陈庆客 张永军
编 辑：刘 会 刘 帅 阴 琳 张义学
张 静 王 薇 陈宇宏 冯 亮
前言
2021 年 2 月 25 日，中共中央总书
记、国家主席、中央军委主席习近平在
全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，
经过全党全国各族人民共同努力，在迎
来中国共产党成立一百周年的重要时刻，
我国脱贫攻坚战取得了全面胜利！
脱贫攻坚以来，陕西始终坚持精准
方略，围绕解决贫困的根本性问题和重
点任务，因地制宜，创新探索，形成了
一大批好做法、好经验、好典型。为了
总结这些经验做法，陕西省扶贫开发办
公室联合《西部大开发》杂志，编辑出
版《陕西脱贫攻坚典型案例》一书，以
期通过这些案例，反映全省脱贫攻坚取
得的辉煌成就，为全面实施乡村振兴战
略提供可复制、可借鉴的实践样本。
这些案例，有的受到国家部委表彰
推广，有的得到社会各界广泛关注，有
的深受群众认可好评。如柞水县“小木耳、
大产业”案例、平利县“社区工厂”案
例，在全国影响较大 ；陇县、黄龙、山
阳等县的易地扶贫搬迁案例，得到国家
发改委肯定 ；延安市消费扶贫、丹凤县
危房改造、镇巴县健康扶贫、旬阳县扶
志扶智案例等等，不仅成为全国先进典
型，更是脱贫攻坚的生动实践，彰显了
尽锐出战，精准务实，攻坚克难的强大
力量。
本书编选的这 167 个典型案例，是
身处扶贫一线同志的探索和创新，是对
数年来脱贫攻坚成果的总结和提炼，是
基层干部群众巩固拓展脱贫攻坚成果的
“好帮手”，必将在实施乡村振兴战略中
发挥出更大作用。
在本书编辑过程中，省级各部门给
予了大力支持，优中选优，编写审核 ；
各市县扶贫部门、相关案例实施单位，
认真总结梳理，完善丰富。在此，对他
们的支持和辛苦付出一并感谢！
迈向“十四五”，开启新征程。我
们将本书献给那些为脱贫攻坚事业辛苦
付出的干部群众，希望全省各地继续弘
扬脱贫攻坚精神，以这些案例为借鉴，
在推进乡村振兴的实践中作出更大的贡
献！
编委会
2021 年 4 月
第一章 教育扶贫
宝鸡市 ：“365”教育扶贫模式兜底固本 04
延安市 ：“双线三单四强化”夯实义务教育根基 06
永寿县 ：“四道关口”精准落实雨露计划 08
汉台区 ：“1233”确保贫困学生上学无忧 10
汉滨区 ：构建教育精准扶贫“345”模式 12
略阳县 ：“一抓两促”阻断贫困代际传递 14
第二章 健康扶贫
凤翔区 ：“四个破解”打通医疗服务壁垒 18
凤县 ：“三云”体系 探索山区卫生健康新路子 20
旬邑县 ：设立镇村医保服务机构 实现群众报销“门口办” 22
印台区 ：六大“健康套餐”提升健康扶贫质量 24
子长市 ：“一人一策 一病一方”创新健康扶贫新样本 26
榆阳区 ：“医养结合 集中养护” 破解失能人员难题 28
子洲县 ：打好健康扶贫“组合拳” 满足群众基本医疗保障 30
镇巴县 ：“一二五”健康扶贫保障机制解民忧 32
宁强县 ：构筑整合型医疗健康服务体系 34
汉阴县 ：“123”健康扶贫路径 筑牢医疗保障网底 36
第三章 危房改造
咸阳市 ：“四清一责任”建立农村危房改造长效机制 40
三原县 ：“五化同步”保住房安全 42
乾县 ：“12345”工作法 全力实现安全住房有保障 44
大荔县 ：推进危房加固改造 带动提升脱贫成效 46
汉滨区 ：“三改三新” 改出群众新生活 48
丹凤县 ：“五个三”推进农村危房改造 50
第四章 易地扶贫搬迁
周至县 ：易地搬迁实现“六个全覆盖” 54
陇县 ：扶贫搬迁挪穷窝 多措并举稳致富 56
黄龙县 ：易地搬迁“五精准” 兴业致富好方式 58
镇巴县 ：易地搬迁“安居”又“乐业” 60
白河县 ：“六大行动”探索搬迁后续帮扶新路径 62
镇坪县 ：“133”模式 全面解决搬迁后续保障问题 64
宁陕县 ：“五强化五覆盖”写好搬迁“后半篇文章” 66
山阳县 ：“三个四”构建搬迁后续扶持新格局 68
镇安县 ：“213”精准模式让搬迁群众实现稳定脱贫 70
第五章 饮水安全
汉中市 ：“五个统一”完善供水工程体系 74
礼泉县 ：“千吨万人”集中供水工程攻克农村饮水难题 76
定边县 ：“四个精准”解决农村饮水安全 78
靖边县 ：“北水南调”饮水型地方病防治的“治本之举” 80
第六章 兜底保障
西安市 ：“1+N”社会救助体系织牢织密兜底保障网 84
渭滨区 ：“五三三”模式巩固提升脱贫质量 86
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陕西脱贫攻坚典型案例
太白县 ：全力保障“特殊三类人”的救助需求 88
兴平市 ：临时救助保障困难群众的基本生活权益 90
长武县 ：农村“幸福院”创出民生保障新路子 92
甘泉县 ：信息核对促进社会救助公平 94
第七章 产业扶贫
周至县 ：猕猴桃产业成为带贫益贫主导产业 98
鄠邑区 ：葡萄产业串起群众增收链 100
陇县 ：“1265”模式推进产业扶贫 102
眉县 ：“猕猴桃 + 电商” 开辟富民产业化新路径 104
泾阳县 ：“雅泰模式”为贫困户撑起一片天 106
长武县 ：光伏扶贫“靠得住、能稳定、可持续” 108
白水县 ：“果园托管”托起群众致富梦 110
富平县 ：奶山羊衔接起小农户与大产业 112
合阳县 ：村村都有产业园 群众增收有渠道 114
韩城市 ：发挥花椒产业优势 拓宽开发扶贫路径 116
洛川县 ：苹果产业成为脱贫致富大产业 118
安塞区 ：设施农业开创产业健康发展新局面 120
佳县 ：“扶贫农场”富了乡亲美了乡村 122
清涧县 ：山地苹果成了农民致富果 124
米脂县 ：昔日小米香 今朝脱贫宝 126
南郑区 ：“稻渔综合种养”拓宽群众增收渠道 128
岚皋县 ：探索秦巴山区深度贫困县电商扶贫路径 130
商南县 ：“四借四还”产业脱贫好路子 132
柞水县 ：小木耳 大产业 134
蓝田县董岭村 ：农地产权比例化走出的振兴之路 136
礼泉县袁家村 ：“一村带十村”走共同富裕之路 138
淳化县大槐树村 ：“引水上塬”打破“靠天吃饭”瓶颈 140
蒲城县党定村 ：多种经营齐发展 集体经济破百万 142
宝塔区陈子沟村 ：“反租倒包”企业和农户实现双赢 144
富县胡家坡村 ：打造田园综合体 拓展集体增收路 146
神木市灰昌沟村 ：巧打产业组合拳 创出致富新路子 148
榆阳区赵家峁村 ：集体产权制度改革 实现长远稳定发展 150
绥德县郝家桥村 ：“红绿融合”成为引领乡村发展新引擎 152
洋县草坝村 ：“空壳”变“实体” 集体产业大升级 154
平利县蒋家坪村 ：延伸茶业链 培育致富链 156
第八章 就业扶贫
陕西 ：山上兴产业 山下建社区 社区办工厂 160
安康市 ：新社区工厂带来新生活 162
商洛市 ：立体式就业扶贫 增收发展奔小康 164
岐山县 ：“定单”“定向”式就业扶贫稳基本 166
华阴市 ：“公益专岗”让“三无”人员有保障 168
紫阳县 ：职业教育为定向就业开创新路 170
平利县 ：“社区工厂”破解“三留守”难题 172
镇安县 ：生态护林员“一员变三员” 174
商南县 ：“党支部 + 就业” 提升劳务转移组织化程度 176
第九章 生态脱贫
陈仓区 ：“生态 + 旅游 + 扶贫”式发展让山区换新颜 180
吴起县 ：“五措并举”走出生态扶贫路 182
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志丹县 ：与人民群众共享生态保护红利 184
宜川县 ：“生态旅游 +” 助力群众脱贫致富奔小康 186
佛坪县 ：创新山区“生态旅游”带贫新模式 188
宁陕县 ：“生态 +”扶贫助力群众脱贫致富 190
第十章 扶志扶智
陕西 ：扶贫“爱心超市”引领乡村新风尚 194
安康市 ：新民风建设治穷又治心 196
麟游县 ：“442”点评机制点出发展好风气 198
耀州区 ：“八星励志”扶贫扶心 200
延川县 ：突出“四好”教育 推进志智双扶 202
旬阳县 ：“五扶励志”构建稳定脱贫长效机制 204
岚皋县 ：“道德银行”让新民风深耕厚植 206
第十一章 基础设施建设
宝鸡市 ：“1+7”破解农村公共基础设施管护难题 210
铜川市 ：聚焦“出行难、饮水难” 为老区发展提速换挡 212
淳化县 ：以“乡村全域点亮”提升基础设施管护水平 214
榆阳区 ：“五个一”机制实现基础设施管护“五化”目标 216
镇坪县 ：“六定”破解公共基础设施长效管护难题 218
第十二章 项目资金管理
陕西 ：规范有序推进扶贫资产管理 222
国家开发银行陕西省分行 ：打造开发性金融陕西扶贫样板 224
陕西省信用联社 ：“5321”金融扶贫的“信合路径” 226
宝鸡市 ：建立三级台账，规范扶贫资产管理 228
扶风县 ：“453”机制 发挥扶贫资产最大效益 230
千阳县 ：“项目超市”破解群众需求对接难题 232
澄城县 ：互助资金照亮脱贫攻坚致富路 234
延长县 ：“保险 + 期货 + 银行” 小苹果接上金融“翅膀” 236
第十三章 消费扶贫
陕西扶贫空间 ：推动消费扶贫跑出“加速度” 240
西安市 ：“13458”搭建城乡消费桥梁 242
宝鸡市 ：“573”打通产业闭环链的难点和堵点 244
延安市 ：“12345”建全产业链 拓展消费扶贫路 246
榆林市 ：“扶贫产品集采中心”打通消费大市场 248
武功县 ：“三专”搭平台 “电商”扩销路 250
大荔县 ：消费扶贫建平台 拓宽市场助增收 252
横山区 ：消费扶贫为幸福生活“下单” 254
洋县 ：“四轮驱动”消费扶贫解难添力 256
西乡县 ：消费帮扶“五点发力”巩固提升脱贫成果 258
第十四章 社会扶贫
中共中央办公厅 ：为宁陕脱贫汇聚力量 262
中共中央宣传部 ：26 载助力耀州改旧貌 264
中国证监会 ：用金融活水助力延长发展 266
中国工程物理研究院 ：与富平人民共写扶贫“协奏曲” 268
中国银行 ：18 年帮扶咸阳“北四县”初心不改 270
陕西省国资委 ：凝聚国企合力 形成“大兵团”作战 272
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陕西脱贫攻坚典型案例
陕西省工商联 ：“万企帮万村”带来多种帮扶模式 274
陕西省共青团 ：新青年建功立业新时代 276
陕西省妇联 ：紧抓特色产业 促进妇女脱贫增收 278
榆林合力团 ：“三合”聚力 走高品质扶贫之路 280
延长石油集团 ：推进产业扶贫产供销闭环 282
西北农林科技大学 ：“三团一队”探索高校扶贫新机制 284
咸阳市 ：“手挽手”让扶贫协作“根连根” 286
永寿县 ：探索“5+N”镇村结对新模式 288
合阳县 ：聚焦协作实效 创新带贫机制 290
延川县 ：“五个注重”助力扶贫协作 292
吴堡县 ：借力苏陕协作 实现农特产品综合开发 294
勉县 ：劳务协作开启脱贫致富“加速度” 296
商州区 ：携手栖霞 共筑千里梦 298
第十五章 党建引领
陕西 ：“四项举措”锻造脱贫攻坚决战决胜之师 302
商洛市 ：“党员 +”融合教育激发脱贫内生动力 304
临潼区 ：党建引领脱贫攻坚提质增效 306
周至县 ：联村党委 农村均衡协调发展新思路 308
麟游县 ：依托“三大载体” 凝聚“四支队伍” 310
宜君县 ：“党建扶贫联盟” 激发非公组织新动能 312
甘泉县 ：“第一书记联盟” 脱贫路上的“兄弟连” 314
第十六章 巩固拓展成果
陕西 ：全面建立防止返贫动态监测和帮扶机制 318
陕西 ：“三比一提升” 推动脱贫攻坚落细落实 320
陕西 ：“三排查三清零”确保决战决胜脱贫攻坚 321
陕西 ：“对标补短” 全面提升脱贫质量和成色 322
陕西 ：强化干部培训 锻造扶贫铁军 323
渭南市 ：筑起返贫致贫“防火墙” 326
彬州市 ：“五个着力”持续巩固提升脱贫攻坚成果 328
旬邑县 ：“报账制工作法”推动脱贫成果高效落实 330
蒲城县 ：从源头构筑防返贫的“拦水坝” 332
城固县 ：以制度体系巩固脱贫攻坚成果 334
米脂县 ：创新建好平台 规范数据管理 336
石泉县 ：“五位一体” 稳脱贫防返贫 338
留坝县 ：村级互助合作社 乡村治理新引擎 340
第十七章 先进典型
付凡平 ：用“无手”绘就脱贫致富最美人生 344
刘斌 ：“无形之手”托起脱贫致富之路 348
王喜玲 ：脱贫路上的“女强人” 351
郑小东 ：在真抓实干中决战决胜脱贫攻坚 354
卢效平 ：功成不忘桑梓情 扶贫济困赤子心 359
张雷威 ：坚守扶贫十九年 爱心筑就“脱贫经” 363
史贵禄 ：“荣民模式”的光彩历程 367
郑远元 ：一把修脚刀 剜除贫困根 371
黄国庆 ：秦岭深处的扶贫“引路人” 375
张延刚 ：群众心中的“主心骨” 致富路上的“领路人” 379
张春平 ：致力集体产权制度改革 助力贫困百姓脱贫致富 382
谢俊锋 ：把小木耳做成大产业 386
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伟大事业孕育伟大精神，伟大精神引领伟大事业。
脱贫攻坚伟大斗争，锻造形成了“上下同心、尽锐出战、
精准务实、开拓创新、攻坚克难、不负人民”的脱贫攻
坚精神。脱贫攻坚精神，是中国共产党性质宗旨、中国
人民意志品质、中华民族精神的生动写照，是爱国主义、
集体主义、社会主义思想的集中体现，是中国精神、中
国价值、中国力量的充分彰显，赓续传承了伟大民族精
神和时代精神。全党全国全社会都要大力弘扬脱贫攻坚
精神，团结一心，英勇奋斗，坚决战胜前进道路上的一
切困难和风险，不断夺取坚持和发展中国特色社会主义
新的更大的胜利！
——习近平总书记 2021 年 2 月 25 日在全国脱贫攻
坚总结表彰大会上的讲话
脱贫攻坚实施以来，陕西
把教育扶贫作为阻断贫困代际
传递的治本之策，紧紧聚焦“义
务教育有保障”底线目标，把
促进贫困地区提升教育公共服
务能力压实做细。
在控辍保学方面，把 56 个
贫困县义务教育有保障作为核
教育
扶贫
第一章
心任务，把 34.12 万名建档立卡
家庭义务教育学生控辍保学作
为底线指标，探索建立“七长
责任制”，压实县长、教育局长、
乡镇长、村长、校长、师长和
家长责任，实施学生台账管理，
完善重点群体动态监测，实现
“应返尽返”。
02 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
在精准资助方面，在全国
率先建立了学生精准资助系统，
利用大数据平台精准落实 32 项
学生资助项目，确保国家资助
政策全程全部优先覆盖各级各
类学校的 59.15 万名建档立卡贫
困家庭学生，实现“应助尽助”。
在改善贫困地区办学条件
方面，先后启动贫困地区义务
教育学校全面改薄工程和义务
教育薄弱环节改善与能力提升，
累计投入资金 283 亿元，改善
7900 多所薄弱中小学校办学条
件，实现“应善尽善”。
在校地结对方面，扎实开
展“双百工程”， 全省 103 所高
校，在 96 个有扶贫任务的县区
实施智力、教育、科技、信息、
人才、文化、民生、志愿服务
等八大帮扶工程 8609 项。实施
结对帮扶产学研一体化示范基
地和实体项目建设和提升工程，
建成 86 个产学研一体化示范基
地和 24 个实体项目。
汉中市南郑区周家坪城关小学
03
宝鸡市 ：
“365”教育扶贫模式兜底固本
基本情况
宝鸡全市共有 15.6152 万
户建档立卡贫困家庭，分布在
山区、川塬等地区。受各种条
件制约，贫困家庭儿童少年要
实现有学上、上好学的目标，
存在不同程度的困难。宝鸡结
合实际，从控辍保学、学生资助、
职业教育三方面精准筑底，从
项目支撑、师资发展、城乡联盟、
结对帮扶、“双百工程”和苏陕
协作六个方面强化提质，用党
建引领、专项培训、绿荫计划、
送教上门和宣传典型五个方面
助力突破。“365”教育扶贫模
式不仅保障贫困家庭学子“一
个都不少”，还实现了多维度、
全天候、立体化教育扶贫模式，
让贫困群众充分享受党和政府
教育扶贫的政策雨露和温馨关
怀。
主要做法
（一）“三个精准”筑底，
确保上学有保障。一是精准实
施控辍保学。全面落实“七长”
责任制，实行“双线”联控联保，
加强动态监测。实施关爱特殊困
难儿童“春雨计划”，分类实施
帮教助学，保障了全市建档立卡
贫困家庭义务教育阶段适龄少
年儿童无失学辍学。二是精准实
施学生资助。建立全学段、无缝
隙资助体系，完善“普惠 + 特惠”
资助政策，将建档立卡贫困家庭
大专以上学生纳入高等教育入
学资助范围，标准提高到 6000
元，做到了应享尽享、应助尽助。
三是精准实施职业教育。大力开
展“双返生”（初中和高中的毕
业返乡学生）免费培训，近几年
累计培训 20700 余人次，就业
率保持在 70% 以上。
（二）“六个强化”提质，
确保质量有保障。一是强化项
目支撑。抢抓“全面改薄”等
项目实施机遇，加快“两类学
校”（乡镇寄宿制学校和乡村小
规模学校）建设，全力改善贫
困乡村办学条件。二是强化师
资发展。每年通过“特岗计划”
等渠道，保障乡村学校教师“进
得来”。全面落实乡村教师待遇，
保障优秀教师“留得住”。扎实
推进县域内校长教师交流轮岗
工作，保障名师“下得去”。三
是强化城乡联盟。升级实施“宝
鸡市城乡教育联盟”，组建学校
联盟121个，参与学校600多所，
推动城市学校优质资源向贫困
山区、农村薄弱学校下沉。四
是强化结对帮扶。大力开展“三
秦教师结对帮扶贫困家庭学生
专项行动”，1.5 万名教师结对
帮扶 2 万名贫困学生，收到了
导读
宝鸡市按照“保底线、补短板、提质量、出特色”的思路，聚焦扶志、扶智、扶技，创设“三
个精准筑底，六个强化提质、五个助力突破”的“365”教育扶贫模式，形成 365 天全天候、常态化、
立体式帮扶机制，着力打造有深度、有温度、高质量的“义务教育有保障”，探索出了教育扶贫的“宝
鸡模式”。
04 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
“困难学生得关爱、帮扶教师
受教育”的良好效果。五是强
化“双百工程”。借助“双百工
程”帮扶平台，推动 15 所高校
在 12 个县区开展培训讲座、技
术指导等 1.2 万人次，建立产学
研基地 23 个，捐款捐物 160 多
万元。六是强化苏陕协作。采
取挂职锻炼、师资培训等方式，
引进徐州市优质教育资源。此
外，选派 785 名干部、教师赴
徐州挂职锻炼、交流培训等。
（三）“五个助力”突破，
确保成效有保障。一是党建助
力促融合。开展“三秦教师结
对帮扶贫困学生专项行动”等
党建助力扶贫活动，充分发挥
学校党组织和党员教师的战斗
堡垒和模范带头作用。二是培
训助力提技能。对县镇村扶贫
干部开展了教育扶贫政策专项
培训，有力地提高了基层教育
扶贫政策宣传的精准度。三是
家庭助力谋幸福。深入实施“好
家风·好家长”家庭教育绿荫
计划，组织教师开展“千家万
户大家访”活动，帮助困难家
庭享受各类帮扶政策。四是送
教助力暖人心。近两年来，组
织教师对因病、残疾等 410 多
经验启示
宝鸡市教育扶贫“365”模式，有效整合教育资源，从制约贫困家庭学生上不起、学不好、
缺关爱、易自卑等问题入手，实现了保障教育和助力成才的双赢。这一模式，生动诠释了教育
工作为国育才、为党育人、为民服务的责任担当，充分展示了教育工作促公平、提质量的成果，
也有力地说明了教育扶贫在抓重点、抓难点、求突破的同时，应注重从整体上帮扶贫困家庭学
生，在数量上“一个都不能少”；应注重常态化帮扶，在时间上全天候坚持；应注重个性化差异，
在帮扶上因材施教 ；应注重扶智扶志，激发贫困家庭内生动力 ；应注重拓展渠道，在更大范围
促进社会参与。
名学生开展送教上门活动。五
是宣传助力树典型。通过观摩
会、现场会和报告会，树立宣
传先进典型，扩大示范作用。
累计报送信息 2320 多篇，其中
4 篇教育扶贫典型案例被教育
部官网推介。
实施效果
“365”教育扶贫模式助推
政策精准度、举措针对性、群
众满意度逐年提升，全市建档
立卡贫困户义务教育阶段适龄
儿童少年无一人失学辍学，全
市无一名学生因贫失学辍学，
高 质 量 达 到“ 义 务 教 育 有 保
障”。农村学校办学条件显著改
善，乡村教师队伍活力增强，
优质教育资源向乡村学校持续
下沉，有力地保障了乡村学生
接受公平而有质量的教育。家
庭、学校、社会合作育人效果
明显，从根本上消除了贫困代
际传递。
麟游县镇头小学老师送教上门
第一章 教育扶贫 05
延安市 ：
“双线三单四强化”夯实义务教育根基
基本情况
延安市坚持把教育放在优
先发展的战略地位 , 着力解决
影响“义务教育有保障”的突
出问题和薄弱环节，创新方法
路径，全力推进义务教育均衡
发展，从目标标准、责任机制、
实现路径及攻坚措施等方面探
索形成了精准有效的新路径，
严守了义务教育有保障的底线，
基本保障了适龄儿童少年接受
相对公平的义务教育的权利。
主要做法
（一）加强双线管理，夯
实责任控辍。落实县（市、区）
人民政府控辍保学主体责任，
严格执行“一县一案”，建立健
全“政府一线按照户籍和教育
一线按照学籍，纵向排查分层
建档，横向比对补漏监管”的
双线目标管理机制，“七长”层
层签订责任书，实行“责任 +
清单 + 追究”制，形成工作责
任闭环。强化责任考核和督学
督导，将控辍保学工作纳入市
人民政府教育督导委员会对各
县区的专项督导内容，形成“一
县一单一督办”强有力的管控
体系。
（二）实行三单制度，监测
排查控辍。一是月报清单。严
格执行“在校学生、建档立卡
贫困学生、送教上门学生、留
守儿童”月报清单，实行市县
校三级同步监测、全程追踪和
预警报告机制。严格执行“日
考勤、周统计、月报告”制度，
规范学校内控、监测、报告机制，
实行“返校报告和班主任直报”
制度，形成动态监测工作常态。
二 是 台 账 清 单。 县、 镇、 村、
校按学期据实建立三类（户籍、
学籍、建档立卡贫困户）四级
适龄儿童少年就读台账清单，
实行“户籍、学籍”双台账式
导读
延安市以保障义务教育为核心，抓牢做实教育扶贫，坚持把控辍保学作为“义务教育有保障”
的关键举措和底线任务，积极探索实践，形成了有效的“双线三单四强化”目标管理模式，进一步
压实了攻坚责任，落实教育保障，夯实脱贫根基，有效阻断了贫困的代际传递。
延安市实验小学最爱妈妈“家校齐心，助梦前行”
06 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
精准动态管理。三是告知清单。
建立市、县、镇、村、校互通告知、
合力劝返机制，根据需要及时
发放告知单（延缓入学通知书、
辍学情况报告书、限期返校通
知书），确保有效监控和及时劝
返。
（三）强化四项措施，落
实机制控辍。一是强化源头排
查。实行户籍地和学籍地“双
比对、双排查、双报告、双追
踪、双劝返”的责任联动机制
和学生信息交办制度，开展“户
籍、学籍、扶贫、资助”四库
数据比对，建立“市级脱贫攻
坚大数据平台”建档立卡学生
动态预警监测模块，精准锁定
底数，摸清在学状态。二是强
化异地追踪。建立“市级统筹
协调、县区政府牵头、教育查
学籍、公安查户籍、镇村查去向、
其他部门配合举证”的异地追
踪和定期回访机制，整合教育
系统和乡镇村组干部及贫困户
帮扶人等，形成“互盯互知互管”
层层包抓、多方监管和定期对
接核实机制。三是强化关爱帮
扶。把“贫困、学困、复学、留守、
孤残”等学生作为控辍保学重
点帮扶监管对象，实行一生一
策和全过程监管帮扶机制，全
市 1.99 万名教师牵手帮扶 2.47
万名学生，实现了“志智双扶”
全覆盖。5 万余名进城务工人
员随迁子女同等享受入学权利。
宝塔区各中小学校建立了留守
儿童之家受到了教育部表彰。
统筹“政府和社会、助学和奖学、
普惠资助和专项救助”，累计资
助建档立卡贫困家庭学生 14.63
万人次、发放资金 1.06 亿元，
争取社会资金 2695.2 万元奖助、
救助贫困学生 2.194 万人次，兑
现了“不让一名学生因家庭经
济困难而失学”的庄严承诺。
四是强化分类保学。13 个县区
均成立了残疾人教育专家委员
会，规范排查登记、评估认定
和分类安置。市特殊学校开设
了自闭症康复训练班，各县（市、
区）探索开设普特融合特教班，
87 名残疾儿童重新返校得到了
经验启示
延安市探索推行的“双线三单四强化”管理模式，进一步推动政府教育双线责任具体化、
任务清单化、措施实效化，形成了上下联动、通力合作的联控联保长效工作机制，率先在全省
实行了县、镇、村、校四级“户籍学籍”双台账，“一整合二比对三核清四补全”做法，“户籍、
学籍、扶贫、资助”四库线上比对，一月一报一对账动态监测、全程追踪和预警报告 , 及时将“返
贫户、新增贫困户、边缘户、因学致贫户”中的子女纳入帮扶范围，严防因贫辍学和因学致贫，
做到不漏一校一生、不落一户一人，确保底数精准、控辍扎实、保学有力。
专业康复训练和教育保障，485
名重度残疾学生接受送教上门
服务。坚持劝保并重和教学管
理双发力，压紧压实“学籍校”
监测、保学和报告责任，对有
辍学苗头的学生建立重点监测
台账，实行“一对一、人盯人”
保学助学和监管帮扶，严防厌
学辍学风险，确保稳定在学。
实施效果
延安市通过“双线三单四
强化”管理模式，进一步夯实
了政府教育双线责任，推动了
动态监测、排查劝返、扶贫关
爱等各项制度机制措施落实见
效，确保了对有辍学苗头和失
学辍学学生的及时发现、合力
依法劝返和跟进助学帮扶，全
市贫困户退出义务教育有保障
全面达标。延安市教育局荣获
“2020 年陕西省脱贫攻坚奖组
织创新奖”，延安模式入选“全
国控辍保学暨农村学校建设工
作现场推进会典型案例”。
第一章 教育扶贫 07
永寿县 ：
“四道关口”精准落实雨露计划
基本情况
咸阳市永寿县属国家扶贫
开发工作重点县。全县辖 6 镇 1
办 157 个行政村，总人口 20.34
万 人， 其 中 贫 困 村 87 个， 建
档立卡 12590 户 47486 人。该
县由于自然条件差，农户家庭
收入普遍较低，一些建档立卡
户家庭子女初高中毕业后，因
学习成绩一般，加之家庭经济
困难，致使过早终止学业、步
入社会，成为收入微薄的普通
农民工，影响了家庭稳定脱贫。
为了帮助这些贫困家庭子女接
受更高层次的教育，学得一技
之长，提升就业能力，增加经
济收入，实现家庭稳定脱贫，
永寿县紧抓国家扶贫政策良机，
积极落实雨露计划补助政策，
鼓励支持更多的贫困家庭子女
接受职业教育，增强就业技能，
增加家庭收入，巩固脱贫成效，
收到了良好的综合效果。
主要做法
（一）严把对象确定关，确
保资助范围不偏离。为了使雨
露计划补助政策落实全面到位、
精准无误，永寿县结合实际，
经过充分研究，确定出雨露计
划补助政策落实对象范围，规
定凡当年在校接受中、高等职
业教育，且学制在一年及以上
的农村建档立卡贫困家庭学生，
都应享受雨露计划政策补助，
每人每学年发职业教育补助金
3000 元，做到了雨露计划政策
落实对象清楚、范围明确。
（二）严把政策宣传关，确
保政策知晓全覆盖。将宣传告
知作为雨露计划政策落实的有
力抓手，通过编印《脱贫攻坚
政策解读手册》、散发政策宣传
单、上门入户面对面讲解等多
种方式，大力宣传雨露计划政
策资助对象范围、申报条件和
程序、资金补助标准及发放途
导读
近年来，永寿县通过严把对象确定关、政策宣传关、申报审核关、资金兑付关等“四道关口”，
全面精准落实雨露计划补助政策，鼓励支持贫困家庭劳动力接受职业教育，提升就业能力，为促进
贫困家庭致富增收奠定了坚实基础。
“雨露计划”等扶贫政策宣传点
08 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
径等内容，使雨露计划资助政
策家喻户晓。同时，紧抓每年
中考、高考前的有利时机，组
织全县各中小学采取多种形式，
大力宣传雨露计划资助政策，
鼓励动员符合条件的初高中毕
业生积极报考中职、高职院校，
接受技能培训，进一步提高了
雨露计划补助政策的知晓率，
从源头上确保了政策的全面落
实和兑现。
（三）严把申报审核关，确
保程序环节合规范。每年秋季
开学后，县扶贫开发局及时下
发通知，要求镇办组织各村“四
支队伍”，在广泛宣传的基础上，
对本村当年就读中、高职的贫
困家庭学生进行全面摸底调查。
对符合条件的贫困家庭，按照
贫困学生个人填写《雨露计划
申请表》、所在学校出具学生在
校证明、村级初审盖章、上报
镇办审核盖章、镇办反馈村上
进行 7-10 天的公示等程序后，
由镇办汇总上报县扶贫开发局
审核，对经审核符合条件的建
档立卡贫困家庭学生，按照政
策标准及时予以资助。
（四）严把资金兑付关，确
保政策落实无遗漏。将资金兑
付作为落实雨露计划补助政策
的核心和关键。每年初，都坚
持将雨露计划项目在涉农整合
项目总体规划中予以编制，并
足额列支。每年 10 月份，在完
成全县雨露计划申报对象县级
审核、确定资助名单后，都及
时将 3000 元补助资金，通过“一
卡通”直接发放到每一个符合
条件的贫困学生家庭。
实施效果
永寿县通过严把“四道关
口”，全面精准落实雨露计划补
经验启示
从永寿县执行雨露计划政策的实践中可以总结出，要全面精准落实好各项扶贫政策，必
须把对象精准作为首要前提，必须把政策宣传作为基础工作，必须把申报审核作为关键环节，
必须把政策兑付作为最终目的。永寿县将探索总结出的这一成功模式和先进做法，积极推广运
用于健康医疗、危房改造、民政兜底等“八个一批”扶贫政策落实中，让贫困群众完完全全地
叠加享受到各项惠民利民政策，受到了广大群众和社会各界的普遍赞誉。
助政策，取得了良好的社会效
果和扶贫效果。2015 年以来，
全县累计资助贫困家庭符合条
件的子女 3951 人次，累计发放
雨露计划补助金 1185.3 万元，
真正使雨露计划项目成为一项
民心工程和阳光工程。通过雨
露计划的实施，一方面，有效
解决了贫困家庭无力供养子女
接受更高学历教育的后顾之忧，
帮助贫困劳动力真正学习掌握
了一技之长，提升了就业能力，
提高了工资性收入，助推了贫
困退出和脱贫成效巩固工作 ；
另一方面，使贫困群众尽享国
家扶贫政策的红利，增强了群
众的获得感和幸福感，提升了
党和政府的公信力。
受助学生在校接受职业技能教育
第一章 教育扶贫 09
汉台区 ：
“1233”确保贫困学生上学无忧
基本情况
汉台区位于秦巴山区，全
区辖 7 镇 8 个街道办事处，现
有义务教育学校 83 所，其中初
级中学 12 所、九年制学校 7 所、
小学 64 所，义务段在校学生 4.6
万人，建档立卡学生 2034 人，
城乡之间人口流动性强。围绕
教育脱贫，该区创新机制，建
立贫困学生精准数据库，坚守
控辍保学和精准资助两条底线，
精准推进教育脱贫攻坚责任落
实、政策落实、工作落实，有
效阻断了因学致贫、因学返贫，
确保了贫困家庭学生上学无忧，
全面打赢了教育脱贫决胜战。
主要做法
（一）筑牢一个基础，以精
准核查确保数据准确。建立“双
核查、双跟踪、一条线”工作
机制。“双核查”即以村为单位
按户籍“行政线”核查贫困学
生并建立本村学生精准信息台
账，同时各学校对建档立卡户
学生进行学籍“教育线”核查
建立台账。“双跟踪”即依托各
帮扶干部对所帮扶贫困户学生
进行“行政线”帮扶管理，特
别是对在外县区就读的建档立
卡户学生进行跟踪管理 ；各校
帮扶教师对学生一对一“教育
线”跟踪帮扶管理。“一条线”
即双核查后，数据汇总到区教
育脱贫办，再通过学籍、户籍、
国扶办数据、残联共享信息，
形成区、镇、校、村各级贫困
户学生精准数据库。
（二）严守两条底线，以精
细管理保证脱贫实效。一是严
守控辍保学底线。建立“7+1”
工作机制，要求各帮扶干部密
切关注帮扶学生就读动向，对
有辍学苗头的学生，及时与工
作队做好劝导工作，对因病因
残无法到校学习的适龄儿童通
知学校安排送教上门，对在外
县区就读的汉台户籍学生进行
跟踪管理，确保学生不辍学失
学。二是严守精准资助底线。
实施“四步工作法”。第一步重
宣传、全覆盖，开展教育脱贫
惠民政策解读、培训，确保资
助政策深入人心 ；第二步精研
判、准定位，精准排查拟资助
学生，精准研判分解资金 ；第
三步慎发放、零差错，各学校
严格按照先公示、后发放程序，
实施资金发放，并通过“告知书”
将受助情况及时告知家长和帮
扶干部；第四步提站位、严督导，
开展督导核查，确保资助学生
不漏一人。
（三）落实思想、组织、宣
传三大保障。一是落实思想保
障，增添工作动能。按照分类
分级、精准培训、全员覆盖、
注重实效的原则，组织区级培
训 6 场次、镇办级培训 25 场次，
校级培训 1856 场次，累计培训
导读
脱贫攻坚实施以来，汉中市汉台区创新“1233”教育脱贫工作思路，建立了一套数据保精准，
严守两条底线重实效，强化三个保障促推进，完善三项机制聚合力，有效阻断了因学致贫、因学返贫，
确保了贫困家庭学生上学无忧。
10 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
校园长、业务骨干 12563 人次，
全面提升系统内党员、教师打
赢打好教育脱贫攻坚战的信心
和决心。二是落实组织保障，
强化工作机能。成立了以区政
府分管领导任组长的区教育脱
贫工作推进组，总体负责全区
教育脱贫工作。在区教体局设
立区教育脱贫办公室，下设贫
困学生信息管理及控辍保学组、
惠民资助政策落实组、薄弱学
校教师管理组、薄弱学校建设
组、宣传督查组五个工作小组。
三是落实宣传保障，提升工作
效能。制定了《教育脱贫宣传
工作方案》，印发了《教育脱贫
政策明白卡》宣传材料。组织
教师进村（社区）入户开展“大
家访”活动，组建 30 支文艺宣
传小分队走进村（社区）开展
宣传、解读政策，营造了打赢
教育脱贫攻坚战浓厚氛围。
（四）建立结对帮扶、齐抓
联动、问责问效三项工作机制。
一是真心真情，结对帮扶。开
展校际结对帮扶，城区 24 所优
质学校辐射带动乡村 40 所薄弱
学校，让贫困家庭学生在家门
口享受优质的教育资源。实行
“行政线”“教育线”双线帮扶，
帮扶干部、帮扶教师结对帮扶
建档立卡贫困家庭学生，措施
上“一生一策”，资料上“一生
一袋”，详细记录教育帮扶和资
助落实等情况，学生、帮扶教
师、学校各保管一册，册随人走。
全面推行“六关爱”行动（即
辅导学生学习、关心学生生活、
关注学生健康、疏导学生心理、
确保学生安全和培养学生能力）
和“五个一”帮扶（即学校每
季度开展一次家访、一次慰问、
一次安全教育、一次谈心活动、
提供一次展示机会）。充分发挥
“小手牵大手”作用，以学生的
成长进步增强家长脱贫信心。
经验启示
实践证明，“1233”教育脱贫模式，构筑了科学精细的体制机制，确保了教育脱贫攻坚责
任落实、政策落实、工作落实，实现了“义务教育有保障”目标任务，具有推广价值，对巩固
提升脱贫成效、开展乡村振兴提供了新思路新方法。
二是通力合作，齐抓联动。印
发《义务教育有保障工作手册》，
把分管副镇长、55 个贫困村第
一书记和辖区 138 所学校校长、
区教体局业务科室负责人通信
录编印成册，对发现 3 天不到
校的学生第一时间核查劝返。
三是督导评价，问责问效。把
教育脱贫工作纳入全区脱贫攻
坚督导评价体系，分管副区长
开展“一季一督”推进会，对
责任落实不到位的镇村和单位
通报问责。咬住贫困学生识别、
资金使用、贫困学生帮扶等重
点问题跟踪督办，有效提升脱
贫质量。
实施效果
经过奋战，汉台区在省、市、
区各级检查、入户暗访、电话
抽检、专项审计中，全区各项
学生资助政策均落实到位，义
务段学生零辍学，其他学段无
一人因贫失学，学生家长满意
度较高。2018 年，全市教育脱
贫现场观摩推进会在汉台区成
功召开，向全市推广教育脱贫
1233 工作法。
“温暖壹家人”捐助活动现场
第一章 教育扶贫 11
汉滨区 ：
构建教育精准扶贫“345”模式
基本情况
安康市汉滨区地处秦巴山
区，是国家确定的集中连片特
困区、革命老区和深度贫困地
区，总面积 3646 平方公里，辖
24 个 镇、4 个 街 道 办，425 个
村 100 个社区，总人口 101.87
万。全区 61136 户建档立卡贫
困户中，有 17725 户义务教育
学龄人口 24510 人。为确保义
务教育巩固率达到 95%，该区
在“精准识别、精准帮扶、精
准资助”三个点上精准发力 ；
以实施办学水平、师资队伍、
职业教育、信息化建设“四个
全面提升”，为深入推进教育扶
贫提供有力支撑 ；以教育脱贫
攻坚总揽教育工作，强化“五
项举措”，下足“绣花功夫”，
为坚决打好打赢教育扶贫攻坚
战提供机制保障。
主要做法
（一）“三个精准”，促义务
教育巩固率提高。一是精准识
别，解决“帮扶谁”。该区组织
学校“逐村、逐户、逐生”开
展摸排核对，建立贫困家庭学
生学校、镇办中心校、区教体
局三级精准信息库，并根据贫
困学生学段转学、随迁就读、
因病休学等变化实行网络化动
态管理，确保扶贫路上不落下
一个贫困孩子。二是精准对接，
解决“谁来帮”。对建档立卡户
学生采取“师生结对”，建立帮
扶关爱工作台账，将贫困学生
扶学扶贫任务落实到全区 5528
名教师肩上。同时严格落实控
辍保学“七长责任制”，将责任
落实到校、到村、到户、到人，
使“控辍保学”实现“无缝对接”。
三是精准资助，解决“怎么帮”。
通过规范教育资助宣传、审核、
公示等各环节工作，全区所有
贫困学生全部享受到了相关教
育资助政策，实现贫困学生精
准资助全覆盖。2020 年，累计
资助不同学段就读的贫困家庭
子女 57525 人次，发放资助资
导读
安康市汉滨区以整合和拓展教育脱贫空间与渠道、充分发挥教育在脱贫攻坚工作中的基础性地
位和先导性功能、瞄准贫困学生不因贫失学这一靶心任务，通过构建“三个精准”“四个提升”“五
项举措”的“345”教育精准扶贫模式，不断丰富内涵，扎实推进落实，取得了显著成效。
教育扶贫——幼儿园建设
12 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
金 3228.03 万元。
（二）“四个提升”，垫高
贫困地区孩子的成长起点。一
是全面提升基础教育办学水平。
积极推进城乡教育资源整合扩
充，逐步实施 96 所公办中小学
幼儿园教学点及汉滨区职教中
心迁建项目，积极创建普惠性
幼儿园和标准化高中，加快实
施中小学教育集团化办学力度，
全区教育办学水平大幅提高。
二是全面提升师资队伍水平。
近 年 来， 累 计 招 聘 特 岗 教 师
1083 人，在全区教师人均增补
5000 元绩效工资的基础上，对
乡村教师乡镇工作补贴再次调
整实施“阶梯式”发放。培养
多元化教师，取得了教师教的
“好”、教学质量“好”、群众点
赞“好”的教育工作成效。三
是全面提升职业教育办学水平。
不断深化产教融合、校企合作，
采取订单培养，开办多个精品
专业，倾力支持贫困学生就业
致富，一大批贫困学生通过职
业教育实现了就业脱贫，成为
家庭收入的“顶梁柱”。四是全
面提升信息化建设水平。通过
“三通两平台”进一步加强教学
资源整合，推进信息技术与教
育教学融合应用，用信息化教
育弥合城乡间教育发展不均衡，
让贫困学生在家门口学校就能
享受到优质教育资源。
（三）“五项措施”，为教育
扶贫提供机制保障。一是细致
谋划。按照“学前教育抓普及、
义务教育抓巩固、高中教育抓
质量、职业教育抓就业”的思路，
充分发挥教育扶智、激发内生
动力作用。二是加强宣传。建
立科级领导包片、股室包联镇
办校的宣传督查责任制，校校
成立教育扶贫宣讲队，进村入
户，宣讲教育扶贫政策，让学
生家长、扶贫干部熟知教育资
助政策及办理流程。三是坚持
问题导向。坚持问题导向、目
标导向、结果导向，建立问题
清单，限期限时整改到位，持
续优化学校布局，有效解决了
“入园难”“入园贵”等热点难
点问题。四是加强督导评估。
对教育扶贫中的重点核心工作
和易出现的问题，逐一制定有
针对性的督导评估办法和考核
经验启示
治贫先治愚、扶贫先扶教。安康市汉滨区坚持把教育脱贫作为头号民生工程，瞄准贫困学
生不因贫失学这一靶心任务，以健全完善“345”教育扶贫工作模式，不断整合和拓展教育脱
贫的空间与渠道，充分发挥了教育在脱贫攻坚工作中的基础性地位和先导性功能，为贫困县区
实施教育精准扶贫工作提供了可操作、可借鉴的经验。
细则，通过健全规章制度、严
格工作程序、健全监督机制，
推动教育扶贫工作扎实有序推
进。五是切实严明纪律。对教
育扶贫资金实行专户管理、分
账核算、专款专用，定期组织
相关部门对教育扶贫政策落实
情况进行专项审计检查，制定
相关政策，设立监督举报电话，
完善信访投诉处理制度，接受
社会各界监督。
实施效果
汉滨区通过构建和实施
“345”教育精准扶贫工作模式，
全区基础教育办学水平、师资
队伍水平、职业教育办学水平、
信息化建设水平显著提升。义务
教育控辍保学机制和贫困学生
关爱机制得到全面落实，全区所
有贫困学生按照中央省市资助
政策和标准，实现了全部、全程、
全覆盖和“应助尽助、不漏一人”。
2020 年，该区义务教育巩固率
达到 99.9%，实现了贫困学生无
一人因贫辍学，为阻断贫困代际
传递打下坚实的基础。
第一章 教育扶贫 13
略阳县 ：
“一抓两促”阻断贫困代际传递
基本情况
汉中市略阳县地处秦岭南
麓，是国家秦巴山区连片扶贫
开发工作重点县、陕西省深度
贫困县。全县总面积 2831 平方
公里，总人口 20.1 万，其中农
业人口 13.9 万。2014 年贫困发
生率高达 41.1%。全县中小学
生和在园幼儿 1.8 万名，在册
建档立卡家庭学生 8183 名。为
决战决胜教育脱贫攻坚战，略
阳县坚持以党建为引领，以制
度为规范，以控辍保学为底线，
以精准资助为保障，以结对帮
扶为抓手，通过优化教师队伍
建设、均衡配置教育资源等措
施，不断夯实教育发展基础，
为脱贫攻坚提供强大人力和智
力支撑。
主要做法
（一）党委领航建章立规抓
统筹。近年来，略阳县教育投
入 15.5 亿元，先后改扩建中小
学校 45 所，新建幼儿园 27 所，
并全面建成“三通两平台”，城
乡“最美的建筑是学校，最先
进的设施在校园”成为全县办
学条件改善的真实写照。在抓
硬件、强保障的同时，始终把
加强党的领导、强化党的建设
作为抓好教育工作的重要保证，
定期研究教育改革发展工作，
建立了县级领导联系包抓学校、
党政教育目标责任考核等制度，
成立县教体局机关党委，将全
县中小学幼儿园党组织归口管
理，捋顺了中小学党组织隶属
关系。出台了《加强中小学校
党建工作的实施意见》《专业技
术人员脱贫攻坚“一对多”帮
扶工作实施意见》《略阳县教育
救助专项资金管理办法》，通过
抓党建，充分发挥学校党组织
的政治核心作用，努力实现教
育教学和教育脱贫“双促进”，
使教育行业脱贫工作有序、有
力、有效。
（二）支部发力精准施策聚
合力。略阳县教育系统 34 个基
层党支部牵头，各学校均成立
教育脱贫办公室，由支部书记
或校长担任办公室负责人。发
挥学校党组织的思想、组织、
作风优势，绘制出全校教育脱
贫攻坚“时序表”和“作战图”，
实行“挂图作战”，协调党、工、
团、队联手推进教育脱贫。
一是对接数据清洗，确保
精准资助。及时跟进扶贫对象核
查和数据清洗工作，核实全县在
册建档立卡贫困学生信息，建立
信息数据库。开展“教育惠民政
策进万家”活动，教育惠民政策
宣传面达 100%。对全县建档立
卡贫困户学生实行全学段跟踪
资助，保障全县所有在校就读贫
困学生教育资助政策应享尽享，
不落一人。从社会捐助资金中建
立专项救助基金，对因突发重大
导读
自脱贫攻坚实施以来，略阳县坚持把“贫困家庭义务教育阶段适龄儿童少年不失学辍学，保障
有学上，上得起学”作为教育脱贫的底线任务和实现教育公平的根本要求，大胆创新实践，探索建
立了抓学校党建，促教育改革和教育脱贫的“一抓两促”工作模式，有效阻断贫困代际传递。
14 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
事故、疾病等特殊困难的学生
实行临时救助。整合民政、妇
联、团委及各类社会团体的助学
资金 270 余万元开展教育帮扶，
在教育扶贫政策之外，再构建了
一重保障线。
二 是 实 施 双 线 管 理， 严
格控辍保学。建立控辍保学台
账和动态监测机制，及时跟踪
掌握学生信息，关心关爱特殊
群体学生，对无法随班就读的
重度残疾学生，落实“一生一
策”，开展送教上门。夯实“七
长 + 责任督学”的控辍保学责
任，实现了从机制责任上不准
辍学、办学过程中不让辍学、
服务保障上不想辍学，要求追
责上不敢辍学，义务教育有保
障达 100%。
三是狠抓师资队伍，力促
教育公平。与江苏海安市、西
安市 25 所名校建立结对帮扶关
系，每年选派 100 余名农村骨
干教师到对口帮扶学校进行为
期一个月的跟岗培训。优先安
排贫困村和薄弱学校校长教师
参加国培计划。近五年来累计
培训贫困村教师 2.8 万人次。积
极利用“三通两平台”资源，
建成 9 个在线互动课堂，实现
贫困农村学生与城区学生享受
同样教育资源，形成“优质学
校带薄弱学校、优秀教师带普
通教师”双带模式。
（三）党员带头结对帮扶争
先锋。略阳县结合教育行业特
点，创新开展了“党员教师结
对帮扶贫困学生”活动。教育
系统 342 名党员教师带头担任
首席帮扶人，带动全县 1700 多
名教师，采取“一对一、一对多”
方式，结对帮扶建档立卡学生，
通过“五帮五助”（帮物质资助、
助生活改善，帮品德养成、助
健康成才，帮学习提高、助学
业进步，帮特长培养、助全面
发展，帮家庭教育、助快乐成长）
实施“扶志、扶学、扶贫”，实
行“一生一袋、袋随人走、跟
踪帮扶、全程记录”接力式帮扶，
促进贫困学生成长成才。
实施效果
略阳县通过“一抓两促”，
党员教师结对帮扶贫困学生，
使得全系统党员和教师从工作
上、感情上主动融入教育脱贫，
自发书写脱贫路上的相遇感悟，
打通了服务群众“最后一公里”，
也使贫困群众免除了后顾之忧，
为贫困家庭实现更高层次的就
业创业、改善家庭贫困状况提
供了有力的智力支持，有效提
升了群众的获得感和幸福感。
经验启示
略阳县探索建立的党建引领教育扶贫模式，有效阻断了贫困代际传递，增强了贫困家庭
脱贫致富奔小康的内生动力。略阳县在教育脱贫实践中又创新形成了“双线七长 + 责任督学”
完善控辍机制、“结对帮扶 + 送教上门”抓实控辍过程、“动态监测 + 考核追责”守牢控辍底
线的“3+3”工作机制，为巩固拓展教育脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接提供了新经验和新
路径。
略阳县教体局干部同孩子们包饺子
第一章 教育扶贫 15
脱贫攻坚实施以来，陕西
向 56 个贫困县累计投资 59.41
亿元，实施卫生健康项目242个，
全部消除县、镇、村医疗卫生
机构和人员“空白点”。
聚焦有地方看病。以县级
医院能力建设、“县乡一体、乡
村一体”机制建设和乡村医疗
卫生机构标准化建设为三大主
健康
扶贫
第二章
攻方向，全省 96 家县级公立综
合医院全部达到二级医院标准，
1540 个 乡 镇 卫 生 院、23747 个
村卫生室全部达到基本医疗有
保障标准，2116 个易地扶贫搬
迁安置点全部提供基本医疗和
公共卫生服务。
聚焦有医生看病。实施为
县及县以下医疗卫生机构招聘
16 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
医学类本科生计划，并将贫困
县乡镇卫生院招聘学历放宽到
大专。对服务能力比较薄弱、
村医年龄偏大的卫生室，由县
镇医疗机构派驻医生巡诊服务 ,
并为贫困县、贫困村“订单”
式定向免费培养农村医科学生、
县级医疗技术骨干等。
聚焦有制度保障看病。健
全贫困人口医疗保障倾斜政策，
构建基本医疗、大病保险、医
疗救助三重保障体系 ；建立防
止因病返贫致贫监测预警和帮
扶机制，对筛选出因病致贫风
险较高的贫困户入户核实、研
判确认，对预警存在较高因病
致贫风险的边缘户实施精准帮
扶。
聚焦贫困群众少生病。为
从源头上预防因病致贫返贫，
实施重点传染病专病专防行动，
开展地方病防治 3 年专项行动，
全省农村建档立卡因病致贫户
平均每年减少 4 万余户。
镇巴县签约家庭医生深入基层开展健康服务
17
凤翔区 ：
“四个破解”打通医疗服务壁垒
基本情况
宝鸡市凤翔区现辖 12 个
镇 160 个 村，6 个 社 区， 面
积 1179 平方公里，总人口 52
万。其中贫困村 34 个，贫困户
22728 户，贫困人口 77185 人。
针对城乡居民基本医疗保险制
度整合后贫困群众对门诊慢特
病和“两病”用药保障登记备
案不便、经办服务不畅、政策
知晓率不高等突出问题，凤翔
区医疗保障局立足县情、因地
制宜、探索创新，着力破解患
者登记、服务能力、知晓率低
三大难点，打通了贫困群众门
诊慢特病和“两病”服务的“最
后一公里”，为全县脱贫攻坚贡
献了医保力量。
主要做法
（一）破解政策衔接难点。
为方便贫困群众、规范办理程
凤翔区针对城乡居民医保政策整合后贫困群众在门诊慢特病和“两病”办理过程中的“难点、
堵点、痛点”问题，采取部门联动、三级配合、齐抓共管的工作措施，着力破解政策衔接、患者登
记、服务能力、知晓率低四大难点，有效缓解了贫困群众门诊医疗费用负担、防范了患大病住院风险，
打通了贫困群众门诊慢特病和“两病”服务的“最后一公里”。
导读
医保局到医疗机构宣讲门诊慢特病政策
18 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
序、形成工作合力，区医疗保
障局联合区卫健局创造性开展
工作，将城乡居民门诊慢特病
复审和慢病签约服务相结合，
制订了《关于进一步做好城乡
居民基本医疗保险门诊慢特病
评审工作的通知》( 凤医保发〔
2020〕37 号 )， 分类做好新旧
门诊慢特病、“两病”评审复审
衔接，锁定用药人群、确定用
药范围、制定支付标准、印发
经办规程、规范服务管理、完
善信息网络，确保落地见效，
使贫困群众及时享受惠民政策。
（二）破解患者登记难点。
全面引入镇卫生院、村卫生室、
家庭医师签约服务团队等公共
卫生管理服务力量，形成了以
村卫生室、家庭医师签约服务
团队为网底，各镇卫生院为枢
纽，县级二级医院为龙头的三
级门诊慢特病、“两病”评审、
办理、报销管理服务体系。充
分利用卫健系统慢病管理体系
网格化管理优势，组织全面排
查，确保不漏一户、不漏一人，
由县级医疗机构下派医务人员
进村入户对符合门诊慢特病、
“两病”条件贫困群众进行集中
确认，建立档案并录入系统，
较好地解决了申请门诊慢特病、
“两病”办理时间长、流程复杂
等难点、堵点问题。
（三）破解服务能力难点。
成立了全县门诊慢特病、“两病”
管理培训工作专班，对全县所
有定点医疗机构经办人员、信
息采集人员进行系统操作培训，
确保县、镇、村所有定点医疗
机构均能正常开展门诊慢特病、
“两病”费用“直通车”结算。
在此基础上，结合公共卫生慢
病签约服务要求，扎实做好贫
困人口门诊慢特病、“两病”患
者建档管理工作，将门诊慢特
病、“两病”贫困患者全部纳入
家庭医生签约服务，定期做好
随访和用药指导。
（四）破解知晓率难点。通
过“凤翔医保惠民贴心行动”，
分别由区医保局领导带队、区医
疗保障经办中心、区大病医疗保
经验启示
推动医疗保障工作改革是做好医疗保障工作的出发点和落脚点。凤翔区全面简化医疗保
障服务事项，精简证明材料、规范办事流程、简化办事程序，让群众看病办事更加透明高效、
舒心顺心，并通过实施“互联网 + 医保”行动计划，实现医疗保障服务事项“马上办、网上
办、就近办、一次办”，让数据多跑路，群众少跑腿 , 提高了医保管理服务水平。
障服务中心、区医院和各镇卫生
院配合，对重点贫困村逐个走
访，通过宣传政策、开展义诊、
现场办理、入户办理等形式，扩
大贫困人口门诊慢特病、“两病”
办理宣传面。同时，印发城乡居
民门诊慢特病报销政策宣传彩
页 10 万多份，并利用各种新闻
媒体、微信公众号宣传门诊慢特
病、“两病”报销政策，使城乡
居民门诊慢特病、“两病”政策
家喻户晓、深入人心。
实施效果
凤翔区 “四个破解”打通
贫困群众门诊慢特病、“两病”
服务“最后一公里”各项政策
实施以来，累计办理门诊慢特
病 4836 名，报销 19281 人次，
金额 415.01 万元；办理高血压、
糖尿病“两病”门诊用药保障
3353 人，报销 4139 人次，金
额 26.46 万元，极大地缓解了
门诊慢特病、“两病”患者的门
诊医疗费用负担。
第二章 健康扶贫 19
凤县 ：
“三云”体系 探索山区卫生健康新路子
基本情况
凤县地处秦岭腹地、嘉陵
江源头，位于宝鸡市西南端，
全县总面积 3187 平方公里，总
人口 11 万，辖 9 镇 66 个行政
村，是宝鸡市面积最大的山区
县。多年来，县域医疗基础设
施落后，专业人才队伍结构性
短缺，服务保障能力相对不足，
看病难、看病贵导致的群众慢
病不医、久病不治、小病拖大
等问题，是困扰山区群众的民
生之痛，制约着凤县医疗健康
事业的长足发展。
主要做法
（一）构建服务联合体，
培育集约化资源优势。积极推
进以医防融合服务联合体为主
要内容的智慧健康服务体建设，
为智慧诊疗提供实体支撑。一
是建强医防融合服务联合体。
投资近 3 亿元，以县级医院为
龙头、镇卫生院为枢纽、村卫
生室为网底，推动县镇村三级
资源整合、业务融合、能力聚合，
构建优势互补、资源共享、人
才调配、业务协调的医防融合
服务联合体。二是加强镇村区
块支撑。结合县域卫生资源地
理布局，将全县分为 4 个服务
区块，建立辐射网络。以片区
中心卫生院为枢纽，上联县级
医院、下联村卫生室，实行人
才、设备等资源有效分配，及
时保障基本服务供给。三是强
化医技平台和团队保障。以“补
齐、扶弱、做强”为原则，分
期改造提升医技设施设备，将
县域中高级职称专业技术人才
和外聘省市医疗专家组建线下
医疗团队、医技团队和公卫团
队，盘活现有人才资源，使有
限的医疗资源在服务领域短期
内快速形成集约优势，破解人
才短缺及服务能力不足的难题。
（二）实施“云快车”服
务，在“早防”上下功夫。为
凤县聚焦制约全县卫生健康事业难题，积极探索推进多网
融合、多点互通的“云健康”服务体系，建设“云快车、云管家、
云医生”的“三云”体系，着力打造“防、管、治”融合一体保
障全生命周期的基层医疗卫生服务新模式，精准实现基层医疗卫
生健康“云”管理，探索出一条山区卫生健康综合改革新路子。
导读
“一对一”指导群众使用健康管家
20 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
解决群众就医不便、未病不防、
小病拖大等问题，积极探索上
门式公卫服务，实施“云快车”
进村服务。一是成立凤县公共
卫生中心，下设公共卫生、医
疗服务、督导评估三个团队，
负责全县公共卫生医防融合服
务，引导群众从“以治为主向
以防为主”观念转变。二是依
托凤县“云快车”服务，集检
查检验、医疗诊断、健康评估、
信息传输、健康促进等于一体，
采用“互联网 + 公共卫生服务
团队 + 基本医疗团队 + 流动服
务”模式，打造“健康超市”。
三是制定工作制度，规范服务
流程，为全县 7 万余名基层群
众提供主动上门“一站式”基
本公卫和基本医疗服务，让医
生主动服务患者，让医技设备
提前介入诊疗，实现了早筛查、
早诊断、早干预、早治疗，及
早切断群众因病致贫返贫的途
径，切实解决了农村群众有病
不医、小病拖大、重病返贫的
问题。
（三）用好“云管家”系统，
在“勤管”上见实效。针对山
区医疗资源相对不足，卫生服
务管理频次不高、手段单一、
无法满足群众日益增长的医疗
健康需求问题，一是优化健全
“云管家”系统，建立了完备的
线上健康管理平台。二是将家
庭医生团队和健康管家相结合，
为 82 个家庭医生团队配备公共
卫生手持终端，将城乡居民信
息规范管理。三是对群众慢性
病、常见病后续恢复、贫困群
众健康扶贫政策落实等情况进
行线上跟踪，“一对一、点对点”，
将群众就诊疗效管理起来。四
是在线提供健康管理、健康行
为养成等服务，切实将群众自
我康养管理起来。五是在“勤管”
上下功夫，将“他管”与“自管”
密切结合，建立科学健康的生
活方式。
（四）做优“云医生”平
台，在“快治”上求突破。为
了使优质医疗资源下沉基层，
提高医疗诊断的科学性、准确
性，从三个方面靶向突破。一
是建设“一云三端”系统，县
级设立远程医疗“云中心”、镇
村级设置“医疗端”、城乡居民
安装“居民端”、省市帮扶医院
设置“域外端”，以县级医院为
中轴，向上联系省市三级医院
医疗专家，向下对接镇卫生院
及村卫生室。实现上级医院专
经验启示
通过建设“三云”体系，推进云健康服务，实现“信
息多跑腿，群众少跑路”，既减轻了群众就医负担，又降
低了医疗成本，有力地促进了远程医疗入驻镇村、家庭和
患者，使县域医疗资源真正沉下去、动起来，满足不同人
群医疗卫生、健康咨询、自我保健等个性化服务需求，达
到“资源集约化、供给便捷化、服务优质化”的工作目标。
家的技术服务指导，开展在线
有偿服务和诊疗帮扶指导，提
高诊断的科学性、准确性。二
是建设心电、影像等诊断平台，
基层患者在家门口可直接享受
县级医院服务。平台内检查结
果互认，减少重复检查、减轻
就医负担。三是优化网络健康
服务流程，实现各学科人力统
一调配、设备优势互补、资金
集中使用，促进全县线上线下
医疗健康服务提质发展，切实
解决供给不平衡、不充分问题。
实施效果
自“三云”体系构建以来，
2020 年次均门诊费用同比下
降到 119.4 元 ; 上转病人同比
下降 9.8% ；县域内就诊率及基
层首诊率也分别提升到 96.9%、
65.6%。医疗服务保障能力有了
明显的提升，为达到“小病不
出村，大病不出县”的工作目
标提供了有力支撑。
第二章 健康扶贫 21
旬邑县 ：
设立镇村医保服务机构 实现群众报销“门口办”
基本情况
旬邑县位于陕西腹地、咸
阳北缘，全县总面积 1811 平
方 公 里， 辖 9 镇、1 个 街 道
办、179 个 行 政 村、30 万 人
口，其中贫困村 112 个，贫困
户 13532 户，贫困人口 49054
人。旬邑是革命老区县、山区
农业县、国家扶贫开发重点县。
2019 年 5 月 7 日正式脱贫摘帽。
为了打通医保经办服务“最后
一公里”，旬邑县坚持以人为本，
多方联动，构建三级服务平台。
由县政府下发文件，在不增加
人员编制的前提下，结合实际，
设立了镇办医保服务工作站 10
个、村级医保服务工作室179个，
并明确办公场地，悬挂医保服
务统一标识及相关制度牌。同
时，各镇办成立了医保工作领
导小组，指定分管领导，确定
医保专干 26 名、村级医保工作
联络员 181 名，具体承担基层
医保政策宣传、医保筹资、医
保扶贫、门诊特殊病及门诊“两
病”业务等工作，实现了医保
业务“马上办”“门口办”，极
大方便了参保群众，切实提升
了群众满意度、幸福感。
主要做法
（一）加强组织，推动落实。
针对基层医保经办服务短板问
题，及时组织由主要领导亲自
带队下到镇村实地考察，多次
调研，并多次召开专题会议进
行研究探讨，制定了工作方案，
印发了《关于进一步加强医保
服务工作的通知》，为基层医保
服务机构组建和人员落实提供
了组织保障，进一步推动了基
层医保工作落实。
为了夯实基层一线医保工作基础，全力推进医保扶贫政策
落地落实，旬邑县将医保工作端口前置、关口前移，各镇办由一
名副科级领导分管医保工作，并成立医保服务工作站（室），确
定医保专干及村级医保联络员，具体承担基层医保扶贫政策宣传、
医保筹资、门诊特殊病及门诊“两病”业务和贫困户三级参保档
案的建立、贫困户政策享受的落实等工作。
导读
镇办医疗保障工作人员为办事群众解答医保报销政策
22 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
（二）健全机构，夯实基础。
全县 10 个镇（办）、179 个行
政村医保服务机构全覆盖，并
明确办公场地，悬挂医保服务
统一标识及相关制度牌。截至
目前，各镇办确定分管领导及
医保专干共 26 名，村级医保工
作联络员共 181 名，具体承担
基层医保服务工作，为辖区内
参保人员特别是建档立卡贫困
人员提供优质服务，做到了端
口前置、关口前移，夯实了基
层一线医保工作基础，有力推
进了医保各项政策落地落实。
（三）加强培训，提升水平。
先后 5 次组织举办了加强基层
医保服务能力建设政策培训会，
安排业务骨干为各镇办医保专
干及各村联络员详细解读了城
乡居民医保政策、门诊特殊病、
门诊“两病”政策、医保扶贫
政策、城镇职工基本医保政策、
医疗救助政策以及打击欺诈骗
保、维护基金安全相关内容，
并要求他们在严格抓好贯彻落
实各项医保政策的同时，主动
向群众宣传好政策，协助群众
享受应有的权益，从而进一步
提升了镇村两级医保服务工作
人员业务水平及服务能力，有
效推动了各项医保政策在基层
的落实。
实施效果
旬邑县在全省范围内率先
设立以县医保管理经办机构为
中心、镇办医保服务机构为枢
纽、村医保服务室为网底的县
镇村三级联动医保服务网络机
构以来，医保扶贫工作质量显
著提升，此做法作为“旬邑经验”
经验启示
镇村医保经办服务机构在服务广大参保群众、落实医
保扶贫任务等方面，发挥着不可替代的作用。它进一步加
大了医保服务力度 , 精细了医保扶贫工作每一个环节 , 推
进了医保扶贫各项政策落地落实，有效解决了参保群众多
跑路的问题，真正实现了医保业务“马上办”“门口办”，
进一步提升了人民群众获得感与满意度，有效防止了因病
致贫返贫，为全县脱贫攻坚工作大局贡献了医保力量。
被发表在省医保扶贫第 15 期专
刊上向全省推广，并上报国家
医保局。2020 年度，中央、省
市医保局领导相继来旬邑调研，
并对旬邑医疗保障脱贫攻坚工
作给予高度认可。
镇办医疗保障工作人员为辖区内贫困人口建立参保档案
第二章 健康扶贫 23
印台区 ：
六大“健康套餐”提升健康扶贫质量
基本情况
铜川市印台区贫困人口
5142 户 16084 人。2019 年，
全区实现整区脱贫摘帽。因病
致贫是脱贫攻坚的“拦路虎”。
为了有效遏制因病致贫，印台
区按照“保基本、救大病、管
慢病、强基层、提能力、重宣传、
防未病”的工作思路，制订了
六大“健康套餐”。
主要做法
套餐一 ：落实三重保障政
策保根本。全面落实各项医疗
保障政策，解决群众看病就医
突出问题。连续四年全额资助
建档立卡贫困人口参加城乡居
民医疗保险，贫困人口参保就
诊精准识别率达到 100％，实
现贫困人口人人享有基本医疗
保险工作目标。扎实做好健康
扶贫政策制度衔接与过渡工作，
建档立卡农村贫困人口住院医
疗费用按照新农合、大病保险、
民政医疗救助“三重保障”报
销后，政策范围内费用报销比
例达到 80% 以上，五年来累计
为贫困人口兑现各类医疗保障
报 销 资 金 30692 人 次 6097.17
万元，实现了贫困人口看病有
制度保障。
套餐二 ：实施“分类救治”
减存量。组织工作人员采取入
户走访、电话随访的工作形式
核实核准全区贫困人口患病情
况，尤其是罹患大病的贫困人
口，通过精准识别，全区贫困
人口中患 30 种大病患者 446
人，全部按照大病专项救治流
程、措施完成了专项救治，救
治率达到100%。对患有高血压、
糖尿病、地方病等十种慢性病
3889 名患者进行按病种分类管
理，落实家庭医生签约服务管
理，做到发现一例，救治一例，
追踪一例，精准到病，逐一对
账销号。
套餐三 : 简化办事程序重
效率。贫困人口在区域内定点
医院就诊实施“一站式”即时
结算服务，在区便民服务中心
和区属医疗机构设立了医疗保
障“一站式”即时结算服务窗
口，在显著位置设立了“一站式”
即时结算报销流程和醒目标识，
解决医疗报销手续繁琐问题。
同时，开通了贫困人口就医绿
色通道，贫困患者住院实行先
住院后结算、免交住院押金等
便民惠民举措，简化办事流程，
减轻就医负担。
套餐四 ：改善就医环境强
基层。投资 214 万元，先后对
全区 35 个贫困村卫生室进行了
改扩建，全区所有行政村卫生
室在全市率先实现标准化。争
取 430 万元人行定点扶贫资金，
为基层医疗机构配备了负压救
护车、流调采样车、DR、彩超
等先进医疗设备，提升了基层
医疗机构服务能力。投入 60 万
元建设区中医医院中医科、针
如何摆脱“病贫叠加”，有效遏制因病致贫、因病返贫这一
难题，铜川市印台区紧紧围绕贫困人口“看病有地方、有医生、
有制度保障”为目标，在实践中探索总结出了精准扶贫“健康套
餐”系列措施，破解贫困人口看病难题。
导读
24 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
灸科。孙思邈中医堂建设在全
区所有乡镇卫生院实现全覆盖。
投入 140 万元在 20 个标准化
村卫生室基础上实施了村级中
医堂建设，同时配备了中医体
质辨识仪等设备 10 余件，区镇
村三级中医药服务能力得到显
著提升，广大群众在家门口就
能享受到“简便验廉”的中医
药服务。
套餐五 : 深化对口帮扶注
活力。加强省内对口帮扶工作。
三年来，陕西中医药大学附属
医院共派出 25 名专家医疗队支
援区中医医院，开展教学查房、
学术讲座、知识培义诊等，拓
展新技术、新业务 2 项，推广
应用中医适宜技术 15 项，建成
市级重点中医专科 1 个。强化
省际对口帮扶。与亭湖区 9 家
医疗卫生机构对接协作，开设
空中讲坛，定期互通医疗信息。
派驻中级以上职称专业人员、
交流团等开展对接帮扶工作。
同时，印台区派往亭湖驻点交
流人员 30 人次，交流团队 6 批
50 人次，通过互通、互动学习，
进一步提升印台区基层医疗服
务机构人员的服务能力。通过
省际省内对口支援与帮扶，使
印台区医疗卫生质量和服务管
理得到了显著提升，业务范围
得到不断拓展，技术实力明显
增强，医疗服务水平稳步提高，
社会效益和经济效益实现双赢。
套餐六 ：强化预防指导治
未病。始终坚持把从源头上预
防控制疾病作为健康扶贫的重
要举措，制定印发了《印台区
推进健康扶贫“控增量、减存
量”疾病预防控制工作实施方
案》，加大政府推动，前移健康
关口。以城乡居民 14 大类国家
基本公共卫生项目为抓手，推
动卫生健康工作由“以治病为
经验启示
印台区“健康套餐”的实施，抓住了健康扶贫工作的
要害，通过落实“三重保障”、分类救治、疾病预防、关
口前移等措施，因病致贫人口的“存量”明显下降 ；通过
提升基层服务能力和加强疾病预防控制，因病致贫返贫人
口的增量得到了有效的遏制 ；通过各级反馈问题整改的落
实、对口帮扶，贫困人口健康扶贫的质量得到有效提升。
中心”转向“以健康为中心”，
从注重“治已病”转向“治未病”，
通过开展健康细胞创建、健康
知识讲座、农村环境卫生治理
等活动普及疾病预防知识和健
康教育知识，将全民健身与全
民健康深度融合，提高贫困群
众疾病预防控制能力。
实施效果
脱贫攻坚实施以来，印台
区始终将健康扶贫作为打赢脱
贫攻坚战的保障举措，紧紧围
绕“两不愁三保障”的总要求，
坚持“一手抓精准施治斩病根，
减存量，一手抓疾病预防控制
断病源，控增量”的工作思路，
坚持健康扶贫帮到贫困群众关
键处、扶到贫困群众心坎上。
通过实施系列“健康套餐”政
策，使全区因病致贫人口从占
比贫困人口总数的 16% 下降到
11%，下降了 5 个百分点，健
康扶贫成效显著。
健康扶贫——家门口的医疗专家
第二章 健康扶贫 25
子长市 ：
“一人一策 一病一方”创新健康扶贫新样本
基本情况
长期以来，由于医疗基础
薄弱，卫生人才短缺，使“看
病难、看病贵”曾经成为广大
群众反映最强烈的突出问题。
2017 年，子长市因病致贫人口
占贫困人口的比例为 40.78%，
成为脱贫攻坚最难啃的一块“硬
骨头”。对此，子长市本着“维
护群众健康就是发展生产力、
降低就医负担就是增加群众收
入”的民生理念，紧紧围绕健
康子长目标，通过不断强化五
项举措，有力夯实了贫困人口
“有地方看病、有医生看病、有
制度保障看病”的工作基础，
打造了健康扶贫的“子长样本”。
主要做法
（一）精准识别，健全健
康扶贫新台账。子长市在精准
识别健康扶贫对象上狠下功夫，
按病因、病种、病情细化分类，
确定了 30 类大病患者 39 人，
10 类慢病患者 4549 人，其他
疾病患者 124 人，以“一人一
案”建立了市镇村三级工作台
账，逐人制定了帮扶措施，确
保了贫困患者一个不少得到帮
扶救治。
（二）强基固本，夯实健
康扶贫硬实力。子长市累计投
资 1.5 亿元完成了全市医疗卫
生基础设施建设工作，并为各
医疗机构配齐了医疗设备，使
市、镇、村医疗基础设施建设
不断完善，贫困群众就医条件
得到极大改善，全市健康扶贫
“硬实力”显著增强。
（三）上下联动，提升健
康扶贫软实力。一是通过县级
医务人员定期到三级医院轮
训、住院医师规范化培训、县
级医院轮训等方式，不断加强
医务人员培训力度，切实提高
专业技术水平。二是市医院、
中医医院分别与西安交大二
院、省人民医院、省中医医院
等建立了紧密型协作关系，开
通了双向转诊绿色通道。三是
市人民医院和市中医医院分别
与全市各乡镇卫生院建立了紧
脱贫攻坚实施以来，子长市把健康扶贫作为精准脱贫的“一
号工程”来抓，紧扣“精准”二字，坚持“一人一策、一病一方、
精准到户、精准到人”的“十六字”方针，有效减少了因病致贫、
因病返贫现象的发生。
导读
市人民医院组建专家团队，深入基层医疗机构开展义诊宣传，宣讲健康扶贫政策
26 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
密型医共体，实行一体化管理，
促进全市医疗资源共享，带动
了市域医疗服务能力的整体提
升。
（四）关口前移，筑牢健
康扶贫防护墙。一是所有托幼
机构和学校均设置了保健室 ；
完成了疾控中心实验室和妇保
所生化实验室标准化建设。建
成了 1 个省级、3 个市级示范
接种门诊，2 个数字化接种门
诊，新设了 4 个社区服务站。
二是按照“地段式责任划分、
地毯式人群覆盖、地图式服务
定位”的工作思路，组建了 70
支公共卫生服务队，实现了全
市公卫服务的全覆盖。三是落
实疾病防控“十大行动”，全市
通过大力开展健康教育“六进”
活动、重点传染病专病专防、
农村“厕所革命”和环境卫生
整治等活动，有效提高了群众
的自我防病意识，切实降低了
贫困人口的发病率。
（五）精准施策，织密健
康扶贫保障网。一是强力推行
“1+1+1”家庭医生签约服务。
组建了 62 个签约团队，对因
病致贫对象按照“因人施策、
因病施治”的原则，逐人制定
个性化诊疗方案，按季上门提
供健康评估、医疗护理和用药
康复指导等精准服务。二是扎
实开展“大病专项救治行动”。
对全市贫困人口中的大病患者
进行集中救治，确保“不漏一
人”。三是全面推行“先诊疗、
后付费”和“一站式”结算方
式。全市 18 个定点医疗机构
均设立了“一站式”结算窗口，
开通了贫困人口就医绿色通道，
设立健康扶贫床位 57 张，从
根本上解除了贫困患者的垫资
压力和费用负担。
实施效果
攻坚战打响以来，子长市
在打造健康扶贫“子长样本”
上取得了明显成效。截至目前，
市人民医院和市中医医院均建
成二级甲等医院，全市建成 10
个市级规范化卫生院，82 个贫
经验启示
子长市“一手抓精准施治斩病根、减存量，一手抓预
防控制断病源、降增量”的做法，把健康扶贫工作重点由
医疗为主向预防为主转变，降低了贫困人口发病率，有效
减少了因病致贫和因病返贫现象。通过“走出去、请进来”
两条腿走路的办法，切实强化人才培养，使全市服务能力
与服务水平得到前所未有的巨大提升。
困村卫生室全部建成达标 ；累
计招聘专业技术人员 368 名，
有效缓解了基层医疗卫生人员
短缺的现状。通过对口支援，
先后有 38 批 100 多人的三级
医院专家团队到市级医院开展
坐诊、手术、教学等工作，帮
助市人民医院、中医医院建成
8 个省市级重点专科，5 个名
老中医工作室，开展了 50 多
项新技术、新业务等，市域内
医疗服务水平得到了明显提升，
基层首诊率达 51.3%，县域首
诊率达 91.5%。累计签约慢病
患者 5078 人，救治大病患者
546 人次，为如期打赢脱贫攻
坚战奠定了扎实的健康基础。
家庭医生团队为慢性病患者量血压、测血糖，开展健康教育
第二章 健康扶贫 27
榆阳区 ：
“医养结合 集中养护” 破解失能人员难题
基本情况
当前扶贫和救助政策体
系对兜底保障对象以经济帮扶
为主，但其中大部分不具备生
活自理能力或不能辨识自身行
为的对象，更需要高水平和专
业化的医疗康复保健与生活护
理照料服务 ；其家属在数十年
长期照料中承受着经济、精力
和情感的多重压力，使有限的
劳动力得不到释放，也是造成
无法通过常规扶贫政策脱贫的
重要原因，从而导致冲击社会
道德和心理底线的悲剧时有发
生。 榆阳区大胆突破、锐意创
新，巧妙引导社会医养资源进
入救助领域，实现了需求与供
给准确对接，使特殊贫困群体
获得了低成本高质量的医养结
合集中养护服务，并形成了较
大范围引领示范效应。
主要做法
（一）根据养护需求确定承
接机构。兜底保障深度贫困人
口难题有三 ：一是特困人员失
去生活自理能力或罹患重病后
的医养照料问题 ；二是完全依
靠年迈父母看护照料的单身成
年重度残疾低保对象在父母去
世或失能后的妥善安置问题 ；
三是普通低保和一般贫困户家
庭中失能成员占用仅有劳动力
导致无法通过自身努力脱贫问
题。现有敬老院加卫生室的模
式无法满足日益增长的康复治
疗需求。为此，榆阳区引导榆
林市高新医院设立榆阳区老年
护理院、榆阳区安定精神病院
设立榆阳区残疾人康复托养中
心，并签订合作协议，按照标
准规范评估养护对象的生活自
理能力和精神健康状况，根据
评估结果确定收住机构，避免
了对象混养带来的交叉影响，
确保得到与其生理和心理特点
相适应的专业医疗和养护服务。
（二）突破现有政策确定
养护标准。榆阳区普通社会养
榆阳区采取购买服务的方式，引导社会医养资源为丧失生
活自理能力或不能辨识自身行为的失能失智残疾人提供专业的照
料护理和康复治疗服务，并运用经济杠杆规范养护行为，确保服
务质量，有效破解了全面精准脱贫的最后一道难题。
导读
失能人员的业余活动
28 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
护机构全失能老人年平均收费
在 5 万元之上，半失能老人也
超过 3.6 万元，而农村特困和
低保标准仅为每年 6500 元和
4310 元。经过充分调研论证和
试运营，榆阳区将养护标准确
定为 70 元 / 天，分别达到农村
特困和低保年标准的 4 倍和 6
倍，却远远低于社会养护价格。
特困人员养护费用由政府全额
补助，低保对象政府补助 65 元
/ 天、家属负担 5 元 / 天。对家
庭整体不符合低保条件的一般
贫困户中失能失智成员单独纳
入低保范围进行集中养护，对
不满 60 周岁但实际已无法取得
劳动收入，其他条件符合政策
规定的贫困人口提前转为特困
人员进行集中养护，从而进一
步降低了养护门槛，惠及更多
失能失智贫困家庭，在减轻照
护压力的同时释放了劳动力。
（三）运用经济杠杆规范养
护行为。为切实保障失能失智
人员的基本权益和健康尊严不
受损害，榆阳区运用经济杠杆
引导规范养护行为。一是确定
养护标准时不区分护理难度和
自理能力，对养护机构而言最
有利的选择是积极通过治疗康
复尽快将养护对象的护理难度
降低以减少成本，从而避免出
于逐利本能增加养护对象自理
程度恶化的风险。二是针对养
护机构一线护理人员工资待遇
低、护理团队不稳定、护理服
务质量难保障的问题，出台以
奖代补政策，按每名对象每月
1000 元预算奖补资金，如高质
量完成养护任务则按季度兑付，
用于为一线护理人员购买社会
保险、核发绩效奖金。若出现
护理服务投诉或护理事故，则
按 10% 至 40% 的不同比例依
次扣减，从而实现规范养护行
为、降低监管成本、提高养护
质量、长期健康发展的工作目
标。
（四）制定完善的集中养
护政策体系。印发《榆阳区失
能半失能兜底保障对象医养结
合集中养护管理办法》，将做好
养护工作定义为打赢脱贫攻坚
战的最后一场硬仗，明确了保
障养护机构在保本微利前提下
的可持续运营 ；区民政局配套
下发《实施意见》，并根据养老
和福利机构等相关国家和民政
行业标准，制定了《榆阳区失
能半失能兜底保障对象医养结
合集中养护服务协议》，将标准
规范内笼统表述的 9 大类服务
经验启示
榆阳区坚持政府兜底与社会养老相结合，采取政府购
买服务的方式，将全区失能、半失能特困人员依托高新医
院老年护理院进行就医就养式供养，彻底解决了全区建档
立卡贫困户中失能、半失能特困人员综合养护和医疗保障
的难题，打开了医中带养、养中带医、优质高效、安全健
康的特困人员供养服务新局面。
项目细化为 55 项基本服务内容
并明确了质量要求，完善了协
议各方应当遵循的各项约束性
条款，2020 年出台了《榆阳区
医养结合集中养护机构以奖代
补资金考核分配方案（试行）》，
形成了完整的集中养护政策体
系。
实施效果
榆阳区两个机构共集中养
护了 200 名失能失智兜底保障
对象，实现了养护需求全覆盖，
带动周边神木、府谷等 9 个县
（市）区按此模式与当地医疗
机构合作开展集中养护，使近
千名失能失智兜底保障对象直
接受益。良好的实施效果也引
起了社会各界的广泛关注和一
致认可，除了中央、省级主流
媒体宣传报道外，2019 年还荣
获“第二届中国优秀扶贫案例”，
吸引省内外兄弟县区前来考察
学习，辐射和引领效应进一步
扩大。
第二章 健康扶贫 29
子洲县 ：
打好健康扶贫“组合拳” 满足群众基本医疗保障
基本情况
子洲县位于陕北黄土高原
丘陵沟壑区腹地，榆林市南缘。
全县总面积 2042 平方公里，总
耕 地 面 积 137 万 亩， 辖 11 镇
1 乡 1 个街道办事处，总人口
30.25 万。全县有贫困村 88 个，
有建档立卡贫困人口 20918 户
61701 人，其中因病致贫 6414
户 17186 人。经过全县上下多
年不懈努力，着力提升医疗服
务水平，探索出“联村服务”“二
维码”管理、小分队巡诊等健
康扶贫子洲模式，成功打出健
康扶贫“组合拳”，力阻“病根”
变“穷根”，取得显著成效。截
至 2020 年 12 月底，全县剩余
贫困户已按程序全部退出，172
户 483 人脱贫监测户、215 户
506 人边缘户返贫致贫因素全
部 消 除。2020 年 2 月 27 日，
子洲县退出贫困县序列。
主要做法
（一）首创“一村建站、联
村服务”模式，打造农村 15
分钟医疗卫生服务圈。针对农
村人口大量外流、常住人口少、
居住分散，村医待遇低，导致
村卫生室闲置、群众看病就医
难的现状，子洲县对有限资源
进行有效整合，推行“一村建站，
联村服务”的管理模式，在常
住人口较多，周边村庄相对集
中的行政村建设标准化中心卫
生站，配备 1-3 名有资质的村
医，服务周边方圆五公里内的
2-5 个行政村，打造农村 15 分
钟公共医疗卫生服务圈。乡镇
卫生院对各站的人员、业务等
进行统一管理、考核，与村医
签订服务协议，使真正想干工
作的村医留得下、用得上、守
得住。目前累计建成标准化村
子洲县围绕“基本医疗有保障”目标，因地制宜，开拓创新，
积极探索，打出健康扶贫“组合拳”，力阻“病根”变“穷根”，
形成了适合该县本土发展的健康扶贫子洲模式，曾受到国家卫健
委和国务院扶贫办的联合通报表扬。
导读
双湖峪卫生院在高园则村对贫困人口进行健康体检
30 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
卫生室 99 个、扶贫易地安置点
卫生服务机构 2 个。
（二）率先组建公共卫生服
务小分队，将优质医疗服务送
到老百姓家门口。投入 160 多
万元，购买了一辆配有先进诊
疗设备的流动服务车，组建了
公共卫生服务小分队，在全县
乡村开展基本医疗卫生服务、
义诊、健康体检、政策宣传等。
全县 65 岁以上老年人健康体检
率达到 95%。
（三）率先推广使用“健康
扶贫二维码”，打造电子化家庭
签约服务资料库。子洲县立足
现状，依托全国健康扶贫动态
管理系统，率先在全市范围内
创新使用“健康扶贫二维码”。
通过手机扫码，可随时查看贫
困户家庭成员情况、健康状况、
享受过的健康扶贫政策、上级
医院的诊疗数据等信息。
（四）率先为贫困村卫生
室配置中医理疗设备，丰富家
庭医生签约服务内容。根据农
村贫困人口医疗需求，结合健
康扶贫“三个一批”管理要求，
充分发挥中医药适宜技术简单
易学、取材方便、安全可靠、
价格低廉的优势，为 88 个贫困
村卫生室购置了一批火罐、理
疗床、刮痧板、艾灸盒、中频
治疗仪、颈腰部按摩器等常用
中医理疗设备，积极推广应用
中医药适宜技术。
（五）深化名医“组团式”
帮扶模式，着力提高医疗服务
水平。自山东大学第二医院和
陕西省中医药大学附属医院对
口帮扶子洲以来，累计选派 20
名专家支医 ；苏陕协作以来，
江都区 10 家医院累计选派 18
名专家来子州“组团式”支医。
帮扶专家开展了脊柱骨折椎体
成形术、踝关节微创手术治疗、
腹腔镜下疝修补术等手术 500
余例，其中 9 例手术属榆林市
首例，42 例手术属子洲县首例，
参与临床教学查房 618 次，其
中疑难病例讨论 191 例，举办
讲座 171 次，累计培训当地业
务人员 9000 余人次。江都区
支医专家还开展了以师徒结对
为主要内容的“青蓝工程”，做
到了“人走线不断，苏陕一家
亲”。国务院扶贫办对此创新做
法进行了专题报道。
实施效果
子洲县探索出的利民惠民
健康扶贫新模式取得了一定成
经验启示
子洲县探索建立的健康扶贫“一村建站、联村服务”“二
维码”管理、小分队巡诊、配备中医设备、名医“组团式”
帮扶等健康扶贫组合拳，力阻“病根”变“穷根”，创新
了农村医疗卫生服务方式，提升了基层服务水平，不仅满
足了人民群众对基本医疗的需求，而且极大地方便了群众
就近就医，增强了就医获得感，提升了扶贫满意度。
效。“一村建站、联村服务”的
推行，增加了村医的劳务收入，
调动了工作积极性。小分队下
乡义诊与贫困人口健康体检、
健康扶贫政策宣传有效结合，
极大地满足了偏远乡村群众的
健康需求，被老百姓称为“家
门口的贴心医护，乡间里的健
康卫士”；“二维码”入户工作
的开展，既减少了以往纸质档
案带来的不便，又增加了签约
服务的时效性、规范性，该模
式开创了子洲健康扶贫的新模
式，得到全市范围的推广 ；配
备中医设备，不仅满足了人民
群众对中医药医疗保健的需求，
而且增强了群众就医获得感。
通过实施组团式帮扶，派驻医
生团队蹲点帮扶、手把手带教，
为子洲县培养了一支“带不走”
的医疗人才队伍。先进的医疗
技术和医院管理经验在子洲落
地生根，增强了常见病、多发
病诊疗能力，有效缓解了因医
疗技术匮乏而导致贫困人口看
病难、看病贵的问题。
第二章 健康扶贫 31
镇巴县 ：
“一二五”健康扶贫保障机制解民忧
基本情况
汉中市镇巴地处巴山腹
地，位于陕西省南端，属秦巴
连片贫困地区，总面积 3437
平方公里，总人口 28.9 万，是
国家扶贫开发重点县和陕西省
11 个深度贫困县之一。2016
年年初，全县共有贫困村 129
个，建档立卡贫困人口 19572
户 54411 人， 贫 困 发 生 率
24.11%。其中因病致贫、因病
返 贫 户 为 9862 户 22751 人，
是脱贫路上的“坚中之坚、难
中之难”。
主要做法
（一）开拓实施“四步筛查”
工作方法，因病致贫得到精准
识别。为摸清全县因病致贫返
贫底数，实现精准识别、因人
施治，2017 年在新一轮数据核
查中，镇巴县率先推行“四步
筛查”工作方法。
（二）探索推行“2+2+1”
家庭医生签约模式，健康管理
不断提质增效。为了让优质医
疗资源下沉到贫困山区最深处，
满足群众的基本健康需求，镇
巴县探索推行“2+2+1”家庭
医生签约服务模式，全县慢病
规范化管理率、控制率分别提
高到 70% 和 45% 以上。
（三）试点先行“互联网 +
健康扶贫”项目应用，信息技
2016 年以来，镇巴县实行健康扶贫精准识别“四步筛查”工作法，打造“2+2+1”家庭医生
签约服务模式，构建“互联网 + 健康扶贫”服务载体，创新健康文艺“双下乡”普及健康知识，探
索“一二五”健康扶贫保障机制，取得了显著成效。这些做法有效破解了山区群众看病难题，创造
性走出一条贫困县“小钱办大事、健康促小康”的路径，先后荣获“全国脱贫攻坚组织创新奖”“全
国优秀家庭医生团队”和“全国健康扶贫工作突出县”等荣誉。
导读
镇巴县健康扶贫文艺宣传队进村演出，普及健康知识
32 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
术提升扶贫效能。镇巴县积极
开展“互联网 + 健康扶贫”探索，
建成移动家庭医生签约服务系
统，让大山深处 28.9 万群众享
受最新医疗科技福利。
（四）开展健康文艺“双下
乡”活动，全面普及健康扶贫
政策及健康知识。破解群众对
卫生健康政策知晓率不高、普
及率不广、理解度不够等难题，
让健康扶贫政策及健康知识深
入民心，切实增强贫困群众内
生动力和脱贫信心，引导群众
建立健康生活方式，进一步提
升健康素养水平。
（五）建立健全“一二五”
健康扶贫工作体系，全民健康
实现长久守护。镇巴县把全民
健康作为脱贫攻坚、实施乡村
振兴战略的关键任务，确立健
康镇巴这一目标，抓牢“减存
量、控增量”两个重点，构建
统筹协作、服务保障、能力提升、
健康管理、监督考评“五大体
系”，形成“一二五”健康扶贫
工作体系。
实施效果
一是因病致贫率明显下
降。2016 年以来的因病致贫返
贫户 9862 户全部脱贫清零。二
是服务能力明显增强。县镇村
190 余家医疗机构硬件得到改
善 ；新设一正科级卫健事业单
位，增加编制 10 个 ；20 余项
新技术得到推广 ；新设重点专
科 15 个，贫困人口县域内就诊
率达 93%。三是住院报销得到
保障。全县在册贫困人口参合
参保率达 100%，贫困人口住
院报销比例达到 80%-85% 之
间。四是慢病管控效果明显。
9707 名慢病患者得到规范管
理，慢病转大病率下降 23%，
慢病出院再入院率下降 0.17%，
贫困人口门诊和住院人次分别
下降 8% 和 6.5%。五是健康素
养有所提升。群众健康知识知
晓 率 达 到 90% 以 上， 居 民 健
康素养从 2018 年的 8.7% 提高
到 2020 年的 20.6%。六是信息
化成果充分运用。研发了“健
康镇巴”大数据平台和“家庭
医生签约服务管理软件”，获得
国家专利，累计产生居民健康
经验启示
镇巴县立足秦巴连片贫困地区实际，确立“健康镇巴”
建设目标，抓牢“控增量”和“减存量”两个重点，对精
准识别贫困人口、科学分析致贫机理、快速找到扶贫路径、
实现健康长久守护等方面进行了积极探索和大胆创新 ；在
消除当下贫困、阻断贫困的传递和关注贫困人口生命周期、
全方位全周期保障人民健康方面实现了突破，采取的工作
措施对症下药、靶向施策，既有系统的工作思路，又有可
操作性强的具体方法，既符合党中央把人民健康放在优先
发展战略地位的总体部署要求，又满足了人民群众看病就
医的根本需求，能够被借鉴和复制。
管理及贫困人口健康服务等信
息数据 130 余万条，系列项目
成果在“第二届数字中国建设
成果展”上展出。七是“镇巴
经验”广泛推广。人民网、央
视《焦点访谈》《为了人民的健
康》等 20 余家中央、省级媒体
对镇巴健康扶贫深入采访报道
170 余篇次 ；河北、河南、黑
龙江等 7 省及省内 96 个县（区）
共 130 余批次到镇巴考察交流、
借鉴经验。先后荣获“全国优
秀家庭医生团队”“全国脱贫攻
坚组织创新奖”“全国健康扶贫
工作突出县”等殊荣。2018 年
“全国贫困人口慢病签约服务现
场推进会”在镇巴召开，入选
《脱贫攻坚先锋》《消除绝对贫
困 中国的实践》中国扶贫案例
选编。
第二章 健康扶贫 33
宁强县 ：
构筑整合型医疗健康服务体系
基本情况
汉中市宁强县位于陕西省
西南部，是国家扶贫开发工作重
点县、革命老区县，也是秦巴山
连片特困地区片区县。多年来，
基层基础薄弱一直是困扰该县
医疗卫生事业发展的短板。为提
高基层医疗服务质量，推动优质
医疗资源下沉，让群众在家门口
就能享受到更优质的医疗服务，
宁强县大力推进医疗卫生县镇
村一体化改革，通过“大手拉小
手形成一家人”，让群众能够就
近享受到“安全、有效、方便、
价廉”的基本医疗服务。
主要做法
（一）深化医疗管理体制改
革，打造八位一体“共同体”。
2013 年，宁强县以县级综合医
院托管镇办卫生院为试点，该
试点成为宁强医改“破冰”起
点。2017 年，在托管试点取得
成效的基础上，3 家县级公立医
院牵头与 11 家镇办卫生院建立
了医共体关系。2018 年，根据
前期改革实践经验，以医保支
付方式改革为抓手，由 2 家县
级公立医院牵头，按照双向选
择、自愿结合、合理布局原则，
与 18 家镇办卫生院及所辖村卫
生室，分别组建了 2 个医共体，
形成管理、责任、利益、服务、
发展、价值、信息、文化“八
位一体”共同体格局，实现县
镇村一体化。
（二）深化医保支付方式改
革，形成利益发展共同体。在
县镇医疗机构开展按病种付费
和临床路径管理，医共体内实
行按人头总额预算包干为主的
多元复合支付方式改革，建立
“结余留用、超支不补、合理超
支分担”激励约束及医疗费用
控制机制。
宁强县创新推行医疗管理体制、医保支付方式、医防融合三项改革，有力地推动了紧密型县域
医共体向健康服务共同体转变，构筑了优质高效的整合型医疗健康服务体系，“县强、镇活、村稳、
上下联、信息通、健康优”的医改目标初步实现，群众看病贵、看病难问题得到有效缓解，形成“一
防三改两降四提升五突破”医改“宁强实践”，有力地助推健康扶贫深入开展，为贫困人口如期实
现脱贫提供了坚强的健康保障。
导读
北京天坛医院专家为贫困户诊断病情
34 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
（三）深化医防融合改革，
打造健康服务共同体。坚持预
防为主、医防融合、上下联动，
以县域医共体管理模式为基础，
由两家总院牵头组建健共体。
县妇幼保健计划生育服务中心、
县疾控中心根据功能定位加入
健共体，在总院成立健康管理
服务中心，引导技术力量参与
健康管理、健康教育工作，形
成横向协作与纵向联动帮扶机
制，全方位、全过程、全周期
为群众健康保驾护航。
（四）突破体制机制壁垒，
构建医疗服务发展共同体。坚
持公立医院的公立性。加大财
政经费保障，将医疗机构正式
在编在岗人员基本工资和绩效
工资纳入财政预算，对药品零
差价销售、重点学科发展、人
才培养等公共服务费用给予财
政保障，全面维护公立医院公
益性。创新镇办卫生院人员管
理机制，镇办卫生院为医共体
总院的分院，分院院长由总院
任命，人员流动不受限制，实
行统一招录、培养、调配使用。
创新结余资金管理使用办法，
允许医疗服务收入扣除成本并
按规定提取各项基金后，将收
支结余部分的 70% 用于绩效分
配，30% 留作卫生事业再发展
基金。包干基金结余部分经过
决算，转化为医院业务收入，
80% 由总院分院和村卫生室按
9:1 比例分配，主要用于绩效
考核，20% 用于医共体事业发
展。创新医共体运行管理机制，
分院保持机构设置和行政建制、
功能任务、财政投入供给机制
“三个不变”，总院成立“一办
四中心”（领导小组办公室、财
务管理中心、医保经办中心、
远程会诊中心、健康管理服务
中心），对分院实行统一管理，
形成统一规范的大卫生、大健
康服务体系。
实施效果
医疗改革以来，两家总院
与中央、省、市三级医院建立
医联体、对口帮扶协作关系，
累计救治 30 种大病患者 2619
人，救治率达 100%，实现大
病县内治。带动分院开展新技
术新项目 26 个，在分院建立名
医工作室 17 个、村卫生室建立
全科医生工作室 46 个，实现“小
经验启示
实践证明，推进县域紧密型医共体改革，党政重视是
保障、政策配套是支撑、示范引领是基础、支付改革是抓手、
常态化监管是关键、群众受益是根本。信息化是实现医疗
资源共建共享、谋求发展新优势的重要途径。实现群众看
得好病、看得起病、少生病是改革的动力和源泉，减轻群
众就医负担、防止群众因病致贫返贫、提高群众健康素养
是健康扶贫工作宗旨。宁强县通过医共体改革，成效显现，
有力地助推了健康扶贫发展，是实现全民健康奔小康的一
条惠民之路。
病不出村、常见病不出镇”。基
层服务能力和报销比例双提高，
激发了常见病患者到就近卫生
院看病就医的热情，实现患者
外转率、患者住院率、群众医
疗费用支出三下降。在医联体、
医共体带动下，总院新发展学
科 5 个、开展新技术 40 余项，
带动分院新增疾病诊疗病种 30
余个、新发展学科 15 个，基层
医疗服务能力不断提升，实现
大医院减压、小医院增效、老
百姓受益。
此 外， 依 托 医 共 体 实 行
“1+3+1”家庭医生签约服务模
式，组建 200 个家庭医生签约
服务团队，每年落实家庭医生
签约服务经费 95 万元。实行“一
病一方”和“一户一册”的服
务管理模式，提高签约服务质
量。全县管理“4+6”类慢病及
地方病患者 17057 人，重点人
群签约率与服务率均达 100%。
第二章 健康扶贫 35
汉阴县 ：
“123”健康扶贫路径 筑牢医疗保障网底
基本情况
汉阴县位于陕西南部秦巴
腹地，总人口 31.21 万人，辖
10 个镇 ,141 个行政村，其中
贫困村 77 个，建档立卡贫困人
口 67093 人，是国家扶贫开发
重点县和秦巴山区连片特困地
区。贫困人口量大面广与基层
医疗力量薄弱的矛盾较为突出：
一是任务繁重。1522 名医务人
员要为 67093 名贫困群众提供
健康服务，人均服务 44 人。二
是队伍不稳。镇卫生院“招不
来人、留不住人”，村医普遍“年
龄偏大、待遇偏低”，导致镇村
两级人才匮乏。三是能力不强。
2015 年以前，县域医疗机构服
务能力有限，镇村诊疗量在全
县总诊疗量中占比仅为 23%，
“倒三角”问题较为突出。
主要做法
（一）织密服务网格，着力
解决贫困人口“有地方看病”。
一是以县级医院为核心，对上
建立“医联体”，对下组建紧
密型医共体，推行镇村一体化
“532”管理模式，镇卫生院成
为县级分院，村医变成镇卫生
院职工，形成了上下“一盘棋”
的健康服务新格局。二是围绕
“县补硬件短板、镇强设施弱
项、村扫阵地盲点”三大重点，
更新配置各类医疗设备 468 台，
健全镇卫生院门诊、住院的科
室设置，改扩建村卫生室 29 个，
实现了县镇村标准化医疗机构
全覆盖。三是线上搭建了覆盖
全县的远程医疗平台，设立了
影像、心电等“六大中心”，线
下帮扶带动县级医院新建 12 个
重点学科，县域医疗服务能力
得到大幅提升。
（二）激活服务细胞，着力
解决贫困人口“有医生看病”。
一是设立专项人才基金，用足
用活省市人才招录政策，拓宽
村医来源渠道，5 年累计带编招
聘医学类本科生、镇村医务人
员 304 名，为“有人服务”提
供了有力支撑。二是建立纵向
“晋级支医、师徒结对”工作机
脱贫攻坚战打响以来，汉阴县围绕基本医疗有保障总目标，
坚持医疗救治减存量、疾病预防控增量“两手抓”，努力让贫困
群众有地方、有医生、有制度保障看病“三个有”工作思路，探
索形成了健康扶贫“123”工作路径，通过织紧织密健康扶贫网格、
激发健康服务队伍活力、优化健康服务内涵，让贫困群众对健康
服务的可及性、获得感明显增强。
导读
医师团队入户为贫困慢病患者服务
36 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
制，5 年来为县镇两级培养技
术骨干 348 名，转岗培训全科
医生 82 名，每千人口全科医生
占比达到 3.2 人。三是建立“公
益一类保障、公益二类管理”
激励机制，县级医院收支结余
的 60%、镇卫生院收支结余的
70% 全部用于人员奖励，工资
待遇同比增长 40% 以上，为村
医统一办理城镇职工养老保险，
解决其后顾之忧，各级各类医
务人员内生动力得到明显增强。
（三）健全服务机制，着力
解决贫困人口“有制度保障看
病”。一是根据全县大病患者中
数量最多的终末期肾病、癌症
等病种，针对性地加强县级医
院血透中心、肿瘤诊疗中心等
学科建设，严格落实分级诊疗
制度，对大病康复期患者下转
到镇卫生院进行后续治疗，全
部纳入慢病管理。二是将贫困
人口全部纳入医疗保障范围，
全面落实“先诊疗后付费”，一
站式服务、一单式结算、一窗
口办理“三个一”便民举措 ,
改善群众就医流程。三是开办
《健康汉阴》栏目及微信公众号，
将健康元素融入居民日常生活，
抓好以健康村庄（社区）为重
点的健康细胞建设，开展“多
层次、多元化”的健康教育宣传，
改善贫困群众人居环境，提升
健康素养和自我健康管理意识，
从根本上斩断因病致贫返贫根
源。
实施效果
自脱贫攻坚开展以来 , 全
县三家公立医院全部创建为“二
级甲等”医院，14 所镇卫生院
全部开展住院业务，标准化村
卫生室全覆盖，实现了“三有”
目标，带来“三少”变化。一
是织密“保障网”让群众“少
花钱”。通过补齐学科短板，填
补技术空白，累计救治大病患
者 890 人，据不完全统计，5
年来共为患者节约医药费用
1800 余万元，县级医院外转率
经验启示
汉阴县以深化医改为抓手，把健康扶贫与健康汉阴建
设有机融合，协调发展，着力打造新型服务体系，全面提
升健康服务质量。聚焦短板弱项，对标基本医疗有保障，
组建县域优势互补、共建共享的紧密型“医共体”，夯实
硬件基础，建强人才队伍，强化能力提升，有效促进了优
质医疗资源下沉，全面提升了基层服务能力。
从 4.3‰下降到 2.9‰。二是扭
转“倒三角”让群众“少跑路”。
大力开展紧密型医共体建设，
使优质医疗资源下沉，推广使
用远程医疗会诊系统，全面提
升镇村诊疗质量，县内诊疗率
达到 92.1%，镇村诊疗量占比
达到 64%。三是守好“健康门”
让群众“少得病”。坚持预防为
主，广泛开展健康促进行动，
做实签约服务，全县 10198 名
慢病患者得到有效管理，居民
健康素养水平从 6.94% 提升到
16.9%。
医师团队走村入户宣讲健康教育知识
第二章 健康扶贫 37
陕西围绕住房安全，创立
完善“四清一责任”、层级包抓
等工作机制，探索形成了农村
危房改造的陕西模式。截至目
前，全省 146.04 万户建档立卡
户全面实现住房安全有保障，
累计投入资金 47.276 亿元，改
造农村危房 14.69 万户，圆满完
成住房安全有保障脱贫攻坚任
务。
危房
改造
第三章
实行闭环管理。建立建档
立卡户 “四清一责任”工作机
制，围绕“帮扶谁”“谁来扶”“怎
么扶”“如何退”4 个关键环节，
完善帮扶对象、住房鉴定、危
房改造、质量验收 4 个清单，
精准掌握所有建档立卡户住房
安全情况。建立层层负责、各
负其责、责任分明的“责任闭
环”工作体系，确保农村危房
38 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
改造环节闭合、全程可控、责
任明确。
分类科学实施。结合关中、
陕北、陕南农村房屋结构特点，
将全省建档立卡户住房安全信
息录入全国农村危房改造脱贫
攻坚三年行动农户档案信息系
统，按照鉴定安全、改造安全、
保障安全 3 项分类，逐户核验
住房安全保障情况，并通过日
常动态监测、信息比对，及时
做好住房安全保障信息的核实
补正、动态更新工作，全面提
高数据质量。
规范标准程序。制定了省
农村危房（窑）《鉴定技术指南》
《加固技术指南》和农村危房改
造脱贫政策汇编、应知应会手
册，进一步规范了住房质量安
全排查、验收标准。同时，简
化农村住房安全鉴定程序，按
照不同农户类型，制定 5 种相
应排查鉴定表，便于操作使用，
提升危改工作效能，为危房改
造质量安全夯实了基础。
凝聚行业合力。发挥高校、
科研院所和建设企业优势，建
立省市两级危房改造质量安全
技术专家组，发动建筑勘察设
计施工企业组建技术帮扶团，
全面参与住房安全排查鉴定和
危房改造，切实提高基层危房
改造技术能力。
安康市汉滨区民居改造鸟瞰图
39
咸阳市 ：
“四清一责任”建立农村危房改造长效机制
基本情况
脱贫攻坚战打响以来，咸
阳市对 13.6 万余户建档立卡贫
困户，逐户开展了住房安全鉴
定。在排查鉴定的基础上，围
绕“帮扶谁”“谁帮扶”“怎么
扶”“如何退”4 个关键环节，
咸阳市不断完善农村危房改造
“危改对象清、住房鉴定清、改
造过程清、质量验收清”四个
清单，建立了责任管理闭环工
作机制，基本实现了危房改造
底数清，为高质量完成住房安
全有保障打下了坚实基础。
主要做法
（一）精准化确定危改对象，
确保帮扶对象底子清。一是精
准排查扶贫对象。认真梳理排
查全市 2014 年以来所有建档立
卡贫困户住房情况，建立完善
全市建档立卡贫困户帮扶对象
清 单 136194 户， 精 准 掌 握 全
市建档立卡贫困户危房改造的
基础底数。二是精准确定危改
帮扶对象。严格按照“群众申
请、村评议、镇审核、县级审批”
的程序确定危改帮扶对象，并
对拟定的帮扶对象名单张榜公
布，接受监督。
（二）专业化实施危房鉴定，
确保危房鉴定结果清。一是制
定专业化标准。编制印发《咸
阳市农村住房安全等级评定时
房屋构造措施符合性的技术标
准》，并按照本地区抗震设防要
求细化到县区。二是组建专业
化队伍。成立危房改造质量安
全市、县两级技术专家组，科
学准确评定贫困户住房危险等
级，精准作出鉴定结论，并由
贫困户确认。贫困户对鉴定结
果提出异议的，聘请第三方机
构进行核验，直到群众对房屋
鉴定结果认可为止。三是强化
业务培训提升。对市县两级专
业技术人员从危房鉴定标准、
方式、方法等方面进行全面系
统地培训。
（三）全程化监督管理，确
保危房改造过程清。一是严格
监管流程。从确定危改对象、
进行危房定级，到危房改造实
施、安全质量监督，再到改造
竣工验收、补助资金兑付，明
确了多项操作环节，“实施一户、
监管一户，完成一户、验收一
户，达标一户、拨付一户”，真
正达到了环环紧密相扣、步步
监管到位。二是强化监管措施。
县级住建部门将住房鉴定房屋
安全性等级为 C、D 级的对象，
按照享受补助资金类型，分类
逐户建立农村危房改造农户档
案，坚持因地制宜、因户施策，
在现场踏勘的基础上，逐户量
尺寸定方案，严格落实 C 级一
导读
咸阳市坚持把农村危房改造作为乡村振兴的先导工程、脱贫攻坚的重点工程来抓，以“四清一
责任”为主要抓手，以贫困户住房安全有保障为总体目标，上下同心推进，精益求精建造，确保了
农村危房改造工作顺利进行。
40 SHAAN XI TUO PIN GONG JIAN DIAN XING AN LI
陕西脱贫攻坚典型案例
