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2021 年度医药行业商业贿赂行政、刑事案件研究报告

前言

国家卫生健康委、国家市场监管总局、国家医保局、国家中医药局等于

2021 年 4 月 25 日发布《2021 年纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风工作要

点》提出：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻十九届中

央纪委五次全会精神，坚决落实党中央关于党风廉政建设的决策部署，切实履

行“管行业必须管行风”“谁主管谁负责”的行业治理主体责任，持续纠治医药购

销领域和医疗服务中的不正之风，全面弘扬伟大抗疫精神，推动卫生健康行业

作风建设再上新台阶的总体要求。李克强总理在 2021年 4月 26日国务院第四次

廉政工作会议上的讲话提到：“对药品流通环节回扣、药品进医院‘走后门’等违

法违规行为要坚决整治。”在中央政府及主管部门“持续纠治”、“坚决整治”的清

晰表态下，药品与医疗器械行业购销领域将长期面临高压监管。

本研究报告通过检索中央政府、省级政府、主管部门官网，梳理了 2021 年

度国家与地方新出台的医药行业（包括药品与医疗器械）购销领域包括商业贿

赂在内的反不正当竞争相关政策文件、执法活动；通过检索国家市场监督管理

总局、中国裁判文书网等公开渠道以及第三方付费法律数据库，经严格筛选，

最终收集到我国 2021 年度有关医药企业（包括药品与医疗器械）商业贿赂行政

案件 20 件、刑事案件 21 件，以此为样本进行统计分析并选取典型案例研究，

希望为广大医药企业在合规政策制定、合规风险判断、合规风险管理、内部员

工合规培训以及执法应对等方面提供有益的帮助。

声明：

（1）本报告检索的相关案例截止至 2021 年 12 月 21 日，鉴于检索方式与工具的局限性以

及行政机关公示现状等客观原因，不保证本报告检索的案例无遗漏；

（2）本报告仅代表本律师团队的观点，不视为上海市汇业律师事务所及其律师出具的正式

法律意见和建议，仅供学习交流使用；

（3）本报告为律师工作成果，未经同意不得转载、使用。

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目 录

第一部分 2021 年度医药购销领域反腐新文件及执法动态盘点.................................................4

（一）国家新文件盘点...........................................................................................................4

（二）地方新文件盘点...........................................................................................................9

（三）执法动态盘点.............................................................................................................11

1、专项执法行动...........................................................................................................11

2、公立医院巡查...........................................................................................................12

3、开展医院整治活动...................................................................................................13

4、典型案例的通报与学习...........................................................................................14

第二部分 行政与刑事案件统计分析............................................................................................16

（一）行政案件统计分析.....................................................................................................16

1、医药行业商业贿赂行政处罚案件地域分布比例统计...........................................16

2、执法机关查处商业贿赂行为的案件线索来源统计...............................................17

3、行贿行为涉案药、械企业占比统计.......................................................................18

4、 受贿人员身份统计..................................................................................................19

5、不当利益输送主要方式统计...................................................................................19

6、商业贿赂情形适用《反法》条款占比统计...........................................................20

7、并处没收违法所得与单处罚款案件统计...............................................................21

8、罚款金额及裁量等级占比统计...............................................................................22

（二）刑事案件统计分析.....................................................................................................23

1、刑事案例涉及的罪名统计.......................................................................................23

2、受贿国家工作人员身份统计...................................................................................24

3、行贿目的梳理...........................................................................................................24

4、不当利益输送主要方式统计...................................................................................25

5、行贿金额统计...........................................................................................................25

第三部分 典型案例研究................................................................................................................26

（一）行政案例研究.............................................................................................................26

关注点一：适用新版《行政处罚法》认定违法所得数额，例如扣除成本与税费 .26

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关注点二：有执法机关在处罚决定中详细说明为何适用《反法》第七条第一款第

（三）项，认为医疗机构是“利用职权或者影响力影响交易的单位”......................27

关注点三： 医药经销企业办会合规意识待加强，《上海市市场监督管理行政处罚

裁量基准（试行）》起罚点 97 万元落地执行.............................................................28

关注点四： 免费投放设备，通过多层级经销渠道实现耗材的捆绑销售会被认定商

业贿赂.............................................................................................................................29

关注点五： 医药企业向医院付费的正当性应严格审查并留存证据........................31

关注点六： 招采信用制度下医药企业对 CSO 的激励与合规管理问题...................32

（二）刑事案例研究.............................................................................................................33

关注点一： 行贿人将免费投放设备捆绑销售耗材违法所得用于医务人员分红 ....33

关注点二：行贿人按照受贿人员要求提高医疗设备报价后将虚报部分返给受贿人

以贪污共犯论处.............................................................................................................34

关注点三：刑案中行贿人低额高频商业贿赂的可能后果：行政处罚和纳入失信评

级.....................................................................................................................................35

第四部分 2022 年医药行业商业贿赂执法展望...........................................................................37

附：团队成员介绍等

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第一部分 2021 年度医药购销领域反腐新文件及执法动态盘点

（一）国家新文件盘点

1、国家卫生健康委、中医药管理局 2021 年 1 月 6 日发布《关于公立医院内部

控制管理办法的通知》（国卫财务发〔2020〕31 号）（简称：《公立医院内控办

理办法》）

简介：卫生健康行业有鲜明的行业特色，特别是公立医院作为非营利性事业单

位，业务活动复杂，资金规模大，亟需深入推进内部控制建设工作，增强内部

控制意识，规范内部经济和业务活动，强化内部权力运行制约。《公立医院内控

管理办法》共八章五十四条，主要明确以下内容：（一）公立医院内部控制适用

范围及概念内涵；（二）公立医院内部控制目标及实施要求；（三）公立医院内

部控制管理职责；（四）提出公立医院内部控制风险评估应当重点关注的内容；

（五）公立医院内部控制建设的主要内容；（六）内部控制报告编制原则和报送

方式；（七）内部控制评价工作实施主体及内容。该办法自 2021年 1月 1日起施

行。

简评：《公立医院内控办理办法》中最引人注意的是采购业务内部控制制度，该

内控制度主要包括：（1）建立涵盖采购预算与计划、需求申请与审批、过程管

理、验收入库等方面的采购管理制度；（2）采购业务活动归口管理，明确归口

管理部门和职责，明确各类采购业务的审批权限，履行审批程序，建立采购、

资产、医务、医保、财务、内部审计、纪检监察等部门的相互协调和监督制约

机制；（3）合理设置采购业务关键岗位，配备关键岗位人员，明确岗位职责权

限，不相容岗位相互分离；（4）优化采购业务申请、审核等业务流程，加强重

点环节控制等。此外，医院还要依法依规接受财政、审计、纪检监察等外部门

对本单位内部控制工作的监督检查。《公立医院内控办理办法》相关规定意在封

堵公立医院购销领域腐败漏洞，缩限医药购销领域的权力寻租空间，倒逼医药

企业合规经营，这一文件的落地可能对医院自发组织采购的医疗设备、低值耗

材领域有较大影响。

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2、第十三届全国人民代表大会第四次会议 2021 年 3 月 11 日通过《中华人民共

和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》（简称：

《“十四五”规划与纲要》）

简介：“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后

的第一个五年。《“十四五”规划与纲要》主要阐明国家战略意图，明确政府工

作重点，引导规范市场主体行为，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新

征程的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领。

简评：《“十四五”规划与纲要》提出：“坚持无禁区、全覆盖、零容忍，一体推

进不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的良好政治生态和发展环境”、“加

大……反不正当竞争执法司法力度，防止资本无序扩张”、“遏制……不正当竞

争行为获取收入。”《“十四五”规划与纲要》还提出“健全以‘双随机、一公开’

监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新

型监管机制，推进线上线下一体化监管。严格市场监管……，加强对食品药

品……等的监管……。” 党与中央政府就发展环境中的反腐败、执法力度、重

点执法领域、监管方式做了非常清晰的表述，各级政府与主管机关在这一行动

纲领下将层层落实。

3、国家卫健委等九部委 2021 年 4 月 25 日发布《2021 年纠正医药购销领域和医

疗服务中不正之风工作要点》（国卫医函〔2021〕85 号）（简称：《纠风工作要

点》）

简介：《纠风工作要点》每年发布一次，从当年度医药行业治理角度出发，梳理

行业内各方面违法违规行为和治理，2021 年度《纠风工作要点》包含疫苗接种

工作、核酸检测、医保基金使用、收受“红包”、商业贿赂、医疗秩序、医商关

系、联合惩戒、纠风工作落地、完善行风管理制度等十个方面。

简评：《纠风工作要点》是多个监管部门结合当前中央政府规划、法律要求、市

场突出问题的最新执法经验总结，在较长时期内对指引医药行业的商业贿赂合

规工作有着重要的意义，医药企业应从中仔细领会监管部门执法思路与要点。

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2021 年度《纠风工作要点》有关商业贿赂的内容如下：

（1） 重点关注行为：企业给付回扣、捆绑推销药品耗材等行为。

（2） 重点治理人员：医疗机构负责人、重点科室负责人和涉及药品、器械、

耗材、试剂、设备、基建等科室岗位负责人。

（3） 执法活动安排：在药品、医用耗材方面，开展回扣问题专项排查检查；

探索在专业领域由专业部门牵头，机制单位配合的“专项+”工作模式。

（4） 医商交往底线：严禁借助任何名义进行利益输送；严禁收受利益企业财

物、接受招待、领取报酬。

（5） 执法要求：对纠风工作中发现的医商勾结、利益输送、商业贿赂……等

违法行为及问题线索要严查快结。

（6） 信用评价制度应用：对涉案的药品和耗材实施信用评级，采取限制或中

止挂网、采购，披露失信信息等约束措施。

（7） 医疗卫生行风制度升级：指定贯彻落实医疗卫生“九不准”升级版，并细

化、落地见效。《关于印发医疗机构工作人员廉洁从业九项准则的通知》

已作为“九不准”升级版于 2021 年 11 月 16 日发布。

4、市场监管总局 2021 年 5 月印发《关于加强反不正当竞争执法推动高质量发

展的通知》（国市监竞争发〔 2021〕25 号）（简称：《通知》）

简介：《通知》要求各级市场监管部门深入贯彻落实党的十九届五中全会关于加

强反不正当竞争执法、提升市场综合监管能力的决策部署，全面落实全国人大

常委会执法检查要求，开展重点领域反不正当竞争执法专项行动，加强商业秘

密保护，推动高质量发展。

简评：在市场监管总局发布《通知》后，各省、市陆续转发该通知，并发布了

自己 2021 年度的专项行动方案以及重点领域反不正当竞争执法专项行动统计表，

医药购销领域商业贿赂行为被纳入计划表中，统计信息包括立案数、结案数、

案值、罚没金额等。根据《通知》要求，各级市场监管部门要加大执法力度，

查办一批重点案件，严惩一批违法主体，曝光一批典型案例，提高法律震慑力。

今年的专项行动结束后，2022 年上半年应有相当数量的商业贿赂行政处罚案件

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公示出来。

5、国家医疗保障局 2021 年 6 月 15 日发布《医疗保障法（征求意见稿）》，并公

开征求意见

简介：医疗保障作为中国特色民生保障制度体系的重要组成部分和社会保障制

度体系的主干项目，势必要尽快进入法治化轨道。《医疗保障法》将作为纲领性

的、全面的医疗保障法律实现全国医疗保障事业高质量发展。征求意见稿共 8

章 70 条，涉及总则、筹资和待遇、基金管理、医疗服务等内容。

简评：《医疗保障法（征求意见稿）》第四十一条规定：“在药品、医用耗材购销

环节中禁止医药企业、医疗机构及其工作人员给予、收受回扣或者谋取其他不

正当利益。医疗保障等行政部门、医疗保障经办机构、医疗保险费征收部门、

定点医药机构及其工作人员不得收受贿赂或者取得其他非法收入。”随着国家与

地方医药集采的推进，集采中的商业贿赂行为将成为监管重点。《意见稿》还规

定，医药企业给予医疗保障经办机构、集中采购机构、定点医药机构及其工作

人员等贿赂的，对单位可根据情节相应采取经济罚（没收违法所得、罚款）、资

格罚（取消企业或医药参与集采资格）以及对特定个人（法定代表人、主要负

责人、直接负责的主管人员和其他责任人员）罚款等处罚措施。

6、国家卫生健康委、国家中医药局于 2021 年 8 月 6 日发布《全国医疗机构及

其工作人员廉洁从业行动计划（2021-2024 年）》（国卫医函〔2021〕169 号）

（简称：《廉洁行动计划》）

简介：《廉洁行动计划》的工作目标是：自 2021年至 2024年，集中开展整治“红

包”、回扣专项行动，加大监督检查、执纪执法力度，对违反行业纪律的医务人

员，批评教育一批、通报处理一批、严肃清理一批，对涉嫌利益输送的各类机

构，严肃惩处、移送线索、行业禁入，持续保持对“红包”、回扣行为的高压打

击态势。建立健全医疗机构内行风建设工作体系，完善院内管理制度、提升行

风管理软硬件水平，构建打击“红包”、回扣等行风问题的长效机制。

简评：《廉洁行动计划》关注了医商交往中的三种不当利益输送方式，一是医疗

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器械、药品、试剂等生产、经营企业或人员以种名义、形式给予医务人员回扣、

提成；二是医务人员参与或接受影响医疗行为公正性的宴请、礼品、旅游、学

习、考察或其他休闲社交活动；三是医务人员参加以某医药产品的推荐、采购、

供应或使用为交换条件的推广活动。另外，在医药代表院内拜访医务人员方面，

提出要遵守“三定”“三有”（“定时定点定人”“有预约有流程有记录”）。在对医务

人员执法过程中发现的涉嫌利益输送机构、线索均会移送相关执法部门或司法

机关。

7、国家医保局医药价格和招标采购指导中心 2021 年 9 月 27 日公示价格招采信

用评价“严重”和“特别严重”失信评定结果（2021年第 1期）（简称：失信评定结

果）

简介：失信评定结果汇总了截至 2021 年 9 月 18 日各省评级为“严重”和“特别严

重”失信的医药企业情况，并在国家医保局网站进行公示。公示企业一共 5 家，

涉及供应问题与给予医生回扣或不正当利益问题两个方面，其中给予医生回扣

或不正当利益的企业 3 家①。

简评：医药招采信用评价制度于去年发布，今年正式实施以来已经初显威力，

随着医药集中带量采购以及两票制的推广实施，招采信用评价制度下企业的评

价结果直接影响其医药产品的市场份额。在各种失信行为中，医药企业员工或

委托代理人涉及企业医药产品的商业贿赂行为受到司法机关、行政机关惩处的，

企业自己也将承担连带的失信违约责任并接受处置。若企业进行信用修复，可

能还需采取提交合规整改报告并接受合规检查的修复措施。招采信用评价制度

只是我国企业信用体系建设的一部分，正如《规划与纲要》中提及的，信用监

管将是新型监管机制的基础。

8、国家卫生健康委、国家医保局、国家中医药局 11 月 16 日联合发布《关于印

发医疗机构工作人员廉洁从业九项准则的通知》（国卫医发〔2021〕37 号）（简

① 详见《价格招采信用评价“严重”和“特别严重”失信评定结果（2021 年第 1 期）》，国家医疗保障局官网

2021 年 9 月 27 日公示：http://www.nhsa.gov.cn/art/2021/9/27/art_126_6134.html。

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称：《九项准则》）

简介：《九项准则》是针对当前医疗卫生领域群众反映强烈的突出问题制定，每

项准则均先作出提倡要求，后列出禁止行为。具体为：合法按劳取酬，不接受

商业提成。严守诚信原则，不参与欺诈骗保。依据规范行医，不实施过度诊疗。

遵守工作规程，不违规接受捐赠。恪守保密准则，不泄露患者隐私。服从诊疗

需要，不牟利转介患者。维护诊疗秩序，不破坏就医公平。共建和谐关系，不

收受患方“红包”。恪守交往底线，不收受企业回扣。

简评：原国家卫生计生委与国家中医药管理局联合印发《关于印发加强医疗卫

生行风建设“九不准”的通知》国卫办发〔2013〕49 号（以下简称“《九不准》”），

《九项准则》涵盖了《九不准》的全部要求，就商业贿赂方面而言虽然没有新

的内容，但是有三个方面的变化值得企业关注：一是将适用《九项准则》的医

疗机构内工作人员，明确细化为包括但不限于卫生专业技术人员、管理人员、

后勤人员以及在医疗机构内提供服务、接受医疗机构管理的其他社会从业人员。

企业合规政策需要据此跟进调整；二是依据现行法律法规、党纪党规、部门规

章，增加了适用对象违反《九项准则》的处罚参考依据；三是规定了具体的落

实途径，预示《九项准则》将会得到严格执行。

（二）地方新文件盘点

地区 文件名称 发布时间

北京 《2021 年北京市卫生健康工作要点》 2021.03.30

上海

《关于本市试行开展医保医师违规行为记分管理的通知》 2021.03.16

《上海市卫生健康发展“十四五”规划》 2021.07.05

《上海市反不正当竞争工作联席会议工作规则》

《上海市反不正当竞争工作联席会议 2021 年工作要点》

2021.11.24

浙江

《浙江省医疗保障信用管理办法》 2021.06.29

《浙江省反不正当竞争条例（修订征求意见稿）》 2021.08.05

安徽

《2021 年全省反垄断和反不正当竞争 （规范直销与打击传销）工

作要点》

2021.03.02

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（接上表）

地区 文件名称 发布时间

江苏

《江苏省医疗机构及其工作人员廉洁从业行动计划实施方案

（2021-2024 年）》

2021.11.15

广东 广东省实施《中华人民共和国反不正当竞争》办法（草案建议稿） 2021.08.18

天津

《2021 年执法稽查工作要点》 2021.05.14

《天津市清廉医院建设实施方案》 2021.11.12

《天津市卫生健康委党委领导班子履行全面从严治党主体责任情况

报告》

2021.12.15

江西

《江西省市场监管局办公室关于加强反不正当竞争执法推动高质量

发展的通知》

2021.05.11

河北

《2021 年全省市场监管系统“保公平、促竞争”反不正当竞争专项执

法行动方案》

2021.03.30

《河北省医疗机构及其工作人员廉洁从业行动计划（2021-2024

年）》

2021.10.11

山西 《医疗卫生行业综合监管结果运用实施办法（试行）》 2021.01.25

湖北 《关于贯彻执行“九项准则” 深入推进清廉医院建设若干举措》 2021.11.25

四川

《四川省反不正当竞争条例（修订征求意见稿）》 2021.03.02

《四川省 2021 年纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风工作要

点》

2021.06.27

《四川省医疗机构及其工作人员廉洁从业行动计划实施方案

（2021-2024 年）》

2021.11.16

福建 《福建省反不正当竞争厅际联席会议 2021 年工作要点》 2021.07.05

甘肃 《甘肃省医师定期考核实施细则》 2021.03.25

表 1

根据对我国各地方（以省级单位划分）在 2021 年度出台的医药行业商业贿

赂执法文件进行汇总与统计（见表 1），可以发现地方执法文件基本以延续国家

新文件出台的思路为主，或在此基础上进一步修订/制定地方实施办法/细则，如

《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》对《反不正当竞争法

（2019）》所称的“财物”和“明示方式”进行了细化②、《四川省反不正当竞争条例

② 《广东省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》：“第十三条……第一款所称的财物，包括以宣传

费、科研费、劳务费、咨询费等为名义的现金、物品和网络虚拟财产以及以礼券、基金、股份、债务免除

等其他财产权益。本办法所称的明示方式，是指可以进行会计核算的有形形式。 ”

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（修订征求意见稿）》对“其他手段”进行了细化③、《浙江省反不正当竞争条例

（修订征求意见稿）》补充了商业贿赂的罚则条款④，或根据国家统筹规定⑤建立

反不正当竞争工作联席会议制度，进一步强化执法力度。

另值得一提的是，在《廉洁行动计划》与《九项准则》（见前文“国家新文

件盘点”）的指导下，“清廉医院”的建设方案提上日程。《天津市清廉医院建设

实施方案》不仅对于遏制“红包”行为作出了详细规定，更是首次在严惩违规

违法人员的规则中写明：“对违规出现在诊疗场所且与诊疗活动无关的人员要及

时驱离”。新规则下医药代表如何合规拜访，是医药企业需要继续学习的课题。

（三）执法动态盘点

根据检索并选取的 2021 年度药械行业商业贿赂执法动态，我们发现执法活

动基本围绕着以下四个重点内容展开：

1、专项执法行动

针对包括商业贿赂在内的反不正当竞争或医疗卫生体制内集中整治的专项

执法活动是地方加强监管的重要表现和手段（见表 2）：

地区 专项执法活动

浙江

浙江省开展反不正当竞

争专项执法行动

在全省范围内集中开展为期 7 个月的反不正当竞争专

项执法行动，重点打击七大领域 18 种违法行为：“集

中整治医药购销企业不正当营销行为，包括医药购

销“回扣”行为；捆绑推销药品耗材行为；借助科研合

作、学术推广等名义在设备采购、工程建设、科研

经费等重点领域实施商业贿赂行为。”

（接下表）

③ 《四川省反不正当竞争条例（修订征求意见稿）》：“前款所称其他手段，包括旅游度假、房屋装修、提供

住房使用权、免费或低价使用设备设施以及其他方式等使前述单位和个人受益的手段。”

④ 《浙江省反不正当竞争条例（修订征求意见稿）》：“第二十三条 经营者违反本条例第九条第三款规定，

未将折扣或佣金如实入账的，由监督检查部门责令改正，可以处五万元以下的罚款。”

⑤ 见 2020 年 11 月国务院办公厅发布的《关于同意建立反不正当竞争部际联席会议制度的函》。

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地区 专项执法活动

吉林

吉林省市场监管厅开展

“三打一护”执法行动

针对打击实施市场混淆行为、误导性宣传行为、商

业贿赂行为和保护商业秘密暨“三打一护”开展执法

行动，突出整治：“（三）商业贿赂行为：…… 2.医

药购销或医疗服务领域通过贿赂手段谋取交易机会

或者竞争优势的行为。”

新疆

新疆开展反不正当竞争

执法专项行动

在自治区开展为期半年的反不正当竞争执法专项行

动:”围绕……医药购销等重点领域，在执法专项行动

中自治区市场监管部门还将重点查处……违法促销

和医疗购销……领域商业贿赂不正当竞争行为。”

贵州

遵义市开展 2021 年医疗

行业作风整治专项行动

专项行动重点在二级以上医疗机构开展，对“三不合

理”（不合理用药，不合理检查、不合理诊疗）、“三

过度”（过度用药、过度检查、过度治疗）、“三违规”

（开大处方、吃回扣、收红包）、医药产品生产经营

企业违规营销行为等重点进行整治。

表 2

2、公立医院巡查

2019 年 11 月，国家卫健委发布《大型医院巡查工作方案（2019—2022 年

度）》决定开展新一轮医院⑥巡查工作，巡查重点即含“是否承担严明行业纪律，

深入治理医药购销领域商业贿赂的主责”“重点巡查医疗卫生行风建设‘九不准’

落实情况”“是否对医院内部人员与医药相关企业间接触作出了细致具体、便于

查验的管理办法”等。在此基础上，部分省/直辖市制定了巡查工作实施方案

（见表 3）。

地区 巡查方案

上海

上海市公立医院巡查

实施方案（2020-2022

年度）

巡查范围：全市范围内所有二、三级公立医院；分批

次、按年度开展巡查工作。每所医院巡查天数原则上

不少于7天；2020-2021年巡查三级医院，2021-2022年

巡查二级医院，具体巡查计划另行下发。

福建

福建省公立医院巡查

工 作 方 案 （2021—

2022 年度）

巡查范围：全省二级以上公立医院（不含部队医院）；

2021 年 4 月启动巡查工作，采用自查结合实地巡查方

式，2022 年 6 月底前完成本轮巡查任务；每所医院巡

查天数原则上不少于 7天，其中实地巡查不少于 3天。

⑥《大型医院巡查工作方案（2019—2022 年度）》国卫办医函〔2019〕837 号：“一、巡查范围：原则上为

二级以上公立医院。社会办医院按照管理原则参照执行。“

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（接上表）

地区 巡查方案

福建

2021-2022 年福建省公

立医院巡查公告

福建省公立医院巡查组将于 2021 年 11 月 15－12 月 25

日，对省立医院（含金山院区）、省肿瘤医院、省老年

医院等 14 家医院开展巡查工作。

山东 全省大型医院巡查工作方案（2020—2022 年）

陕西 陕西省大型医院巡查工作实施方案

河北 河北省大型医院巡查工作实施方案（2020-2022 年度）

辽宁 辽宁省大型医院巡查工作实施方案(2020-2022 年度)

广西 广西壮族自治区大型医院巡查工作方案（2019-2022 年度）

表 3

注：山东省、陕西省、河北省等实施方案体例与内容与上海、福建等基本一致，故不再表

格中赘述。

3、开展医院整治活动

在巡查与执法力度逐渐加强的环境下，不少医院内部也开展了整治活动，

通过强化内部管理制度、召开相关工作人员的廉政谈话、召开药品供应商的廉

洁谈话，力图对医药领域的违法违规行为加强监管，如：

地区 整治活动

江苏

盐城市大丰中医院采取的

多 措 并 举 治 理 医 药 领 域

“顽疾”⑦

其中包括了：（1）建立健全医疗器械、医用耗材

和药品供应商管理制度，依托合同管理，建立供

应商“廉政档案”；（2）在与医药企业签订的购销

合同中，将诚信档案记录的医药代表违规不良行

为纳入合同违约条款；（3）建立了医药企业、医

药代表违规行为举报制度等

北京

首都医科大学附属北京朝

阳医院召开 2021 年度新入

围招标代理机构集体廉洁

谈话会⑧

对 入 围 的 5 家 招 标 代 理 机 构 提 出 了 六 点 要

求：……第五，招标代理公司务必牢固树立廉洁

意识……不越法律红线，杜绝双方各种形式的商

业贿赂。” 被约谈的 5 家招标代理公司负责人均签

署了廉洁承诺书

（接下表）

⑦ 《新华日报：盐城市大丰中医院多措并举治理医药领域“顽疾”》，江苏省卫生健康委员会官网 2021.10.11

发布：http://wjw.jiangsu.gov.cn/art/2021/10/11/art_7291_10042047.html。

⑧ 《集体约谈招标代理机构 实现阳光合规廉洁采购》，首都医科大学附属北京朝阳医院官网 2021.08.10 发

布：https://www.bjcyh.com.cn/Html/News/Articles/53615.html。

14

地区 整治活动

湖南

永州市妇幼保健院召开的

药品供应商廉洁谈话会暨

集中签约会⑨

要求各供应商杜绝以“回扣”或“提成”等违规

违法方式开展医药产品的推销营销，自觉遵守药

品采购相关制度和医院管理规定,做到合理、合

规、合法经营。

表 4

除上表中列举的医院自身开展的整治活动外，部分监管机关也在对医疗卫

生系统开展专项巡察之后，启动了专项整治工作。如江西省寻乌县纪委监委根

据信访举报、监督检查、审查调查以及县委巡察移交等问题线索渠道，梳理出

违规采购医疗设备等 5 个方面 90 余件医疗卫生领域不正之风和腐败问题线索。

其中，顶风收受医药代表药品回扣、手续费、推广费的问题尤为突出，并展开

了对行贿数额大、影响较为恶劣的医药代表进行调查、组织全县医疗卫生系统

开展自查自纠活动 2 次等整治活动⑩。

4、典型案例的通报与学习

为了强化惩戒效果，《关于加强反不正当竞争执法推动高质量发展的通知》

（见前文国家新文件盘点）即强调了“竞争执法典型案例”的统计和上报。根

据检索，2021 年不少地方都对反不正当竞争法下的典型案例进行通报并组织学

习，不过医药行业商业贿赂通报案例数量较少，在此选取两个通报案例如下：

地区 典型案例的通报与学习

国家

价监竞争局组织一线执法

人员面向企业、行业协会

等开展反不正当竞争行政

执法典型案例解析11

四、某药企商业贿赂案

执法人员在查阅法院判决公示时发现，天津市某

医院药剂科负责人王某因收受杭州某药企赞助

费、研究费，被判处有期徒刑 5 年并处罚金 50 万

元。执法人员随即对该药企的行贿行为进行立案

调查。经查，当事人的行为包括两个环节。销售

环节，当事人在天津设有办事处，其药品销售的

代理商业公司为天津的药品批发企业，医院从商

⑨ 《永州市妇幼保健院：规范医药供应 抵制商业贿赂》，湖南省卫生健康委员会官网 2021.03.11 发布：

http://wjw.hunan.gov.cn/wjw/xxgk/gzdt/dfxx/202103/t20210310_14791027.html。

⑩ 《【江西寻乌】紧盯药品采购 整治医疗乱象》，江西省医疗保障局官网 2021.01.05 发布：

http://ybj.jiangxi.gov.cn/art/2021/1/5/art_27596_3042707.html。

11 《创新普法方式 强化以案释法 反不正当竞争案例解析活动取得良好效果》，国家市场监督管理总局官网

2021.07.16 发布：https://www.samr.gov.cn/jjj/fbzdjz/202107/t20210716_332752.html。

15

（接上表）

地区 典型案例的通报与学习

国家

价监竞争局组织一线执法

人员面向企业、行业协会

等开展反不正当竞争行政

执法典型案例解析12

业公司采购药品，交易相对方为药企和医院。资

金环节，王某为医院药剂科负责人，对医院药品

采购有一定决定权，当事人的销售人员为促进药

品销售支付王某赞助费 9000元，研究费10万元，

支付后以办事处日常业务费名义向企业财务部门

报销。当事人的行为违反了《反不正当竞争法》

第七条第一款第一项的规定，被处以没收违法所

得 332593.4 元，罚款 60 万元的行政处罚。

陕西

陕西省纪委监委通报5起群

众身边腐败和作风问题典

型案例13

1.陕西省第四人民医院原院长高碧奇收受回扣问

题：2010 年至 2018 年，高碧奇任省第四人民医院

副院长和院长期间，多次收受某医疗用品公司实

际控制人赵某、某医疗科技公司实际控制人崔某

等 10 家供货商医疗回扣款共计 238 万元，利用职

权为其在供应骨科耗材、医疗器械、医疗设备等

方面提供便利。2021 年 2 月，高碧奇受到开除党

籍、开除公职处分。涉嫌犯罪问题移送司法机关

依法处理。

表 5

12 《创新普法方式 强化以案释法 反不正当竞争案例解析活动取得良好效果》，国家市场监督管理总局官网

2021.07.16 发布：https://www.samr.gov.cn/jjj/fbzdjz/202107/t20210716_332752.html。

13 《陕西省纪委监委通报 5 起群众身边腐败和作风问题典型案例》，中共中央纪律检查委员会、中华人民

共和国国家监察委员会官网 2021.04.13 发布：

https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202104/t20210413_239538.html。

16

第二部分 行政与刑事案件统计分析

（一）行政案件统计分析

我们以“反不正当竞争法”、“贿赂”、“药”、“医疗器械”、“医疗设备”等为关

键词，以 2021 年 1 月 1 日为起始日反复检索国家市场监督管理总局、上海市市

场监督管理局等官网并比照第三方付费法律数据库获得初步检索成果，并在初

步检索成果上逐一剔除与医药行业商业贿赂案件无关联性的行政处罚决定书，

限于各地行政处罚案件公开的充分性和检索的客观困难（绝大部分市场监督管

理局官网与信用中国网站只能通过企业名称或案件案号逐一检索，不能使用关

键词检索），我们最终收集到我国 2021 年度有关医药企业商业贿赂的反不正当

竞争行政案件 20 件，作为本报告行政处罚案件统计分析样本。

1、医药行业商业贿赂行政处罚案件地域分布比例统计

图 1

如图 1 所示，从研究样本的地域分布来看，我们只检索到上海、江苏、浙

江、四川、山东五个省、直辖市的医药行业商业贿赂行政处罚案件，基于这一

数据统计，可以看出：

上海

55%

浙江

10%

江苏

15%

四川

15%

山东

5%

医药行业商业贿赂行政处罚案件地域分布比例

（以省、直辖市为统计单位）

17

1) 从案件数量上来看，上海市一地的案件占比就达到 55%，江浙沪三地案

件比例占比达到 80%，可见江浙沪地区尤其是上海市的执法机构在医药

行业商业贿赂方面的执法力度远远大于我国其他地区；

2) 江浙沪以及四川省向国家市场监督管理总局行政处罚公示平台的转送工

作以及行政处罚案件的公示工作更加到位；

3) 医药企业在江浙沪的集中度高于我国其他地区。

2、执法机关查处商业贿赂行为的案件线索来源统计

图 2

如图 2 所示，我们从研究样本的行政处罚决定书中梳理了执法机关的案件

线索来源，超过半数的行政处罚决定书没有披露，已经披露的执法线索来源有

以下 6 种：

1) 网络巡查刑事判决书中发现；

2) 人民检察院向执法机关发建议函；

3) 各地专项执法活动中发现；

4) 日常监督检查或办理其他案件中发现；

5) 投诉举报；

6) 上级机关交办案件。

随着我国社会信用体系建设的逐步完善以及技术的更新迭代，在司法机关、

执法机关信用信息互联互通共享共用的大数据时代下，医药企业切不可抱有任

未披露

55%

投诉举报

10%

日常监督检查

或案件办理

10%

专项执法活动

5%

相关案件的刑事

判决书

10%

人民检察院建议

5%

上级交

办案件

5% 查处违法行为的线索来源

18

何侥幸心理。

3、行贿行为涉案药、械企业占比统计

图 3

如图 3 所示，研究样本中涉案的药品经营企业占比仅 20%，医疗器械经营

企业则占比则高达 80%，造成这一明显差距的原因可能主要源于药品与医疗器

械两个方面的不同：一是采购模式，药品一般走省级平台挂网招投标以及集中

带量采购，医疗设备一般由医院自己发起公开招标采购和自行采购，相较之下，

药品进院环节的权力寻租空间明显更小；二是医疗器械经营企业数量远远多于

药品经营企业且增长迅速14。此外，“两票制”在药品购销领域的落实比在高值耗

材领域更加充分，造成大量药品经营企业转型、被并购甚至消亡。

14 国家药品监督管理局 2021 年 4 月发布《药品监督管理统计年度报告（2020 年）》载明，截至 2020 年

底，全国有效期内共有《药品经营许可证》持证企业 57.33 万家；第二、三类医疗器械经营企业 89.86 万

家；相较于 2019 年，药品、医疗器械企业数量均有增长，尤其是第二、三类医疗器械经营企业增长了 30

万多家。

医疗器械经营企业

80%

经营药品企业

20%

行贿行为涉案药、械企业比例

19

4、 受贿人员身份统计

图 4

5、不当利益输送主要方式统计

图 5

如图 5 所示，在研究样本中，不当利益的输送方式主要有以下四种形式：

（1） 医药企业举办不合规学术会议，为参会医务人员支付交通费、住宿

费、旅游费；

（2） 向受贿人员支付与医药产品销量挂钩的回扣；

（3） 向受贿人员支付现金或其他财物，与医药产品销量没有明确的对应

0 1 2 3 4 5 6 7 8

销售企业采购经理或主管

医院院长/副院长

医院肾内科负责人

医院医耗部经理

医院麻醉科负责人

医院药剂科药剂士/主任

医院库房管理员

医务人员

受贿人员数量/人

受贿人员身份统计

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

免费投放医疗设备

直接支付现金或财物

提供或承诺提供回扣

支付交通、旅游、住宿费

案例数量/件

不当利益输送主要方式

20

关系；

（4） 免费投放医疗设备。

6、商业贿赂情形适用《反法》条款占比统计

图 6

注：因武市监处字〔2021〕320 号案件适用 93 版《反法》，不纳入图 6 统计样本

如图 6 所示，研究样本中行政处罚适用《反不正当竞争法》第七条第一款15

三个子项条文的案件均有发生。具体适用哪个子项法条与执法机关对涉案医药

企业交易相对方的认定直接相关。在《反法》修订之初，业界曾有很多关于第

七条是否包括医院，以及如果包括，是否突破了“合同相对性”原则的讨论甚

至争议。根据目前的执法实践来看，执法机构认为医院属于第七条的主体范畴，

并且关于该三项的认定概率较为平均。从前述实践情况看，可以理解为《反法》

第七条的“交易相对方”不等同于“合同相对方”。

15《反不正当竞争法》 第七条第一款：

经营者不得采用财物或者其他手段贿赂下列单位或者个人，以谋取交易机会或者竞争优势：

（一）交易相对方的工作人员；

（二）受交易相对方委托办理相关事务的单位或者个人；

（三）利用职权或者影响力影响交易的单位或者个人。

第七条第一款

第（一）项

37%

第七条第一款

第（二）项

26%

第七条第一款

第（三）项

37%

商业贿赂情形适用《反法》条款占比

21

7、并处没收违法所得与单处罚款案件统计

图 7

如图 7 所示，《反法》第十九条规定，经营者违反本法第七条规定贿赂他人

的，由监督检查部门没收违法所得，处十万元以上三百万元以下的罚款。研究

样本中，75%的涉案当事人被并处没收违法所得，25%的当事人仅被单处罚款，

未并处违法所得案件的原因如下：

（1） 沪市监总处〔2021〕322020000392 号案件，因费用与该医院采购数量无

明确对应关系，未认定违法所得，但罚款金额高达 195 万，是研究样本

中最高的；

（2） 沪市监杨处〔2021〕102020000201 号案件，因当事人邀请医务人员参加

违规学术会议并支付住宿和旅游费用，无违法所得；

（3） 德市监罚字〔2021〕49 号案件，因当事人未建帐，财务记录不全，违法

所得无法计算。

（4） 武市监处字〔2021〕320 号案件，执法机关查实行贿期间售药品销售额

为 7297256.08 元，最后却因为当事人“在调查过程中积极配合，如实提

供证据，鉴于当前国家大力保护、支持民营企业发展，本着处罚与教育

相结合的目的，决定予以从轻处罚”仅处罚款 5 万元；

（5） 沪市监长处〔2021〕052020000637 号免费投放设备捆绑销售耗材一案，

行政处罚决定书未对当事人违法所得予以认定，也未披露不认定的原因。

上述信息给我们的两点启示：一是不并处没收违法所得的案件一般在违法

单处罚款

25%

并处罚款及没收违法所得

75%

行政处罚类别占比

22

所得计算上存在客观困难或者无违法所得；二是执法机关在决定是否并处违法

所得方面有可能行使自由裁量权。

8、罚款金额及裁量等级占比统计

图 8

图 9

注：因武市监处字〔2021〕320 号案件适用 93 版《反法》，不纳入图 9 统计样本

依据《反法》第十九条规定，经营者违反本法第七条规定贿赂他人的，罚

款幅度为十万元以上三百万元以下。《市场监管总局关于规范市场监督管理行政

处罚裁量权的指导意见》从轻行政处罚的含义规定：“……罚款的数额应当在从

最低限到最高限这一幅度中较低的 30%部分。”；从重行政处罚的含义规定：

“……罚款的数额应当在从最低限到最高限这一幅度中较高的 30%部分。”就

《反法》第七条违法行为罚款而言，即 10 万以上（含本数）到 97 万【（300-10）

×30%+10】以下是从轻等级处罚范围；213万【（300-10）×70%+10】以上到 300

万是从重处罚范围；97 万以上（含本数）到 213 万以下是一般等级处罚范围。

如图 8、图 9 所示，《反法》下商业贿赂行政罚款幅度分为减轻、从轻、一

般、从重 4 个等级，研究样本中的罚款金额在前 3 个等级有分布，没有从重处

罚案例。从轻等级中三分之二是以起罚线 10 万元处罚，三分之一在 10 万-97 万

之间处罚；研究样本中最高罚款额为 195 万元，最低罚款额为 25000 元。

两个减轻处罚案件中，烟市监行处字〔2021〕2号案件未披露减轻原因；沪

市监奉处〔2021〕262021001022 号案件的减轻原因是“当事人支付‘消毒费’是基

于医院要求，且案发后能积极配合调查”。

从轻…

减轻…

一般

12%

裁量等级占比

0 2 4 6 8 10 12

10万以下

10万

10万至97万

97万至213万

213万到300万

案例数量/件

罚款金额统计

23

（二）刑事案件统计分析

我们在中国裁判文书网中选择裁判年份 2021 年、案件类型“刑事案件”、

然后以“行贿罪”（含：行贿罪、对非国家工作人员行贿罪、对有影响力的人行

贿罪、对单位行贿罪、单位行贿罪 5 项）、“受贿罪”（含：受贿罪、非国家工作

人员受贿罪、利用影响力受贿罪、单位受贿罪 4 项）、“药”、“医疗器械”、“医疗

设备”、“医院”等为关键词进行反复检索并比照第三方付费法律数据库获得初步

检索结果，并在此基础上逐一剔除与医药产品无关联性的裁判文书（例如案件

可能仅涉及医院的基建项目、办公设备招标、套取医保基金等），基于各地法院

裁判文书公开的现状，我们最终收集到我国 2021 年度有关医药企业刑事案件 21

件，作为本报告刑事案件统计分析样本。

1、刑事案例涉及的罪名统计

罪名 案件数（件）

行贿罪 1

单位行贿罪 1

对有影响力的人行贿罪 1

对非国家工作人员行贿罪 1

受贿罪 16

利用影响力受贿罪 1

非国家工作人员受贿罪 1

表 6

如表 6 所示，2021 年度医药行业的行贿类案件一共 4 件，受贿类犯罪一共

18 件，共计检索到刑事判决书 21 篇（其中一刑事判决书涉及“对非国家工作人

员行贿罪”及“非国家工作人员受贿罪”两个罪名，计 2 个案件）对在全部刑

事案件研究样本中，行贿主体超过 60 个（大部分受贿案件中存在有多个行贿主

体）。我们在检索案件过程中发现行贿受贿虽然属于对偶犯罪，但是行贿案件数

量明显低于受贿案数量。

24

2、受贿国家工作人员身份统计

图 10

如图 10所示，在行贿案件、单位行贿案件、受贿类案件共 18个案例中（不

包括利用影响力受贿案件）的受贿人涉及国家机关公务人员 2 人，事业单位公

务人员 18 人。与行政案件受贿人员身份统计图比较（图 4），我们可发现刑事案

件中的受贿人员级别更高、权力更大。

3、行贿目的梳理

行贿目的

1 为在采购招标上获得帮助

将销售的医药产品列入招标计划

帮助中标

使中标设备通过验收

在款项拨付与结算上提供帮助

2

为在销售、扩大销售医药产品

获得帮助

使受贿人的科室或医院采购其经销的医药产品

直接将采购项目交由行贿人负责

为免费提供医疗设备并在合作期内提供所需耗材

3 为长期维持关系、获得关照

4 为感谢受贿人的帮助

表 7

0 2 4 6 8 10 12 14

某局局长

卫生健康和体育局规划财务股股长

公立医院院长、副院长

医院财务、设备、检验科科长/副科长

街道社区卫生服务中心主任

受贿人员数量/人

受贿国家工作人员身份统计

25

4、不当利益输送主要方式统计

图 11

如图 11 所示，医药行业刑事案件中，给付受贿人现金、回扣及其他财物仍

是不当利益输送的主要方式，也出现了给付受贿人合作项目干股分红、帮助受

贿人亲属支付租房费用等隐蔽的行贿方式。

5、行贿金额统计

图 12

注：每个受贿类犯罪案件可能涉及多个行贿主体，行贿金额按照研究样本案件中全部行贿主体

数量统计。

0 10 20 30 40 50 60

给付现金（好处费、感谢费等）

赠予汽车/手机/手镯/手表/油卡/香烟等财物

给付回扣、返点费

给付合作项目干股分红

购买机票

支付亲属租房/购买房产/商铺的费用

案例数量/件

不当利益输送主要方式

0 5 10 15 20 25 30 35 40

1万以下

1万到3万

3万到50万

50万到100万

100万到250万

250万到500万

行贿人数量/人

行贿金额统计

26

第三部分 典型案例研究

（一）行政案例研究

关注点一：适用新版《行政处罚法》认定违法所得数额，例如扣除成本与

税费

典型案例案号：沪市监虹处〔2021〕092021000394 号

基本案情：

当事人上海敬恒医疗器械销售中心经营一款烟台正海生物科技股份有限公

司生产的第三类医疗器械生物膜。当事人为获取交易机会，于 2021年 1月 25日

由当事人的投资人在虹口龙之梦星巴克咖啡厅给予上海某贸易中心负责采购的

业务主管马骏 5000元现金，随后当事人的投资人以餐饮费等发票报销了 5000元

现金。之后，马骏以上海某贸易中心业务主管负责采购身份的便利条件，给予

当事人 3 批上款生物膜的订单。当事人通过给予交易相对方工作人员现金的手

段获得上述 3 笔业务，销售费用总计 153500 元，扣除成本和税费后获利

48417.03 元，故认定本案中当事人的违法所得为 48417.03 元。

执法机关依据《反不正当竞争法》第七条第一款第（三）项以及该条第三

款的规定，于 2021 年 8 月 12 日对当事人作出行政处罚：1、没收违法所得

48417.03 元；2、罚款 100000 元。

案例评析：

本案是《行政处罚法》新修订并施行后（2021 年 7 月 15 日施行）针对医药

行业商业贿赂的行政处罚案件。行政处罚中违法所得的认定直接影响当事人权

益，但一直在理论界和执法实务中存在争论。如何计算“违法所得”的数额，是

指销售收入还是盈利、是否要剔除违法行为相对人合理的成本等问题一直没有

明确的界定。对于违法所得的认定，主要体现为违法活动所取得的全部收入

（“收入说”）与非法收益（“利润说”）两种主流观点。新修订的《行政处罚法》

第二十八条第二款增加规定，违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、

行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。这是首次在法

27

律层面对于违法所得的认定予以明确规定。执法实务中如何理解“取得的款项”？

在文义上还有进一步法律解释的空间。本案行政处罚决定书明确披露认定的违

法所得是扣除成本和税费后的结果，但是该处罚决定书对成本的构成明细没有

进一步的描述，此外，这样的执法口径是仅限于上海市虹口区一地执法机关还

是有一定的代表性，限于样本量较少且受处罚决定书披露的信息所限，可能还

需要更多的有效样本来做分析。但是，如果有企业被处以没收违法所得的，可

向执法机关提出扣除相应成本、税费的意见。

关注点二：有执法机关在处罚决定中详细说明为何适用《反法》第七条第

一款第（三）项，认为医疗机构是“利用职权或者影响力影响交易的单位”

典型案例案号： 滨市监处字〔2021〕00143 号

基本案情：

滨海县市场监督管理局在对滨海中山医院有限公司（以下简称：中山医院）

检查中发现中山医院检验科使用的 1 台“赛科希德全自动凝血测试仪 SF8200”是

由当事人江苏传康医疗器械有限公司免费提供的。经现场询问知悉，该台

SF8200 测试仪是 2020 年 8 月由当事人提供的，之前使用的是 SF8050 测试仪由

当事人于 2017 年 7 月免费提供。执法机关调取了中山医院与当事人 2017 年 7 月

签订的《全自动凝血测试仪 SF8050 合作协议》和 2020 年 8 月签订的《合同补

充协议》。2017 年 7 月双方签订的合作协议中约定当事人免费提供仪器，并要求

中山医院保证在合作期内采购当事人的试剂及耗材，血凝四项及 D-二聚体的项

目开展必须排他性地使用当事人提供的仪器。当事人免费提供医疗设备以谋取

交易机会，其行为涉嫌构成商业贿赂不正当竞争，故执法机关对其依法予以立

案调查。

执法机关认为：本案中，表面看履行协议的交易相对方是当事人与医院，

但产品的最终使用对象却是患者，交易的后果实际也将由患者承担，医院将试

剂耗材及其增值部分完整的转嫁到患者身上，在此期间试剂耗材本身并未产生

任何物理及化学变化，因此交易的相对方应理解为当事人与实际患者。在这三

方关系中，医院对患者的治疗和用药具有绝对话语权，更符合拥有影响患者选

择医药产品的职权或影响力的第三方，可以认定为《反不正当竞争法》第七条

28

第一款第（三）项所指的“利用职权或者影响力影响交易的单位或者个人”，构

成商业贿赂的受贿主体。

案例评析：

免费投放医疗设备捆绑销售耗材、试剂是医疗器械行业销售中违法违规的

常见形态，并被《2021 年纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风工作要点》

作为执法重点强调。在此类行政处罚案例中，各地执法机关对适用《反法》哪

一项有不同理解，我们发现研究样本中江苏省的两个案例均是适用第（三）项，

上海市的案例则均是适用第（二）项，因为涉案主体之间的法律关系并不属于

行政处罚裁量因素，所以适用不同的法条在实际处罚后果上并无区别。

关注点三： 医药经销企业办会合规意识待加强，《上海市市场监督管理行

政处罚裁量基准（试行）》起罚点 97 万元落地执行

典型案例案号： 沪市监杨处〔2021〕102020000201 号

基本案情：

当事人上海首声医疗科技有限公司在上海市杨浦区从事医疗器械销售活动。

当事人为开拓市场，获取竞争优势，并维护长期合作关系，邀请 23 名医务人员，

在 2020 年 1 月 3 日至 5 日，参加“i 相随，共赢未来——2020 佳能超声 Aplioi 系

列新产品用户会”。当事人支付了往返机票费用，并为部分医务人员支付了住宿

和旅游费用，构成不正当竞争行为，无违法所得。

上述事实，主要有以下证据证明：现场笔录、询问笔录；当事人提供的会

议邀请函打印件、参加会议人员名单、行程单、会议期间旅游项目名单及费用

打印件、会议期间支付机票、酒店名单及费用清单打印件，当事人对相关医院

采购当事人医疗设备的相关文书复印件；营业执照复印件，相关人员的身份证、

工作证复印件及相关委托书等书证材料予以证实。

执法机关认为：当事人上述行为违反了《反不正当竞争法》第七条第一款

第（一）项的规定。于 2021 年 2 月 23 日对当事人作出行政处罚：罚款 970000

元。

案例评析：

首先，如何界定真正的“学术会议”是认定医药企业是否贿赂医生的关键。

29

学术会议的主要目的包括介绍疾病治疗新的方案、新的医疗措施、新产品、用

药用械的注意事项等，不是为了“带动销售”。那么是否可以邀请医务人员参加

指明是某一品牌具体产品的新品发布会并为此支付差旅费用呢？我们认为存在

争议：由于医务人员不了解新产品，医药企业确实可以通过发布会向客户介绍

新品的适应症、临床优势和使用方法等，实现帮助客户了解新品的目的；但是，

如果新品发布会带有了“带动销量”的主要色彩并且企业为此支付了参会医务

人员的相关费用，则存在被执法机关认定为商业贿赂的风险，更何况本案中还

支付了旅游费用，更加强了执法机关对这一“学术会议”不合规的确信。在学

术会议性质符合要求的同时，会议地点与场地选择、差旅费是否适度合理等也

是医药企业要关注的合规要点。从本案中可见部分医疗器械经销商的合规意识

仍然不强，产品厂家需要对自己的经销商进一步做好管控、审计与合规培训。

其次，我们注意到本案的罚款金额是 97 万元，参考前文罚款金额统计分析

与《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准（试行）》（2020.02.11 发布），本案

因不具有从轻、从重处罚情节，考量各种裁量因素后是以一般等级的起罚线 97

万处罚。可见，执法机关的裁量规范已落地执行，这在 2021 年的多个案件中已

有体现，但法定行政处罚幅度较大的，执法机关在特定幅度内仍有较大的自由

裁量权。

关注点四： 免费投放设备，通过多层级经销渠道实现耗材的捆绑销售会被

认定商业贿赂

典型案例案号：沪市监浦处〔2021〕152020001945 号

基本案情：

当事人上海博贸生物科技有限公司主要从事医疗器械及配套耗材的经营业

务。上海市浦东新区浦南医院（以下简称浦南医院）是一家综合性公立医院。

浦南医院与上海东升医疗器械维修服务有限公司（以下简称东升公司）签订

《服务合同》。2018 年 12 月 1 日起，东升公司对浦南医院使用的医疗设备、医

疗耗材、非医疗物资进行全程管理。东升公司对浦南医院在采购医疗设备、医

疗耗材时的品牌和源头供应商的选择上具有重要影响。2019 年 2 月，浦南医院

向东升公司提出检验科急需一台血液分析仪，用于患者血液检验。东升公司的

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医耗部经理崔某某联络浦南医院检验耗材的供应商道原公司的销售经理吴某，

询问是否有血液分析仪的供应商可以推荐。吴某向崔某某推荐了当事人的法定

代表人刘俊良。刘俊良和崔某某洽谈合作细节后，2019 年 3 月 1 日，当事人与

东升公司签订《友好合作备忘录》，当事人向东升公司免费提供一台“希森美康”

全自动血液分析仪（XS-500i），并投放到浦南医院使用，不得挪走他用。同时，

刘俊良和崔某某口头约定，投放设备使用期间，东升公司必须确保浦南医院所

需配套检验耗材全部从当事人处采购。

2019 年 5 月 5 日，当事人向东升公司提供了一台“希森美康”全自动血液分

析仪（XS-500i），安装在浦南医院检验科。该分析仪由当事人向希森美康医用

电子（上海）有限公司授权的总经销商广州市番禹区华鑫科技有限公司（以下

简称广州华鑫公司）采购。当事人销售的配套检验耗材全部向华鑫公司采购。

按照刘俊良和崔某某的事先约定，当事人于 2019年 5月 23日起，将浦南医院使

用“希森美康”全自动血液分析仪（XS-500i）所需的配套检验耗材销售给道原公

司。道原公司销售给负责配送的国药纵恒（上海）医疗管理有限公司（以下简

称国药公司）。国药公司销售给东升公司。东升公司根据浦南医院检验耗材的领

用情况，开具销售发票，最终销售给浦南医院。

执法机关认定，当事人向道原公司销售耗材的销售金额共计 192920.35 元

（不含增值税），扣除进货成本 96910.13 元（不含增值税），违法所得为

96010.22 元。认为当事人的上述行为，违反《反不正当竞争法》第七条第一款

第三项的规定，构成商业贿赂行为。于 2021 年 6 月 28 日对当事人作出行政处

罚：1、没收违法所得 96010.22 元；2、罚款 100000 元。

案例评析：

本案案涉产品供应链涉及医疗器械厂家、多层级经销商、配送商、医院物

资管理服务公司、医院一共 7 家主体，关系如下图：

31

图 13

这样多的产品供应层级在行政处罚案件中是比较少见的。无论中间流通渠

道层级多少，执法机关关注的还是是否存在免费投放设备捆绑耗材销售的实质。

关注点五： 医药企业向医院付费的正当性应严格审查并留存证据

典型案例案号：沪市监奉处〔2021〕262021001022 号

基本案情：

2020 年 1 月至 2020 年 12 月当事人上海雍睢医疗器械有限公司将无菌植入

类骨科产品（加压螺钉、金属接骨板等）销售给慈溪市人民医院，为了维护客

户关系，稳定或扩展销售业务，在销售过程中，当事人向该院支付“消毒

费”50600 元，以管理费用名义入账，经核，当事人在 2020 年销售给该医院相关

植入类骨科产品销售价为 328156.7 元，获利 23322.40 元，违法所得 23322.40 元。

上述事实，有现场笔录、《询问笔录》，网上银行电子回单、《配送承诺及服务质

量保证书》、销售发票、采购发票等证据材料证实。

执法机关认为：当事人的行为，违反了《反不正当竞争法》第七条第一款

的规定：“经营者不得采用财物或者其他手段贿赂下列单位或者个人，以谋取交

易机会或者竞争优势：（二）受交易相对方委托办理相关事务的单位或者个

人；”，构成了商业贿赂违法行为。鉴于当事人支付“消毒费”是基于医院要求，

且案发后能积极配合调查，减轻行政处罚如下：1.没收违法所得人民币

23322.40 元；2.罚款人民币 25000 元。

案例评析：

医药企业部分销售人员可能出于提升销售业绩动机与医院相关人员就利益

输送串通、虚构名目、借用其他表面合规名目提交企业相关职能部门审批。我

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们建议企业应重点审查各种名目付费的正当性，请求医院提供相关付费的要求、

依据、标准并签订协议，并要求销售人员留存与医院人员就付费事项的沟通记

录，否则不予批准。本案中执法机关在调查中查明“当事人支付‘消毒费’是基于

医院要求”是作出减轻行政处罚决定的主要考量因素。

关注点六： 招采信用制度下医药企业对 CSO 的激励与合规管理问题

典型案例案号：杭市监处罚〔2021〕63 号

基本案情：

受贿人王晓俊原是桐庐县第一人民医院药剂科药剂士，2013 年 9 月，为获

得药品生产企业的药品推广佣金，当事人与王晓俊约定：由王晓俊负责将药品

低分子量肝素注射剂运作进桐庐县第一人民医院并持续采购，当事人则按照医

院药品采购价的一定比例支付给王晓俊回扣。从 2013 年至 2019 年 6 月 14 日，

通过王晓俊运作，桐庐县第一人民医院共计采购药品低分子量肝素注射剂

59329 支、合计采购金额 2857498.19 元。当事人通过法定代表人共计向王晓俊

支付回扣款 902275.81 元，当事人从药品生产企业共计获得药品推广佣金

954387.5 元。

执法机关认为，受贿人王晓俊系国家事业单位工作人员，属于交易相对方

的工作人员。当事人为了将上述药品运作进入桐庐县第一人民医院并持续被采

购，从而获得药品生产企业更多药品推广佣金，采取向王晓俊支付财物的不正

当手段，谋取了不正当交易机会，扰乱了市场竞争秩序，损害了其他经营者的

合法权益，属于不正当竞争行为。当事人的上述行为违反了《反不正当竞争法》

第七条第一款之规定。根据《反不正当竞争法》第十九条之规定作出处罚决定。

于 2021 年 11 月 3 日对当事人作出行政处罚：1.没收违法所得 954387.59 元；2.

罚款 220000 元。

案例评析：

首先，在现行医药招采信用评价制度下，医药企业需要为 CSO 因为医药企

业产品作出的商业贿赂行为承担失信评价责任16，并且失信行为评价时效长达

16 《医药价格和招采信用评级的裁量基准（2020 版）》

1.1 根据法院判决或相关执法部门行政处罚认定的案件事实，近三年（不包括 2020 年 8 月 28 日之前，下

同）在本省范围内，对各级各类医疗机构、集中采购机构及其工作人员实施过给予回扣等医药商业贿赂行

为……。本款所称医药商业贿赂行为包括医药企业实施的商业贿赂行为，也包括其员工（含雇佣关系，下

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三年17，这将对医药企业的市场拓展与维护产生直接影响。

其次，本案是 CSO 向医务人员支付回扣从而提高产品销量、赚取推广服务

佣金的典型案例。医药企业与 CSO 签订的推广服务协议中不可避免的会将产品

销量与推广佣金挂钩，这对 CSO 来说是最直接的推广动力，但是也会为医药企

业埋下合规隐患。降低这一风险的可行措施可以考虑两个方面：一是扩充除产

品销量之外的其他推广服务项目指标，降低产品销量在佣金计算中的权重，以

淡化仅由产品销量与佣金挂钩给 CSO 带来的利益刺激。比如日常有效拜访人次

指标、学术推广会议指标（举办次数、参加机构与人数）、市场调研指标、信息

咨询指标等；二是除合作前的审计外，合作后的事中审计尤为重要。本案中当

事人支付回扣的行为从 2013 年持续到 2019 年，回扣款共计逾 90 万，直到案发

前药品生产企业都没有发现当事人的违法行为，明显未有效开展对当事人的合

规审计工作。

（二）刑事案例研究

关注点一： 行贿人将免费投放设备捆绑销售耗材违法所得用于医务人员分

红

典型案例案号：（2020）豫 0927 刑初 218 号

基本案情：

武某以南阳鸿瑞医疗器械有限公司名义与济源市人民医院签订全自动生化

分析仪合作协议，免费向济源市人民医院提供一台价值 230 万元的原装进口日

立全自动生化分析仪，合作期内医院生化仪所需检测试剂由其供应，合作期限

不低于七年。于红峰作为分管设备科的副院长，于红峰、姚景宏、赵功军作为

医院设备委员会成员，参与了该协议的签订。协议签订后，于红峰明知该项目

能盈利，主动向武某提出入股要求，入股人为于红峰、姚景宏、赵玲玲、赵功

军。武某与于红峰商议后同意给予红峰、姚景宏、赵玲玲、赵功军四人 50 万元

股份，股权未实际转让，于红峰等四人以股份分红名义获取利益。为掩盖收受

同）或具有委托代理关系的经销企业实施的商业贿赂行为

17 《医药价格和招采信用评价的操作规范（2020 版）》

2.3.1 “医药购销中，给予各级各类医疗机构、集中采购机构及其工作人员回扣或其他不正当利益”；

7.1.3.1 属于 2.3.1 和 2.3.2 的失信行为，时效标准的起始时间自法院判决或相关执法部门行政处罚决定的生

效之日起计算。其中，法院判决以初审判决的生效之日为准。

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干股事实，在于红峰与武某商议后，由于红峰分别安排姚景宏、赵功军、赵玲

玲先将入股资金以银行转账方式转入武某账户，武某取出现金后再返还给姚景

宏、赵功军、赵玲玲。于红峰、姚景宏、赵玲玲、赵功军未实际出资入股，也

未参与该项目的经营管理，但收受该合作项目干股分红。该项目于 2012 年 6 月

正式投入经营，2019 年 3 月结束。期间，武某分别以南阳鸿瑞医疗器械有限公

司、河南济渎源商贸有限公司、河南豪乐杰商贸有限公司的名义向济源市人民

医院提供生化分析仪所用试剂，济源市人民医院向上述三家公司支付货款共计

2243.1829 万元。被告人于红峰、姚景宏、赵玲玲、赵功军利用职务便利，在武

某全自动生化分析仪合作协议的签订、生化分析仪所用试剂的货款回款等方面

提供帮助，于 2012 年至 2018 年间，四人收受武某该合作项目干股分红共计 190

万元，其中于红峰分得 47.5 万元，姚景宏分得 57 万元，赵功军分得 38 万元，

赵玲玲分得 47.5 万元。四被告均被判受贿罪。

案例评析：免费投放设备捆绑耗材销售是医药行业商业贿赂行为的常见模

式，本案中，行贿人除上述行为外，还将捆绑销售的违法所得用于向医务人员

支付“合作项目干股分红”，是更为严重的行贿行为。行贿人与受贿人员虽然安

排了虚假支付入股金的障眼法，但是在刑事调查手段下不能起到任何掩盖违法

事实的作用。

关注点二：行贿人按照受贿人员要求提高医疗设备报价后将虚报部分返给

受贿人以贪污共犯论处

典型案例案号：（2021）川 3427 刑初 3 号

基本案情：

2019 年 9 月至 2020 年 10 月期间，被告人盛小咪为宁南县白鹤滩镇中心卫

生院供应医疗耗材，先后六次送给该卫生院院长冉启旭医疗耗材的返点费

293,000 元。该卫生院准备采购四维彩超机，被告人冉启旭交给被告人盛小咪来

做，让盛小咪将四维彩超机的价格从 110 万元提高到 160 万元进行招标，并将

虚报的 50万元扣除税费后给了冉启旭 47万元。被告人盛小咪采取围标的方式，

借用南昌安雁贸易有限公司资质中标该采购项目，中标金额为 158.8 万元。

法院认为：被告人盛小咪在经济往来中，违反国家规定，多次给予国家工

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作人员感谢费、医疗耗材返点费，其行为触犯刑律，构成行贿罪。在宁南县白

鹤滩镇中心卫生院采购四维彩超机的过程中，被告人盛小咪勾结冉启旭将彩超

机的价格从 110 万元提高到 160 万元进行招标，中标后，被告人盛小咪将虚报

的 50 万元扣除税费后给了冉启旭 47 万元，二被告人主观上有侵吞国家财产的

主观故意，客观上采取虚列支出的手段侵吞国家财产，其行为已触犯刑律，构

成贪污罪。被告人盛小咪与冉启旭勾结，共同实施贪污，应当以共犯论处。

法院判决：被告人盛小咪犯行贿罪，判处有期徒刑一年六个月，并处罚金

人民币十万元；犯贪污罪，判处有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币十万元，

决定执行有期徒刑二年，并处罚金人民币二十万元。

案例评析：本案行贿人主观目的是行贿，客观上按照受贿人员要求提高医

疗设备报价后将虚报部分返给受贿人损害的是国家利益，构成贪污罪。这是医

疗设备购销中商业贿赂的“变种”，医药企业需要关注产品投标过程中业务人员

不正常提高报价的情况。

关注点三：刑案中行贿人低额高频商业贿赂的可能后果：行政处罚和纳入

失信评级

典型案例案号：（2020）苏 0602 刑初 582 号

基本案情：

2014 年 7 月至 2018 年 6 月，被告人张徐利用担任观音山街道社区卫生服务

中心主任、负责人的职务便利，在药品采购方面，为常州四药制药有限公司南

通社区经理张红星谋取利益，先后 9 次收受张红星所送人民币共计 30000 元。

其中一次被告人张徐要求张红星为其结清南通市崇川区观音山街道胜利农庄消

费的 6000 余元餐费。

2017 年中秋节前至 2019 年年初，被告人张徐利用担任观音山街道社区卫生

服务中心主任、负责人的职务便利，在药品采购方面，为原江苏先声药业有限

公司业务员朱春杰谋取利益，先后 4 次收受朱春杰所送中石化加油卡，共计价

值人民币 7000 元。

案例评析：本案中两家药企虽未被追究刑事责任，但是可能产生其他两个

不利后果：一是可能被当地市场监督管理部门网络巡查到刑事判决线索或被司

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法机关建议对其进行行政处罚；二是根据现行招采信用评价制度，涉案企业需

要按照要求主动向当地省级招采平台申报自己的失信行为，不主动申报的有可

能被省级招采平台检索到刑事判决书后将该失信行为和不主动申报的行为一同

进行失信评级并予以公示18，上述商业贿赂行为在判决文书生效日起三年内都

会作为信用评级所依据的事实。

18《医药价格和招采信用评级的裁量基准（2020 版）》

1.医药企业价格或营销行为符合以下情形之一的，失信等级评定为“一般”

1.3 在《医药价格和招采信用评价的操作规范》要求的报告期限内，存在瞒报、漏报、不报承诺范围内的

法院判决或部门行政处罚信息的。

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第四部分 2022 年医药行业商业贿赂执法展望

首先，行政处罚案件公示工作在 2022年度应会得到进一步改善。从 2021年

全国已公示执法案件的数量来看，全国医药行业商业贿赂执法力度与往年比较

应处于相对低位，尤其是本报告研究样本所涉地域之外的相关行政处罚案件在

国家市场监督管理总局公示平台上缺位是很不正常的情况。研究样本仅在一定

程度体现了 2021 年度的执法情况，但是各地行政处罚案件公示工作尚待改进的

问题在一定程度上影响了我们对当前医药行业商业贿赂案件整体情况的判断。

《“十四五”规划与纲要》在推进监管能力现代化一节提出：“健全以‘双随机、

一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基

础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管。”为落实这一规划，各地行政处

罚公示工作在 2022 年度应会有明显成效。

第二，从国家层级发文主体来看，文件编制或发文单位包括国务院、国家

市监局、国家医保局、国家卫建委与中医药管理局等主要单位，总体上形成了

由国务院领导下的医药（国家市监局）、医保（国家医保局）、医疗（国家卫建

委与中医药管理局）对医药购销领域商业贿赂行为“三医联动”治理的态势，在

医药购销领域实现《“十四五”规划与纲要》“一体推进不敢腐、不能腐、不想

腐”的设想。

第三，从国家发文内容来看，国家市监局的《加强反不正当竞争执法的通

知》、国家卫建委与中医药局的《公立医院内控办理办法》、《廉洁行动计划》及

《九项准则》是医药企业需要格外关注的几份文件。《加强反不正当竞争执法的

通知》虽然仅部署了 2021 年全国重点领域反不正当竞争执法专项行动，但这种

专项行动模式可能会成为未来几年执法机关随时采用的行动样板；另外，国家

卫建委与中医药局连发三文，要求医院与医务人员内控、自律，并将对其持续

开展检查。这一缩紧的政策环境可能一定程度上影响医药企业医药代表拜访、

学术会议开展的频次和数量。

第四，从地方发文及执法活动来看，各地正在起草发布当地的反不正当竞

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争条例或实施办法以及落地国家层级文件的地方方案性文件；执法活动方面，

各地正在按照往年已发布文件计划开展执法活动，比如大型医院巡查工作，这

一巡查工作将持续进行到 2022 年度。2022 年度对医药企业商业贿赂行为的查处

线索仍将主要来源于本报告统计的几种渠道。但是，随着‘双随机、一公开’和

‘互联网+监管’的深度开展，各地市监局对案件线索的敏锐度会逐步提升，预示

着案件数量也会有所增长。

第五，新版《行政处罚法》已于 2021 年 7 月 15 日生效，新法中有关“主观

归责原则”、“主动披露激励机制”、“首违可不罚”、“一事不再罚”、“确定违法所

得计算方式”、行刑衔接机制的完善等变化会在执法机关今后的执法过程中得到

落实。

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